ОГЛАВЛЕНИЕ

Организационно-правовой механизм защиты морской среды от загрязнения с судов
№ 2
01.04.1996
Жаркова О.А.
Вступила в силу Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. Она универсальна и предусматривает правовое регулирование различных категорий пространств Мирового океана и разнообразную деятельность государств, в том числе и в области защиты и сохранения морской среды. Большинство разделов Конвенции содержит материальные международно-правовые нормы, в то время как часть ХII «Защита и сохранение морской среды» устанавливает принципы сотрудничества государств по предотвращению, сокращению и контролю эагрязнения морской среды и юрисдикционную основу для согласованной деятельности международного сообщества государств в деле защиты Мирового океана. Юрисдикционный аспект охраны морской среды - наиболее сложная часть этой важнейшей проблемы.
В Конвенции предусматривается правовая регламентация защиты морской среды от следующих видов загрязнения: находящихся на суше источников; вызываемого деятельностью на морском дне; вызываемого захоронением в морской среде вредных веществ; из атмосферы или через нее; с судов.
Из всех источников загрязнения морской среды наиболее опасным и трудно регулируемым является судоходство, прежде всего в силу своего международного характера, что предопределяет структуру организационно-правового механизма регламентации экологически безопасной эксплуатации морских судов. Основа такого механизма - широкое и многоплановое международное сотрудничество государств.
Структура организационно-правового механизма по защите морской среды формировалась под влиянием многообразных факторов, например таких, как глобальные интересы всего человечества по использованию Мирового океана, специфика и особенности торгового мореплавания. Существенную роль играют и индивидуальные интересы государств.
Сочетание этих факторов определяет основную характеристику структуры - сочетание национального и международного элементов при ведущей роли международного элемента.
Международно-правовая регламентация охраны морской среды от загрязнения с судов достигла сравнительно высокого уровня. Разработанные материальные международные нормы и стандарты при условии внедрения их в практику могли бы обеспечить допустимый уровень загрязнения. Однако эффект таких норм и стандартов в значительной мере снимается вследствие того, что судовладельцы экономически не заинтересованы в обеспечении надлежащего, дорогостоящего технического состояния судов, максимально использует практику удобных флагов, чем избегают реального контроля со стороны государства флага и тормозят ратификацию международных соглашений правительствами.
В настоящее время наиболее актуальным является юрисдикционный аспект проблемы защиты морской среды от загрязнения с судов - более целенаправленное разграничение и четкая регламентация юрисдикции государств, интересы которых затрагивает международное судоходство (государство флага судна, прибрежное государство, государство порта захода судна).
В международной практике и доктрине термин «юрисдикция» применяется широко, но в различных значениях. При этом понятие юрисдикции в международном публичном праве весьма существенно отличается от понятия юрисдикции во внутригосударственном праве и в международном частном праве. Во внутригосударственном праве под юрисдикцией понимается правоприменительная деятельность компетентных органов по обеспечению реализации юридических норм. В международном публичном праве юрисдикция государства тесно связана с понятием суверенитета, является одним из аспектов суверенитета и обозначает индивидуальную законодательную компетенцию государств и их нормоустановительную компетенцию в качестве субъектов международного права, а также административную и судебную исполнительную компетенцию (по исполнению международных норм и стандартов, законов и правил данного государства).
В отечественной науке международного права вопросы юрисдикции государств освещаются только самым общим образом, лишь попутно, не подвергаются специальному анализу. Однако в ряде других стран проблемам юрисдикции государств уделяется более пристальное внимание (Я. Броунли, Ф. Манна, Д. Рентона, Г. Шварценбергера, К. Хакапаа и др.1).
Большинство отечественных и зарубежных авторов рассматривают юрисдикцию как проявление суверенитета. Так, Л.Н. Лунц и Н.И. Марышева определяют юрисдикцию в международном публичном праве как сферу суверенной власти государства по законодательству, суду, управлению.2
Английский юрист Я. Броунли подчеркивает сложность и многообразие прав, обязанностей, компетенций, привилегий и иммунитетов государств, что приводит, по его мнению, к смешению таких емких терминов, как «суверенитет» и «юрисдикция». в то же время существует, указывает он, и может быть отмечено определенное единообразие в их употреблении, хотя «суверенитет» есть краткое юридическое обозначение правосубъектности государства, а «юрисдикция» относится к конкретным аспектам данной правосубъектности, в особенности к правам, привилегиям и компетенции.3 Рассматривая вопрос о соотношении юрисдикции и суверенитета, я. Броунли подчеркивает, что юрисдикция - это один из аспектов суверенитета, который обозначает судебную, законодательную и административную компетенцию.4
Однако в международной практике и науке международного права имеет место и отождествление понятий «суверенитет» и «юрисдикция». Так, С.В. Молодцов подвергает справедливой критике позицию некоторых стран на III Конференции ООН по морскому праву, которые стремились ликвидировать различие между этими категориями. Представители этих стран декларировали, что термин «юрисдикция» включает в себя понятие суверенитета, суверенных и преференциальных прав и является термином, который объединяет различные употребляемые выражения. С.В. Молодцов правильно указывает, что «суверенитет государства» - единственное в своем роде понятие, обозначающее, наряду с независимостью государства в международных делах, его исключительное верховенство в пределах своей территории и над ней - не может быть поглощен понятиями «юрисдикция» и «компетенция», которые обозначают лишь определенное правомочие (или полномочие) или сумму правомочий (или полномочий), которые имеют целевое назначение и не обязательно обладают свойствами суверенитета. Ясно, что «суверенитет» не может быть равноценен указанным понятиям.5 Определяя соотношение понятий «юрисдикция» и «суверенитет», С.В. Молодцов вполне обоснованно утверждает, что юрисдикция не всегда основана непосредственно на суверенитете.
Б.М. Клименко считает, что понятия «территориальное верховенство» и «юрисдикция» не совпадают: «Территориальное верховенство государства включает в себя... юрисдикция государства... Однако понятие территориального верховенства гораздо шире понятия юрисдикции, поскольку оно выражает всю полноту государственной власти во всех ее конституционных формах. Кроме того, в то время как полная и исключительная власть государства ограничена пределами его территории, юрисдикция государства в ряде случаев распространяется за пределы его территории».6 Ю.Г. Барсегов указывает, что «хотя понятие “юрисдикция” охватывается более широким понятием “суверенитет”, они различны по объему прав, а пространственные сферы действия их не совпадают».7
Б.М. Клименко и Ю.Г. Барсегов, так же как С.В. Молодцов, отмечают не только различие самих понятий «суверенитет» и «юрисдикция», но и то обстоятельство, что юрисдикция, являющаяся аспектом суверенитета в пределах государственной территории, имеет самостоятельное значение по своей природе за пределами территориального суверенитета государства (зональная юрисдикция). Хотя принципиальная совокупность правомочий (юрисдикция) государства остается единой: законодательные, судебные и административные, но объем их и правовая природа различны: либо они основаны на суверенитете государства, либо установлены (признаны) нормами международного права.
Т.И. Спивакова совершенно права в том, что в теории международного права, пожалуй, ни один термин не имеет такого многообразия толкований, как «суверенитет», которые позволяют проводить в жизнь совершенно противоположные по существу решения.8 Однако и Т.И. Спивакова допускает определенную непоследовательность при толковании понятий «юрисдикция» и «суверенитет». Так, она считает, что «понятие “национальная юрисдикция” гораздо эже понятия “полный суверенитет” и включает в себя ограниченный круг суверенных прав с точным указанием, в каких целях распространяется юрисдикция данного государства на эту или иную зону или пространство».9 Термин «национальная юрисдикция» в данном случае было бы правильнее сравнивать с термином «территориальная юрисдикция», а не с термином «полный суверенитет».
М.И. Лазарев решительно выступает против применения термина «национальная юрисдикция», так как добавление слова «национальная» к слову «юрисдикция» указывает на всеобъемлющий характер юрисдикции, содержит скрытый намек на суверенитет. Он предлагает употреблять термин «юрисдикция прибрежного государства» с указанием той области, в которой она осуществляется, например, в области борьбы с загрязнением морской среды и т. д. Термин «национальная юрисдикция», считает он, удобен только для отграничения юрисдикционных прав отдельных государств от прав в Мировом океане международного сообщества.10 Точка зрения М.И. Лазарева представляется достаточно обоснованной. Таким образом, для определения прав прибрежного государства за пределами его территориального моря не целесообразно употреблять термин «национальная юрисдикция», а лучше заменить его термином «зональная юрисдикция».
Своеобразное определение понятия «суверенитет» в международном морском праве приводится в «Словаре международного морского права». Автор этого определения М.И. Лазарев пишет: «...суверенитет (в международном морском праве) предполагает независимое и самостоятельное осуществление всех прерогатив верховной власти государства во всех акваториях и других морских и воздушных пространствах, находящихся под его верховенством, а также суверенное равенство государств в пользовании морскими акваториями и воздушным пространством, находящихся не под его суверенитетом, а в общем пользовании всех государств».11
Если первая часть приведенного определения не вызывает возражений, то этого нельзя сказать о второй его части. Право государств осуществлять предусмотренную международным морским правом свободу открытого моря (свободу судоходства, свободу рыболовства и иных морских промыслов, свободу полетов над открытым морем, свободу прокладки подводных телеграфных кабелей и трубопроводов, свободу научных исследований) правильнее отнести к суверенным правам государства. Да и сам автор далее в этом же определении говорит именно «о суверенном праве» государства осуществлять судоходство в открытом море под своим флагом.
Международно-правовая наука в качестве основы для осуществления всех видов юрисдикции рассматривает три принципа: 1) территориальный (квазитерриториальный), 2) персональный и 3) специальных режимов, признанных международным правом. К «квазитерриториальной» юрисдикции относятся правомочия государств по отношению к плавающим под их флагом судам, когда те находятся в открытом море.
Каждое суверенное государство осуществляет территориальную юрисдикцию на своей собственной территории, включая территориальное море, его недра и воздушное пространство. Персональный принцип юрисдикции состоит в том, что государство в соответствии с международным правом может применять свое право к своим гражданам, даже если акт, совершенный гражданином, произошел за границей.
Защиту морской среды от загрязнения с судов международное морское право основывает на принципе разграничения юрисдикции государств, под флагом которых плавают суда (морские государства) и прибрежных государств.
Морские государства владеют значительным по тоннажу морским флотом. Именно поэтому интересы морских государств являются весьма сложными и противоречивыми. Они заинтересованы, во-первых, в охране свободы судоходства, в ограничении чрезмерных издержек на постройку, оборудование и эксплуатацию судов, а во-вторых, в охране морских пространств и своего побережья от загрязнения с судов.
Прибрежные государства не имеют торгового флота, однако проявляют повышенный интерес к защите моря и своего побережья от загрязнения с судов.
Юрисдикцию государства флага можно определить как компетенцию законодательно регламентировать предотвращение загрязнения моря с судов под его флагом и обеспечивать выполнение международных норм и стандартов, национальных законов и правил по охране морской среды, где бы его суда ни находились.
Юрисдикция прибрежного государства состоит в законодательном регулировании предотвращения загрязнения внутренних морских вод, территориального моря и экономической зоны, а также в обеспечении выполнения законов и правил этого государства иностранными судами в указанных морских пространствах. При этом характер и объем юрисдикции прибрежного государства в каждом из трех видов морских пространств существенно различаются.
Из структуры юрисдикции прибрежного государства выделилась в качестве самостоятельного вида юрисдикция государства порта, которая состоит в обеспечении выполнения иностранными судами международных норм и стандартов, законов и правил государства порта по защите морской среды.
Различие между юрисдикцией государства порта и юрисдикцией прибрежного государства состоит прежде всего в том, что в первом случае она осуществляется в отношении судов, которые добровольно заходят в порт прибрежного государства или к удаленному от берега терминалу, а во втором случае - в отношении судов, которые проходят через морские пространства указанных трех правовых категорий (внутренние морские воды, территориальное море, экономическая зона).
Юрисдикция государства порта имеет различные аспекты: с одной стороны, она основывается на принципе территориальности, вытекает из суверенитета государства, на территории которого пребывает иностранное судно; с другой - базируется на сочетании суверенного верховенства и норм международного права и, наконец, является юрисдикцией «признанной», делегированной международными договорами.12
Юрисдикция государства порта включает в себя прежде всего осуществление административного контроля за техническим состоянием иностранных судов, которые заходят в порт, а также за комплектованием экипажа с точки зрения соответствия требованиям международных норм и стандартов.
Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. в ст. 218 предусмотрела принципиально новый аспект юрисдикции государства порта. В соответствии с этой статьей если иностранное судно, которое добровольно зашло в порт или подошло к одному из прибрежных терминалов государств - участников Конвенции, подозревается в незаконном сбросе вредных веществ за пределами его внутренних морских вод, территориального моря и исключительной экономической зоны, то данное государство может предпринять расследование и возбудить разбирательство (судебное или иное) в отношении такого судна с привлечением виновных к ответственности по законам государства порта.
Юрисдикция государства флага и прибрежного государства носит двоякий характер: регулятивный и исполнительный, а юрисдикция государства порта - только исполнительный. При этом регулятивная юрисдикция состоит в установлении совместно с другими государствами международных норм и стандартов, а также в принятии национальных законов и правил. Исполнительная юрисдикция призвана решить главные задачи по предотвращению загрязнения, и в этом смысле она является превентивной исполнительной юрисдикцией. В то же время в случае нарушений судном международных норм и стандартов, национальных законов и правил по охране морской среды и юрисдикция государства флага, и юрисдикция прибрежного государства, и юрисдикция государства порта предусматривают применение мер правового принуждения. Конечно, такое подразделение исполнительной юрисдикции не абсолютно, так как любая санкция содержит помимо наказания цель предотвращения правонарушения, т. е. превентивную цель.
На основании анализа работ, посвященных специально или в значительной мере вопросам юрисдикции, представляется возможным классифицировать юрисдикцию государств по охране морской среды от загрязнения с судов в процессе их эксплуатации следующим образом.
1. По субъекту юрисдикции:
а) юрисдикция государства флага;
б) юрисдикция прибрежного государства;
в) юрисдикция государства порта.
2. По характеру и целям:
а) регулятивная юрисдикция (законодательная, предписательная);
б) исполнительная юрисдикция (прерогативная, обеспечение выполнения), включающая в себя:
превентивную юрисдикцию (административные меры по предотвращению и сокращению загрязнения);
юрисдикцию по применению мер правового принуждения: уголовную, гражданскую, административную в части применения административно-правовых санкций.
3. По правовым основаниям:
а) территориальная юрисдикция (квазитерриториальная);
б) персональная юрисдикция;
в) признанная юрисдикция (основана на международном признании):
зональная юрисдикция (в пределах прилежащих зон, экономической зоны, континентального шельфа),
юрисдикция государства порта в смысле ст. 218 Конвенции ООН по морскому праву.
4. По объему юрисдикции:
а) неограниченная юрисдикция (исключительная);
б) ограниченная: специальная, функциональная юрисдикция.13
*Кандидат юридических наук, доцент Санкт-Петербургского государственного университета.
1 Маnn F. The Doctrine of jurisdiction in International Law. Hague. Reccuil, III (1964 u. I); Swarzenberger G.A. Manual of International Law. London, Fifth edition, 1967. P. 90-98; Renton D. The Genuine Link concept and the Nationality of phisical and legal persoons, ships and aircraft. 1975. P. 5-13; Броунли Ян. Международное право: В 2 кн. Кн. 1 / Под ред. Г.И. Тункина. М., 1977. С. 425; Beale J.H. The jurisdiction of a Sovereign State. 36 Harvard Law Rev. 1922 - 1923. P. 241 - 262.; Хакапаа К. Загрязнение морской среды и международное право / Под ред. А.Л. Маковского. М., 1986.
2 Лунц Л.А., Марышева Н.И. Курс международного частного права. Международный гражданский процесс. М., 1976. С. 58.
3 Броунли Ян. Международное право. С. 174 - 175.
4 Там же. С. 425.
5 Молодцов С.В. Правовой режим морских вод. М., 1982. С. 28. - На стремление некоторых государств подменить понятие юрисдикции понятием суверенитета указывал А.Л. Колодкин (Колодкин А.Л. Мировой океан. М., 1973. С. 56).
6 Клименко Б.М., Порк А.А. Территория и граница СССР. М., 1985. С. 25.; Клименко Б.М. Основные проблемы государственной территории в международном праве: Автореф. докт. дис. М., 1970. С. 10.
7 Барсегов Ю.Г. Юрисдикция прибрежного государства // Словарь международного морского права. М., 1985. С. 250.
8 Спивакова Т.И. Право и природные ресурсы прибрежных зон. М., 1978. С. 33.
9 Спивакова Т.И. К вопросу о понятии «национальной юрисдикции» в международном морском праве // Проблемы государства и права на современном этапе. Вып. II. М., 1982. С. 283.
10 Лазарев М.И. Теоретические вопросы современного международного морского права. М., 1983. С. 221 - 222.
11 Словарь международного морского права. М., 1985. С. 231.
12 Гицу М.А. Проблема портового контроля над иностранными торговыми судами в целях обеспечения безопасности мореплавания и охраны морской среды от загрязнения // Советский ежегодник морского права. М., 1985. С. 18 - 23; Жаркова О.А. Юрисдикция государства порта захода судна по защите морской среды // Советское государство и право. 1987. № 11. С. 140 - 144.
13 Гуреев С.А. Международное торговое судоходство: Международно-правовые проблемы. М., 1979. С. 96 - 105; Киселев В.А. Международные соглашения по предотвращению загрязнения морской среды с судов. М., 1986. С. 94 - 120.



ОГЛАВЛЕНИЕ