<< Предыдущая

стр. 2
(из 3 стр.)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Следующая >>

данного фактора экономического развития, и ставит вопрос об осуществлении
эффективной и справедливой социальной политики.

В связи с появлением и воспроизводством в усло-
Проблема бедности
виях переходной экономики социально уязвимых
слоев общества острой и хронической проблемой становится в данный период бед-
ность части населения.
В обычном смысле слова бедность — это неспособность семьи при помощи
текущих доходов удовлетворить основные потребности в пище, одежде, жилище.
Такое определение бедности было сформулировано еще в конце XIX в. в Англии и
преобладало в первой половине XX в. как в теории, так и в социальной политике.
Развитие представлений о бедности породило различные ее оценки. Одной из важ-
нейших причин, обусловливающих наличие разных оценок масштабов бедности,
является различие в подходах к определению понятия бедности. Существует зна-
чительное число концепций бедности, среди которых можно выделить три основ-
ные: абсолютная, относительная и субъективная.
Абсолютная концепция бедности основывается на сопоставлении минималь-
ных потребностей, которые должны быть удовлетворены, и размера ресурсов, ко-
торые требуются для удовлетворения этих потребностей. Люди считаются бедны-
ми, если их доход ниже стоимостной оценки минимальных потребностей и жиз-
ненно важные потребности не удовлетворяются в достаточной степени.
Определение минимальных потребностей подвержено влиянию субъектив-
ного фактора: представления экспертов, ответственных за разработку определе-
ния минимальных потребностей, не могут не оказывать воздействия на такое
Часть III. Теоретические основы национальной экономики
584

определение. Конечно, во многом представления экспертов в области минималь-
ных потребностей обусловлены уровнем жизни, сложившимся в обществе в дан-
ный момент. i
Пороговое значение бедности в Российской Федерации устанавливается на уров-
не прожиточного минимума. Население с денежными доходами ниже величины
прожиточного минимума считается бедным.
Относительная концепция бедности определяет минимально необходимый
доход как долю (в развитых странах — 40—50%) от уровня медианы (или средней)
распределения эквивалентного дохода домохозяйств. На определение уровня бед-
ности при таком подходе сильно влияет выбор шкалы эквивалентности. В отли-
чие от абсолютного уровня бедности относительный уровень повышается с рос-
том совокупных доходов, поэтому данный подход чаще используется для сравне-
ния социально-экономического развития в различные периоды в одной и той же
стране. При этом если в некоторых случаях граница абсолютной бедности при про-
ведении соответствующей государственной политики может быть преодолена, то
концепция относительной бедности предполагает, что всегда будет существовать
некоторая часть населения, которая будет считаться относительно бедной.
Официальная статистика дает возможность определить долю бедных согласно
относительной концепции бедности на основании публикуемых Госкомстатом РФ
рядов распределения населения Российской Федерации по размеру среднедушево-
го дохода. Например, в сентябре 1999 г. среднедушевой денежный доход в РФ соста-
вил 1553 руб. Следовательно, 50% среднедушевого денежного дохода составили бы
776,5 руб. С учетом распределения населения Российской Федерации по размеру
среднедушевого дохода в 1999 г. можно было бы определить в качестве малоимущего
около 26% населения. Однако данный подход к определению бедности в РФ офи-
циально не используется.
Субъективная концепция бедности была разработана в 70-е годы XX в. эконо-
мистами и статистиками Лейденского университета в Нидерландах. Этот подход к
определению бедности основывается на гипотезе, что сами люди, участвующие в
социологических обследованиях, являются вполне квалифицированными судья-
ми по поводу того, что считать бедностью, а что нет. В соответствии с лейденской
методикой на основании выборочного обследования домохозяйств, представляю-
щих все население страны в целом, устанавливается размер дохода, позволяющий,
по мнению населения, «сводить концы с концами».
Проводимые исследования показывают, что, с одной стороны, существует
взаимосвязь между субъективным мнением людей и объективными параметрами
уровня их жизни, такими как доход, потребности и т. д. С другой стороны, может
оказаться, что часть людей с доходом ниже черты бедности не считают себя бед-
ными, а часть людей, считающих себя бедными, могут рассматриваться как обес-
печенные, если сравнить их доход с чертой бедности, основанной, например, на
прожиточном минимуме.
Все вышеперечисленные подходы к определению бедности основаны на
оценке доходов. Но оценка уровня доходов не является надежным измерением
бедности. Для Российской Федерации это особенно очевидно.
Например, доля населения, имеющего доходы ниже официального прожиточ-
ного минимума, составляла в 1997 г. 20—25% согласно официальным данным Госу-
дарственного комитета по статистике РФ и Министерства труда и социального раз-
вития РФ. Они были получены на базе бюджетного обследования, на основе балан-
са доходов и расходов населения, с использованием метода дооценки доходов. По
данным бюджетного обследования Госкомстата РФ, без проведения дооценки ба-
лансовым методом доля населения с доходами ниже прожиточного минимума дос-
тигала 30—35% от всего населения. По данным социологических опросов, эта доля
могла достигать 40% домохозяйств и 50% населения.
Глава 47. Доходы и уровень жизни населения. 585
Проблема бедности

Когда для расчетов показателей бедности используются заявленные доходы на-
селения, необходимо учитывать и возможное занижение доходов домохозяйствами.
Размеры этого занижения значительны: в среднем по России отношение средних
доходов домохозяйств к их расходам составляет около 80%, т.е. около 20% доходов
домохозяйствами не декларируются.
В официальной статистике проблема оценки скрытых доходов решается сле-
дующим образом: скрытая оплата труда определяется балансовым методом как раз-
ница между формально зарегистрированными доходами и суммарными расходами
на все нужды домашних хозяйств.
С 1997 г. Госкомстат России для того, чтобы с большей точностью отражать
доходы населения и основываясь на том, что расходы могут производиться домохо-
зяйствами только за счет полученных ими доходов и привлеченных средств в виде
займов, кредитов и собственных сбережений, перешел к расчету показателей дохо-
дов на основе расходов и привлеченных средств.
Проблема скрытых доходов делает все более актуальной концепцию определе-
ния уровня бедности на основе оценки деприваций и исключений в потреблении (по
лишениям). Эта концепция основывается на отнесении к бедным тех домохозяйств,
ресурсы которых уступают среднему для общества уровню настолько, что эти до-
мохозяйства реально исключены из общепринятого уровня жизни, привычек и
видов деятельности. Данный подход исходит из более широкого социального по-
нимания бедности. Он получил название «гражданско-правовой теории беднос-
ти», поскольку уровень доходов семьи и обеспеченность ее товарами и услугами
анализируются с позиции того, дают ли средства, которыми люди располагают,
возможность полноценно участвовать в жизни общества, к которому они принад-
лежат. Пища, например, не только поддерживает физическое здоровье, но и слу-
жит средой социального общения. Товары культурно-бытового назначения созда-
ют условия для образования и духовного развития, а их отсутствие сужает возмож-
ности полноценной жизнедеятельности человека. С позиций оценки
человеческого развития важно и то, что данная концепция бедности учитывает не
только потоки доходов (величину денежных доходов за определенный период вре-
мени), но и запасы (уровень обеспеченности семей товарами длительного пользо-
вания, качество жилья), а также доступность услуг здравоохранения, образования
и культурного развития.
Впервые проведенное в России обследование бедности по данному принципу
в городах Санкт-Петербург и Вязники показало, что в состоянии бедности находят-
ся 28,8% семей в Санкт-Петербурге и 40,6% семей в Вязниках, в состоянии крайней
бедности — соответственно 16,5 и 22,0%. Применение комбинированного критерия
бедности (с учетом субъективной оценки, данной респондентами возможностям
своего семейного бюджета) снижает уровень бедности до 21,4% в Санкт-Петербурге
и 38,2% в Вязниках.
Используются и другие характеристики бедности.
В документах ООН зафиксировано понятие человеческой бедности — отсут-
ствие возможностей и выбора для удовлетворения жизненно важных человечес-
ких потребностей, таких, например, как прожить долгую, здоровую и созидатель-
ную жизнь, быть грамотным, нормально питаться, наслаждаться качеством жиз-
ни, свободой и уважением окружающих. Показателями здесь служат: доля детей
до пяти лет с пониженной 'массой (в развивающихся странах этот показатель со-
ставляет 30%, а в Южной Азии его величина достигает 50%); уровень неграмотно-
сти населения, например женщин (38% по всем развивающимся странам, 63% — в
Южной Азии, 56% — в арабских странах, 52% — в экваториальной Африке).
Бедность по доходам — отсутствие минимально необходимых доходов или
расходов. Несмотря на экономический подъем в 90-х годах, почти треть населе-
ния развивающихся стран относится к бедным по доходам. Наиболее распростра-
Часть III. Теоретические основы национальной экономики
586

нена бедность по доходам в Южной Азии — здесь ею охвачено 45% населения.
Чуть ниже — 40% — этот показатель для экваториальной Африки. Крайняя бед-
ность (нищета) определяется как неспособность удовлетворить даже минималь-
ные потребности в пище. Совокупная бедность — менее четкое понятие, обычно
определяемое как неспособность удовлетворить важные пищевые и прочие по-
требности, причем круг важных «прочих потребностей» сильно различается по
странам.
Высокий уровень бедности, характерный для переходной экономики России,
ставит сложную задачу снижения ее уровня до общественно приемлемого и под-
держки беднейших слоев населения.
Первая сложность решения проблемы бедности заключается, прежде всего, в
самом содержании данного явления.
Во-первых, при принятом в России способе оценки бедности ее Гранины
подвижны и зависят от большого числа факторов: колебаний уровня инфляции
и безработицы, динамики валового национального продукта, реальных доходов
населения, изменений в методах расчетов и других институциональных реше-
ний, способных повлиять на поведение лиц, причисляемых к бедной части на-
селения, и т. д. Об этом свидетельствует и изменение числа и доли бедного на-
селения в России (см. табл. 47.3).
Таблица 473
Численность населения России с денежными доходами
ниже величины прожиточного минимума
1992 г. 1993 г. 1994 г. 1995 г. 1996 г. 1997 г. 1998 г. 1999 г.
49,7
Млн. чел. 46,9 33,3 36,6 32,7 30,7 34,3 43,8
В процентах от общей числен-
ности населения 33,5 22,4 24,7 23,4
31,5 22,1 20,8 29,9


Резкое изменение доли и числа бедного населения в 1998—1999 гг. прямо свя-
зано с кризисом в августе 1998 г., который привел к резкому падению реальных
доходов населения и других показателей.
Во-вторых, принятая методика расчета бедности не дает всестороннего учета
реального положения граждан. Помимо уже отмеченного сокрытия доходов суще-
ствует проблема учета реального имущественного статуса домохозяйств. Согласно
обследованиям в 1996 г. свыше 70% домохозяйств, являющихся бедными по дохо-
дам, имели приусадебные участки, свыше 22% — автомобили, а свыше 30% бед-
ных домохозяйств — второе жилье. Зачастую данные имущественные возможнос-
ти используются для получения дополнительных доходов.
В-третьих, экономические исследования показывают, что уровень бедности
зависит от ряда экстремальных и случайных факторов — стихийных бедствий, бан-
кротства предприятий, вооруженных конфликтов и т. д. Вместе с тем выявлена
связь бедности с экономическим жизненным циклом индивидуума. По мере того как
молодые специалисты набираются опыта, расширяются их возможности, растут
денежные доходы, которые после ухода на пенсию снижаются. Поэтому уровень
жизни на том или ином этапе во многом зависит от доходов, получаемых во всем
жизненном цикле (накопление средств для пенсии, кредиты на обучение и т. д.).
Существуют колебания временных и постоянных доходов. Эти и другие факторы
существенно модифицируют реальное положение граждан и могут постоянно пе-
реводить часть семей из одной категории в другую по имущественному положе-
нию. Таким образом, границы бедности в значительной степени условны и под-
вижны.
Глава 47. Доходы и уровень жизни населения. 587
Проблема бедности

Вторая сложность борьбы с бедностью в нынешних российских условиях свя-
зана с ограниченными финансовыми возможностями общества. Осуществление мер
поддержки бедного населения на федеральном и региональном уровнях, предус-
мотренных в законах «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» и
«О государственной социальной помощи» потребует увеличения финансирования
затрат на социальные цели, сопоставимого со всем объемом уже выделенных
средств на эти цели в консолидированном бюджете.
Если, например, ограничить круг получателей адресных пособий лишь крайне
бедными домохозяйствами, находящимися за так называемой «административной
границей бедности» (с доходами ниже 50% прожиточного минимума), и ставить за-
дачу доведения их потребления лишь до уровня 50% прожиточного минимума, то,
по данным 8-го раунда Российского мониторинга экономической политики и здо-
ровья населения, потребовались бы дополнительные расходы в объеме 2,3 млрд. руб.
в месяц или свыше 25 млрд. руб. в годовом исчислении. Чтобы профинансировать
такие расходы, необходимо либо в полтора раза увеличить размеры расходов консо-
лидированного бюджета на социальную политику, либо более чем наполовину со-
кратить финансирование всех других социальных программ по этой статье.
С учетом же возможного занижения беднейшими домохозяйствами своих до-
ходов при проверке нуждаемости (то есть при расчете глубины их бедности не по
фактическим расходам, а по заявленным доходам) ежемесячные дополнительные
бюджетные расходы могли бы составить в конце 1998 г. 5,7 млрд. руб. В пересчете на
год это превысило бы суммарные расходы консолидированного бюджета на соци-
альную политику за 1998 г.
Ухудшение социальной ситуации после кризиса 1998 г. в сочетании с резким
снижением реальных расходов на социальные нужды негативно отразилось на спо-
собности существующей системы социальной защиты населения противодейство-
вать росту бедности и неравенства. Существенными признаками кризиса системы
социальной защиты явились снижение размеров основных видов социальных вып-
лат в реальном выражении, а также нарастание невыплат по ним. Последствия это-
го кризиса негативно сказались на положении семей с детьми, безработных и пен-
сионеров — трех наиболее многочисленных категорий населения, которые согласно
имеющимся исследованиям в наибольшей степени рискуют оказаться за чертой бед-
ности при отсутствии достаточной социальной помощи. Некоторое улучшение по-
ложения в 2000 г. в целом не снимает остроты проблемы бедности.
Таким образом, возможности общества по значительному сокращению бед-
ности или даже по существенной поддержке бедного населения ограничены теми
ресурсами, которыми оно располагает в современных условиях.
Третья сложность, возникающая в борьбе с бедностью, связана с механиз-
мом предоставления помощи. Создание эффективного механизма поддержки бед-
ных граждан в условиях жестких финансовых ограничений требует оказания ад-
ресной помощи беднейшим семьям. Это предполагает введение процедур допол-
нительной проверки реального состояния доходов и имущества бедных
домохозяйств. Прямая оценка нуждаемости уже сама по себе является дорогосто-
ящей мерой, которая должна опираться на развитую систему информации об иму-
щественном положении и реальных денежных доходах, на процедуру принятия
решений о размерах выдаваемой помощи и т. д. Для определения порядка выдачи
помощи могут использоваться косвенные методы. Однако они несовершенны и
неизбежно исключают часть реально бедных домохозяйств из числа имеющих пра-
во на пособие по бедности.
Итак, борьба с бедностью наталкивается на ряд проблем, связанных с фи-
нансовыми ограничениями, сложностью определения реальных границ бедности
и выработкой эффективных механизмов помощи действительно беднейшей части
населения. В переходных экономиках эти проблемы значительно усложняются по
сравнению с развитыми странами из-за нестабильности экономических и соци-
588 Часть III. Теоретические основы национальной экономики


альных процессов и резко выросшего числа бедного населения в этих странах.
Согласно оценкам Регионального бюро по странам Евразии и СНГ ПРООН
в 90-х годах число бедных в переходных экономиках достигло 150 млн. человек,
Основы данных явлений во всех странах одни и те же — падение производства,
низкие реальные доходы населения, безработица, неравенство в доходах, перерас-
пределение богатства и собственности, недостаточные социальные трансферты.
Опыт развитых и развивающихся стран показывает, что стратегия сокраще-
ния бедности должна включать различные направления государственной полити-
ки. В отношении социально незащищенных групп населения, тех, кого отторгает
рынок (стариков, инвалидов и т. п.), должна проводиться политика социальной
поддержки и обеспечения равного доступа к социальным благам. Любой нетру-
доспособный, независимо от размера доходов, должен иметь доступ к услугам здра-
воохранения, а при необходимости — и к получению социального пособия по под-
держке благосостояния.
К сожалению, в категорию бедных нередко в силу тех или иных обстоятельств
попадают и трудоспособные. Основной причиной бедности трудоспособного на-
селения является безработица, поэтому необходимо расширять возможности про-

<< Предыдущая

стр. 2
(из 3 стр.)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Следующая >>