<< Предыдущая

стр. 3
(из 4 стр.)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Следующая >>

жетная сфера активно взаимодействует с денежно-кредитной системой, в пере-
ходной экономике формируется сложный механизм взаимозависимости м ж у ед
параметрами бюджетных расходов, бюджетного дефицита и государственного дол-
га и нормой процента (ставкой рефинансирования, процентными ставками денеж-
ного рынка), фондовым рынком, активами и пассивами коммерческих банков, ва-
лютным курсом и золотовалютными резервами страны.
Еще одно важное макроэкономическое соотношение — доля финансовых по-
токов, направляемых в реальный сектор экономики. Бюджетная система в переход-
ной экономике должна быть сориентирована на повышение роли и значимости
факторов экономического роста, без которого доходная база бюджета не может
быть устойчивой и стабильной.
Одним из обобщенных показателей устойчивости финансовых отношений,
эффективности бюджетно-налоговой политики является соотношение доходов и
расходов бюджета. В среднесрочном и долгосрочном плане дефицит бюджета
(преобладание расходов над доходами) и профицит бюджета (преобладание дохо-
дов над расходами) служат важнейшими индикаторами эффективности экономи-
ческой политики государства в целом. В краткосрочном периоде бюджетный де-
фицит (профицит), характеризуя важнейшую бюджетную пропорцию, является
ключевым показателем сбалансированности бюджетной системы. Наиболее рас-
пространена характеристика бюджетного дефицита через его отношение к ВВП.
Для российской переходной экономики вплоть до 2000 г. был характерен дефи-
цитный бюджет при устойчивом превышении расходов над доходами бюджета. По
официальным данным он составил в 1990 г. — 1,3% от общего объема ВВП, в
1995 г. - 3,2%, в 1996 г. - 4,4%, в 1997 г. - 5,1%, в 1998 г. - 3,6%. В 1999—2000 гг.
правительство стало проводить политику бездефицитности федерального бюдже-
та, решая проблему снижения инфляции.
В Российской Федерации бюджетный дефицит первоначально наблюдался
преимущественно на уровне федерального бюджета, а в дальнейшем, в связи с де-
централизацией бюджетной системы, к дефицитному финансированию бюджетных
расходов перешли субъекты Федерации и органы местного самоуправления, кото-
рые стали заимствовать финансовые ресурсы на ссудном рынке посредством вы-
пуска своих региональных и муниципальных ценных бумаг. Все это усложняет про-
тиворечия бюджетной системы и ведет к нарастанию государственного долга и уси-
лению проблем покрытия бюджетного дефицита. Эти проблемы должны рас-
сматриваться не только в аспекте текущей политики, но и с точки зрения долго-
срочной финансовой стратегии. В краткосрочном аспекте на первый план выхо-
дит проблема источников финансирования бюджетного дефицита, в долгосрочном
аспекте — установление эффективной связи между бюджетным дефицитом и эко-
номическим ростом. В сложившихся в России условиях данный вопрос тесно свя-
зан с решением проблемы накопившегося государственного долга.

Межбюджетные Межбюджетные отношения свойственны всем госу-
отношения дарствам, имеющим административно-территори&чь-
и бюджетный ное деление. Российская Федерация в силу особенно-
федерализм стей государственного устройства имеет развитую си-
стему межбюджетных отношений федеративного типа.




-^ч^- "^v-V-Vf
г
Глава 50. Бюджет и межбюджетные отношения 533


Межбюджетные отношения — это отношения между органами государствен-
ной власти на различных уровнях, органами местного самоуправления по поводу
формирования и использования бюджетных средств и обеспечения бюджетного
процесса.
Бюджетный федерализм — форма организации межбюджетных отношений в
федеративном государстве. В силу этого в российской экономической системе
бюджетный федерализм является адекватной формой осуществления межбюджет-
ных отношений.
Наличие административно-территориального устройства само по себе еще не
является достаточным признаком бюджетного федерализма. В прежней экономи-
ческой системе преобладал, по существу, унитарный подход к межбюджетным от-
ношениям, когда основная часть бюджета концентрировалась на уровне централь-
ного правительства (более 61% в 1992 г.), а весь бюджетный процесс находился
под постоянным управлением и контролем центра. Бюджетный федерализм пред-
полагает не только большую децентрализацию бюджетной системы, но и боль-
шую ответственность и самостоятельность всех ее звеньев. Это отражено в прин-
ципах межбюджетных отношений, закрепленных в Бюджетном кодексе РФ. К ним
относятся:
• распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уров-
ням бюджетной системы Российской Федерации;
• разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по
временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной
системы Российской Федерации;
• равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенство
бюджетных прав муниципальных образований;
• выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъек-
тов Российской Федерации, муниципальных образований;
• равенство всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с
федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотноше-
ниях с бюджетами субъектов Российской Федерации.
Межбюджетные отношения проявляются как функционирование многоуров-
невой бюджетной системы, в которой каждый уровень власти располагает соб-
ственным бюджетом и действует в пределах закрепленных за ним бюджетных пол-
номочий. В силу этого основные проблемы совершенствования межбюджетных
отношений сконцентрированы в сфере упорядочения и разграничения бюджетных
полномочий органов власти (правовой аспект) и соответственно в сфере распреде-
ления бюджетных и налоговых полномочий. Следовательно, ключевым звеном в
конституционной модели бюджетного федерализма являются совместные бюджет-
ные и налоговые полномочия Федерации и ее субъектов. С одной стороны, они вза-
имно ограничивают полномочия центра и регионов, а с другой — устанавливают
их взаимосвязь и взаимозависимость, предопределяют единство бюджетной и на-
логовой систем.
Российская система бюджетного федерализма включает в себя: два полюса
бюджетных потоков (федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации); на-
логовый федерализм как систему федеральных, региональных и местных налогов;
блок финансовых трансфертов (Федеральный фонд финансовой поддержки
субъектов Российской Федерации); блок взаимных расчетов; блок федеральных
программ; блок целевых бюджетных фондов; блок дотаций и субвенций. Особую
подсистему межбюджетных связей составляют связи внутри субъектов Федерации.
Здесь межбюджетные потоки циркулируют от бюджета субъекта Федерации (рес-
публиканского, областного, краевого, окружного) к «полюсу» местных бюджетов
Часть III. Теоретические основы национальной экономики
634

(бюджетов местного самоуправления). Этот блок, входя в общую систему м ж ю -
ебд
жетных отношений, выпадает юридически из отношений бюджетного федерализ-
ма, поскольку местные органы не являются субъектами федеративных отноше-
ний, а органы местного самоуправления в Российской Федерации по ее Консти-
туции не входят в систему органов государственной власти.
Бюджетное выравнивание является одной из центральных проблем бюджет-
ного федерализма. Различаются вертикальное и горизонтальное выравнивание.
Вертикальное выравнивание означает устранение несоответствий между расход-
ными функциями региональных бюджетов и поступлениями, закрепленными за
данным бюджетным уровнем. Центральное правительство, обладая гораздо больши-
ми, чем любой регион, возможностями экономического регулирования и объемами
налоговых поступлений, должно компенсировать дисбаланс региональных б д ею ж-
тов за счет средств, аккумулированных на уровне федерального бюджета.
Что касается региональных и местных властей, то принцип вертикальной сба-
лансированности возлагает на них, во-первых, ответственность за финансовое
обеспечение закрепленных за ними функций и предоставление населению соот-
ветствующих услуг либо непосредственно государственными учреждениями и
организациями, либо через частный сектор; во-вторых, обязанность эффективно
использовать свои права по сохранению и увеличению собственного доходного
потенциала.
Вертикальное выравнивание не решает всех проблем бюджетного сбаланси-
рования. Оно должно сочетаться с горизонтальной сбалансированностью бюджетов,
означающей пропорциональное распределение налогов между субъектами Феде-
рации для устранения (или снижения) неравенства в налоговых возможностях раз-
личных территорий. Такие проявления неравенства регионов рассматриваются в
теории бюджетного федерализма как форма проявления социального неравенства,
вызываемая территориальным фактором.
В последние годы в механизме бюджетного выравнивания произошли суще-
ственные изменения. Осуществляется переход от индивидуальных нормативов и
постоянно меняющихся взаимных расчетов к финансовым трансфертам на основе
единой для всех регионов формулы.
Само по себе бюджетное выравнивание отнюдь не является решающим при-
знаком бюджетного федерализма, ибо оно может иметь место и в унитарном госу-
дарстве. Существует бюджетное выравнивание и внутри субъекта Федерации, во
взаимоотношениях с местными органами власти, хотя эти отношения нельзя при-
числить к федеративным. Бюджетное выравнивание, таким образом, по своей сущ-
ности выступает как объективно необходимый способ функционирования бюд-
жетной системы единого государства, единой финансовой и экономической систе-
мы общества. Оно объединяет федеративное государство и его граждан и имеет
своей задачей достижение бюджетной обеспеченности населения каждого регио-
на на уровне не ниже среднероссийского.
По сравнению с другими национальными экономическими системами рос-
сийский бюджетный федерализм и вся совокупность межбюджетных отношений
обладают рядом особенностей и противоречий:
• наличием большой совокупности субъектов межбюджетных отношений
как на субфедеральном (региональном), так и на местном уровнях;
• существенной дифференциацией экономических потенциалов и соответ-
ственно бюджетно-налоговых потенциалов (как в объемном выражении,
так и на душу населения) регионов;
• ограниченной способностью большинства субъектов Федерации и органов
местного самоуправления к обеспечению бюджетной самодостаточности;
Глава 50. Бюджет и межбюджетные отношения 635

• отсутствием горизонтальных договорных механизмов бюджетного выравни-
вания между субъектами отношений и отечественного исторического опы-
та в этой области;
• существенной дифференциацией уровня первичных (в сфере трудовой за-
нятости) реальных доходов населения в региональном аспекте и отсутстви-
ем развитых рыночных механизмов, обеспечивающих сглаживание терри-
ториальных различий в уровне жизни населения различных регионов, а
также острой социальной дифференциацией;
• сложившейся децентрализацией бюджетных поступлений и централиза-
цией официальных бюджетных полномочий.
Фактор существенной дифференциации бюджетных и налоговых потенциа-
лов на субфедеральном уровне порождает особенно сложные проблемы. Разница
экономических потенциалов регионов увеличилась за 1989—1998 гг. с соотноше-
нием 1:11 до 1:18, а по соотношению уровней доходов надушу населения (зарпла-
та, предпринимательский доход) достигла разрыва в 40 раз. Следовательно, в ус-
ловиях Российской Федерации задача горизонтального выравнивания сложнее,
чем в других странах. Это требует развивать бюджетно-налоговые технологии и
активизировать политику поддержки регионов с недостаточно развитым потен-
циалом (в том числе и депрессивных регионов), не сводя проблему бюджетного фе-
дерализма к вопросу сбалансирования расходных и доходных полномочий субъек-
тов Федерации и органов местного самоуправления (вертикальная сбалансирован-
ность).
Объективная сложность формирования гибкой модели бюджетного федера-
лизма, противоречия его становления в условиях переходной экономики России
требуют дальнейшего реформирования всей системы межбюджетных отношений.
Целостность национальной экономической системы предполагает, что одной
из основ данного реформирования должно быть расширение и углубление межбюд-
жетных связей и усиление интенсивности бюджетных потоков между центром и
регионами. В условиях, когда имеется большое разнообразие и неравенство бюд-
жетно-налоговых потенциалов субъектов Федерации, неравенство финансовых
возможностей регионов, свертывание межбюджетных связей, сокращение встреч-
ных финансовых потоков центра и территорий фактически отсекает центр от эко-
номической жизни и регулирования экономических процессов на всей террито-
рии страны. Высокая интенсивность бюджетных потоков, наоборот, означает, что
между центром и разнообразными регионами, населением и экономическими
субъектами идет активный «обмен веществ», они совместно обеспечивают функ-
ции государства и жизнедеятельность гражданского общества.
Важно преодолеть представление о том, что по отношению к центру субъек-
ты Российской Федерации являются налогоплательщиками. Субъекты Федерации
не были и не являются налогоплательщиками. Налогоплательщиками в современ-
ной рыночной экономике и современных государствах являются юридические и
физические лица. Налоговые отношения между федеральным центром и региона-
ми (территориями) строятся вокруг вопроса распределения налоговой базы между
уровнями бюджетной системы, а не в плане взаимоотношений налогоплательщи-
ков и налогополучателей.
В рамках единой налоговой системы действуют три подсистемы налогообло-
жения: федеральная, региональная (субъектов Федерации) и местная (местные
налоги и сборы), однако не*существует полного отделения бюджетов и налоговых
систем. Федерация и ее субъекты совместно ведают экономической, налоговой
базой в виде совместного разграничения государственной собственности, совмес-
тного ведения владением, пользованием и распоряжением землей, недрами, вод-
Часть III. Теоретические основы национальной экономики
636

ными и другими природными ресурсами. Предусмотрены федеральные фонды ре-
гионального развития. Следовательно, возникают межбюджетные связи и взаи-
модействие трех указанных выше налоговых подсистем (налоговый федерализм), а
движение налогов к центру — не монополизировано.
С точки зрения основ функционирования национальной экономики, сути
бюджетного федерализма, не имеют реального экономического содержания по-
нятия «регионы-доноры» и «регионы-реципиенты» (регионы, принимающие
трансферты). Следует отметить, что признак получения федеральных трансфер-
тов не может быть достаточным основанием для отнесения какого-то региона к
группе регионов-«доноров» или регионов-«реципиентов». Регионы, передающие
в бюджет средства, превышающие поступления из федерального бюджета (доно-
ры), и, наоборот, получающие из него больше, чем они перечисляют бюджету (ре-
ципиенты), с точки зрения национальной экономики, равноправны, но неизбеж-
но различаются по следующим характеристикам. Во-первых, они объективно по-
ставлены в различные климатические, географические, демографические и
ресурсные условия. Однако в силу специализации все регионы работают и исполь-
зуют преимущества друг друга. Во-вторых, различаются не по вине регионов исто-
рические условия и соответственно предпосылки для эффективного высокотех-
нологического развития экономики региона. Это неравенство было усугублено
разрушением экономического потенциала в годы переходной экономики. Напри-
мер, ситуация в текстильной промышленности не могла не сказаться на необхо-
димости трансфертов в Ивановский регион и т.д. В-третьих, существует различие
по результатам хозяйствования. Все это позволяет сказать, что лишь в после-
дней части — реальных результатах деятельности — трансферты могут носить
неоправданный характер и эти регионы живут за счет других, т.е. всего нацио-
нального хозяйства. Лишь в отношении этих регионов «регионы-доноры» ре-
ально выступают таковыми. Кроме того, следует учесть, что в Российской Фе-
дерации нет регионов, финансирующих федеральный бюджет за счет регио-
нальных и местных налогов и способных обеспечивать свои бюджетные
обязательства без привлечения ресурсов (регулирующих федеральных налогов),
находящихся в федеральной собственности Российской Федерации в соответ-
ствии с положениями Конституции России и законодательством. Кроме того,
все трансферты регионам в конечном итоге становятся зарплатами, платежами
для населения, для налогоплательщиков.
Противоречия межбюджетных отношений, взаимосвязей между центром и
регионами, межрегиональные противоречия могут быть разрешены на новом эта-
пе реформирования на следующей основе:
• центральные власти должны иметь эффективные полномочия по обеспе-
чению единого экономического и правового пространства, поддержанию
мобильности факторов производства;
• региональные органы власти должны обладать в пределах своих террито-
рий и полномочий достаточной степенью автономности в проведении фи-
нансово-экономической политики;
• субнациональные власти должны быть поставлены в условия жестких бюд-
жетных ограничений (т.е. повышение их бюджетных доходов не должно
изыматься в вышестоящие бюджеты, а конъюнктурное ухудшение финан-
сово-экономического положения не должно компенсироваться притоком
средств из вышестоящих бюджетов или за счет неограниченных заимство-
ваний).
Основой решения данных вопросов должно являться более четкое разграни-
чение полномочий между уровнями государственной власти.
Глава 50. Бюджет и межбюджетные отношения 637
i

<< Предыдущая

стр. 3
(из 4 стр.)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Следующая >>