<< Предыдущая

стр. 2
(из 4 стр.)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Следующая >>

нию на возмещение ущерба пациенту.
Часть III. Теоретические основы национальной экономики
594

В Российской Федерации существуют в соответствии с законом:
• государственная и муниципальная системы медицинского обслуживания;
• государственная система обязательного медицинского страхования;
• негосударственные медицинские учреждения и страховые компании,
частнопрактикующие врачи. *
Страхователями в системе обязательного медицинского страхования являют-
ся: для работающего населения — предприятия и организации, а для неработаю-
щего — государство и местные власти.
Финансирование системы здравоохранения в РФ, таким образом, складыва-
ется из средств Фонда обязательного медицинского страхования, бюджетных
средств и средств населения.
Для определения размера базовых социальных гарантий здравоохранения была
подготовлена Концепция развития здравоохранения и медицинской науки, одоб-
ренная постановлением Правительства РФ от 5 ноября 1997 г. № 1387, которая оп-
ределила направления совершенствования здравоохранения. В «Методических ре-
комендациях по порядку формирования и экономического обоснования террито-
риальных программ государственных гарантий обеспечения граждан Российской
Федерации бесплатной медицинской помощью», утвержденных Минздравом РФ,
Минфином РФ и Федеральным фондом обязательного медицинского страхования
(ОМС), были разработаны: перечень видов бесплатно предоставляемой медицинс-
кой помощи (за счет бюджета), базовая программа ОМС (перечень типов заболева-
ний, лечение которых обеспечивается за счет ОМС), характеристики объемов меди-
цинской помощи, под которые будет выделяться финансирование, подушевые нор-
мативы финансирования (в виде методик их расчета).
Введенная система обязательного медицинского страхования, по замыслу,
призвана обеспечить улучшение финансирования здравоохранения и повышение
качества его услуг. Она включает федеральный фонд ОМС и территориальные фон-
ды ОМС, которые административно не подчинены федеральному фонду. Таким
образом, финансирование доступа к базовым услугам здравоохранения в совре-
менных условиях реально осуществляется на двух уровнях страхования. Основ-
ным источником средств ОМС являются взносы работодателей на ОМС своих ра-
ботников и платежи органов государственной власти и местного самоуправления
на ОМС неработающих граждан. Однако при реальном функционировании дан-
ная система столкнулась с рядом трудностей, связанных с явно недостаточным
объемом финансирования здравоохранения через систему ОМС и противоречи-
вым подходом к формированию и использованию средств ОМС в различных ре-
гионах. Все это требует значительного совершенствования форм и механизмов пре-
доставления социальных услуг здравоохранения на новом этапе реформирования
экономики.
Развитая система минимальных гарантий, выраженная в нормативах мини-
мальных выплат, фактически охватывает все основные направления и формы со-
циально-трудовых отношений — от установления минимальной оплаты труда до
определения минимальных размеров различных конкретных выплат. Особеннос-
тью данной системы является не только порядок ее утверждения, но и периоди-
ческий пересмотр утвержденных нормативов и, что происходит значительно чаще,
абсолютных сумм выплат. Последнее связано как с ростом возможностей обще-
ства по увеличению размеров пенсий, окладов, других выплат, так и с вынужден-
ным фактическим пересмотром нормативов в силу экономических трудностей:
падения производства, инфляции и т. д.
Пенсия по старости в РФ в настоящее время устанавливается на уровне 55%
заработка плюс 1 % заработка за каждый полный год общего или специального тру-
дового стажа, превышающего требуемый для назначения пенсии:
Глава 48. Реформирование системы социальной защиты 595
и отраслей социальной сферы

• мужчинам — по достижении 60 лет при общем трудовом стаже не менее
25 лет,
• женщинам — по достижении 55 лет при общем трудовом стаже не менее
20 лет.
Существуют льготные основания, определяющие право на пенсию — напри-
мер, для женщин, родивших и воспитавших до 8 лет пять и более детей, или в связи
с особыми условиями труда или работой на Крайнем Севере. Уровень такой пенсии
не может превышать 75% заработка.
С 1 января 1998 г. минимальный размер пенсии по старости не может быть ниже
80% прожиточного минимума пенсионера в соответствии с Указом Президента Рос-
сийской Федерации от 14 июня 1997 г. № 573 «О мерах по поддержанию материаль-
ного положения пенсионеров». Тем не менее, согласно Федеральному закону «О
повышении минимального размера пенсии, порядке индексации и перерасчета го-
сударственных пенсий в РФ в 1997 г.» от 30 сентября 1997 г. № 127-ФЗ, минималь-
ный размер пенсии составил 84 руб. 19 коп., и лишь с 1 апреля 1999 г. пенсии увели-
чились на 12%, что не позволило им достигнуть и 50% прожиточного минимума пен-
сионера. Улучшение состояния экономики в 2000 г. позволило произвести очередное
увеличение минимального размера пенсий. Максимальный размер пенсии по возрас-
ту равен 3 минимальным пенсиям, для некоторых категорий пенсионеров — 3,5
минимальной пенсии.

Направления Дальнейшее реформирование системы социальной
реформирования защиты, опираясь на достигнутые результаты пре-
социальной образований, должно быть сконцентрировано на
защиты формировании целостной системы направлений,
форм и методов социальной защиты и устранении
противоречий ее развития на предыдущем этапе. Вследствие этого должны дости-
гаться основные цели социальной политики и создаваться единство экономичес-
ких и социальных условий для обеспечения как социальной стабильности, так и
развития национальной экономики.
Совершенствование пенсионного обеспечения — ключевое звено реформирова-
ния социального страхования. Ход преобразований в данной сфере показал, что
формирование и использование Пенсионного фонда РФ, а также реальное обес-
печение пенсиями осуществляются противоречиво, и в результате был выявлен
ряд проблем.
Либерализация цен в 1992 г. привела к тому, что реальный размер пенсий в
первые месяцы года сократился более чем вдвое. Чтобы компенсировать потери пен-
сионеров, правительством было принято решение об установлении единой трудо-
вой пенсии в размере 342 руб. В дальнейшем был осуществлен ряд индексаций и
компенсаций пенсий. Это была попытка удержать среднюю пенсию на уровне выше
прожиточного минимума пенсионера и предотвратить слишком сильное снижение
среднего реального уровня пенсий.
До 1995 г. финансовое состояние Пенсионного фонда Российской Федерации
позволяло достигать этой цели: бюджет фонда сводился с профицитом. Ухудшение
макроэкономической ситуации и рост инфляции в конце 1994 — начале 1995 гг. при-
вели к падению среднего размера пенсии ниже прожиточного минимума пенсионе-
ра, а минимальной пенсии — даже ниже половины прожиточного минимума пенси-
онера. Для того чтобы приблизить пенсии к уровню прожиточного минимума пен-
сионера, весной 1995 г. были проведены индексации уровня пенсий. Однако они
способствовали увеличению обязательств Пенсионного фонда до уровня, превыша-
ющего его доходы. В этой ситуации возникла задолженность Пенсионного фонда
по выплате пенсий. Необходимость одновременного проведения дополнительных
индексаций пенсий и погашения задолженности привела к тому, что задолженность
удалось погасить только в конце года.
В 1996 г. растущая задолженность предприятий по заработной плате из-за от-
сутствия финансирования из бюджетов разных уровней, использование натураль-
Часть III. Теоретические основы национальной экономики
596

ной формы оплаты труда, развитие бартерных операций и ряд других обстоятельств
привели к уменьшению уровня сбора страховых взносов в Пенсионный фонд. Росла
и задолженность федерального бюджета по возмещению расходов на выплату пен-
сий, финансируемых за счет федеральных источников. Причины, обусловившие фи-
нансовые проблемы Пенсионного фонда в 1996 г., продолжали действовать и в 1997 г,
На состояние бюджета Пенсионного фонда оказывали влияние как старение насе-
ления, так и большое число пенсионеров, выходящих на пенсию на льготных осно-
ваниях. Уменьшение численности занятого населения, являющегося плательщиком
страховых взносов в Пенсионный фонд, также внесло свой вклад в обострение этой
проблемы.
Обострению проблем пенсионного обеспечения способствовало введение в
действие в 1998 г. Федерального закона «О порядке исчисления и увеличения госу-
дарственных пенсий в 1998 г.». Использование индивидуального коэффициента пен-
сионера для расчета пенсий согласно этому закону, с одной стороны, означало боль-
ший учет трудового вклада работника при назначении ему пенсии, с другой — зна-
чительно увеличивало обязательства Пенсионного фонда. Острая нехватка средств
на текущие выплаты, рост задолженности по пенсиям в течение первых трех кварта-
лов 1998 г. подвели правительство к решению об отказе от индексации пенсий, не-
смотря на снижение их реального содержания. Одним из последствий августовско-
го кризиса 1998 г. было также сокращение как реальной средней начисленной зара-
ботной платы, так и, следовательно, сбора страховых взносов в Пенсионный фонд.
К концу года удалось несколько сократить задолженность по выплате пенсий, одна-
ко ее уровень на 1 января 1999 г. вдвое превышал размер общей суммы назначенных
пенсий.
Одним из следствий предпринятых правительством мер по ограничению ин-
дексации пенсий явилось превышение доходов Пенсионного фонда над его расхо-
дами. В результате отмеченных мер и улучшения экономической ситуации доходов
Пенсионного фонда хватило на своевременную выплату пенсий и на практически
полное погашение задолженности.
Профицит бюджета Пенсионного фонда, достигнутый по итогам трех кварта-
лов 1999 г., позволил провести в ноябре индексацию пенсий и увеличить компенса-
ционную выплату малообеспеченным пенсионерам.
Следует отметить, что задержки с выплатой пенсий, падение реальной их ве-
личины ниже прожиточного минимума пенсионеров, как это ярко показали итоги
кризиса августа 1998 г., особенно неблагоприятно сказываются на положении пен-
сионеров.
Положение пенсионеров еще более осложняется тем, что доступность для них
других источников дохода и потребления ограниченна и после кризиса стала еще
более проблематичной. Работающие пенсионеры занимают не самые привлекатель-
ные рабочие места. Нехватка средств для финансирования субсидий по оплате жи-
лья и коммунальных услуг, учреждений социального обслуживания, обеспечения
льгот пенсионерам на пользование пассажярским транспортом усложняет и без того
тяжелое положение этой социальной группы.

Несмотря на принятые и принимаемые в настоящее время меры по увеличе-
нию размеров пенсий, средний размер назначенных пенсий остается на уровне
ниже прожиточного минимума пенсионера. Однако даже такой размер обеспечи-
вает существенное снижение риска бедности среди пенсионеров по сравнению с
другими группами населения. Вместе с тем отсутствие комплексных реформ в пер-
спективе может привести к опасному ухудшению финансового состояния пен-
сионной системы в долгосрочной перспективе.
Отмеченные противоречия пенсионного обеспечения показывают, что их
разрешение требует комплекса мер системного характера, которые позволили
бы достичь финансовой устойчивости пенсионной системы, повышения реаль-
ного размера пенсий и, в долгосрочном плане, предотвратили бы кризис пенси-
онной системы в связи со старением населения России. В силу демографичес-
кого состояния страны последний фактор становится особенно неблагопри-
ятным.
Глава 48. Реформирование системы социальной защиты 597
и отраслей социальной сферы
Решение первой из этих задач делает необходимым установление тесной свя-
зи между размером пенсии и прошлыми заработками пенсионеров, а также вели-
чиной страховых взносов (социального налога), уплаченных за них в Пенсион-
ный фонд в период трудовой деятельности. Для устойчивости пенсионной систе-
мы необходимо формирование механизмов накопительного финансирования
пенсий для работающего населения.
В современных условиях становится очевидным, что реформирование пен-
сионной системы должно учитывать исторический мировой опыт и обеспечивать
устойчивое пенсионное обеспечение при гарантированности сохранности и при-
роста средств, накапливаемых гражданами.
Обсуждение различных вариантов пенсионной реформы показывает, что в
наибольшей степени перспективным задачам соответствует трехуровневая сис-
тема пенсионного обеспечения граждан. Это, во-первых, предоставление базо-
вых трудовых пенсий, пенсий по инвалидности, социальных пенсий, пенсий го-
сударственным служащим; во-вторых, обязательное пенсионное страхование —
предоставление накопительной части трудовых пенсий за счет обязательных
страховых взносов; в-третьих, дополнительное пенсионное страхование и обес-
печение за счет накопленных добровольных взносов работодателей и застрахо-
ванных лиц с учетом реальных возможностей накопления различными возраст-
ными группами.
Сложность реформирования пенсионного обеспечения состоит не только в
необходимости увеличения размера и объема получаемых сегодня пенсий, но и
в объективной сложности с обеспечением сохранности накопленных средств в
условиях неразвитого фондового рынка, неустойчивости структур переходной
экономики. В этой связи повышается роль государства как гаранта устойчивос-
ти и эффективного органа управления пенсионной системой.
Реформирование социальной помощи — сложный процесс не только в связи с
большим многообразием видов и форм социальных выплат, но и в связи с тем, что
данное реформирование затрагивает наименее обеспеченные слои общества. При
этом переход граждан из одной категории в другую весьма подвижен и имеет тен-
денцию к значительному увеличению беднейших групп в случае ухудшения эко-
номической конъюнктуры.
Повышение эффективности оказываемой социальной помощи — ключевая
проблема ее реформирования. Практика применения существующей системы ока-
зания социальной помощи выявила в ней ряд недостатков и противоречий.

Законодательная и нормативная база действующей системы социальных по-
собий, выплат и льгот представляет собой огромное число законов со всеми вноси-
мыми в них поправками, указов Президента, постановлений правительства и дру-
гих актов, принятых и принимаемых на федеральном, региональном и муниципаль-
ном уровнях, часто не согласованных между собой и далеко не всегда четко
описывающих источники финансирования социальных выплат, ответчиков и фор-
мы ответственности в случае невыполнения положений данных актов.
С учетом мер социальной защиты населения, осуществляемых региональны-
ми и муниципальными органами власти, доля возможных получателей выплат по
социальной помощи еще больше, чем это вытекает из законодательства РФ (свыше
70% населения).tB то же время доля населения, имеющего денежные доходы ниже
официального прожиточного минимума, значительно ниже. Следовательно, даже
при предположении, что все население с доходом ниже прожиточного минимума
охвачено теми швд иными формами социальной защиты, получается, что значитель-
ная доля выделяемых на социальную защиту средств из бюджетов и внебюджетных
фондов всех уровней расходуется на поддержку тех групп населения, доходы кото-
рых выше прожиточного минимума.
598 Часть III. Теоретические основы национальной экономики


Анализ данных Госкомстата РФ и других обследований дает основания для
вывода, что значительная часть социальной помощи распределяется в пользу обес-
печенных домохозяйств. Такой характер распределения средств нельзя назвать спра-
ведливым и эффективным, особенно учитывая значимость социальной помощи для
бедных домохозяйств. Уровень отношения льгот и пособий к размеру доходов (рас-
полагаемых ресурсов) в бедных домохозяйствах является низким. По оценкам, рас-
пределение общей суммы денежных средств, получаемых населением по отдельным
направлениям социальной помощи, складывается таким образом, что только чет-
верть общей суммы реализуемых всеми домохозяйствами льгот и пособий прихо-
дится на долю домохозяйств со средним доходом ниже прожиточного минимума
домохозяйства, в то время как на долю домохозяйств со средним доходом выше про-
житочного минимума — три четверти.
Регрессивный характер различных форм социальной защиты населения харак-
терен как для выплат и льгот, финансируемых из региональных бюджетов (ежеме-
сячное пособие на ребенка, субсидии или льготы по оплате квартиры и коммуналь-
ных услуг, дотации на топливо, льготы по приобретению лекарств), так и для льгот,
финансируемых из федерального и местного бюджетов (льготы пенсионерам на
пользование пассажирским транспортом), а также для выплат, финансируемых из
внебюджетных фондов социальной сферы (пособие по безработице, финансируе-
мое из Федерального фонда занятости населения, пособие по временной нетрудос-
пособности, пособие по беременности и родам, льготы по оплате отдыха, включая
дотации на приобретение путевок на санаторно-курортное лечение, финансируе-
мые из Фонда социального страхования). Однако переход регионов к использова-
нию адресных форм выплаты ежемесячного пособия на ребенка понижает степень
регрессивности распределения средств, получаемых населением в качестве детских
пособий.
Необходимость реформирования существующей системы социальной защиты
становится все более очевидной в свете кризиса августа 1998 г.
Реформирование системы социальной помощи необходимо осуществлять в
направлении повышения ее адресности и концентрации средств социальной по-
мощи на поддержку наиболее бедных слоев населения при расширении учета и
проверки нуждаемости.
Очевидно, что декларирование принципа проверки нуждаемости и существу-
ющие методики такой проверки, основанные прежде всего на учете легальных до-
ходов (заработной платы, пенсий, стипендий и т. п.), приводят к тому, что ошибки
включения небедных в программы социальной помощи и исключения бедных се-

<< Предыдущая

стр. 2
(из 4 стр.)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Следующая >>