ОГЛАВЛЕНИЕ

Роль Лиги арабских государств в регулировании конфликтов в регионе
№ 1
05.01.1998
Абдулгани Джабран Эль-Захар
Ближний Восток и к концу 90-х годов XX столетия остается одним из наиболее взрывоопасных регионов мира. До сих пор не урегулированы многие проблемы, связанные с последствиями израильско-арабских войн. Переговоры между палестинской администрацией и Израилем с приходом к власти нового правительства в Израиле в 1996 г. ощутимых результатов не дают. Израиль отказывается выполнять достигнутые ранее договоренности о прекращении строительства израильских поселений в Восточной части Иерусалима и на Западном берегу Иордана.
Между тем Совет Безопасности в ряде своих резолюций (№ 242 от 22 ноября 1967 г.,1 № 338 от 21—22 октября 1973 г. и др.2), подчеркивая недопустимость приобретения территорий путем войн, потребовал добиться справедливого и прочного мира, при котором каждому государству данного региона могла быть гарантирована безопасность.
Совет Безопасности четко обозначил те условия, при которых может быть обеспечен мир на Ближнем Востоке: разрешение всех споров между конфликтующими странами исключительно мирным путем, вывод Израилем своих войск с оккупированных арабских территорий, обеспечение безопасности всех государств региона.
Если говорить о роли Лиги арабских государств (ЛАГ) в урегулировании конфликтов на Ближнем Востоке, в том числе и перешедших в критическую фазу, одной из сторон которых выступают государства, не являющиеся членами Лиги, то активность Организации по преодолению их не всегда была одинаково интенсивна, а сама позиция — не всегда последовательна. Это зависело от того, существовало ли единство подходов всех членов Лиги к конфликту, или такое единство отсутствовало.3 Например, когда Англия, Франция и Израиль предприняли силовые меры против Египта в связи с национализацией Всемирной компании Суэцкого канала (декрет египетского правительства от 26 июля 1956 г.),4 то действия ЛАГ были решительны и способствовали принятию Генеральной Ассамблеей ООН постановления, резко осуждающего агрессию. На Генеральной Ассамблее Лига также неоднократно ставила вопрос об освобождении Израилем оккупированных им арабских территорий и получала положительный отклик международного сообщества.
Так же негативно Лига отнеслась к Кэмп-Дэвидскому соглашению и предприняла внутриорганизационные санкции в отношении Египта, приостановив его членство в ЛАГ.5 Однако в дальнейшем деятельность Совета Лиги по урегулированию отношений с Израилем в значительной мере была парализована из-за различных взглядов членов Совета на выход из создавшейся ситуации. Часть членов Совета были сторонниками концепций возвращения арабских земель в обмен на мир, другие считали, что оккупированные земли должны быть возвращены Израилем без всяких условий. В настоящее время наблюдается тенденция к сближению позиций всех членов Совета Лиги под лозунгом мирного урегулирования конфликта в соответствии с резолюциями Совета Безопасности. Возрождается идея арабского единства.
Что касается конфликтов внутри ЛАГ, кризисных ситуаций между членами Организации, которые, к сожалению, время от времени возникают, то с точки зрения роли Лиги в их урегулировании можно выделить несколько групп таких конфликтов.
1. Конфликты, на решение которых Лига вообще не реагировала и в урегулировании которых не сыграла сколько-нибудь серьезной роли (из-за разногласий между членами Совета ЛАГ): а) конфликт между Сирией и Ливаном в 1947 г. в связи с проникновением сирийского патруля на территорию Ливана и убийством палестинского гражданина из-за подозрения в агентурной работе по заказу Израиля; б) конфликт между Ираком и Ливаном в 1956 г. за нефтяной трубопровод на территории Ливана; в) конфликт между Иорданией и Палестиной в сентябре 1970 г.; г) агрессия Ирака против Кувейта в августе 1990 г.
2. Конфликты, в разрешении которых Лига принимала участие, но не достигла весомых результата в: а) йеменский кризис 1948 г.; б) конфликт между Египтом и Суданом 1958 г.; в) марокканско-алжирско-мавританский конфликт 1979 г.
3. Конфликты, в урегулировании которых Лига достигла частичных успехов: а) конфликт между Ливаном и Иорданией, с одной стороны, и Объединенной Арабской Республикой — с другой (1958 г.); б) марокканско-алжирская война 1963 г.; в) иракско-иранская война 1980—1988гг.6
4. Конфликты, урегулированные с участием Лиги: а) иракско-кувейтский конфликт 1961 г.;7 б) гражданская война в Йемене 1963 г.; в) конфликт между Северным и Южным Йеменом 1972 г.; г) пограничная египетско-ливийская война 1977 г.
Для того чтобы понять причины столь разной реакции членов самой Лиги на различные конфликты, рассмотрим несколько подробнее механизм поддержания мира в регионе, закрепленный в Уставе Лиги арабских государств, и попытаемся поделиться некоторыми соображениями о возможном совершенствовании этого механизма.
Пакт Лиги арабских государств 1945 г. запрещал прибегать к угрозе силы и ее применению для урегулирования споров, которые могут возникнуть между государствами — членами Лиги (ст. 5). И хотя здесь не было прямого указания о мирном разрешении споров, но смысл ст. 5 Пакта прямо вытекает из этого.
В Пакте не было указаний о действии этой нормы в отношении с другими государствами. Как пишет P.A. Тузмухамедов, принцип «мирного урегулирования был признан в Лиге арабских государств в полном объеме (выделено мной. — Эль-Захар А.) чуть позже, в результате вступления ее членов в ООН и обязательств, взятых ими на себя по ст. 1 (п. 1), ст. 2 (п. 3), ст. 33 (п. 1)».8 Текст Договора о совместной обороне и экономическом сотрудничестве 1950 г.9 уже содержит четкое указание на обязанности членов Лиги разрешать все споры мирными средствами.
Что касается применения принудительных мер Лигой арабских государств, то здесь надо иметь в виду следующие моменты. Во-первых, Лига не имеет в своей структуре такого органа, как Совет Безопасности в рамках ООН, который мог бы решать вопросы применения таких мер, которые были бы обязательны для всех членов Лиги. Во-вторых, в рамках Лиги хотя и создан Объединенный Совет обороны, куда входят министры иностранных дел и министры обороны, а также Постоянная военная комиссия (представители Генеральных штабов Армии государств-членов), основанием учреждения которых служит Договор о совместной обороне и экономическом сотрудничестве 1950 г., но не созданы объединенные вооруженные силы, как это имеет место в некоторых других региональных международных организациях безопасности (например, в НАТО). Пакт Лиги не содержит и механизма, подобного тому, который действует в ООН, и предусматривающего возможность заключать соглашения с государствами-членами о представлении распоряжений Лиги определенных военных контингентов. В-третьих, Совет Лиги, конечно, в принципе может принимать решения о принудительных мерах, однако в силу того, что в этом органе, в который входят все члены Лиги, действует принцип единогласия, принять такое решение вряд ли возможно, по крайней мере государство-член, против которого предполагается принимать санкции, видимо, не будет голосовать «за».
Из сказанного можно сделать ряд выводов. Во-первых, вероятность применения принудительных мер Лигой против государств, входящих в Организацию, ничтожно мала. Во-вторых, можно с известной уверенностью утверждать, что Пакт Лиги исходит из презумпции, согласно которой для разрешения конфликта между самими членами Лиги Пакт оставляет только одну возможность: разрешать все споры исключительно мирным путем. Следовательно, все усилия Лиги в урегулировании таких конфликтов лежат в указанной плоскости. В-третьих, естественно, Лига не может быть лишена права применять принудительные меры против агрессии, исходящей извне, от государств, не являющихся членами Лиги, поскольку у нее существует право на коллективную самооборону, закрепленную в ст. 51 Устава ООН. В 1950 г. в рамках Лиги был заключен уже упоминавшийся договор о совместной обороне и экономическом сотрудничестве. Обратим внимание на то, что речь здесь идет, как это видно из названия, именно о совместной обороне. В-четвертых, механизм поддержания мира, выработанный учредителями Лиги и закрепленный в его Пакте, обладая рядом достоинств, нуждается, на наш взгляд, все же в некотором совершенствовании. Это в первую очередь касается процедуры голосования в Совете Лиги. Здесь можно было бы использовать опыт такой региональной организации, как ОБСЕ, где при решении ряда вопросов применяется формула «консенсус минус один» и процедура «консенсус минус два».10 Последние слова указывают на стороны спора или конфликта.
В качестве более радикальных мер по совершенствованию механизма поддержания мира в рамках Лиги можно предложить два варианта.
Первый вариант заключается в учреждении в рамках Лиги нового органа — Совета (Комитета) безопасности, состоящего из ограниченного числа его членов. Учитывая, что в Совет Лиги входят все члены Организации (22 государства),11 вероятно, целесообразно иметь в его составе не более пяти — семи членов.
В результате такой реформы та часть системы органов ЛАГ, которая призвана обеспечить поддержание международного мира, могла бы в какой-то степени по своему облику приблизиться к системе ООН.
Однако полной аналогии с Организацией Объединенных Наций здесь, на наш взгляд, быть не может. У Совета (Комитета) безопасности ЛАГ, естественно, не может быть таких больших полномочий, как у Совета Безопасности ООН. В рамках ЛАГ должен быть иной характер взаимоотношений между Советом (Комитетом) Безопасности и Советом Лиги, чем между Советом Безопасности и Генеральной Ассамблеей ООН. Если в ООН на Совет Безопасности возложена главная ответственность за поддержание международного мира, что прямо указано в ст. 24 Устава ООН,12 то члены ЛАГ, если и согласятся на создание Совета (Комитета) Безопасности в рамках Лиги и признание за ним статуса одного из главных органов этой организации, то вряд ли они позволят указанному подразделению быть столь независимым от Совета Лиги в решении вопросов поддержания мира, как это имеет место в ООН.
Видимо, данный орган, если он будет учрежден, при всех обстоятельствах должен работать под руководством Совета ЛАГ, который, возможно, целесообразно переименовать, скажем, в Генеральную Конференцию ЛАГ.
В то же время Совет (Комитет) Безопасности Лиги должен сохранить определенную самостоятельность, не превращаясь в чисто вспомогательное подразделение Совета Лиги. Такой характер взаимодействия главных органов международной организации известен в современной практике. Ярким примером здесь могут служить взаимоотношения между Генеральной Ассамблеей и ЭКОСОС. Статья 60 Устава ООН подчеркивает, что ЭКОСОС осуществляет свою деятельность под руководством Генеральной Ассамблеи по выполнению функций организации в области международного экономического и социального сотрудничества.
На Совет (Комитет) безопасности Лиги в числе других функций можно возложить и осуществление миротворческих акций Лиги в регионе, включая операции по поддержанию мира с применением военных средств для выполнения различных целей (например, разъединения конфликтующих сторон, создания зон безопасности, наблюдения, защиты населения от последствий военных действий, создания безопасных условий, позволяющих осуществлять распределение гуманитарной помощи, и т. д.).13
В качестве второго варианта более радикальной реформы механизма поддержания мира в рамках Лиги можно было бы предложить повышение статуса Объединенного Совета обороны (куда входят министры иностранных дел и министры обороны), созданного на основе Договора о совместной обороне и экономическом сотрудничестве, поручив ему выполнение тех же функций, которые были указаны выше в отношении предлагаемого Совета (Комитета) Безопасности Лиги, изменив при этом правила процедуры. В качестве ее основы могла бы быть формула «Консенсус минус участники спора».
* Аспирант Санкт-Петербургского государственного университета.
1 Анализ этой резолюции дан в работе: Блищенко И.П., Кудрявцев В.Д. Агрессия Израиля и международное право. М., 1970. С. 59—74.
2 Текст резолюций Совета Безопасности, касающихся урегулирования израильско-арабского конфликта, см.: Давыдков Р. Палестинская проблема / Ред. И.В. Тимофеев. М., 1984. С. 157—158.
3 Правильность указанного утверждения (тезиса) становится понятным, если учесть, что согласно правилам процедуры Совета Лиги арабских государств решение этого высшего органа может быть принято только на основе консенсуса всех членов Совета.
4 Международное морское право: Справочник. М., 1985. С. 163.
5 Это произошло 31 марта 1979 г. на Багдадской конференции министров иностранных дел и экономики. В 1988 г. членство Египта в Лиге было восстановлено.
6 Основная роль в урегулировании данного конфликта принадлежит Организации Объединенных Наций.
7 Тогда Лига арабских государств впервые сформировала миротворческие вооруженные силы и ввела их в Кувейт для поддержания мира в Персидском заливе.
8 Тузмухамедов P.A. Международные межправительственные организации развивающихся стран / Диссертация на соиск. учен. степ. докт. юрид. наук. М, 1977. С. 208. 9 Лига арабских государств. М., 1997. С. 17—18.
10 Осинцев Ю.В. Совещание ОБСЕ по мирному урегулированию споров // Московский журнал Международного права. 1993. № 3. С. 150.
11 Шреплер Х.А. Международные организации: Справочник. М., 1995. С. 303.
12 Некоторые исследователи ООН, ссылаясь на ст. 11, 12, 24 Устава этой Организации, считают, что Совет Безопасности по вопросам поддержания мира стоит выше Генеральной Ассамблеи (см., напр.: Малинин С.А. О характере взаимоотношений между отдельными органами в системе ООН//Советский ежегодник Международного права. 1970. М., 1972. С. 95— 111).
13 См. подробнее: Симпозиум по вопросам гуманитарной деятельности и осуществление операции но поддержанию мира. Отчет. М., 1995. С. 5, 12—17; Миротворческие акции ООН (1948—1996). М., 1996.



ОГЛАВЛЕНИЕ