ОГЛАВЛЕНИЕ

О некоторых особенностях внутреннего права Европейских сообществ
№ 1
04.01.1999
Маргиев В.И.
«Внутреннее право международных организаций, — писал французский юрист-международник П. Кайе, — может иметь два аспекта. Первый проявляется в нормах, принимаемых международными организациями для того, чтобы привести в порядок свою внутреннюю жизнь, разграничить компетенцию различных органов, определить их структуру и т. д. Второй проявляется в правилах, одобряемых организацией и предназначенных воздействовать на поведение государств-членов в плане достижения целей, для осуществления которых она была создана. До появления Европейских экономических сообществ внутреннее право международных организаций в основном встречалось в первой форме».1 
Наличие внутреннего права Европейского объединения угля и стали (далее — ЕОУС), отличного от внутреннего права других международных организаций, еще в 1953 г. констатировал проф. П. Гугенхейм.2  Тогда же проф. П. Ретер опубликовал специальную работу, посвященную источникам внутреннего права ЕОУС.3 
Однако с тех пор изучение внутреннего права Европейских сообществ (ЕС) продвинулось незначительно. Вероятно, это было вызвано тем, что стремительное развитие интеграционных процессов поставило перед учеными целый ряд не менее важных теоретических проблем, которые требовали своего разрешения. Поскольку Европейские сообщества не вписываются в классическую концепцию международных организаций, в литературе по международному праву развернулись дискуссии о правовом статусе Сообществ и юридической природе их права. Ученые до сих пор не могут прийти к единому мнению по вопросу о том, что из себя представляют Европейские сообщества: международные организации, или так называемые наднациональные образования, или государствоподобные образования в виде федерации или конфедерации.
Без определения своей позиции по данному вопросу представляется невозможным перейти к исследованию темы настоящей статьи, ибо мы ставим перед собой цель исследовать внутреннее право не какого-либо наднационального образования, федерации или конфедерации, а именно международной организации.
Несмотря на то что учредительный акт первого сообщества — ЕОУС содержал термин «наднациональный» в отношении Верховного органа ЕОУС, для ученых-юристов оно было международной организацией. Такая квалификация мало у кого вызывала сомнение, так же как и оценка права первого Европейского сообщества. Оно было воспринято как право международной организации.4  Споры о правовом статусе Сообществ развернулись в основном после создания Европейского экономического сообщества (далее —ЕЭС) и Европейского сообщества по атомной энергии (далее — Евратом). Инициаторами дискуссий выступили представители федералистского направления в европейской интеграции. По мере наделения Сообществ новыми полномочиями властного характера проблема правового статуса этих образований становилась все острее и острее. Не положили конец спорам Маастрихтский и Амстердамский договоры. Более того, поставив задачу перед Сообществами преодолеть отрыв, обособленность решения экономических вопросов от всех остальных, дополнить взаимодействие государств-членов в проведении «общих политик» более тесным сотрудничеством в сфере международных отношений, создать систему безопасности по борьбе с преступностью, указанные договоры усилили наднациональные элементы институтов и права Сообществ и тем самым дали ученым новый материал для дискуссий.
Итак, международная организация или наднациональное образование? Так ставился и ставится сегодня вопрос в доктрине международного права. При этом сторонники обоих направлений выдвигают довольно веские аргументы для обоснования своей позиции.
Не вступая в споры по существу, мы поддерживаем тех юристов, которые признают Сообщества международными организациями.5  Обладание некоторыми чертами, не свойственными другим международным организациям, не может быть основанием для исключения их из общего родового понятия «международные организации». До сих пор в международном праве не выработаны общепризнанные критерии для наделения того или иного образования качеством международной организации, а доктринальные определения недостаточны для решения такого важного вопроса. Тем не менее Сообщества формально отвечают всем тем требованиям, которые доктрина предъявляет к международным организациям: договорная основа; наличие определенных целей; соответствующая организационная структура; самостоятельные международные права и обязанности; учреждение в соответствии с международным правом.6 
В то же время по порядку формирования органов, их компетенции, принятия нормативных актов, целям и задачам ЕС отличаются от обычных международных организаций, но не настолько, чтобы отказать им в статусе международной организации. По крайней мере их можно было бы назвать международными организациями sui generis, или международными организациями с наднациональными чертами. Главное здесь — констатация факта: Сообщества, несмотря на многие отличительные черты, все-таки являются международными организациями и будут таковыми до тех пор, пока не перейдут в другое качество (конфедерация или федерация), что не исключено в будущем.
Еще больше дискуссий, чем правовой статус ЕС, вызывает природа их права. Это одна из наиболее спорных проблем в доктрине международного права вообще. И здесь тоже возникает вопрос: идет ли речь о праве международных организаций, или о новом правовом феномене, отличном как от международного, так и от внутригосударственного права.
Ряд авторов рассматривают право Сообществ как автономный правопорядок, имеющий свои специфические особенности и потому отличный от международного права.7  Другие придерживаются мнения о том, что право ЕС есть не что иное, чем международное право.8  Существует также мнение, согласно которому право Сообществ имеет комплексный характер: оно не может быть обособлено от общего международного права, но в то же время определенная его часть является формой координации, сближения и унификации внутреннего права государств-членов.9  И, наконец, отдельные авторы утверждают, что право Европейских сообществ (Европейского Союза) представляет собой совершенно новую систему регулирования международных отношений, оригинальность которой наиболее передают выражения «интеграционное право», «наднациональное право».10 
Отдельно можно выделить точку зрения Б.Н. Топорнина относительно природы права ЕС. Называя право Сообществ европейским правом в узком смысле этого понятия,11  Б.Н. Топорнин определяет его как вполне реальную отрасль права, как «большой и разветвленный комплекс», который включает нормы, относящиеся к различным отраслям права, и в котором «переплетаются нормы публичного и частного права, традиционных и новых отраслей права».12  По мнению Б.Н. Топорнина, по своему характеру право Сообществ не умещается в жесткой конструкции международного права.13 
До сих пор общая теория права (как отечественная, так и западная) и теория международного права признают наличие только двух систем права: международного и внутригосударственного. А это свидетельствует о том, что всякий новый правовой феномен должен найти свое место в рамках двух систем в качестве нормы, института, подотрасли, отрасли, подсистемы и т. д. Фиксация любой другой системы права, отличной от международного и внутригосударственного права, в истории права терпела неудачу. Так было с международным уголовным правом, которое многие юристы-международники хотели изобразить в качестве автономного права по отношению к международному и внутригосударственному праву.14  Потерпела неудачу и попытка отделения внутреннего права международных организаций от международного и внутригосударственного права.15  Такая же судьба, вероятно, уготовлена и концепции автономности права Европейских сообществ. Оно не может быть независимым как от международного, так и от внутригосударственного права. На наш взгляд, всякая новая область права может быть автономной только в рамках той или иной правовой системы. Не исключено и переходное состояние, но и в этом случае правовой феномен будет вписываться в одну или другую правовую систему до окончательного определения его юридической природы.
В чем же выражается автономность права Сообществ по отношению к международному праву? Нельзя отрицать, что право, как и любое другое общественное явление, претерпевает эволюцию. Оно развивается, расширяется сфера его применения, меняются методы правового регулирования, появляются новые нормы, которые могут не соответствовать существующим стандартам. К их анализу часто трудно подходить с установившимися критериями и представлениями, ибо принципиальная новизна таких норм требует серьезного пересмотра многих прежних взглядов. Сказанное относится и к международному праву, в частности праву Сообществ, поскольку последнее представляет собой комплекс норм в рамках международного права, который хотя в какой-то мере и ломает традиционное представление о международном праве, но одновременно вбирает в себя все прогрессивное, достигнутое международно-правовой действительностью. Оно создает новые институты, процедуры, традиции, оставаясь в то же время в рамках международного права.
По мере эволюции права Сообществ произошло его частичное обособление от международного права: этому способствовали не только объективные, но и некоторые субъективные факторы. К последним можно отнести позицию Европейского Суда. Признав, что понятие «Сообщество» неотделимо от «рождения» нового правопорядка, Европейский Суд вначале провозглашал, что Сообщество создало «новый правопорядок» международного права, в интересах которого государства-члены ограничили, хотя и незначительно и в отдельных сферах, свои суверенные права и субъектами которого являются не только государства-члены, но и их физические и юридические лица. Однако в последующих решениях Суд при упоминании правопорядка Сообществ стал опускать слово «международное право», превратив тем самым «правопорядок международного права» просто в правопорядок Сообществ.16 
Концепция автономности права Сообществ по отношению к международному праву довольно удачно опровергается многими юристами, и мы полностью солидарны с ними. Ни прямое действие отдельных норм международного права на территории государств-членов, ни приоритет международного права в отношении внутригосударственного права, ни наделение международными правами и обязанностями физических и юридических лиц, ни обязательная сила решений органов международных организаций для государств-членов не новы для международного права, и в частности для права международных организаций. В доктрине международного права также давно идут дискуссии по вопросу о наличии собственного правопорядка у некоторых международных организаций, например у ООН.17  Чертами наднациональности наделялись некоторые международные организации и до и после появления Европейских сообществ. Например, предшественница Международной организации гражданской авиации (ИКАО) — Международная комиссия воздушных передвижений (СИНА), созданная на основе Парижской конвенции 1919 г., принимала обязательные для государств-членов решения, являющиеся актами прямого действия.18 
Некоторые наднациональные структуры были созданы в Международном органе по морскому дну (МОМД), учрежденном на основе Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. Полномочия МОМД по Конвенции не ограничены принятием рекомендаций для государств-членов, а предусматривают принятие обязательных для них норм, правил и процедур деятельности в районе. МОМД обладает также ранее неизвестными для международных межправительственных организаций оперативными функциями: от непосредственного участия через международные предприятия в осуществлении такой деятельности до заключения контрактов с государствами и выдачи им разрешений на производство металлов по таким контрактам.19  Наконец, некоторыми наднациональными чертами наделена и ООН, считающаяся классическим образцом международной межправительственной организации. Так, постоянный орган ООН — Совет Безопасности облечен по Уставу полномочиями принимать обязательные для государств-членов решения, которые давно уже вышли за рамки актов применения уставных положений и приобрели нормативно-правовой характер. Например, вряд ли можно усомниться в том, что Устав Международного трибунала по Югославии,20  принятый резолюций Совета Безопасности № 827 от 25 мая 1993 г., и Устав Военного трибунала по Руанде, принятый резолюцией Совета Безопасности № 995 от 8 ноября 1994 г.,21  являются таковыми.
Становится ясно, что приписываемые праву Европейских сообществ наднациональные черты в той или иной модификации свойственны и некоторым другим международным организациям.
Итак, мы будем исходить из того, что Сообщества, несмотря на некоторые специфические черты, являются международными организациями, а их право — правом международных организаций, т. е. частью международного права.
Право международных организаций рассматривается в широком и узком смысле. В широком смысле в это понятие включаются все нормы, которые имеют какое-либо отношение к созданию и функционированию организаций: нормы учредительных актов, соглашений, заключаемых международными организациями между собой и с государствами, а также нормы, содержащиеся в нормоустановительных решениях органов международных организаций.22  В узком смысле под правом международных организаций понимаются только те нормы, которые принимаются самой организацией для регулирования внутриорганизационных отношений.
В свою очередь право международных организаций в широком смысле принято делить на внешнее и внутреннее право.23 
Указанные классификации норм права международных организаций применимы и к праву Сообществ, которое, однако, чаще всего делят на первичное и вторичное. При этом под вторичным правом понимается совокупность правовых норм, принимаемых институтами Сообществ.24  В принципе, нормы, совокупность которых в рамках Европейских сообществ известна под названием «вторичное право», соответствуют «внутреннему праву» в других организациях, но с существенными оговорками. В традиционных международных организациях их внутреннее право сводится к нормам, содержащимся в решениях органов данных организаций и регулирующим только внутриорганизационные отношения. Таковыми являются: правила процедуры органов организации, финансовые и бюджетные правила, правила персонала, статуты вспомогательных органов и т. д. Подобные нормы существуют и в рамках Европейских сообществ, составляя определенную часть их внутреннего права. Однако в отличие от традиционных международных организаций в Сообществах обязательные решения принимаются не только по внутриорганизационным, но и по основным вопросам деятельности этих организаций. Как нам представляется, те авторы, которые в 50-е годы констатировали появление новой разновидности внутреннего права в рамках Европейских сообществ, имели в виду совокупность норм, содержащихся именно в таких решениях.
Еще Договор о ЕОУС выделял три вида правовых актов, принимаемых Верховным органом: решения, рекомендации, заключения. Решения обязательны во всех своих частях. Рекомендации обязательны в части, касающейся преследуемых целей, но оставляющей выбор соответствующих методов их достижения за теми, кому они адресованы. Заключения не имеют обязательной силы. Позже Договоры ЕЭС и Евратома выделили пять видов правовых актов: регламенты, директивы, решения, рекомендации, заключения.
Римский договор (ст. 189) устанавливает иерархию актов, принимаемых институтами Сообществ, и их юридическую силу. На первом месте стоит регламент, который обязателен в полном объеме и подлежит прямому применению во всех государствах-членах.
Директива обязательна для каждого государства-члена, которому она адресована, в «отношении ожидаемого результата» и сохраняет за национальными властями «свободу выбора форм и методов действий».25  Это означает, что директивы указывают цель и позволяют каждому из национальных правительств использовать методы, которые оно считает оптимальными. Решения обязательны для всех, кому они адресованы в полном объеме; в этом – их отличие от рекомендаций и заключений.
Юридическая природа «первичного права» Сообществ не вызывает особых споров в правовой литературе (большинством юристов оно признается частью международного публичного права), чего нельзя сказать в отношении «вторичного права», юридическая природа которого является одной из наиболее дискуссионных проблем в доктрине международного права.
Называя вторичное право Сообществ административным правом, М. Хиршлер и Б. Циммерман выделяют следующие его отличительные черты:
— оно представляет собой собственный автономный правопорядок, который не носит ни международно-правового, ни обычного государственного или федеративного характера;
— оно имеет приоритет перед национальным правом государств-членов;
— ряд его положений обладает сквозным, проникающим действием, распространяющимся весьма глубоко, вплоть до отдельного гражданина того или иного государства-члена;
— исключительное право его толкования принадлежит органам Сообществ, и в первую очередь Европейскому Суду.26 
Однако понятие «правопорядок» в литературе и судебной практике трактуется отнюдь не одинаково. Например, в отечественной правовой литературе оно подразумевает: а) порядок, организованность, устойчивость; б) правовой порядок, состояние общественных отношений, запрограммированное правом.27  Видимо, термин «правопорядок» в отношении вторичного права Сообществ употребляется во втором значении, но данное понятие можно истолковать и как правовую систему. Лишь в таком значении правопорядка можно говорить об автономности права Сообществ и о том, что оно не носит ни международно-правового, ни обычного государственного или федеративного характера. Но так ли это?
Акты, являющиеся источниками вторичного права ЕС, принимаются институтами Сообществ в одностороннем порядке большинством голосов и вступают в силу без последующей ратификации или принятия со стороны государств-членов, являясь в силу этого скорее законодательными актами, чем актами договорного характера. Значит, нормы, содержащиеся в таких актах, не могут быть нормами международного публичного права. Кроме того, субъектами вторичного права Сообществ являются не только государства, но и физические, и юридические лица. Следовательно, делают вывод сторонники автономности вторичного права Сообществ, нормы, адресатами которых являются юридические и физические лица, не могут быть международно-правовыми. С таким мнением можно согласиться, если следовать традиционному определению международного права, т. е. если понимать под международным правом только совокупность норм, регулирующих межгосударственные отношения. Его источниками не могут быть односторонние акты международных организаций и оно не может порождать права и обязанности для физических и юридических лиц. Другими словами, если под международным правом понимать только международное публичное право, то, конечно же, в нем нет места вторичному праву Сообществ.
Однако, как уже было сказано выше, международное право, как и любое другое социальное явление, не стоит на месте. Оно развивается, совершенствуется: коренным образом изменился его субъектный состав, претерпело существенное изменение международное правотворчество, и как результат этого процесса появились новые, ранее неизвестные источники, значительно расширилась сфера его применения, появились новые методы международно-правового регулирования и т. д. На фоне этих изменений ограничение понятия международного права только международным публичным правом, т. е. совокупностью норм, регулирующих межгосударственные отношения, как это делается многими авторами,28  на наш взгляд, уже не отвечает современным реалиям. Чрезмерный консерватизм науки международного права часто приводит к ситуациям, когда ученые не могут определить место вновь возникшего правового феномена, который, имея международный характер, в то же время не вписывается в понятие международного публичного права. Именно таким феноменом является вторичное, или внутреннее, право Европейских сообществ. Оно не может быть составной частью международного публичного права потому, что, во-первых, является результатом односторонней законодательной деятельности самой международной организации; во-вторых, его субъектами наряду с государствами-членами могут быть также юридические и физические лица; в-третьих, оно является правом прямого действия, т. е. непосредственно регулирует поведение не только физических и юридических лиц, но и государств-членов.
Перечисленные особенности могут служить доказательством того, что вторичное (внутреннее) право Сообществ не является частью международного публичного права в традиционном смысле данного понятия. Однако указанные особенности недостаточны для отрицания международного характера этой новой области права вообще. Еще в 60-х годах английский юрист С.В. Дженкс писал, что «если организация носит международный характер, то и право, регламентирующее ее внутреннюю жизнь, должно быть международным».29  В принципе, такое же мнение было высказано и Г.И. Тункиным. «Надо иметь в виду, — писал он, — что международная организация — это не государство...»30 
Таким образом, нормы, принимаемые органами международных организаций, по своей юридической природе являются международными, но не межгосударственными. Данное положение распространяется и на право Европейских сообществ. Оно относится к международному праву в широком смысле этого понятия.
* Кандидат юридических наук, профессор Адыгейского государственного университета.
1 Cahier P. Le droit interne des organizations internationales. Paris, 1962. P. 19—20.
 2 Guggenheim P. Universalismo e regionalismo europeo nel diritto internazionale. La Comunitб internazionale. 1953. P. 421.
 3 Reuter P. Le droit de la C.E.C.A. // Journal de droit international Prive. 1953. P. 4—23.
 4 Kunz J. General International Law and the Law of International Organization // American Journal of International Law. 1953. P. 456.
 5 См., напр.: Юмашев Ю.М. О правовой природе Европейского сообщества // Европейская интеграция: правовые проблемы. Кн. 1. М., 1992; Костенко М.Л., Лавренева Н.В. К вопросу о наднациональности и особенностях ЕС // Там же; Аметистов Э.М. Современные тенденции развития права Европейских сообществ // Советское государство и право. 1985. № 7; Хиршлер М., Циммерман Б. Западноевропейские интеграционные объединения. М., 1987.
 6 Шибаева Е.А., Поточный М. Правовые вопросы структуры и деятельности международных организаций. М., 1988. С. 18—19.
 7 См., напр.: Papaconstantinos H. Free Trade and Competition in the EEC. Law, Policy and Practice // L.N.J. 1988. P. 11—15; Locus J. The Community Legal Order. Brussel, 1990. P. 11; Operman T. Europarecht. Mьnchen, 1991. S. 152. — Автономный характер права Сообществ по отношению к международному и внутригосударственному праву неоднократно подчеркивал и Европейский Суд в своих решениях (см.: Case 26/62. Van Gendund Loos. (1963). ECR 1; (1963); Case 6/64. Costa Enel. (1964) ECR 585, (1964) CMLR 425).
 8 См., напр.: Мюллерсон Р.А. К вопросу о праве Европейских сообществ // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1982. № 5. С. 55; Георгиев Д. Европейската икономическа общност: международно-правна характеристика. София, 1986. С. 220.
 9 Энтин М.Д. Суд Европейских сообществ: правовые формы обеспечения западноевропейских интеграций. М., 1987. С. 31.
 10 Толстухин А.Э. Право Европейского Союза: новая модель регулирования межгосударственных отношений // Государство и право. 1997. № 10. С. 89.
 11 Под европейским правом в широком смысле Б.Н. Топорнин понимает «правовое регулирование отношений в Европе, охватывающих организацию и деятельность практически всех европейских международных организаций, всю совокупность экономических, социальных, политических, научных и культурных отношений» (см.: Топорнин Б.М. Европейское право. С. 19).
 12 Там же. С. 17—18.
 13 Там же. С. 266.
 14 См., напр.: Ромашкин П.С. К вопросу о понятии и источниках международного уголовного права // Советское государство и право. 1948. № 3. С. 25—27; Карпец И.И. Преступления международного характера. М., 1979. С. 23—27.
 15 Liszt F. Das volkerrecht. Berlin, 1925. P. 85; Focsaneanu. Le droit interne de l’Organisation des Nations Unies // Annuaire franзais de droit international. 1954. III. P. 326.
 16 Юмашев Ю.М. О правовой природе Европейского сообщества. С. 30—31.
 17 Durante F. L’ordinamento interno delle Nazioni Unite. Milano, 1964. P. 41—46.
 18 Alexandrowicz C.H. The Law-Making Functions of the Specialised Agencies of the United Nations. 1973. P. 41—43.
 19 Яковлев И.И. Международный орган по морскому дну. М., 1986. С. 65; Фещенко А.С. Явление наднациональности в деятельности международных организаций // СЕМП 1987. М., 1988. С. 163—165.
 20 Документ ООН S/25704.
 21 Панов В.П. Международное уголовное право. М., 1997. С. 230—240.
 22 Лукащук И.И. Международное право. Особенная часть. М., 1997. С. 88.
 23 См., напр.: Морозов Г.И. О праве международных организаций // Советское государство и право. 1971. № 11. С. 56; Шибаева Е.А. Право международных организаций. М., 1986. С. 138; Durante F. L’оrdinamento interno delle Nazioni Unite. P. 41—46.
 24 См., напр.: Топорнин Б.Н. Европейское право. С. 283; Хиршлер М., Циммерман Б. Западноевропейские интеграционные объединения. С. 78; Толстухин А.Э. Право Европейского Союза: новая модель регулирования межгосударственных отношений. С. 84.
 25 Хартли Т.К. Основы права Европейского сообщества. М., 1998. С. 112.
 26 Хиршлер М., Циммерман Б. Западноевропейские интеграционные объединения. С. 78—79.
 27 Теория государства и права / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. М., 1997. С. 456—457.
 28 Международное право / Под ред. Г.В. Игнатенко. М., 1995. С. 12; Лукащук И.И. Международное право. Общая часть. М., 1996. С. 1.
 29 Jenks C.W. The Proper Law of International Organisations. London, 1962. P. 3.
 30 Тункин Г.И. XXV съезд КПСС и основные проблемы советской науки международного права // СЕМП 1976. М., 1978. С. 23.



ОГЛАВЛЕНИЕ