ОГЛАВЛЕНИЕ

Человеческое измерение как обязательный компонент всеобъемлющего подхода к международной безопасности
№ 3
02.05.1994
Малинин С.А.
7 декабря 1988 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию № 43/90 «Всеобъемлющий подход к укреплению международного мира и безопасности в соответствии с Уставом ООН». Уже само название резолюции говорит о многом. Из него явствует, что, во-первых, обеспечение международной безопасности требует всеобъемлющего подхода и, во-вторых, что такой подход должен быть осуществлен в соответствии с Уставом ООН.
Сущность всеобъемлющего подхода к международной безопасности состоит в том, что ее обеспечение возможно только на путях использования всеохватывающего комплекса мер, касающихся самых различных отношений между государствами: политических, военных, экономических, юридических, гуманитарных, экологических и др.
До ядерно-космической эры ведущее место в арсенале средств обеспечения международной безопасности занимала военная сила, и государства видели тогда залог своей безопасности ' в строительстве возможно более крепкой обороны.
С наступлением ядерно-космической эры сложилась такая ситуация, когда упование только на военную силу для укрепления своей безопасности не могло дать желаемого результата. В подтверждение данного тезиса можно привести немало аргументов. Достаточно указать на два общеизвестных факта. Во-первых, огромный ядерный арсенал, накопленный в мире; в случае возникновения войны между ядерными державами она неизбежно привела бы к их взаимному уничтожению. Добавим к этому существование большого числа так называемых «околоядерных» держав, которые имеют реальную возможность создать ядерное оружие в ближайшем будущем. Во-вторых, для человечества возникла угроза не только от применения оружия (особенно, конечно, средств массового уничтожения), но и от других причин. Зловещим примером здесь служит феномен Чернобыля. Возможны и экологические катаклизмы иного рода (загрязнение окружающей среды от иных источников, эффект озоновой дыры и т. д.).
Сказанное со всей очевидностью свидетельствует о необходимости увязки вопросов безопасности не только с военными и политическими аспектами. Можно утверждать, что нет ни одной области международных отношений, которые в какой-то мере (одни — в большей степени, другие — в меньшей) не влияли бы на международную безопасность.
Это касается и гуманитарной области сотрудничества, центральным звеном которого, как фактора укрепления международной безопасности, является так называемое «человеческое измерение», включающее в себя защиту семьи, прав человека и основных свобод, контакты между людьми. Следовательно, человеческое измерение (а значит и защита семьи) является обязательным компонентом всеобъемлющего подхода к международной безопасности.
В чем конкретно заключается роль семьи в укреплении международной безопасности, в обеспечении мирных отношений между государствами? Подобная роль проявляется уже в том, что семья является низшей ячейкой общества, ее основой. Если большинство семей в обществе будет добропорядочным, то это повлияет и на рождение добропорядочного общества, стремящегося к созданию здорового «климата» как внутри страны, так и вне ее, далекого от недружественных (тем более агрессивных) проявлений.
То же самое можно сказать об обратной связи: общество — семья. Здоровое общество играет существенную роль в формировании в семье (и у отдельной личности) миротворческих воззрений (а такие воззрения— идеология всего международного сообщества, и на ней фактически зиждется современное международное право).
В формировании миротворческих воззрений в семье должны участвовать и государственные (властные) структуры. Истинно миролюбивое государство заинтересовано в том, чтобы такими идеями было пронизано все общество, что представляется чрезвычайно важным для обеспечения международной безопасности.
Не вдаваясь в подробности обоснования этого в общем-то понятного положения, укажем на один пример. Вряд ли в обществе, пронизанном миротворческими идеями, найдут почву, скажем, такие противоправные деяния, как терроризм и наемничество (их можно квалифицировать в одних случаях как международные преступления, в других— как преступления международного характера).
Семья как ячейка общества не может быть исключена из процесса формирования политического курса своего государства, в том числе и по проблемам мира и войны, а также безопасности, хотя формы влияния на этот процесс у семьи своеобразны.
Основы мировоззрения любого человека, в том числе, конечно, и будущих политиков, закладываются, как правило, еще в детстве, и в значительной мере под влиянием семьи. И если мировоззрение будущих политиков будет проникнуто идеями мира, то это не может не отразиться на их последующей практической деятельности.
«Сражаясь» в избирательных баталиях, отдавая свой голос тому или иному кандидату, делая напутствия депутатам, критикуя или одобряя их деятельность и деятельность правительства, выступая в средствах массовой информации, участвуя в акциях общественного воздействия на политику властных структур (манифестации, забастовки, пикетирование и др.), член семьи часто выражает мнение семьи в целом. Громадна роль семьи в формировании общественного мнения (в том числе и по вопросам мира) в рамках населенного пункта, области, региона и даже страны в целом. К этому следует добавить возможность воздействия семьи на правительства через пацифистские и миротворческие организации и движения.
Большое значение для обеспечения международной безопасности имеют меры укрепления доверия. Многие из них выходят за рамки гуманитарной области сотрудничества. Доверию между государствами способствует широкое международное сотрудничество в самых различных областях международных, отношений и, пожалуй, в первую очередь—в экономической (особенно в области торговли). Разработаны меры доверия в военной области (предварительное уведомление о маневрах и передвижениях войск, предупреждение концентрации вооруженных сил в одном районе, приглашение наблюдателей на учения, инспекция на местах и т. д.), чему посвящен ряд международно-правовых актов, в частности Итоговый документ Стокгольмской конференции от 19 сентября 1986 г.
В контексте мер, которые способствуют укреплению доверия, из гуманитарной области сотрудничества следует выделить контакты между людьми разных стран. В этот термин, как он обозначен в важнейших актах Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (Заключительный Акт от 1 августа 1975 г., Итоговый документ Венской встречи представителей государств — участников этого Совещания от 15 января 1989г., Парижская Хартия для Новой Европы от 21 ноября 1990г., Хельсинские решения от 10 июля 1992 г. — Хельсинки-2), вкладывается широкое содержание; он имеет собирательное значение. Имеются в виду поездки на индивидуальной и коллективной основе, по личным, семейным, профессиональным связям, в туристических и спортивных целях, молодежные контакты; встречи представителей общественных ассоциаций, обмен делегациями, в том числе правительственных и неправительственных, молодежных, студенческих учреждений, и др.
Контакты между людьми (особенно когда приглашенные проживают в семьях) помогают лучше узнать друг друга, изучить и прочувствовать образ жизни партнера, проникнуться пониманием психологического склада, устремлений, обычаев, традиций того народа, который он представляет. При таких контактах возникает большее взаимопонимание, дружественная обстановка, доверие друг к другу, окружающим людям, народу, что позволяет ближе ознакомиться с внешнеполитическим курсом правительства, и в случае, когда появляется убеждение, что этот курс не создает угрозы для других государств, возникает доверие и к правительственным кругам.
Если такие контакты приобретут не эпизодический, а массовый характер, то эффект от них с точки зрения укрепления доверия между народами и государствами будет огромным.
Контакты людей на основе семейных связей осуществляются в силу различных причин и приобретают разнообразные формы. Документы общеевропейского процесса обращают на эти связи большое внимание. Итоговый документ Венской встречи представителей государств — участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 15 января 1989 г., к примеру, особо выделяет поездки и встречи в целях воссоединения несовершеннолетних детей с их родителями, воссоединения семей вообще, заключения браков между гражданами различных государств, поездки неотложного гуманитарного характера (болезнь, критическое состояние или смерть члена семьи, помощь престарелым и детям и др.). Лицам, совершающим такого рода поездки, предоставляется режим наибольшего благоприятствования: возможно быстрое рассмотрение ходатайств (от трех рабочих дней в случае, скажем, критического состояния больного или смерти члена семьи до трех месяцев в отношении заявлений, касающихся воссоединения семей или заключения браков между гражданами различных государств); учет пожеланий заявителя в отношении сроков и продолжительности встреч, а также в отношении поездок с другими членами его семьи с целью совместных семейных встреч; разрешение поездок менее близких родственников; сокращение административных требований в отношении ходатайств (в том числе к документам, прилагаемым к таким ходатайствам); предоставление необходимой информации о процедуре использования любых действующих административных и судебных средств правовой защиты; возможность на практике ввозить и вывозить с собой личные вещи или подарки; некоторые послабления в приобретении местной валюты.
Общеизвестно, что на положение семьи в той или иной стране решающее влияние оказывает общая экономическая и политическая ситуация. Это легко проиллюстрировать на примере России. Современная ситуация у нас отличается большой сложностью и носит во многом противоречивый характер. С одной стороны, ликвидация авторитарного режима предоставила людям больше демократических свобод, в первую очередь свободу совести, свободу выражения своих убеждений, открыла дорогу гласности. С другой стороны, как это нередко бывает при переходе общества из одного состояния в другое, преобразования сопровождаются разного рода катаклизмами, кризисными явлениями в экономике (например, падение уровня производства за период с 1991 по 1-й квартал 1993 г. составило 40%), резким снижением уровня жизни населения (гиперрост цен на предметы первой необходимости продолжается: с 1991 г. они выросли в 200—300 раз; только в 1992 г. цены на товары и услуги выросли в двадцать шесть раз, а зарплата рабочих и служащих — только в двенадцать), ухудшается духовное здоровье общества. Впервые за многие годы численность населения России уменьшилась. В 1992 г. количество родившихся сократилось на 11%, а число умерших увеличилось на 5%. Сокращается продолжительность жизни. Многие семьи живут в бедственном положении, на грани нищеты.
Все это отражается на общем климате в стране, вызывает социальную напряженность, чреватую превращением в кризисные ситуации. К этому следует добавить наличие горячих точек на территории бывшего Советского Союза (Нагорный Карабах, Армения — Азербайджан, Грузия — Абхазия, Северная Осетия — Ингушетия, Чечня, Молдавия), что уже является прямым нарушением мира в его международном понимании. Причины возникновения горячих точек различны, но везде наибольшие лишения несут именно семьи.
Генеральная Ассамблея ООН еще в 1974 г. провозгласила Декларацию о защите женщин и детей в чрезвычайных обстоятельствах и в период вооруженных конфликтов. В ней, в частности, говорится, что нападение на гражданское население и бомбардировка его, особенно женщин и детей, «которые составляют наиболее уязвимую часть населения», запрещаются и осуждаются и что государства, участвующие в вооруженных конфликтах, должны предпринимать все усилия для того, «чтобы уберечь женщин и детей от разрушительных последствий войны». Было бы неплохо, если ООН хотя бы в одной горячей точке проследила, как эта Декларация выполняется. Кроме того, настало время заменить Декларацию, носящую рекомендательный характер, международным договором, который будет обязателен для подписавших его государств. При этом должно быть расширено его содержание (в частности, введены положения о защите семьи в чрезвычайных ситуациях) и соответственно изменено название (оно могло бы звучать так: «Защита семьи, женщин и детей в чрезвычайных обстоятельствах, в том числе в период вооруженных конфликтов»).
Вообще ныне в мире многие семьи из-за внутренних и международных конфликтов, социальной неустроенности, иных причин оказались в чрезвычайных обстоятельствах.
Укажем хотя бы на три группы таких семей, положение которых вызывает в России особое беспокойство. Первая из них — беженцы и перемещенные лица. Только в России их ныне оказалось больше 1 млн человек. Известно, какие лишения они испытывают сами, в каком бедственном положении находятся. Но проблема беженцев касается и семей, которые часто распадаются, остаются без кормильца, влачат жалкое существование. В трудном положении оказываются и страны, в которых беженцы пребывают, ибо они вынуждены решать трудные задачи их обустройства. Не в лучшем положении находится и отечественное государство, испытывая не только моральный гнет из-за мытарств большого числа своих граждан на чужбине, но и сложности при их добровольном возвращении на Родину. Все это создает определенную социальную напряженность и не способствует улучшению отношений между государствами. Конвенция о статусе беженцев была принята в 1951 г. и не полностью отражает современные реалии (появление беженцев на территории своей страны на почве межэтнических разногласий, неспособность государства пребывания сколь-нибудь удовлетворительно решить проблемы беженцев, в том числе гарантировать личную безопасность, в силу своих собственных неурядиц и т. д.). Встает вопрос о совершенствовании этой Конвенции.
Вторая группа — рабочие мигранты. Несмотря на принятие соответствующего международно-правового акта о защите трудящихся-мигрантов и их семей, положение их в некоторых странах остается недостаточно юридически урегулированным. Имеются неединичные случаи недоброжелательного, а подчас и откровенно агрессивного (события в ФРГ в июне 1993 г. тому яркое свидетельство) отношения некоторой части коренного населения к мигрантам. Вопрос с рабочими-мигрантами, конечно, сложный. И здесь необходимо обеспечить более гибкий и активный диалог между рабочими-мигрантами и государственными структурами и общественностью, сделать более эффективным раннее предупреждение возможных конфликтов.
Возникла и новая проблема. Некоторые страны (в частности, и Россия) стали неким перевалочным пунктом миграции населения в западные развитые страны из неблагополучных районов Востока и Юга (с целью получения работы).
Третья группа семей, находящихся в чрезвычайных обстоятельствах, — те, которые оказались разъединены границами суверенных стран, образованных в результате распада некогда единых государств. Современные реалии дают нам немало таких примеров (распад СССР, Югославии, Эфиопии и др.). Конечно, существуют международно-правовые нормы, обязывающие государство благожелательно («в позитивном и гуманном духе») рассматривать просьбы лиц, которые желают воссоединиться с членами своей семьи, и всячески способствовать этому процессу. Особенно в этом плане отличаются документы общеевропейского совещания (начиная с Заключительного Акта 1975 г. и кончая Хельсинскими решениями 1992 г.). Однако существуют и объективные причины, мешающие такому объединению в массовом масштабе. Именно так обстоит дело с русским и русскоязычным населением, проживающим вне границ России на территории бывшего СССР (только русских здесь насчитывается более 20 млн. чел.).
С одной стороны, Россия, сама переживая серьезные трудности, неспособна принять такое количество людей, имея в виду необходимость создать для них при переезде в Россию нормальные условия жизни. Напротив, другая сторона не выражает «восторга» по поводу перспективы столь мощного наплыва к ним некоренного населения, если такое воссоединение семей будет происходить на их территории. Есть и еще одна причина: многие семьи просто не желают покидать своих обжитых мест. Ведь в странах Балтии, к примеру, многие проживают с 1940 г. и поселились там легально, на основе существующих тогда законов и с согласия местных властей. Там находятся их дети и даже внуки со своими семьями.
В то же время со стороны властей и законодательных органов некоторых стран, созданных на территории СССР (особенно это относится к Эстонии и Латвии), предпринимается ряд акций по ограничению прав русскоязычного населения. Например, Закон «Об иностранцах», принятый в июне 1993 г. в Эстонии, грубо нарушает правовые, гражданские, имущественные, социальные и жизненные интересы русского и русскоязычного населения. Фактически речь идет об этнической чистке. Не говоря уже о возможных нарушениях гражданского мира в Эстонии, эти действия властей рождают конфликтную ситуацию между двумя государствами — Эстонией и Россией. В своем заявлении от 24 июня 1993 г. Президент России расценил эти акции как имеющие «недружественный по отношению к России характер» и подчеркнул, что «при естественном стремлении русскоязычного населения защитить себя от грубой дискриминации Россия не сможет остаться в положении безучастного наблюдателя». В этой ситуации большая роль должна принадлежать новым структурам, созданным в рамках Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, и в первую очередь учрежденному на «Хельсинки-2» Верховному комиссару по делам национальных меньшинств (русскоязычное население в указанных выше странах выступает в роли национальных меньшинств). Верховный комиссар призван, согласно его мандату, способствовать предотвращению конфликтов по возможности на самом раннем этапе и обеспечить срочные действия в напряженных ситуациях. Верховный комиссар располагает и достаточно эффективными механизмами для осуществления таких «действий».
Говоря о защите семьи, следует иметь в виду, что эту проблему необходимо рассматривать в контексте защиты прав человека и основных свобод вообще. Ведь семья — это не абстрактное понятие: она состоит из конкретных индивидумов. И благополучие семьи, ее прочность, моральный климат внутри нее, комфортное состояние — все это в значительной степени зависит от того, насколько полно обеспечено соблюдение прав и свобод каждого члена семьи. Особенно важна в деле укрепления семьи защита прав детей и женщин.
Если говорить о международно-правовом регулировании в этой области, то здесь многое сделано за последние годы. Начиная с 1948 г., когда была принята Всеобщая декларация прав человека, которая содержит основные мировые стандарты в области прав человека (в том числе и положения, касающиеся семьи), последовал период интенсивного кормотворчества, которое в конечном итоге вылилось в кодификацию той отрасли международного права, которая посвящена правам человека. Здесь речь идет о принятии двух важнейших международно-правовых актов: Международного Пакта 1966 г. о гражданских и политических правах человека и Международного Пакта 1966 г. об экономических, культурных и социальных правах человека. Заключены и многие другие общие многосторонние договоры, имеющие непосредственное отношение к защите семьи (Конвенция относительно равного вознаграждения мужчин и женщин за труд равной ценности от 29 июня 1951 г., Конвенция об охране материнства от 28 июля 1952 г., Конвенция о гражданстве замужней женщины от 20 февраля 1957 г., Конвенция о согласии на вступление в брак, брачном возрасте и регистрации браков от 7 ноября 1962 г., Конвенция о политике в области занятости от 9 июля 1964 г., Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 7 марта 1966 г., Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин от 18 декабря 1979 г., акты по защите ребенка и др.).
Большую роль в совершенствовании нормативных актов в области прав человека сыграли документы общеевропейского процесса (от Заключительного Акта Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г. до документа «Вызов времени перемен», принятого на Хельсинки-2 в 1992 г.). Можно считать, что сейчас имеется свод международно-правовых актов, посвященных защите прав человека. Эти акты являются источниками международного права, т. е. содержат юридические нормы, обязательные для государств, которые в них участвуют. Их подписало большинство государств мира. Следует также иметь в виду, что параллельно с конвенционными нормами создавались и нормы обычного права.
Конечно, большая работа предстоит здесь в области нормотворчества, создания новых норм, а также по присоединению к уже действующим актам тех государств, которые в них еще не участвуют с тем, чтобы превратить эти акты в подлинно универсальные. Однако главные проблемы международной защиты прав человека лежат в области правоприменения, исполнения действующих актов. И первая из них — добиться, чтобы эти акты были ратифицированы всеми государствами, которые их подписали, а содержащиеся в них положения были закреплены в национальном законодательстве.
Другая проблема — установление международного контроля за исполнением этих норм. Практически только в двух актах — Конвенции о пресечении преступлений апартеида и наказаний за него 1973г. и Международном Пакте о гражданских и политических правах 1966 г. предусматривается создание специальной Комиссии по правам человека, которая контролирует в определенной степени исполнение этих актов. Однако этот контроль нельзя считать эффективным, он требует дальнейшего совершенствования. Главное — создание в рамках ООН новых структур, обеспечивающих более полный и эффективный контроль за выполнением государствами предписаний международного права по защите прав человека. Опыт создания таких структур на региональном уровне уже имеется. В рамках общеевропейского процесса действует Бюро по демократическим институтам и правам человека, которое в числе прочего будет использовать и механизмы контроля, особенно в случае возникновения чрезвычайных ситуаций. Бюро поручается организовывать миссии, направляемые по мандату Комитета старших должностных лиц на поддержку Верховному Комиссару по национальным меньшинствам. Одной из форм контроля, осуществляемых Бюро, является организация ежегодных трехнедельных встреч экспертов всех стран-участниц, на которых рассматривается ход выполнения обязательств в области человеческого измерения, включая и обязательства по защите семьи.
В заключение — несколько предложений общего порядка по правовой защите семьи.
1. Год семьи должен быть ознаменован принятием всеобъемлющей международной конвенции о защите семьи, в которой можно было бы сосредоточить все нормы международного права о семье, ныне «разбросанные» по разным нормативным актам, включая региональные (особенно документы общеевропейского процесса) и новые положения, отражающие современные реалии, в том числе вытекающие из роли семьи в обеспечении международной безопасности. В то же время должен быть продолжен (причем более интенсивно) процесс нормотворчества по регламентации более конкретных (частных) вопросов данной проблемы (некоторые из них были названы). 2. Желательно, чтобы во всех странах мира были приняты специальные программы развития и защиты семьи. В России, например, такого рода программа, с учетом условий к переходу к рынку, ныне разрабатывается и вскоре будет принята. В подобных программах особое внимание, видимо, будет обращено на малообеспеченные и наиболее социально уязвимые семьи, а также на положение семьи в чрезвычайных обстоятельствах. 3. Учитывая специфику переходного периода в странах Восточной Европы, что негативно отражается на положении семей, было бы целесообразно в рамках региональных организаций (скажем, СНГ и структур общеевропейского процесса) создать некие органы по координации программ развития и защиты семьи, по формированию для этих целей специальных фондов.
* Доктор юридических наук, профессор С.-Петербургского государственного университета.
1 Доклад, прочитанный на Международной конференции в Сант-Яго (Испания), посвященной Международному году семьи (1993г.).



ОГЛАВЛЕНИЕ