<< Предыдущая

стр. 3
(из 4 стр.)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Следующая >>

мей из этих программ остаются значительными.
Реформирование существующей системы социальных выплат и льгот с це-
лью повышения адресности предоставления отдельных выплат или льгот при со-
хранении существующей системы социальной помощи — один из возможных пу-
тей повышения эффективности системы социальной защиты. Этот путь требует
значительных издержек, связанных с изменением порядка предоставления каж-
дой выплаты или льготы, с переходом к принципу учета нуждаемости по каждой
выплате или льготе отдельно.
Другим возможным направлением реформирования системы социальных по-
собий, выплат и льгот является максимальное упрощение действующей системы
социальных пособий, выплат и льгот при переходе к принципу предоставления со-
циальной поддержки малообеспеченным домохозяйствам на основе проверки нуж-
даемости и переводе системы социальной защиты домохозяйств, не относящихся к
категориям нуждающихся, на страховую основу. Такое реформирование в сфере со-
циальной поддержки населения должно быть увязано с сокращением бюджетных
субсидий производителям товаров и услуг и постепенной заменой этих субсидий на
адресные выплаты нуждающимся категориям населения.
Значительная часть решений, формирующих обязательства по выплатам раз-
личных социальных пособий, льгот и видов социальной помощи, сосредоточена
Глава 48. Реформирование системы социальной защиты 599
и отраслей социальной сферы

на федеральном уровне и оформлена в виде федеральных законов. Между тем по-
давляющее большинство этих выплат возложено на территории Российской Фе-
дерации. При этом у региональных властей на практике остаются очень ограни-
ченные возможности модифицировать эти льготы и приспособить их к своим по-
требностям. Сложившееся положение противоречит принципам федерализма.
Поэтому в сфере социальных пособий и льгот требуется расширение самостоя-
тельности территорий в принятии решений относительно того, какие выплаты в
этой территории действительно нужны, в каких объемах и в какой форме они дол-
жны предоставляться конкретным категориям населения.
При переходе к расширению адресных форм социальной помощи следует,
видимо, сохранить прежние принципы предоставления значительного числа со-
циальных льгот таким категориям населения, как инвалиды и участники Великой
Отечественной войны, инвалиды I группы, а также некоторым другим группам
населения.
Переход к предоставлению адресной социальной помощи нуждающимся до-
мохозяйствам на основе проверки нуждаемости требует постепенности и соблю-
дения принципа социальной справедливости. Непродуманные и поспешные дей-
ствия в этой области, противоречащие действующему законодательству, которое в
настоящее время предусматривает широкое использование категориального прин-
ципа социальной помощи, могут подорвать позитивный потенциал преобразова-
ний и вызвать отрицательную реакцию населения.
Осуществление преобразований в области предоставления базовых соци-
альных услуг всему населению неразрывно связано с реформированием отраслей
социальной сферы.

Перевод отраслей социальной сферы на новые ос-
Реформирование
новы воспроизводства позволит решать не только
отраслей
задачу обеспечения всеобщего доступа населения к
социальной сферы
базовым социальным благам, но и, одновременно,
ключевую проблему создания рыночного механизма воспроизводства рабочей
силы. Все это в существенной мере повышает роль и значимость изменений в дан-
ных отраслях. Только сбалансированное реформирование социальной защиты и
отраслей социальной сферы позволяет в результате достичь необходимого пози-
тивного эффекта социально-экономических преобразований.
Следует разграничивать экономический механизм преобразований и содержа-
тельную сторону деятельности отраслей социальной сферы. Их реформирование
может быть успешным лишь в том случае, если оно ведет к улучшению качествен-
ных характеристик и результатов этих важнейших сфер жизнедеятельности обще-
ства: повышению качества образования, росту многообразия и качества услуг здра-
воохранения; улучшению жилищно-коммунальных услуг населению; более ши-
рокому доступу населения к ценностям культуры и т. д. Непродуманность и
поспешность преобразований здесь, ориентация на чисто рыночные критерии,
чрезмерная их коммерционализация могут привести к негативным последствиям
долгосрочного плана и подрыву интеллектуально-культурного потенциала об-
щества.
Преобразование экономических механизмов воспроизводства отраслей соци-
альной сферы планируется осуществлять по следующим направлениям.
Реформирование образования в качестве ключевых элементов предполагает
создание новых институтов системы образования, обеспечивающих максимально
полную мобилизацию средств населения и предприятий, эффективное использо-
вание этих и бюджетных средств, и на этой основе — высокое качество и возмож-
Часть III. Теоретические основы национальной экономики
600

ность широкого выбора образовательных программ и услуг при сохранении все-
общего доступа всех граждан к общему образованию.
Это предполагает персонификацию бюджетного финансирования путем норма-
тивного финансирования в расчете на одного учащегося, воспитанника в общем
среднем и начальном профессиональном образовании и дифференцированного
бюджетного финансирования студентов в системе среднего и высшего професси-
онального образования.
Мобилизация частных средств в систему образования сталкивается в настоя-
щее время с серьезными ограничениями, обусловленными низкими доходами ос-
новной части российских семей: только 25—30% семей потенциально могут при-
нимать участие в финансировании образования своих детей. Предполагается, что
по мере роста доходов населения, доля семей, способных инвестировать в образо-
вание, возрастет к 2010 г. до 40—45%. При этом основная масса семей будет спо-
собна вкладывать в образование лишь очень ограниченные средства.
С учетом введения стимулирующих механизмов бюджетного финансирова-
ния, налоговых льгот на частные инвестиции в образование (в частности, умень-
шение налогооблагаемой базы с учетом затрат на образование) и повышения тем-
пов роста доходов к 2010 г. ожидается значительное — в 2—3 раза в реальном выра-
жении — увеличение средств, поступающих в образование, из семейных бюджетов.
Вместе с тем основная часть этого прироста придется на вторую половину десяти-
летия.
В период 2001—2004 гг. из-за ограниченного платежеспособного спроса дол-
жен происходить опережающий рост бюджетного финансирования образования;
начиная с 2005 г. предполагается перейти здесь на темпы роста бюджетного фи-
нансирования, соответствующие темпам роста ВВП; основная часть дополнитель-
ных ресурсов начнет поступать из семейных бюджетов и средств предприятий.
Создание нового экономического механизма образования основывается, кро-
ме того, на расширении хозяйственной самостоятельности учебных заведений, а
также разграничении расходов в рамках двухсекторной модели бюджета — норма-
тивного бюджетного финансирования и бюджета развития.
Соблюдение принципа равенства доступа к образованию для различных соци-
альных слоев и территориальных групп населения, согласно данному подходу, оз-
начает адресную дифференцированную поддержку по отношению к социально
уязвимым группам населения и населению отдаленных территорий.
Адресную социальную поддержку учащихся и студентов из низкодоходных
семей предполагается осуществлять: \
• в общем среднем образовании — путем введения финансовой поддержки уча-
щихся из низкодоходных семей, сирот и детей, оставшихся без попечения родите-
лей, одаренных детей для оплаты обучения в учебных заведениях повышенного
уровня;
• в начальном профессиональном образовании — путем обеспечения доступ-
ности этого уровня образования с сохранением действующих мер социальной за-
щиты;
• в среднем и высшем профессиональном образовании — путем обязательного
выделения государственных дотаций определенным категориям студентов из низ-
кодоходных семей для покрытия разницы между ценой обучения и ценой серти-
фиката, а также для проживания в общежитии иногородних студентов.
Новый этап реформирования здравоохранения является особенно актуальным
в связи с тем, что состояние здоровья населения России заметно ухудшилось, а
ранее предпринятые меры по реформированию данной отрасли не принесли ожи-
даемых результатов. Кроме того, значительно сократились возможности государ-
Глава 48. Реформирование системы социальной защиты gQ •]
и отраслей социальной сферы

ства финансировать бесплатное предоставление гражданам медицинской помо-
щи, вследствие чего резко снизилась ее доступность для широких слоев населе-
ния. При этом в наиболее сложном положении оказываются наименее обеспечен-
ные группы населения.
Вследствие этого важнейшей целью реформирования является повышение
реальной доступности медицинской помощи для широких слоев населения: созда-
ние правовых, экономических и организационных условий для предоставления
медицинских услуг, виды, качество и объемы которых соответствуют уровню за-
болеваемости и запросам населения, современному уровню медицинской науки и
технологии, а также ресурсам, которыми располагают государство и граждане.
В этой связи необходимо преобразование действующего организационно-эко-
номического механизма здравоохранения в направлении лучшей координации всех
звеньев системы управления здравоохранением и его финансирования, развития
форм и методов финансирования, изменения характера деятельности самих меди-
цинских учреждений.
Основными направлениями таких преобразований являются следующие: раз-
витие системы перспективного комплексного планирования и внедрение на фе-
деральном уровне и во многих субъектах РФ механизма разработки ежегодных
программ государственных гарантий для обеспечения граждан медицинской по-
мощью. Важнейшей задачей становится повышение эффективности системы го-
сударственного социального страхования, включая выплаты пособий по времен-
ной нетрудоспособности и на санаторно-курортное обслуживание. В этой связи
предполагается формирование единой системы медико-социального страхования
(МСС), которая позволит сформировать действенные механизмы контроля за вып-
латой пособий по временной нетрудоспособности, обеспечить тесную взаимосвязь
между предоставлением лечебных и санаторно-курортных услуг путем частичной
передачи специализированным санаторно-курортным организациям лечебно-оз-
доровительных функций по отдельным видам заболеваний.
Для повышения рациональности использования бюджетных и страховых
средств, направляемых в здравоохранение, необходимо проведение согласованной
политики органов управления здравоохранением и МСС при сохранении автоном-
ного статуса органов управления МСС.
С целью улучшения финансирования здравоохранения предполагается осу-
ществить переход на подушевой принцип финансирования здравоохранения. Дан-
ный принцип должен охватывать все стадии движения финансовых средств от-
расли: формирование, распределение и расходование. Это предполагает, что уже
на стадии формирования финансовых ресурсов на всех уровнях власти должны
утверждаться подушевые нормативы финансирования и должен быть создан ме-
ханизм выравнивания финансовых условий реализации программы государствен-
ных гарантий.
Достижению сбалансированности государственных гарантий медицинского
обслуживания населения и их финансового обеспечения будут способствовать ре-
структуризация здравоохранения, реализация мер по повышению прозрачности и
рациональности использования бюджетных и страховых средств в системе здра-
воохранения, а также опережающее увеличение здесь размеров бюджетного фи-
нансирования. При этом, учитывая ограниченность бюджетных средств, одним
из способов нахождения баланса между обязательствами и финансовыми возмож-
ностями государства ir населения является развитие форм добровольного меди-
цинского страхования, не только дополняющих, но и включающих медицинскую
помощь, предусматриваемую программой МСС. Это предполагает внесение в за-
конодательство о медицинском страховании соответствующих изменений.
602 Часть III. Теоретические основы национальной
экономики


Далее, намечается предпринять меры по консолидации всех источников фи-
нансирования в МСС. Подавляющая часть государственных средств, предназна-
ченных для оплаты медицинской помощи, должна поступать в медицинское уч-
реждение из одного источника — системы МСС. Бюджетные средства, используе-
мые ныне для оплаты медицинской помощи,, предусмотренной базовой
программой МСС, должны направляться исключительно в систему МСС в каче-
стве платежей на страхование неработающего населения. При этом должно быть
продолжено финансирование из федерального бюджета дополнительных лечеб-
ных услуг для ряда категорий лиц, нуждающихся в специализированном лечении
по профессиональным и иным объективным основаниям.
Широкий доступ населения к услугам медицины предполагает усиление го-
сударственного регулирования платной медицинской помощи. Необходимо ввести ре-
гулирование объемов бесплатной медицинской помощи и порядка предоставле-
ния платной медицинской помощи в государственных и муниципальных меди-
цинских учреждениях. Эта задача является тактически первоочередной в процессе
повышения доступности медицинской помощи для населения. Практически она
сводится к ограничению происходящего сегодня бесконтрольного замещения бес-
платной медицинской помощи платной. Для этого предполагается ввести в дей-
ствие механизм финансово обеспеченных заказов на оказание бесплатной меди-
цинской помощи для каждого государственного и муниципального учреждения.
Последние имеют право оказывать платные услуги и самостоятельно определять
объем этих услуг, но при условии выполнения финансово обеспеченного заказа на
оказание бесплатной помощи.
Необходимо также создание условий для постепенного сокращения масшта-
бов теневого рынка медицинских услуг, включая изменения в порядке налогооб-
ложения доходов физических лиц.
В формировании рыночных основ воспроизводства рабочей силы и всеоб-
щего доступа к базовым социальным услугам важное значение имеет реформиро-
вание жилищного сектора, включая жилищно-коммунальное хозяйство.
В ходе преобразований в России был осуществлен ряд мер по реформированию
собственности на жилье, жилищно-коммунального хозяйства, созданию инфра-
структуры рынка жилья, изменению источников и форм нового жилищного строи-
тельства и т. д. В результате доля частного сектора в структуре собственности на жи-
лье увеличилась в 1999 г. до 59%, проведено организационное разделение управле-
ния и обслуживания жилищным фондом, сделаны определенные шаги по
повышению доли населения в оплате жилищно-коммунальных услуг — в настоящее
время эта доля составляет уже 54%. Однако реформирование жилищного сектора с
точки зрения задач создания рынка сталкивается с рядом препятствий как со стороны
текущего платежеспособного спроса, финансовых ограничений населения, так и нераз-
витости финансово-организующих механизмов в данной сфере. Критически снизились
затраты на поддержание жилищного фонда за счет местных бюджетов.
Среди ключевых задач и основных направлений жилищной политики выде-
ляются:

• законодательное определение жилищных прав граждан и механизмов их
реализации, включая права собственности, найма, а также прав малоимущих граж-
дан на обеспечение бесплатно или за доступную плату жильем по договору соци-
ального найма, прав на получение бюджетных субсидий на приобретение жилья,
оплату жилья и коммунальных услуг;
• обеспечение эффективной системы управления жилищным фондом, ос-
нованной главным образом на бездотационном хозяйствовании рыночных субъек-
тов, действующих на конкурентной основе;
Глава 48. Реформирование системы социальной защиты QQ3
и отраслей социальной сферы

• формирование условий для развития рынка земельных участков под жи-
лую застройку, создание правовых принципов регулирования землепользования и
застройки;
• развитие рыночных финансовых механизмов в жилищной сфере: долго-
срочного ипотечного жилищного кредитования граждан, кредитования жилищ-
ного строительства и развития коммунальной инфраструктуры;
• содействие развитию инфраструктуры рынка жилья (риэлторской, оценоч-
ной деятельности, управления недвижимостью, страхования, нотариата, государ-
ственных систем регистрации и учета недвижимости, судебной системы).
Предполагается, что при реализации данных направлений по мере устране-
ния перекрестного субсидирования и дотационности жилищно-коммунального
хозяйства жилищные компенсации обеспечат частичное возмещение расходов на
жилье и коммунальные услуги малообеспеченным семьям и будут гарантировать,
что расходы семьи на оплату жилья и коммунальных услуг по установленному со-
циальному стандарту не превысят 20%. При проживании семей с низкими дохода-
ми в жилищах ниже установленного стандарта их расходы будут компенсированы
в размере социального стандарта, что для части семей будет означать бесплатность
жилья. На первом этапе предоставление жилищных компенсаций будет финанси-
роваться из федерального бюджета посредством целевых федеральных субсидий
субъектам Российской Федерации. В дальнейшем по мере создания необходимой
организационно-технической инфраструктуры бюджетные средства будут напря-
мую переводиться из федерального бюджета на целевые социальные счета граж-
дан.
В целях повышения эффективности социальной поддержки граждан при оп-
лате жилья и коммунальных услуг намечено ускорить переход на бездотационное
содержание жилищно-коммунального сектора. Предполагается завершить пово-
рот от поддержки производителя работ и услуг в строительстве, жилищно-комму-

<< Предыдущая

стр. 3
(из 4 стр.)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Следующая >>