ОГЛАВЛЕНИЕ

Правовая природа административно-регламентационных актов, издаваемых межгосударственными организациями
№ 2
05.04.1999
Малинин С.А., Ковалева Т.М.
Многие современные межгосударственные организации (Международная организация гражданской авиации (ИКАО), Международная морская организация (ИМО), Европейский Союз (ЕС), Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ), Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ), Всемирный почтовый союз (ВПС), Международный союз электросвязи (МСЭ), Всемирная метеорологическая организация (ВМО) и др.) разрабатывают и принимают так называемые административно-регламентационные акты,1 которые содержат правила, относящиеся к различным аспектам их внешнего функционирования и способствуют осуществлению их уставных задач.2 Причем процесс нормотворчества международных организаций в этой области все более и более активизируется. Происходит это, во-первых, в силу непрерывного увеличения числа международных организаций — в основном за счет специализированных образований (а именно они издают административно-регламентационные акты), обладающих качеством субъектов международного права. Во-вторых, как справедливо указал А.П. Мовчан, «все более отчетливо стала ощущаться необходимость в быстрой и квалифицированной разработке и применении правил, регламентирующих деятельность государств в таких, например, сферах, как международное судоходство и международные воздушные сообщения. Для выполнения таких задач, как показывает международная практика, наиболее пригодными оказываются соответствующие международные организации, наделенные правом создавать с участием компетентных и квалифицированных экспертов правила морской и воздушной навигации и добиваться их практического применения путем особой процедуры, предусмотренной в Уставах таких организаций».3 Отметим, что это относится не только к сфере международного судоходства и международных воздушных сообщений, но и ко многим другим областям деятельности на международной арене.
Несмотря на то что в международно-правовой литературе подробно исследованы многие аспекты процессов появления и применения данных юридических актов,4 вопрос об их правовой природе до сих пор остается спорным. При всем многообразии подходов к его решению здесь можно выделить пять основных точек зрения.
1. По мнению одних авторов, правила межправительственных организаций административно-регламентационного характера являются нормами обычного права, базирующимися на положениях соответствующих соглашений.5
Правильность данного суждения вызывает серьезные сомнения.
Административно-регламентационные акты международных организаций могут, конечно, вобрать в себя те или иные нормы обычного права, но в этом случае их оценка будет зависеть от характеристики юридической силы самих регламентов.
Если такой акт признан организацией, издающей его, обязательным для государств-членов, то содержащиеся в нем обычные нормы уже не могут рассматриваться в качестве таковых, ибо они закрепляются в ином (с точки зрения юридической природы) источнике права, а именно — в нормоустановительном постановлении международной организации.
Если же административно-регламентационный акт носит рекомендательный характер,6 то содержащаяся в этом акте обычная норма до признания государством обязательности регламента будет сохранять свое прежнее качество и, в отличие от других правил этого документа, будет считаться обязательной.
В формуле анализируемой точки зрения о правовой природе регламентов обычная норма рассматривается через призму международного договора («соглашения», как обозначено в формуле). Вряд ли такой подход можно считать удачным.
Конечно, создание обычной нормы на базе договорной, в принципе, возможно. Так, Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. не препятствует «какой-либо норме, содержащейся в договоре, стать обязательной для третьего государства в качестве обычной нормы международного права, признаваемой как таковой» (ст. 38). Следовательно, государства, не являющиеся участниками данного конкретного договора, могут, не присоединяясь к договору в целом, заявить о признании тех или иных его норм в качестве обязательных для себя.7 Однако учитывая специфику регламентов, это положение к ним мало применимо. Скорее характерен обратный процесс: закрепление признаваемой практики и созданных на ее базе обычных норм, о чем уже отмечалось.
Другое дело, когда ссылка на международный договор, особенно на учредительный акт и дополняющие его документы, связана с обоснованием правомочий того или иного органа (или организации в целом) на издание соответствующих регламентов. Такой подход можно только приветствовать. Например, ст. 12 Чикагской конвенции о гражданской авиации 1944 г. служит правовым основанием разработки правил полета воздушных судов над открытым морем, отличающихся высокой степенью детализации.8
2. Другие авторы, справедливо полагая, что стандарты, содержащиеся в актах международных организаций, не могут быть отнесены к категории обычных международно-правовых норм, рассматривают факт принятия пленарным органом международной организации постановления (резолюции) как непосредственное согласование воль государств-членов.9
Эта точка зрения, приравнивающая регламент к разновидности международных договоров, долгое время была доминирующей в отечественной международно-правовой литературе. Г.И. Тункин в своей работе «Теория международного права» пишет: «Установленный международной организацией регламент с точки зрения процесса создания норм международного права находится в том же положении, что и принятый международной организацией текст международного договора. Содержание норм уже окончательно определено. Но для того чтобы нормы стали для государства обязательными, необходимо признать эти нормы в качестве международно-правовых норм. Вывод состоит в том, что регламенты являются по своему существу международными договорами».10
Аналогичную позицию занимает А.Н. Верещагин, рассматривая регламенты межправительственных организаций в качестве своеобразной формы международных договоров.11
Е.А. Шибаева также считает регламенты международными договорами, которые подписываются представителями государств, подлежат одобрению правительств, несущих ответственность за их реализацию; объектом их являются хотя и специальные области международного регулирования, но прямо связанные с осуществлением государственной власти; действительность этих договоров (регламентов) определяется на основании международного права.12
По мнению Г.В. Игнатенко, государства — члены международной организации в строгом соответствии с уставом вправе по вопросам осуществления функций организации использовать такую форму согласования государственных воль, как резолюция (постановление) высшего или одного из главных органов международной организации. «В подобной ситуации, — пишет он, — резолюция (постановление) может быть признана не только актом международной организации, но и специфической формой межгосударственного соглашения, содержащей международно-правовые нормы».13
Признание за административно-регламентационными актами качества международных договоров (независимо от каких-либо оговорок14) вряд ли оправданно.
Регламенты — суть односторонние акты межгосударственных организаций. Последние не являются простой суммой государств-членов. Организация — это особый международный механизм, который имеет свою собственную волю.15 Эта воля выражается, в частности, в результатах голосования на основе своей процедуры.
Так, например, в ИМО такая процедура зафиксирована в ст. 5 ее учредительного акта. Одни решения (в том числе и поправки к международным конвенциям, разрабатываемые данной организацией) принимаются большинством в две трети присутствующих и участвующих в голосовании членов организации; другие — простым большинством. Такая процедура позволяет принимать решения и вопреки воле части государств-членов, которая, как видно из приведенного примера, может быть значительна.
В современной международно-правовой литературе многие авторы обращают внимание на сходство процедуры разработки международных стандартов, с одной стороны, и процессом выработки международного соглашения в рамках международной организации — с другой.
Действительно, процедуры разработки стандартов и проектов договоров (конвенций, соглашений и т. д.) в рамках организации почти идентичны. Однако заключительная стадия оформления этих двух категорий юридических документов различна. Если акты, содержащие стандарты, «выходят» за пределы организации уже в завершенном виде и не могут быть изменены государствами, то проекты договоров так и остаются проектами и могут подвергаться коррекции со стороны государств-членов (в установленном, конечно, порядке). Для того чтобы проекты договоров превратились в источники права, необходимо согласование воль государств-участников, во-первых, по поводу текста данных проектов и, во-вторых, по поводу признания содержащихся в документах правил в качестве юридических норм. Последнее осуществляется, как правило, путем процедур, предусмотренных Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 г., а в тех случаях, где участвуют международные организации, — и Конвенцией 1986 г.
Нетрудно заметить, что в отношении стандартов дело обстоит иначе. Если даже предположить, что стандарты — суть рекомендации международной организации (о юридической силе стандартов см. ниже), то согласования воль государств по поводу содержания текста документа после принятия их организацией уже не требуется. В этом случае нужно лишь согласование их воль по поводу юридической обязательности регламента, что может быть зафиксировано в том или ином международном договоре или во внутригосударственном законодательстве.
3. В зарубежной международно-правовой литературе весьма распространенной является концепция, согласно которой регламенты международных организаций есть результат их законодательной или квазизаконодательной деятельности.16 Понятию «международное законодательство» придается два основных значения: 1) законодательство в подлинном смысле слова как установление обязательных правил поведения без согласия адресата; 2) создание права, любого свода законов, статутов. Соответственно, могут быть два подхода к кругу вопросов, которые входят в это понятие: как деятельность по выработке юридических норм, т. е. правотворчество, и как установление верховной власти.17
Одни авторы говорят о международном законодательстве условно, ставя сам термин в кавычки, с учетом специфики международного права, понимая под «международным законодательством» международные договоры и соглашения.18 Так, В. Бишоп определил данное понятие как «договоры и конвенции, в основном многостороннего характера, которые принимаются государствами для кодификации в установленных формах норм права, которым они будут следовать в своих взаимоотношениях, или для изменения и дополнения к уже существующему праву».19
М. Хадсон предлагает более емкое определение, покрывающее как источники, так и формы правотворчества: «Термин международное законодательство обозначает и процесс, и результат совместных действий, приводящих к дополнению или изменению права народов».20 По мнению Ф. Джессепа, этот термин используется в настоящее время «для обозначения множества международных договоров, которые устанавливают нормы, обязывающие государства по их согласию».21 В своих трудах ученые указывают на отсутствие законодательства в международных отношениях в общепринятом для внутригосударственного права смысле, так как здесь нет органа, устанавливающего обязательные для субъектов права и обязанности. Дж. Брайерли в связи с этим пишет: «Международного законодательства, в смысле органа, имеющего полномочия устанавливать новое международное право, которое бы обязывало государства, не существует».22
Имеется, однако, и другая концепция. Ее сторонники прямо связывают международное законодательство с образованием международных организаций. О. Асамоа считает учредительные акты международных организаций «квазизаконодательным элементом, который вводится в международный правотворческий процесс взамен согласительного элемента для облегчения процедуры и более быстрого решения проблем международного социального порядка».23
А. Таммес понимает под решениями международных организаций новую законодательную технику в международных отношениях.24 По мнению американского юриста П. Поттера, международное законодательство — это создание права большинством голосов, и оно становится все более характерным для международных форумов.25
Обратим внимание на то, что понятия, вкладываемые в термин «международное законодательство», различны. По справедливому утверждению Н.Б. Крылова,26 точка зрения о наличии законодательных или квазизаконодательных полномочий у международных организаций в общепринятом для национального права смысле является в значительной степени результатом переноса внутригосударственных категорий на международный уровень. Между тем международные организации являются органами межгосударственного сотрудничества, а не надгосударственной власти.27 Государства стоят в центре всей системы международных отношений и осуществляют регулирующую функцию во взаимодействии друг с другом как непосредственно, так и через создаваемые в этих целях специализированные органы регулирования международных отношений — международные организации.28
Безусловно, постановление международной организации, несмотря на то что оно непосредственно выражает волю этого образования, а не сумму воль государств-членов, для последних обязательно, если, конечно, содержит нормы права (это касается и регламентов). Однако издание таких актов возможно только в том случае, если это предусмотрено общей нормой учредительного акта или дополняющих его документов, а эти акты принимаются государствами-членами. Следовательно, согласование воль последних и здесь необходимо, но это происходит на более ранней стадии, чем само принятие постановления. Согласие, естественно, касается не содержания данного конкретного акта, а полномочий организации издавать документы подобного рода.29
Во внутригосударственном праве дело, как известно, обстоит иначе. Законодательство (в форме законов и подзаконных актов) формируется соответствующими властными структурами, чего в международном праве (равно как и в рамках международных организаций) не существует.
Таким образом, взгляд на регламенты международных организаций как результат их законодательной деятельности не совсем корректен.
4. В контексте изучения различных мнений относительно правовой природы регламентов международных организаций нам представляется небезынтересным привести еще одно, выдвинутое Т.Н. Нешатаевой. Она считает, что регламент международной организации представляет собой международно-правовой акт сложного характера.30 Регламент, пишет она, вырабатывается при помощи двух правовых методов — законодательного и согласительного и является новым источником международного права.31 Если разделить процесс разработки и принятия регламента на четыре стадии: разработка проекта текста, принятие текста в компетентном органе международного учреждения, принятие извещений о согласии либо отказе от выполнения данного регламента, вступление регламента в силу, то первые две стадии «вполне соответствуют процедурам, принятым при создании норм законодательным методом... Но данное правило еще не является нормой права, ибо не обладает таким свойством, как юридическая обязательность. Это свойство регламент приобретает на двух следующих стадиях... Юридическую правомерность регламент приобретает уже с помощью другого метода — согласования воль субъектов международных отношений: государств-членов и международной организации. На двух последних стадиях создания регламента вырабатывается согласование о том, что норма, созданная организацией, становится обязательной для ее членов».32
Указание на соглашение (согласование воль государств) как на основание обязательности норм регламента вполне рационально. Что же касается использования на начальных стадиях процесса создания регламента законодательного метода, то оно, как нам кажется, нуждается в определенной корректировке. Несмотря на формальное сходство процедуры разработки проекта регламента и его принятия органами международных организаций с процедурой создания внутригосударственных законодательных установлений, они далеко не тождественны. Закон — это нормативный акт одного из высших органов государственной власти, принятый в установленном порядке, обладающий высшей юридической силой, устанавливающий соответствующие обязательства для субъектов. Задача закона — регламентация определенных вопросов внутригосударственных отношений. Регламент же международной организации является односторонним актом, нацеленным на регулирование тех или иных сфер международного сотрудничества; его юридическая сила, порядок принятия, изменения и прекращения регулируется уставом организации, воплотившем в себе согласованную волю государств-учредителей.
5. Авторы данной работы, как это было видно из предшествующего изложения, придерживаются точки зрения, согласно которой регламенты рассматриваются в качестве односторонних актов межгосударственных организаций. Такой подход разделяется в современной литературе рядом авторов.33
Административно-регламентационные акты разрабатываются в рамках организации и принимаются ее пленарными органами (ВОЗ, МСЭ, ВПС, ВМО и др.) или иными ведущими органами ограниченного состава (ИКАО, ЕС).
Принятие регламентов не является функцией, необходимой для обеспечения нормальной деятельности самой организации как механизма сотрудничества государств. «Она представляет собой, — как пишет В. Моравецкий, — лишь один из теоретически возможных методов формирования международной организацией международных отношений, лежащих в пределах ее компетенции».34
Иначе говоря, регламенты касаются главным образом поведения государств-членов вне международной организации.
По своей юридической силе регламенты могут быть как рекомендациями, так и носить юридически обязательный характер. Правомочие международных организаций на принятие того или иного вида данных актов (обязательного либо необязательного) целиком зависит и основывается на положениях их учредительных актов, подписанных и ратифицированных государствами-членами на основе их суверенного волеизъявления, других нормативных установлениях, составляющих «правила организации».
Ссылки на иные основания, скажем, для обоснования обязательности стандартов, издаваемых международными организациями, не могут служить убедительными доказательствами. Так, Van Reenen видит причину их обязательности в практической природе стандартов, которая, по его мнению, такова, что не требует инкорпорации в какие-либо международные соглашения.35 Согласие с данным утверждением означало бы признание так называемой теории подразумеваемой компетенции, подвергнутой резкой критике как в отечественной, так и зарубежной литературе.36
Некоторые международные организации в полном соответствии с их учредительными актами и дополняющими эти акты документами издают регламенты, имеющие обязательную юридическую силу. Наиболее широко эта практика осуществляется в рамках ЕС.
Отметим, что термин «регламент» в данной организации употребляется в более широком значении, чем просто административно-регламентационные акты. Это любые «абстрактные нормативные правила, акты общего применения, которые не адресуются каким-то конкретными лицам», имеют прямое действие на территории государств — членов ЕС и предметом их регулирования являются самые различные по содержанию объекты.37
Однако среди них имеются и такие, которые служат предметом нашего исследования (правила, касающиеся защиты против демпингового импорта, транспортировки опасных грузов, обращения с радиоактивными материалами, охраны окружающей среды, использования консервантов в продуктах и т. д.).
МАГАТЭ также в своих международных правилах в отношении объектов, поставленных под гарантии Агентства (например, проекты, в которых участвует сама организация; контроль за ядерными объектами в соответствии с Договором о нераспространении ядерного оружия 1968 г.), устанавливает обязательные требования эксплуатации таких объектов, порядок учета ядерных материалов, правила инспектирования и т. д.38
Подобные примеры не безграничны. Регламенты большинства международных организаций в том виде, как они «выходят в свет», носят рекомендательный характер. Чтобы они стали обязательными для данного конкретного государства, необходимо в конечном счете его согласие. Другое дело, что для получения такого согласия обычно устанавливается упрощенная процедура. В некоторых случаях достаточно простого одобрения стандартов государствами-членами. Именно так обстоит дело, к примеру, с административными регламентами МСЭ. Для этого не требуется даже принятия национального закона. Достаточно издать подзаконный акт.
В практике имели место случаи, когда некоторые регламенты (в частности, стандарты ИМО) вводились в действие на основе ведомственного акта, изданного в пределах компетенции этого органа.
Иногда применяется процедура молчаливого принятия. Суть ее состоит в том, что если государство в течение установленного срока не заявило о своих возражениях или об отказе принять тот или иной регламент, то считается принявшим этот регламент. Например, санитарные регламенты ВОЗ становятся обязательными для государств-членов, которые в течение установленного срока (как правило, от трех до девяти месяцев) не заявили о своем отказе признать тот или иной регламент и о своих оговорках к нему.
Еще одна возможность придания стандартам рекомендательного характера обязательной юридической силы — нотификация государством-членом международному органу о своем отношении к этим документам: признать их действие на своей территории или не признавать этого. Если государство добросовестно выполняет свои обязательства, вытекающие из его членства в организации, то такую нотификацию он должен сделать в том и в другом случае. И хотя непредставление декларации не влечет за собой, как правило, международно-правовой ответственности, организация может рассматривать такое поведение как недружественный акт по отношению к другим государствам-членам (особенно к тому большинству, которое голосовало за регламент) и применить ответные меры, допустимые, конечно, учредительным актом.
Значение процедуры нотификации состоит в том, что она предоставляет государству-члену возможность путем односторонней декларации освобождаться от акта, принимаемого большинством своих коллег по международной организации. Такая процедура получила в международно-правовой литературе название «contracting-out».
* Заслуженный деятель науки РФ, доктор юридических наук, профессор Санкт-Петербургского государственного университета.
** Кандидат юридических наук, доцент Калининградского государственного университета (дипломная работа и кандидатская диссертация выполнены на кафедре международного права Ленинградского государственного университета).
1 Для обозначения актов, объектом которых являются специальные области международного регулирования, принимаемых международными организациями, используются различные термины: 1) административные регламенты (МСЭ, ВПС); 2) технические регламенты (ВМО); 3) международные стандарты (ИКАО); 4) медико-санитарные правила (ВОЗ); 5) международные правила (МАГАТЭ, Международный орган по морскому дну); 6) регламенты (Европейский Союз). В настоящей работе для названия данной категории решений будет использоваться общее понятие «регламенты» или «стандарты». В то же время при рассмотрении регламентов конкретной организации будет применяться термин, используемый ее уставом.
2 Первые регламенты появились еще в середине XIX в. Их принимали речные комиссии по Рейну и Дунаю, устанавливая навигационные правила.
3 Мовчан А.П. Новый этап в развитии морского права // Советское государство и право. 1983. № 2. С. 45.
4 Directives in European Community Law. A Study of Directives and Their Enforcement in National Courts / Ed. S. Prechal. Oxford, 1995; Frederic L. Kirgis. International Organizations in Their Legal Setting. Second. ed. New York, 1997.
5 Van Reenen. Rules of Reference in the New Convention on the Law of the See in Particular in Connection with Pollution of the See by Oil from Jankers // Netherlands Yearbook of International Law. 1981. № 9. P. 12.
6 Доказательством того, что такие нормы могут существовать в административно-регламентационных актах, является, в частности, ст. 211 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., в которой упоминаются (применительно к регламенту) так называемые общепринятые стандарты, что вряд ли можно трактовать иначе, чем нормы обычного права.
7 Подробнее см.: Malinin S. Operation of Rules of the International Law in the Territory of Russia under the Constitution 1993 // Finnish Yearbook of International Law. Helsinki, 1998.
8 См. приложение 2 к Чикагской конвенции ИКАО.
9 Митрофанов В.М., Мюллерсон Р.А. О внутреннем праве организации // Правоведение. 1986. № 4. С. 76; Кривчикова Э.С. Основные теории права международных организаций: Учеб. пособие. М., 1979. С. 76.
10 Тункин Г.И. Теория международного права. М., 1971. С. 121.
11 Верещагин А.Н. Актуальные вопросы международного воздушного права. М., 1973. С. 72.
12 Шибаева Е.А. Специализированные учреждения ООН (Международно-правовые аспекты). М., 1966. С. 104—105.
13 Игнатенко Г.В. Рецензия на монографию Г.И. Тункина «Теория международного права» // Советский ежегодник международного права. 1971. М., 1973. С. 339.
14 Содержание самих оговорок здесь не рассматривается, хотя они и заслуживают, на наш взгляд, некоторых критических замечаний.
15 Подробнее о характере воли международной организации см., напр.: Иванов М.К. Объективное основание международной правосубъектности // Правоведение. 1988. № 4. С. 88—91; Малинин С.А., Ковалева Т.М. Правосубъектность международных организаций // Международные организации. М., 1994. С. 24—38.
16 Подробнее см.: Крылов Н.Б. Правотворческая деятельность международных организаций. М., 1988. С. 77—81, 100—101.
17 Там же.
18 Han H.H. International Legislation by the United Nations: Legal Provisions, Practice and Prospects. New York, 1971. P. 22.
19 Цит. по: Szasz P. General Law-Making Processes // The United Nations and International Law / Ed. C. Joyner. Cambridge, 1997. P. 67.
20 Цит. по: Крылов Н.Б. Правотворческая деятельность международных организаций. С. 77.
21 Там же.
22 Brierly J. The Law of Nations. London, 1969. P. 96.
23 Asamach O. The Legal Significance of the Declarations of the General Assambly of the United Nations. The Hague, 1966. P. 2.
24 Tammes A. Decisions of International Organs as a Course of International Law // Recueil de Cours de l’Academie de droit International. La Haye, 1958. Vol. 94. P. 265—266.
25 Potter P. Treaties and International Legislation // American Journal of International Law. 1961. Vol. 64. № 4. P. 1006. – См. также: Frank T. The Power of Legitimacy Among Nations. London, 1990.
26 Крылов Н.Б. Правотворческая деятельность международных организаций. С. 79.
27 Критику теории о надгосударственном характере международных организаций см.: Малинин С.А., Кириленко В.П. Превратится ли ООН в мировое правительство? // Региональная политика. СПб., 1994. № 3. С. 45—46.
28 Лукашук И.И. Нормы международного права в международной нормативной системе. М., 1997. С. 188—207.
29 Отметим, что такие полномочия предоставляются организациям не так уж часто. Наиболее интенсивно нормотворческую деятельность в смысле создания обязательных правил поведения осуществляет Европейский Союз.
30 Нешатаева Т.Н. Международные организации и право. Новые тенденции в международно-правовом регулировании. М., 1998. С. 94.
31 Там же.
32 Там же.
33 См., напр.: Лукашук И.И. Нормы международного права в правовой системе России. М, 1997. С. 8.
34 Моравецкий В. Функции международной организации. М., 1976. С. 151.
35 Van Reenen. Rules of Reference in the New Convention on the Law... P. 12.
36 В отечественной литературе об этом писали Г.И. Тункин, Е.А. Шибаева и др.; из работ зарубежных авторов сошлемся на следующую монографию: Weatherill  S. Cases and Materials on EC Law. London, 1996. Р. 431—470.
37 Graig P., De Burga G. EC Law. Text, Cases and Materials. London, 1998. P. 97.
38 Парамузова О.Г. Международно-правовой механизм обеспечения безопасности мирной атомной деятельности: Автореф. канд. дисс. СПб., 1998. С. 17.



ОГЛАВЛЕНИЕ