ОГЛАВЛЕНИЕ

О порядке временного применения международных договоров Российской Федерации
№ 3
03.08.1998
Марусин И.С.
Среди положений федерального «Закона о международных договорах Российской Федерации» 1995 г. (далее — Закон) обращает на себя внимание ст. 23, посвященная временному применению международных договоров РФ.1
Этот институт не был раньше подробно разработан ни в законодательстве (например, о временном применении не упоминается в Законе «О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров СССР» 1978 г.),2 ни в научных исследованиях. Так, «Курс международного права», изданный в 1989—1993 гг., лишь цитирует ст. 25 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. 3 (далее — Венская конвенция), которая регулирует порядок временного применения международных договоров, не проводя ее обстоятельного анализа,4 а в фундаментальной работе А.Н.Талалаева этой проблеме посвящено лишь две страницы.5
Временное применение международных договоров РФ означает, что международный договор РФ или его часть могут действовать прежде, чем стороны договора совершат все действия, необходимые для вступления данного договора в силу, предусмотренные внутренним законодательством каждого государства-участника. Для России такими действиями являются, например, ратификация, утверждение и принятие. При этом стороны, временно применяющие договор, сохраняют право в любое время сообщить о своем решении не становиться участником договора и тем самым прекратить его применение без какого-либо нарушения принципа «договоры должны исполняться» (ст. 26 Венской конвенции и ст. 31 Закона РФ). Временно применяться может как весь договор целиком, так и его часть. Хотя на это и не указано в Законе, очевидно, что часть договора может применяться лишь в том случае, если положения данного договора делимы и по своему сдержанию могут действовать без применения остальных его частей.
Основным практическим соображением, которое может побудить уполномоченных представителей государств договориться о временном применении договора, является необходимость скорейшего осуществления его положений вкупе с пониманием того, что процесс предстоящей ратификации может быть весьма длительным.
Международно-правовым условием временного применения международного договора РФ является согласие на это сторон, подписавших данный договор. Такое согласие в соответствии с Законом может быть выражено двояко: когда временное применение предусмотрено в самом договоре или когда об этом была достигнута договоренность между сторонами, подписавшими его.
Первый из данных способов представляется наиболее удачным: стороны соглашаются с временным применением в ясно выраженной договорной форме, что уменьшает возможность дальнейшего недопонимания. Второй из указанных способов представляется менее удачным как с технико-юридической, так и с практической точек зрения.
С технико-юридической точки зрения законодатель использовал не самую безупречную формулировку: «если об этом была достигнута договоренность». Очевидно, что договоренность не договор и потому не может иметь его силы. Вместе с тем положения о вступлении в силу и об утрате силы международного договора не могут иметь меньшую силу, чем сам договор (как, к примеру, и во внутреннем законодательстве порядок вступления в действие и прекращение действия закона определяются законом, а не подзаконным актом). Следовательно, уместнее было бы использовать не только содержание, но и саму формулировку ст. 25 Венской конвенции: «Договор или часть договора применяются временно до вступления договора в силу, если ... участвовавшие в переговорах государства договорились об этом каким-либо иным образом».
С практической точки зрения использование менее ясных, чем упоминание в договоре, способов выражения согласия на временное применение договора может привести к возникновению такой ситуации, когда одна из сторон «не поймет», что речь шла о временном применении договора, а не о его вступлении в силу, и после уведомления о прекращении временного применения с большей или меньшей степенью недобросовестности будет требовать продолжения действия договора, ссылаясь на то, что действующий международный договор уже не может быть прекращен последующим непринятием законопроекта о его ратификации или его неутверждением в соответствии со ст. 27 Венской конвенции, согласно которой государство не может ссылаться на положения своего внутреннего права для невыполнения им международного договора.
Однако в какой бы форме ни было достигнуто соглашение между сторонами относительно временного применения международного договора, указанное соглашение необходимо рассматривать не как часть данного договора, даже если положения такого соглашения включены в текст, а как другой самостоятельный договор.
Его отличия от основного договора, которые и позволяют сделать подобный вывод, состоят в следующем: во-первых, у него совершенно иное содержание, а именно согласие сторон на временное применение основного договора и возможные дополнительные урегулирования в связи с этим (например, о сроке временного применения); во-вторых, соглашение о временном применении не нуждается ни в ратификации, ни в утверждении и вступает в силу немедленно; в-третьих, юридическая сила данного соглашения никак не зависит от того, вступит или не вступит в силу основной договор, поскольку соглашение о временном применении все равно будет исполнено; в-четвертых, соглашение о временном применении и основной договор имеют силу в различные периоды времени (первое — до принятия компетентным органом государственной власти решения об обязательности основного договора для данного государства, а второй — только после принятия такого решения).
Следовательно, на соглашение о временном применении еще не вступившего в силу международного договора распространяются принцип «договоры должны исполняться» и положения Венской конвенции. Иными словами, отменить уже начавшееся временное применение можно лишь по основаниям недействительности договоров, установленных в этой Конвенции, а именно в случае применения насилия, угрозы, подкупа представителя государства и т. д., но не по основаниям нецелесообразности или невыгодности.
Международному праву не противоречит временное применение всех видов международных договоров — договоров между государствами и с международными организациями, двусторонних, многосторонних, региональных и универсальных. Однако законодательство РФ вносит определенные ограничения. В зависимости от того, согласие каких органов власти необходимо для вступления международного договора в силу, можно выделить следующие их виды:
1) договоры, требующие изменения отдельных положений Конституции РФ, могущие вступать в силу только после внесения соответствующих поправок в Конституцию или пересмотра ее положений в установленном порядке, т. е. с согласия Конституционного Собрания либо 2/3 законодательных органов власти субъектов Федерации, а также Президента и Федерального Собрания (ст. 22 Закона);
2) договоры, которые требуют ратификации, т. е. согласия обеих палат Федерального Собрания и Президента (ст. 14—17);
3) договоры, требующие утверждения или принятия, которые осуществляются Президентом, Правительством или главой федерального органа исполнительной власти (ст. 20);
4) договоры, которые не нуждаются в последующем одобрении иными органами власти ни в форме ратификации, ни в форме утверждения или принятия и для вступления в силу которых достаточно подписи уполномоченных лиц или использования любого другого способа выражения согласия на заключение договора, о котором условились договаривающиеся стороны.
Относительно договоров последней группы необходимо отметить, что Закон никак не упоминает об их существовании. Вместе с тем не содержится и норма, которая требовала бы, чтобы все международные договоры РФ подлежали последующему одобрению со стороны органов власти, не участвовавших непосредственно в процессе переговоров и заключения договора, а в ст. 6 Закона среди способов выражения согласия Российской Федерации на обязательность для нее международных договоров первым указано подписание.
Поскольку договоры четвертой группы приобретают обязательную силу для Российской Федерации с момента их подписания и не могут быть прекращены впоследствии в одностороннем порядке в соответствии с принципом «договоры должны исполняться» и ст. 26 Венской конвенции, то, следовательно, их временное применение, подразумевающее право одностороннего прекращения исполнения договора и отказа от его обязательности, невозможно.
Несколько сложнее вопрос о договорах первой группы. С одной стороны, ст. 23 Закона не накладывает никаких ограничений на временное применение международных договоров РФ независимо от их содержания и тем самым как бы разрешает временное применение не вступивших в силу международных договоров РФ, вносящих изменения в действующую Конституцию. С другой стороны, принятие подобной точки зрения означало бы, что Закон по существу внес поправку в главу 9 Конституции РФ, пополнив указанные там способы изменения Конституции РФ еще одним. Но поскольку федеральный закон не вправе вносить изменения в Конституцию РФ, то и договоры первой группы также не подлежат временному применению.
Таким образом, в Российской Федерации временно применяться могут лишь международные договоры, не требующие внесения изменений в действующую Конституцию и нуждающиеся в последующей ратификации, утверждении или принятии.
Право выносить решения о временном применении того или иного договора РФ имеют те же официальные лица и органы, которые приняли решение о заключении данного договора. Это — Президент, Правительство, федеральный министр или руководитель иного федерального органа исполнительной власти. Такое решение, принятое в рамках компетенции, не нуждается в чьем-либо одобрении и при условии согласия с другой стороны является достаточным для заключения соглашения о временном применении, которое в дальнейшем может быть пересмотрено или отменено только в соответствии с международным, а не внутригосударственным правом.
Срок, в течение которого может осуществляться временное применение, Законом не установлен. Правда, п. 2 ст. 23 определяет, что международные договоры, согласие на обязательность которых для Российской Федерации подлежит принятию в форме федерального закона, должны быть внесены в Государственную Думу в срок не более шести месяцев с момента начала его временного применения. Однако внесение договора на ратификацию в Государственную Думу совсем не означает прекращения его временного применения, которое произойдет либо после отклонения законопроекта о ратификации данного договора, либо после обмена ратификационными грамотами между участниками договора или сдачи на хранение депозитарию ратификационной грамоты РФ, когда временное применение данного договора сменится его выполнением Российской Федерацией в соответствии со ст. 26 Венской конвенции и ст. 31 Закона.
Сам же процесс рассмотрения законопроекта о ратификации данного договора в Федеральном Собрании может затянуться на годы, так что некоторое удивление вызывает следующее положение ст. 23: «По решению, принятому в форме федерального закона, в порядке, установленном статьей 17 настоящего Федерального закона для ратификации международных договоров, срок временного применения может быть продлен». Непонятно, какой конкретно срок должен быть продлен в форме федерального закона, поскольку в этом же пункте статьи установлен лишь предельный срок для предоставления договора в Государственную Думу, а не предельный срок его временного применения.
Включение фразы о продлении неустановленного срока позволяет предположить, что законодатель намеревался установить такой срок, и, вероятно, продолжительностью шесть месяцев, но не сделал этого, поскольку положения Закона бесспорно не ограничивают никакими временными рамками временное применение не вступивших в силу международных договоров РФ.
То же самое можно сказать и о временном применении международных договоров, нуждающихся для вступления в силу в утверждении или принятии. Для договоров этой группы не установлен даже срок, в течение которого они должны быть представлены на рассмотрение Президенту, Правительству или главе федерального органа исполнительной власти.
Представляет интерес вопрос о возможности определения сроков временного применения международных договоров РФ по соглашению между его участниками. Этот срок может быть определен как в общей форме — до принятия решения об обязательности для себя данного договора компетентными органами государств-участников, так и в конкретной, путем указания определенного промежутка времени (три месяца, один год и т. д.). Поскольку данное действие органа, заключающего договор, не противоречит Закону и не превышает его компетенции, то в случае непринятия Государственной Думой или Советом Федерации законопроекта о ратификации данного договора до истечения этого срока он должен временно применяться и далее на основе принципа «договоры должны исполняться» (если другая сторона по доброй воле не согласится прекратить временное применение раньше).
Особую трудность представляет вопрос о максимальной продолжительности такого срока временного применения, с которым вправе согласиться уполномоченный представитель Российской Федерации. Казалось бы, он не должен быть более шести месяцев, поскольку обязательство относительно более продолжительного периода времени (на 10 лет, например) означало бы посягательство на правомочие Государственной Думы и Совета Федерации отвергнуть данный договор.
Однако установление более длительного срока временного применения не ограничивает правомочия Федерального Собрания, поскольку введение временного применения и его прекращение в полномочия Федерального Собрания и не входят, но, как установлено Законом, не ратифицированный им международный договор не вступит в силу для Российской Федерации.
Таким образом, при наличии соглашения между участниками договора относительно конкретной продолжительности его временного применения отклонение Государственной Думой или Советом Федерации законопроекта о ратификации не сможет немедленно, до установленной даты, прекратить его временное применение. Подтверждает это мнение и п. 3 ст. 23 Закона: «Если в международном договоре не предусматривается иное либо соответствующие государства не договорились об ином, временное применение Российской Федерацией договора или его части прекращается по уведомлении других государств, которые временно применяют договор, о намерении Российской Федерации не стать участником договора». Этим иным, предусмотренным в договоре, вполне может быть конкретный срок временного применения любой продолжительности, поскольку Закон не установил его максимального предела и не запретил полномочным представителям Российской Федерации определить его по соглашению с другими участниками договора.
Федеральный закон о международных договорах РФ не рассматривает последствия временного применения международного договора, участником которого Россия впоследствии не стала. Поскольку временное применение не может не привести к определенным изменениям в фактическом положении участников договора, которые совершали определенные действия во исполнение договора, передавали друг другу определенное имущество, возможно, участки территории, то правовая оценка и дальнейшая судьба исполненного в соответствии с не вступившим в силу международным договором имеют весьма важное практическое значение.
Раздел 5 Венской конвенции определяет правовые последствия только в случаях прекращения договоров или признания их недействительными. Прекращение договора не влияет на права, обязательства или юридическое положение участников, возникшее в результате выполнения договора до его прекращения (ст. 70); в случае признания договора недействительным каждый участник вправе потребовать от любого другого участника создать, насколько это возможно в их взаимоотношениях, положение, которое существовало бы, если бы не были совершены предусмотренные недействительным договором действия.
Очевидно, что прекращение временного применения не может приравниваться ни к признанию договора недействительным, поскольку подобное основание отсутствует в исчерпывающем перечне раздела 2 Венской конвенции «Недействительность договоров», ни к прекращению договоров, поскольку данный договор никогда не вступал в силу. Гипотетически возможен третий путь — определение перечня вопросов, по которым последствия временного применения будут приравнены к последствиям прекращения договора или признания его недействительным, но у такого пути нет никакой правовой опоры ни в Венской конвенции, ни в законодательстве РФ.
Следовательно, выбор нужно делать между этими двумя правовыми режимами. Представляется, что в случае прекращения временного применения договора в связи с его невступлением в силу стороны должны восстановить положение, существовавшее до начала временного применения. Данные договоры и договоры, признанные недействительными, объединяет то, что они не имеют юридической силы и не обязательны для участников: для временно применяемых договоров это очевидно с самого начала, а для недействительных договоров такое утверждение доказывается впоследствии. Значит, требование к государству принять последствия выполнения так и не вступившего для него в силу международного договора противоречило бы суверенитету данного государства.
Однако отличие прекращения временного применения договора от признания договора недействительным состоит в том, что при заключении соглашения о временном применении международного договора стороны имеют право оговорить и все возможные последствия его невступления в силу и руководствоваться этим соглашением, поскольку оно не противоречит международному праву.
Подводя итог рассмотрению порядка временного применения международных договоров РФ, необходимо отметить, что в своей нынешней редакции статья 23 Закона существенно «подмывает» контрольные функции Федерального Собрания, позволяя применять нератифицированные международные договоры на неопределенно долгий срок и не указывая правовых последствий невступления данных договоров в силу. Поэтому было бы желательно внести в ст. 23 по меньшей мере следующие поправки: точно определить максимальный срок временного применения международного договора, который не может быть увеличен полномочным представителем РФ по соглашению с другой стороной; указать, какие виды международных договоров РФ могут временно применяться, безусловно исключив из данного перечня договоры, требующие внесения в Конституцию; четко разъяснить правовые последствия невступления в силу временно применяемого договора.
 * Кандидат юридических наук, доцент Санкт-Петербургского государственного университета.
1 Здесь и далее Федеральный закон о международных договорах Российской Федерации цит. по: СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2757.
2 Ведомости Верховного Совета СССР. 1978. № 28. Ст. 439.
3 Здесь и далее Венская конвенция о праве международных договоров цит. по: Международное публичное право. Сборник документов. Т. 1. М., 1996. С. 67—87.
4 Курс международного права. Т. 4. М., 1990. С. 49—50.
5 Талалаев А.Н. Право международных договоров. Действие и применение. М., 1985. С. 36—37.



ОГЛАВЛЕНИЕ