стр. 1
(из 4 стр.)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Следующая >>

Правовая реформа в Казахстане № 1, 2000 г.


Содержание

Юрий Ким
Роль Конституции Республики Казахстан как Основного Закона в обеспечении законности и правопорядка

Виталий Воронов
Компромисс и независимость судебной власти

Андрей Чеботарев
Проблемы формирования
системы местного самоуправления в РК

Оналсын Жумабеков
Вопросы борьбы с преступностью

Виктор Сергиевский
Бюрократия и коррумпированная преступность

Азалия Долгова
Жертвы преступлений и современная преступность

Вячеслав Селиверстов
Права жертв преступлений при исполнении наказания

Николай Турецкий
Несовершеннолетние и необходимая оборона

Марат Жолумбаев
Особо опасный рецидив преступлений и обратная сила уголовного закона РК

Алмас Канатов
Об уголовной ответственности юридических лиц

Даулет Байдельдинов
Долгожданный законопроект “О земле”: надо подождать еще

Елена Новикова
О тенденциях, определяющих развитие экологического законодательства

Людмила Семенова
Орхусская конвенция и экологическое законодательство Республики Казахстан

Книжная полка: наследие классиков

Лидия Шуляк
Логическое мышление как условие правовой культуры юриста



Contents

Yury Kim
Role of the Constitution of Republic Kazakhstan as Basic Law in guaranteeing Rule of Low

Vitaly Voronov
Compromise and Independence of Judicial authority

Andrey Chebotarev
Problems of Formation of System of Local Self-Management in Republic of Kazakhstan

Onalsyn Jumabekov
Issues of Fight against criminality

Victor Sergievsky
Bureaucracy and Corrupt Criminality

Azalia Dolgova
Victims of Crimes and Contemporary Criminality

Vaycheslav Seliverstov
Crime Victims’ Right under Penalization

Nicholai Turetky
Minors and Necessary Defense

Marat Jolumbaev
Especially Dangerous Relapse of Crimes and Return Force of Criminal law Republic of Kazakhstan

Almas Kanatov
On Criminal Responsibility of Juridical Entity’s

Daulet Baideldinov
Long-Awaited Draft Law “On Land ”: to wait more

Elena Novikova
Tendencies determining Environmental Regulation

Lyudmila Semenova
Orchus Convention and Ecological Legislation of Kazakhstan

Book shelf: Classics Heritage

Lidia Shulyak
Logic Thinking as a condition of lawyer’s culture


конституционное право ?

РОЛЬ КОНСТИТУЦИИ РЕСПУБЛИКИ КАК ОСНОВНОГО
В ОБЕСПЕЧЕНИИ ЗАКОННОСТИ И ПРАВОПОРЯДКА

Юрий КИМ, председатель Конституционного совета РК

Конституция обладает высшей юридической силой и верховенством в системе действующего права. Это означает, что любой правовой акт, любое действие (равно как и бездействие) органа публичной власти или его должностного лица должны соответствовать Конституции. Соответствие Конституции - это не воспроизведение ее, как иногда понимается, это не только соблюдение или исполнение, а непосредственное ее применение при осуществлении правотворческой и правоприменительной деятельности всеми государственными органами и должностными лицами.
В отличие от предшествующих конституций советской эпохи, включая Конституцию Казахстана 1993 года, действующая Конституция не выдает желаемое за достижения демократии. Она предписывает: что и каким образом нужно или можно и каким образом нельзя.
От верховенства нашей Конституции зависит, сможем ли мы “установить абсолютное верховенство закона и защитить, - как подчеркивает Н.А. Назарбаев в Послании народу Казахстана, - законопослушных граждан от преступности”*
Одним из гарантов верховенства и прямого действия Конституции является Конституционный совет Республики Казахстан – государственный орган конституционной юстиции, наделенный для этого необходимыми полномочиями.
Конституционный совет обеспечивает верховенство Конституции в системе национального права, а следовательно, и состояние законности и правопорядка, степень защищенности прав и свобод человека и гражданина в стране. Здесь у нас имеются следующие механизмы:
- путем реализации своей компетенции;
- посредством направления в адрес Парламента ежегодного послания о состоянии конституционной законности в стране;
- путем представления Президенту Республики периодической информации о своей деятельности. Как правило, в ней содержатся не только результаты работы Конституционного совета, но и конкретные предложения, направленные на совершенствование механизма взаимодействия государственных органов с позиций конституционности.
Следует отметить, что Конституционный совет - это новый институт, который (в отличие от судов общей юрисдикции, органов исполнительной власти) не может опереться ни на долголетнюю традицию, ни на устоявшиеся обычаи. Тем не менее уже короткий срок его деятельности (чуть более 3 лет) дает основания утверждать, что Конституционный совет стал одним из важнейших институтов казахстанского конституционализма.
Так, Конституционным советом за указанный период работы было рассмотрено 61 обращение: 15 - о конституционности принятых Парламентом законов, 20 - по вопросам официального толкования норм Конституции, 26 - по обращениям судов республики. По каждому обращению совет коллегиально выносит решение, являющееся общеобязательным к применению на всей территории республики, окончательным и не подлежащим обжалованию, за исключением случаев, предусмотренных самой Конституцией.
Официальное толкование норм Конституции, являясь исключительной прерогативой Конституционного совета, обеспечивает их юридически грамотное восприятие всеми гражданами и применение органами власти. Тем самым исключается произвольное трактование Конституции.
Значительную роль в упрочении конституционной законности, защите конституционных прав человека и гражданина имеет рассмотрение Конституционным советом законов и иных нормативных правовых актов по представлениям судов на их соответствие Основному Закону.
Осуществляя свою деятельность, Конституционный совет признал нормы пяти законов, принятых Парламентом, не соответствующими Конституции, ущемляющими права и свободы граждан. Это касалось таких законов, как “О торгово-промышленных палатах Республики Казахстан”, “Об обязательном страховании ответственности работодателя за причинение вреда жизни и здоровью работника, пострадавшего в результате несчастного случая или профессионального заболевания при исполнении трудовых (служебных) обязанностей”, и др. Конституционный совет в полной мере осознает, что законность и правопорядок в стране зависят прежде всего от конституционности самой законодательной деятельности.
Следует отметить, что своими решениями Конституционный совет не только обеспечивает верховенство Конституции, но и оказывает определенное влияние на совершенствование казахстанского законодательства. Выносимые советом решения обязательно учитываются законодателем. Так, правовая позиция Конституционного совета имела соответствующее влияние на нормы Гражданского кодекса Республики Казахстан (Особенная часть), других законов в экономической и социальной сферах.
Конституция Казахстана высшими ценностями государства называет человека, его жизнь, права и свободы, признает их абсолютными и неотчуждаемыми. Значительная часть статей Конституции нацелена на обеспечение прав и свобод личности. С учетом этого должна строиться и деятельность государственных органов.
Правоохранительные органы в своей деятельности исходят из приоритетности конституционных прав и свобод человека и гражданина. Так, вопросы соблюдения прав и свобод граждан были предметом специального рассмотрения коллегиями этих органов и пленума Верховного суда. В своих постановлениях пленум Верховного суда обращает внимание судов на то, что при отправлении правосудия необходимо исходить из конституционных прав и свобод человека и гражданина, что проверка в порядке надзора законности судебных приговоров и постановлений имеет целью восстановление нарушенных конституционных прав и свобод личности.
В частности, в постановлении “О некоторых вопросах применения законодательства о судебной власти в Республике Казахстан” от 14 мая 1998 года пленум Верховного суда указал на обязанность судей в ходе рассмотрения дела проверять факт опубликования нормативного правового акта, касающегося прав, свобод и обязанностей граждан, тем самым обеспечивая соблюдение принципа, закрепленного пунктом 4 статьи 4 Конституции. Важной гарантией соблюдения прав граждан является закрепленное данным постановлением положение о том, что одновременно с внесением представления в Конституционный совет и приостановлением в связи с этим производства по уголовному делу, в соответствии с требованиями статьи 322 Уголовно-процессуального кодекса Республики Казахстан, суд вправе, в случае нахождения подсудимого под стражей, обсудить вопрос об изменении ему меры пресечения.
Материалы прокурорской практики показывают, что имеют место факты неправильного применения уголовного и уголовно-процессуального законодательства, незаконного заключения граждан под стражу, что противоречит требованиям Конституции, гарантирующей личную свободу человека и гражданина. Согласно данным Центра правовой статистики и информации при Генеральной прокуратуре Республики Казахстан за 1998 год, прокурорами освобождено за неподтверждением подозрения в совершении преступления 293 лица. За отсутствием основания применения меры пресечения в виде заключения под стражу в прошлом году органами прокуратуры освобождено 4743 лица. По результатам проверок законности административного задержания было освобождено 349 лиц, от административного ареста - 142.
Это происходит, на наш взгляд, не только из-за невысокого профессионализма и слабых оперативных позиций органов внутренних дел, но и потому, что их работники, сотрудники других спецслужб проявляют, я бы сказал, конституционный нигилизм. Им легче с подозреваемыми работать “в неволе”, чем раскрывать преступление “по горячим следам” или разрабатывать фигурантов законно, не пренебрегая их конституционными и процессуальными правами.
Ненадлежащее и неполное исследование доказательств, неправильная их оценка в ходе предварительного расследования уголовных дел являются конкретными причинами незаконного осуждения граждан. За рассматриваемый период судами республики в связи с оправданием подсудимого либо прекращением дела освобождено из-под стражи 615 лиц. Подобная практика свидетельствует о грубом нарушении закрепленного статьей 16 Конституции права на личную свободу человека и гражданина.
Наиболее часто нарушаются социально-экономические права и свободы граждан: несвоевременная выдача заработной платы либо невыдача ее вообще, незаконные увольнения граждан по инициативе администрации, нарушение прав предпринимателей, жилищных прав граждан, что является прямым нарушением нашей Конституции.
В настоящее время условия труда работников, уровень производственного травматизма и профессиональных заболеваний свидетельствуют о нарушении положения, закрепленного в пункте 2 статьи 24 Конституции. Так, ежегодно при исполнении трудовых обязанностей травмируется более 7 тысяч человек, около одной тысячи становятся инвалидами и свыше 300 человек погибают. Поэтому необходимо ускорить принятие закона “Об обязательном страховании ответственности работодателя за причинение вреда работнику, пострадавшему в результате несчастного случая или профессионального заболевания при исполнении трудовых (служебных) обязанностей”, который недавно был предметом конституционного производства.
Состояние конституционной законности зависит от соблюдения органами исполнительной власти и его должностными лицами требований Конституции. В сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина, интересов юридических лиц органами прокуратуры выявлены следующие нарушения законов: о жилищных правах граждан - 829, о пенсионном обеспечении - 5019, о здравоохранении - 1874, о предпринимательстве - 2301.
Наиболее часто нарушается конституционная норма, закрепленная в статье 35 Конституции, об обязанности уплаты законно установленных налогов. В республике выявлено 9720 нарушений налогового законодательства.
В Казахстане имеются факты, когда местные исполнительные органы в нарушение пункта 4 статьи 26 Конституции издают правовые акты, ограничивающие свободу предпринимательской деятельности граждан. За прошлый год выявлено 1294 таких акта.
Массовые нарушения прав граждан наблюдаются со стороны контролирующих и инспектирующих органов в отношении прав предпринимателей. Установлено, что органы налоговой полиции при рассмотрении дел об административных нарушениях правил ввоза, производства и реализации подакцизных товаров, подлежащих маркировке, предусмотренных статьей 162-2 Кодекса об административных правонарушениях, сами налагают административные взыскания в виде конфискации подакцизного товара, что противоречит статье 26, п. 3, Конституции, согласно которой никто не может быть лишен своего имущества иначе, как по решению суда.
Анализ некоторых аспектов реализации положений норм Конституции позволяет поставить следующие вопросы:
1. Органам законодательной и исполнительной власти в республике необходимо ускорить работу по приведению действующего законодательства в соответствие с Конституцией. Особенно отстает подготовка кодекса об административных правонарушениях, долго затягивалось принятие закона о труде, на что обращал внимание глава государства. И уж совсем нетерпимой является законодательная волокита с принятием прямо указанных в Конституции законов о местных представительных и исполнительных органах, о местном самоуправлении.
2. Ввиду отсутствия в законодательстве республики механизма реализации конституционных полномочий прокуратуры опротестовывать законы, противоречащие Конституции, необходимо решить в рамках второго этапа правовой реформы вопрос о наделении Генерального прокурора Республики Казахстан правом обращения в Конституционный совет до подписания Президентом законов, принятых Парламентом.
3. Поддерживая идею разработчиков плана действий на втором этапе правовой реформы о сильной судебной власти и реальной независимости судей, считаю назревшим вопрос об укреплении кадровой, материально-технической и финансовой самостоятельности нашей судебной системы. Для этого полагал бы на базе Высшего судебного совета создать судебный департамент Республики Казахстан, который бы финансировался напрямую из республиканского бюджета и подчинялся бы непосредственно гаранту Конституции - главе государства.
4. Необходимо разработать блок законопроектов, конкретизирующих и обеспечивающих процессуальные права участников уголовного судопроизводства, реальную защиту потерпевших и свидетелей преступлений, социальные и личные гарантии лицам, добровольно сотрудничающим со спецслужбами.
Дальнейшее упрочение законности и правопорядка требует активного регулирующего действия законодательства. Между тем обеспечение эффективности законов остается одним из наиболее слабых звеньев функционирования всего государственного механизма. Законы, принятые в последние годы, ощутимой социальной отдачи не дают, вследствие чего расхожими стали утверждения об их некачественности.
Думается, что было бы большим упрощением видеть причину этого исключительно в издержках законотворчества и не видеть экономических и идеологических первопричин. Настораживает то обстоятельство, что утверждения о бездействии законов чаще всего исходят от государственных органов и должностных лиц, призванных по своему профессиональному статусу создавать благоприятные условия для действия Конституции и закона. Подобные утверждения становятся типичными и служат, с одной стороны, оправданием бездействия государственных структур, уводя их от ответственности, а с другой - маскируют сопротивление тем новациям, которые несут принятые законы. Поэтому проблема создания эффективно работающего механизма обеспечения реализации закона приобретает в современных условиях остросоциальное, политическое звучание. При несомненно правильной постановке этой проблемы учеными, юристами-практиками обращает на себя внимание то обстоятельство, что содержание механизма обеспечения реализации закона трактуется несколько односторонне.
Считается: для того чтобы законы заработали, достаточно установить жесткую, вплоть до уголовной, ответственность за их неисполнение. Однако история правового развития убедительно свидетельствует о бесперспективности такого рода мер. Многообразная деятельность государства по обеспечению действия закона не должна подменяться корректировкой только уголовной политики. Главная цель обеспечения действия закона - это неотвратимость его применения в случаях его нарушения и обязательность надлежащего исполнения. Конечно, для этого необходимы экономические предпосылки и финансовое подкрепление юридических норм.
Опыт функционирования Парламента первого созыва позволяет, на наш взгляд, обозначить ряд основополагающих проблем, которые требуют своего решения:
1. Ныне ключевую роль в законодательном процессе занимает Правительство, которое выступает и как субъект законодательной инициативы, и как исполнитель законов. Парламент же выступает как субъект, дающий заключения по законопроектам; действующая Конституция законодательные функции Парламента очерчивает в основном принятием законов в четко обозначенных сферах. Законопроекты для Парламента инициируются преимущественно Правительством, которое старается провести удобные ему законы, навязывая Парламенту свое видение социальных проблем. Отсюда потребность в расширении законотворческих возможностей самих депутатов на основе совместной аналитической деятельности с экономическими и стратегическими структурами государства.
2. Действующее законодательство развивается не всегда системно, между отраслями законодательства поспешными конъюнктурными изменениями и дополнениями нередко нарушается взаимосвязь, например соотношение гражданского и банковского законодательства, громоздкость налогового законодательства, недостаточная систематизированность законодательных актов о таможенном деле. Декларативность иных законопроектов, в том числе вносимых депутатами, чревата появлением подзаконных актов, искажающих смысл исходных норм. У самого же Парламента даже в Мажилисе нет постоянного комитета законодательных предложений.
3. Нужно, чтобы законы, которые требуют для реализации принятия подзаконных нормативных актов, как правило, не вводились в действие до тех пор, пока они не будут подготовлены. Иными словами, должен применяться “пакетный” принцип законотворчества, когда одновременно с законопроектом представляются и все другие нормативные акты, необходимые для его реализации. Такой подход позволит постепенно избавиться от искажения законов подзаконными актами, а также своевременно приступать к исполнению законов тем, кому положено, не дожидаясь подзаконных актов - иногда годами.
Представляется, что решение всех этих вопросов будет способствовать укреплению законности и правопорядка.
Роль Конституции в этом как Основного Закона имеет непреходящее значение. Чем полнее будет соответствовать ей система нашего законодательства и вся правоприменительная практика, тем устойчивее будут законность и правопорядок в казахстанском обществе.


КОМПРОМИСС И НЕЗАВИСИМОСТЬ СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ

Виталий Воронов, президент Алматинской
юридической корпорации

Давняя дискуссия о независимости судебной власти, сведенная в последнее время к вопросу об организационно-кадровом и материально-техническом обеспечении судов, “счастливо” завершилась компромиссом: Высший судебный совет страны концептуально одобрил идею создания соответствующего Комитета в составе Минюста.1
Между тем вопрос о роли судов и судей в демократическом обществе по сей день является предметом постоянных дебатов и в более цивилизованных, чем Казахстан, странах.
Могут ли судьи быть независимы, если их назначение и оплата труда находятся полностью в ведении исполнительной ветви власти?
Можно ли защитить судью от политического влияния при рассмотрении конкретного дела?
Какими полномочиями обладают суд и судьи для того, чтобы рассматривать и отменять решения, принятые другими ветвями власти?
Кто в стране определяет, соответствует ли юридическое решение действующей Конституции? И т. д.
Эти вопросы для цивилизованного общества далеко не теоретические, поскольку их судьи несут ответственность не только за лишение человека свободы (а то и жизни), но и за определение позиции в обществе по принципиальным проблемам.
Волнуют ответы на подобные вопросы и среднестатистического казахстанца.
Американцы для себя в целом определились давно. Для них принцип независимости судебной власти реализуется в системе институтов, обеспечивающих положение, при котором судьи выносят решения в соответствии с законом, а не по своей прихоти или чьей-то воле, в том числе и других ветвей власти. Можно условно выделить ряд компонентов независимости судебной власти, обеспечивающих конституционную защиту судьи США:
независимое управление судебной властью средствами самой судебной власти;
юридическая дисциплинарная система, действующая в отношении судей, допускающих нарушения и проступки;
необходимость самоконтроля и избежание предубеждений;
способ урегулирования противоречий между различными интересами и обеспечение действенности судебных решений.2
Я не ставлю перед собой в данной публикации задачи раскрыть содержание всех вышеотмеченных компонентов, поскольку это предмет самостоятельного исследования. Отмечу только, что основополагающим элементом независимости судебной власти США, по общему признанию, является именно защита, гарантированная судьям Конституцией. Судьи “занимают свои должности, пока ведут себя безупречно”; они “получают за свою службу жалованье, которое не может быть уменьшено во время пребывания в должности”; они “могут быть отстранены от должности после осуждения в порядке импичмента за государственную измену, взяточничество или другие важные преступления и проступки”. Другими словами, продолжительный срок пребывания в должности, сложность отстранения от должности и сохранение высокого уровня зарплаты являются основными факторами, способствующими независимости судей.3
Важное значение имеют и традиции и неписаные правила в отношении судей и их работы. В тех же США, например, не принято контактировать с судьями в связи с находящимися в производстве делами, исключая самих тяжущихся и их адвокатов, которые действуют в соответствии с процессуальными нормами.4
При назначении на должность судьи в США учитываются и такие критерии кандидатов, как судейская философия, репутация, предыдущие места работы, судейский опыт, идеологические взгляды, партийная принадлежность, личные знакомства и привязанности, общественные группы, чьи интересы представляет кандидат и, наконец, квалификация, оценку которой дают такие частные организации, как Ассоциация американских юристов.
Институциональный элемент независимости судебной власти (как это ни парадоксально для нас) является очень важным, но не главным и включает в себя учреждения, позволяющие контролировать условия, в которых судьи отправляют правосудие.
Если кратко, то управление судебной системой США базируется на трех институциональных основах:
¶ судебное совещание с главной функцией разработки порядка и правил судебных процедур;
¶ административное управление судов США, распоряжающееся бюджетом федеральных судов, вопросами кадров, снабжения и иными хозяйственными и вспомогательными вопросами;
¶ федеральный судебный центр, отвечающий за исследования в области управления судебной системой и вопросы, имеющие отношение к отправлению правосудия.
Конечно же, судебная система США достаточно специфична, и практически невозможно представить, как бы работали ее элементы в условиях нынешнего Казахстана. Но в любом случае изучение чужого как положительного, так и отрицательного опыта не помешало бы, как мне представляется, нашим государственным мужам, правомочным инициировать и принимать решения в сфере осуществляемой в стране с февраля 1994 года правовой реформы. Тогда, возможно, мы бы не имели печального урока, связанного с неудачным созданием ГСК, а проблема независимости судебной власти не свелась бы только к спорам об организационно-кадровом и материально-техническом обеспечении судов (хотя для казахстанской судебной системы, вероятно, эта проблема сейчас является самой актуальной. А может быть, не для системы, но для имеющих к ней отношение чиновников).
Можно, даже нужно использовать и выработанный веками уникальный опыт германских судов, поскольку правовая система Германии, по моему мнению, более близка к нашей. Анализ норм Немецкого закона о судьях приводит к мысли о том, что он (закон) весь посвящен именно обеспечению независимости судьи (не системы, заметьте, а каждого конкретного судьи, поэтому и называется закон - о судьях). Действенных гарантий судебной независимости настолько много, что никого практически не волнует положение, при котором всех судей на должность назначает министр юстиции. Но назначает постольку, поскольку не может не назначить судьей гражданина, прошедшего все достаточно трудные ступени обучения и профессиональной подготовки, выдержавшего испытательный срок, получившего положительную рекомендацию специально избранного из судей органа (президентского совета) и т. д. Причем назначает пожизненно, а отстранить от должности судью можно только в исключительных случаях и только после осуществления очень сложной процедуры.5
По “известным причинам” нам близка и Конституция Французской Республики, которая называет президента страны “гарантом независимости судебной власти”. В результате, однако, в обществе силен скептицизм относительно независимости судов и лишь половина населения считает суды независимыми от исполнительной власти. Деятельность судов контролирует Судебный совет, где председательствует президент Франции или министр юстиции. Совет является совещательным органом при президенте, а также судебным дисциплинарным органом. Конечно, это происходит и потому, что суды считаются общественным учреждением, чем-то вроде почты. Министерство юстиции имеет небольшой бюджет и даже вынуждено помещать в прессе объявления с приглашениями на работу в качестве судей.6
Возвращаясь к Казахстану, хочу отметить, что дискуссии о необходимости обеспечения независимости судебной власти и путях этого обеспечения продолжаются уже почти десять лет. Причем на первом этапе (1991-1994 гг.) в этом направлении удалось сделать очень много положительного (разработка в 1992 году Концепции правовой реформы, предлагающей конкретные шаги в освобождении судебной системы от партийного и иного влияния; создание в 1992 году Конституционного суда; закрепление в Конституции 1993 года гарантий равенства всех ветвей государственной власти; повышение уровня оплаты труда судей; разработка и принятие в 1994 году Государственной программы правовой реформы и т. д.).
Большую роль в этом сыграл, как мне представляется, Верховный Совет нашей страны 12-го созыва, депутатом и членом Президиума которого мне посчастливилось быть. К сожалению, последовавшие после его “самороспуска” события не позволили Казахстану продвинуться дальше в создании действительно независимой судебной власти, хотя все предпосылки для этого были. В стране начались другие процессы: приватизация, референдумы, фальсифицированные выборы, война с преступностью, “борьба” с коррупцией и т. п., которые не нуждались в принципиальных и независимых судах и судьях.
Под лозунгом борьбы с социалистической системой псевдовыборов судей победило “единственно правильное мнение” о необходимости пожизненного назначения большинства судей Президентом страны, закрепленное в Государственной программе правовой реформы.7 Помните аргументы? “Нынче судей избирают областные сессии и Парламент. С кого спрашивать, если судью привлекают к уголовной ответственности? Не с кого. Если же судью пожизненно, до пенсионного возраста, будет назначать Президент, он и будет нести ответственность. А перед Президентом ответит тот, кто по закону будет рекомендовать кандидата в судьи. Народный судья получает абсолютную независимость от местной власти, от госорганов, отмирает телефонное право”. Или: “Трудно рассуждать о независимости и высоком профессионализме судов, когда их состав десятилетиями келейно формировался под прикрытием псевдовыборов. Что говорить о народных судьях, если общество до сих пор не знает, кто предлагал Президенту кандидатуры членов Конституционного суда”.8 Новые предложения о назначении судей назывались “механизмом публичного формирования” судейского кор-пуса. Однако даже самый осведомленный из нас не сможет припомнить случаев наступления вышеозначенной ответственности, и в реальности практика назначения и освобождения судей от должности не стала менее келейной...
Конечно же, были и серьезные противники такого подхода к решению кадровых вопросов в судебной системе, заявлявшие, что “ратовать за назначение судей Президентом можно будет только тогда, когда в Казахстане сформируется тщательная система отбора кандидатов в судьи...”9
В декабре 1994 года Верховный Совет 13-го созыва провел парламентские слушания по проблемам реформы судебной системы, и его участники посчитали первоочередным реформировать судебную систему поэтапно, начиная с укрепления принципа независимости судей. При этом было рекомендовано ввести назначение судей районных (городских) и областных судов Президентом, предусмотрев четкие основания и механизм освобождения судей от занимаемой должности; создать самостоятельный орган по организационному обеспечению судов, не входящий в структуру законодательной, исполнительной и судебной власти.
Как мы видим, не сегодня, а более пяти лет назад все многочисленные проблемы с обеспечением независимости судебной власти были сведены, по сути, к созданию нового порядка назначения судей на должность и организационному (а также материально-техническому) обеспечению деятельности судов. И в течение прошедшей “пятилетки” даже эти проблемы в стране не решены, не говоря уже о других, более значимых. Отсюда продолжающиеся дискуссии и компромиссы...* *
В Государственной программе правовой реформы в Республике Казахстан (основные направления), утвержденной постановлением Президента РК № 1569 от 12 февраля 1994 года, предлагалось сохранить организационное обеспечение судов за Министерством юстиции - органом, не обладающим процессуальными возможностями влияния на отправление правосудия, в отличие от судов различных инстанций. И этот аргумент тогда сыграл решающую роль в пользу Минюста.
Однако недовольных таким положением дел не стало меньше, тем более что ни обеспечение судов, ни их работа не улучшились.
Продолжалась критика Министерства юстиции со страниц газет - за то, что оно, олицетворяя правительственную структуру, неправомочно вторгалось в прерогативы Президента и судебной власти.10
Верховный суд инициировал проект закона “О судоустройстве и статусе судей в Республике Казахстан”, содержащий предложение о передаче ему полномочий по подготовке и подбору кадров, а также решению вопросов материально-технического обеспечения судов.11 Но стать законом этому проекту было не суждено.
26 июля 1995 года два известных казахстанских правоведа - профессора К. Бегалиев и С. Байсалов распространили отчаянное обращение “О неконституционности организационно-правовой деятельности Министерства юстиции Республики Казахстан”, заявив в нем, что “исполнительная власть в лице Министерства юстиции и его местных органов, серьезно вмешиваясь в организационно-правовую деятельность судебных органов, нарушает принцип независимости судей”.
Тем не менее в Конституции страны, принятой на референдуме 30 августа 1995 года, появилась норма о том, что председатели и судьи судов, за исключением Верховного, а также областных и приравненных к ним, назначаются на должность Президентом республики по представлению министра юстиции, основанному на рекомендации Квалификационной коллегии юстиции. Затем 20 декабря 1995 года Президент подписал действующий и поныне Указ, имеющий силу конституционного закона, “О судах и статусе судей в Республике Казахстан”, закрепивший полномочия, имевшиеся у органов юстиции.
Вроде бы на этом дискуссии должны были прекратиться, и действительно, на некоторое время полемика заглохла.
Но уже в июле 1996 года в информации на имя Президента страны “О состоянии конституционной законности в республике” председатель Конституционного совета Ю.А. Ким сообщил главе государства, что “при осуществлении функций по организационному и материально-техническому обеспечению и финансированию судов Министерство юстиции, как центральный орган исполнительной власти, состоит с судами (кроме Верховного) в отношениях власти и подчинения, используя в отношениях с ними мощный экономический инструмент. Для осуществления независимого правосудия, как известно, необходимы надлежащие, прежде всего материальные, условия, которые зависят от органа, распределяющего финансовые ресурсы. Следовательно, здесь зависимость судебной власти на местах от органов исполнительной власти налицо, притом в отсутствие системы сдержек и противовесов со стороны судебных органов... В связи с изложенным вносится предложение обсудить и проработать вопрос о создании не входящей в систему исполнительной власти государственной структуры, которая бы выполняла организационные функции нынешнего Министерства юстиции в отношении судебных органов... Аналогичный орган с названием Судебная администрация имеется в Кыргызской Республике, опыт создания которого можно было бы изучить и при необходимости использовать”.
Позицию Конституционного совета поддержал председатель Верховного суда М.С. Нарикбаев, обеспокоенный чрезмерной “опекой” судов Министерством юстиции. Он предложил создать “некий самостоятельный, не зависимый ни от исполнительной, ни от судебной власти орган, который и будет заниматься всеми вопросами организационного и кадрового обеспечения судов”12.
Ему вторил член Конституционного совета С. Темирбулатов, поддержавший идею создания “органа республиканского уровня, который мог бы выполнять функции по организационному, кадровому и финансовому обеспечению деятельности судов нижнего и среднего уровня ”, условно названного судебной администрацией при главе государства.13 Он же отмечал, что только при составлении республиканского бюджета на 1996 год было отдельной строкой предусмотрено финансирование по каждому уровню судов: Верховный суд; областные и Алматинский городской суды; районные суды; военные суды.
Если отсутствие какой-либо реакции на мнение председателя Верховного суда еще объяснимо по причине его заведомой “необъективности”, то непринятие мер по информации Конституционного совета может только характеризовать его (совета) место и роль в иерархии государственной власти страны.
В 1998 году М. Нарикбаев еще раз попытался привлечь внимание к проблемам взаимоотношения судов и органов юстиции, заявив, что “организационное и кадровое обеспечение судов Министерством юстиции противоречит конституционному принципу разделения властей. Кроме того, все областные и районные суды финансируются через Минюст, когда статья 79 Указа Президента РК, имеющего силу конституционного закона, “О судах и статусе судей” устанавливает, что “финансирование всех судов республики осуществляется за счет средств республиканского бюджета отдельной строкой”.14
В недавно опубликованном постановлении № 1 пленума Верховного суда РК от 18.01.2000 года “О ходе выполнения Верховным судом Плана мероприятий по реализации поручений Президента Республики Казахстан от 4 ноября 1999 года №14-21/104” (хотя из самого названия постановления можно констатировать полное отсутствие судебной независимости, поскольку суд не может выполнять чьи-либо поручения, а призван вершить правосудие. - В.В.) данный высший орган судебной власти в Казахстане постановил:
1. Признать необходимость неотложных и принципиальных изменений в действующее законодательство о судах и статусе судей, в котором был бы обеспечен принцип автономности судебной системы, соответствующей положениям, предусмотренным Конституцией республики, Посланием Президента Республики Казахстан к народу Казахстана от 30 сентября 1998 года.
2. Считать обязательным наличие в законодательстве о судах норм международных стандартов, установленных в комментариях ООН и нормативах Международной ассоциации юристов:
- судьи должны быть лично и материально независимы;
- судьи должны пользоваться автономной и коллективной независимостью от контроля исполнительной власти;
- полномочия по возбуждению дисциплинарных мер и отстранению судей от должности не должны зависеть от исполнительной власти;
- исполнительная власть не должна контролировать деятельность судей;
- правила судебных процедур должны составляться при участии судей или полностью судьями;
- ответственность за управление судами должна лежать на судьях.
3. Указать на возможность существенной автономизации судебной системы в рамках действующей Конституции как меру неотложного переходного характера путем создания специального органа по организационному и материально-техническому обеспечению местных судов с соответствующими представителями (администраторами) при областных, районных и приравненных к ним судах.
4. Для реализации пунктов 1-3 настоящего постановления рекомендовать председателю Верховного суда совместно с министром юстиции создать рабочую группу по доработке проекта Конституционного закона “О судах и статусе судей” и подготовке положения о специальном органе, осуществляющем функции по организационному и материально-техническому обеспечению деятельности местных судов.
И все же компромисс состоялся. Совершенно очевидно, что впереди нас ждут и другие “компромиссы”, никоим образом не приближающие к славным временам появления действительно независимого суда.
Я не хочу поддерживать ту или иную точку зрения на проблемы независимости судебной власти, поскольку от моего частного мнения мало что зависит. Многие, например, считают, что значительная часть нашего судейского корпуса, наоборот, излишне независима - и от закона, и от назначившего их Президента. На них не влияет ни мнение юридической общественности (которая, к сожалению, в отличие от Американской и ей подобных ассоциаций юристов, у нас в стране абсолютно неорганизованна), ни пресса. Ими движет только страх: как бы усидеть на плохо оплачиваемой, но достаточно прибыльной должности. Для того чтобы мы, рядовые граждане, не покушались на эту “независимость”, создан специальный институт судебных приставов, призванный не допускать “к телу” судейских чиновников простой люд.
Просто хочется обратить внимание наших вновь избранных мажилисменов и сенаторов, которым в ближайшее время предстоит принимать новый закон, на необходимость очень тщательного, вдумчивого и честного отношения к решению проблем, связанных с судебной властью. И не только с судебной...
Для начала можно было бы назвать новый закон “О судьях и судах в Республике Казахстан”...

ЛИТЕРАТУРА :

1 См.: Казахстанская правда. - 2000. - 16 февраля.
2 Стивен Г. Брейер. Независимость судебной власти в США. - Электронный журнал Информационного агентства США. - 1996. - Декабрь. - С. 7-8.
3 Дениэл Джон Мидор. Американские суды. - Сент- Пол: Миннесота Уэст Паблишинг Компани, 1991. - С. 54.
4 Воронов В.И. Самое открытое в стране письмо самому честному в мире вице-премьеру. - Доживем до понедельника. - 1996. - 23 декабря.
5 Немецкий закон о судьях. - Бонн, 1993.
6 Сьюзен Салливэн Лагон. Роль независимых судов. - Материалы
о свободе. - 1993. - № 4. - С. 2.
7 Шайкенов Н.А. Об актуальных проблемах правовой реформы. - Panorama. - 1994. - Сентябрь. - № 37.
8 Возникла реальная угроза правовой реформе. - Panorama. - 1994. - Ноябрь. - № 46.
9 Не назначить бы судьей Хлестакова. - Казахстанская правда. - 1993. -
1 декабря. - № 249.
10 Правовая реформа: сторонники и противники, реформаторы и консерваторы. - Казахстанская правда. - 1995. - 12 января.
11 Законопроект о судоустройстве рассматривает судебную власть
как самостоятельную ветвь единой государственной власти. - Panorama. - 1995. - Январь. - № 4.
12 Суды не армия, но должны шагать тоже в ногу, считает председатель Верховного суда Максут Нарикбаев. - Казахстанская правда. - 1997. -
23 апреля.
13 Темирбулатов С. Судебная власть на конституционной поверке. - Казахстанская правда. - 1998. - 7 апреля.
14 Судебная власть: реформы продолжаются. - Казахстанская правда. - 1998. - 14 мая.



ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН

Андрей ЧЕБОТАРЕВ, политолог

С момента крушения системы социализма и распада ее оплота - Союза ССР важным вопросом в посттоталитарных странах Восточной Европы и СНГ стал поиск альтернативы господствовавшим централизованным командно-административным структурам.
Местное самоуправление, представляя собой форму самоорганизации и самодеятельности населения (муниципалитет) и его выборных органов по управлению делами местного значения, является важнейшим элементом демократического общества. Данную систему характеризуют следующие основные черты:
- определенная автономия нижестоящих административно-территориальных (муниципальных) единиц по отношению к центру;
- выборность органов местного самоуправления и руководящих ими должностных лиц, их подконтрольность и подотчетность населению;
- широкое непосредственное участие граждан в управлении через различные общественные комитеты, комиссии, референдумы и другие формы прямого волеизъявления;
- разграничение функций и полномочий центральных органов государственного управления и органов местного самоуправления;
- сочетание в деятельности органов местного самоуправления местных и государственных интересов;
- ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц за свою деятельность и принимаемые решения главным образом перед населением.* *
В зависимости от масштабов административно-территориальной единицы местное самоуправление осуществляется в двух основных формах:
1) форма публичной власти на местах. В данном случае местное самоуправление представляет собой неотъемлемую часть системы государственной власти, осуществляемой в отдельных населенных пунктах и региональных административно-территориальных единицах. Обычно эту власть осуществляют представительные (советы) и исполнительные (мэрии во главе с мэрами) органы, избираемые населением;
2) форма управления жилищно-коммунальным хозяйством. Здесь речь идет о территориальном общественном самоуправлении, осуществляемом в различных жилищно-территориальных комплексах, находящихся на территории муниципалитетов (микрорайонах, кварталах и т. п.). Органы общественного самоуправления (комитеты) создаются на собраниях (сходах) граждан по месту жительства.
Как правило, в функции органов самоуправления входит решение на территории соответствующего сообщества таких специфических задач, как социальная помощь населению, управление коммунальной собственностью, охрана окружающей среды, содержание детских садов, школ, учреждений культуры, парков и иных общественных мест, поддержание общественного порядка, жилищное строительство, эксплуатация систем водоснабжения и канализации, уборка территории и т. д. Важным условием функционирования этих органов является наличие в их распоряжении земельно-водных ресурсов (в пределах законодательно установленных границ пользования ими), собственных финансовых средств и объектов коммунальной собственности. Основными источниками доходов местного самоуправления обычно являются государственные дотации и субсидии, местные налоги и сборы, целевые взносы и пожертвования граждан и организаций, доходы от эксплуатации, продажи и аренды объектов коммунальной собственности, банковские кредиты, выпуск и реализация ценных бумаг.
Наиболее развитой является система местного самоуправления в странах Европы и Америки. В зависимости от разграничения полномочий между органами государственного управления и местного самоуправления выделяются следующие модели последнего:
1) повсеместно, во всех единицах административного деления страны, действует только система местного самоуправления (Швейцария, Бразилия);
2) соединение местного самоуправления с местным государственным управлением на всех уровнях (Италия);
3) сочетание самоуправления на низовом уровне территориального деления с государственным управлением на высшем уровне (Франция, Польша);
4) жесткая административная опека метрополии над местным самоуправлением на зависимых территориях (владения Великобритании, Нидерландов, США).
В последнем случае решения органов самоуправления не могут вступить в силу, пока не получат одобрения назначенного сверху местного администратора (губернатора, префекта и т. д.). В настоящее время такая модель местного самоуправления встречается крайне редко. В основном же действует система административного надзора, при которой государство ограничивается только проверкой законности решений органов самоуправления через местную администрацию, прокуратуру и суды. В ряде стран решения органов самоуправления вообще могут быть отменены только в судебном порядке. При этом эти органы также могут оспорить в суде любые решения государственной власти, принятые в отношении них.
В Казахстане институт местного самоуправления получил свое развитие еще в период существования Союза ССР. 15 февраля 1991 года был принят Закон “О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Республики Казахстан”. Согласно этому закону местное самоуправление осуществлялось на уровне аулов, сел, поселков, городов и районов в городах в форме власти Советов. Помимо этого, оно включало в себя органы территориального общественного самоуправления, местные референдумы, собрания (сходы) и конференции граждан. Надо сказать, что для того времени это была достаточно развитая и демократичная система местного самоуправления. Однако у нее имелись изначально и появлялись по мере развития серьезные изъяны.
Во-первых, на момент принятия названного закона в республике оставались сильными позиции правящей тогда компартии, что способствовало избранию и преобладанию в Советах народных депутатов ее представителей. Многие избирательные коллективы по сложившейся за долгие годы традиции формировались и возглавлялись партийными активистами, что влияло на выдвижение кандидатов и на их избирательную кампанию. Кроме того, в условиях еще не сложившейся многопартийности выдвижение кандидатов проходило на чисто личной основе. Выдвигали авторитетных, популярных людей, в качестве которых, как правило, выступали те же партийные активисты. Таким образом, персональный состав местных Советов был в своем большинстве консервативным, что так или иначе отрицательно сказывалось на проведении политики реформ.
Во-вторых, с введением в феврале 1992 года института глав администраций, назначаемых Президентом и вышестоящими главами, власть Советов на местах стала сильно ограниченной. Если раньше Советы имели собственные, образуемые ими и подотчетные им, исполнительно-распорядительные органы, то теперь они лишились контроля за исполнительной властью. В распоряжение последней была передана и коммунальная собственность. В результате у местных Советов остались только полномочия по утверждению бюджета, разрабатываемого главой администрации.
В-третьих, по непонятным причинам институт местного самоуправления не был закреплен в принятой 28 января 1993 года первой Конституции Республики Казахстан. Вместо этого в ней было отражено только наличие местных представительных и исполнительных органов. При этом никаких разграничений между местным государственным управлением и самоуправлением не было.
В-четвертых, не получил своего должного развития институт общественного территориального самоуправления. В основном это было связано с отсутствием финансово-экономической базы для деятельности, поскольку управление коммунальной собственностью осуществлялось главами администраций.
После самороспуска Советов всех уровней в ноябре-декабре 1993 года и с принятием 10 декабря 1993 года Закона “О местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан” местное самоуправление было фактически упразднено. Вместо него была сформирована жесткая централизованная система исполнительной власти, охватывающая все населенные пункты. Вся полнота политической и хозяйственной власти на местах перешла к главам администраций (акимам), зачастую превышающим свои полномочия. Представительные же органы - маслихаты, не имеющие собственных материально-финансовых средств и не способные обеспечить подлинную отчетность акимов перед ними, фактически превращены в консультативно-совещательные органы при акимах. К тому же их “вертикаль” заканчивается на городах областного значения.
Примечательно, что, несмотря на отсутствие необходимой законодательной базы, в Алматы и некоторых других городах республики продолжали функционировать органы территориального самоуправления. Сначала они назывались комитетами общественного самоуправления (КОС), затем были переименованы в комитеты общественного самоуправления населения (КТСН). Например, в Алматы к осени 1997 года насчитывалось 47 КТСН, охватывающих своим влиянием микроучастки с количеством жителей порядка 700-800 тыс. человек. В их задачи в основном входит решение актуальных жилищно-бытовых вопросов населения. Правда, на сегодняшний день, в отсутствие четких, а главное - законодательно закрепленных полномочий и необходимой материально-финансовой базы, их деятельность нельзя назвать эффективной. С 1996 года на уровнях отдельных домов и групп домов стали создаваться и функционировать кооперативы собственников квартир, деятельность которых является темой для отдельного разговора.
Постепенно вопрос о необходимости формирования в республике местного самоуправления как формы публичной власти вновь был поднят и начал находить свое отражение в законодательной деятельности государства. Прежде всего, местное самоуправление, осуществляемое сельскими и городскими местными сообществами непосредственно путем выборов, а также через выборные и другие органы, было признано принятой 30 августа 1995 года второй Конституцией РК. Правда, в Основном Законе страны ряд вопросов формирования и функционирования органов местного самоуправления был упущен, что требовало принятия отдельного закона.
В 1997 году Правительство внесло в Парламент проект закона “О местном государственном управлении и самоуправлении”. Однако анализ этого законопроекта позволяет утверждать, что у Правительства на тот момент вообще отсутствовала четкая концепция формирования местного самоуправления в Казахстане. Вместо нее явно прослеживалась попытка подогнать создаваемую систему местного самоуправления под действующую Конституцию. Причем этот “подгон” осуществлялся таким образом, чтобы доказать всем, что Основной Закон ограничивает создание подлинной системы местного самоуправления, присутствующей во многих зарубежных странах и основанной на максимальной автономности населенных пунктов различного уровня. В частности, проект закона низвел местное самоуправление в лице кенесов (советов)… на уровень единиц городского и сельского территориального деления. Иначе говоря, он сводил местное самоуправление исключительно к форме управления коммунальным хозяйством. Помимо этого, законопроект: а) не устанавливал определения самому понятию “местное самоуправление” и, тем самым, не определял его статус в системе государственной власти и управления РК; б) не содержал принципов, на основании которых должны осуществляться местное самоуправление, формироваться и функционировать его органы и институты; в) не вводил механизмов взаимодействия между органами государства и местного самоуправления и четкого разграничения функций и полномочий между ними; г) не предусматривал общественного территориального самоуправления в виде собраний, сходов граждан по месту жительства, местных референдумов и т. п.; д) не устанавливал механизмов формирования полноценной экономической базы местного самоуправления, включая передачу органам местного самоуправления коммунальной собственности. Не случайно, что данный законопроект был отозван Правительством на доработку.
В некотором смысле следующим этапом в законодательном обеспечении формирования местного самоуправления можно назвать внесение 8 октября 1998 года изменений и дополнений в Конституцию РК. В частности, было установлено, что акимы административно-территориальных единиц, стоящих ниже областей, города республиканского значения и столицы, назначаются или избираются в порядке, определяемом Президентом (п. 4 ст. 87). То есть речь идет о принятии не специального закона, а указа или распоряжения главы государства, которые, кстати, до сих пор не приняты. Однако, несмотря на отсутствие названных нормативных актов, по инициативе акима Алматинской области З. Нуркадилова 29 мая 1999 года были проведены выборы акима Чемолганского сельского округа Карасайского района Алматинской области. Проведение этих выборов, тем не менее, не стало своего рода “зачатком” местного самоупрвления по следующим причинам.
Во-первых, выборы акима проводились под жестким контролем областной администрации, в результате чего их результат был предрешен в пользу удобного для властей лица. Иными словами, с мнением жителей Чемолгана никто не посчитался. По неизвестным причинам кандидатам в акимы было запрещено выдвигаться от общественных объединений. Во-вторых, налицо явная нелегитимность этих выборов. Действующий Закон о выборах предусматривает только выборы членов органов местного самоуправления, но никак не акимов. Рассматриваемые же выборы состоялись в соответствии с принятыми Центральной избирательной комиссией Временными правилами проведения в порядке эксперимента выборов акимов отдельных аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков. Но, как уже отмечалось выше, порядок выборов акимов определяется, согласно Конституции, главой государства. Таким образом, выборы чемолганского акима проводились по нормативно-правовым актам одного из исполнительных органов, но не главы государства. Следовательно, в данном случае была нарушена Конституция РК. Наконец, в-третьих, что наиболее важно, в республике нет законодательной базы, определяющей статус и полномочия выборных акимов, причем отличные от положения их назначаемых коллег. По Конституции выборные акимы вообще не включены в систему местного самоуправления. Непонятно также, как должны складываться отношения вновь избранного акима, получившего хотя бы формально свой мандат непосредственно от народа, с вышестоящим акимом, назначенным сверху, не говоря уже об отсутствии механизмов его подотчетности местным жителям. В этих условиях выборы акима села Чемолган не имеют никакого политического смысла.
Конец 1999 года, ознаменовавшийся избранием депутатов Парламента и маслихатов второго созыва, стал новым этапом в создании законодательной базы местного самоуправления. Но, анализируя рассматриваемый сегодня Парламентом проект закона “О местном самоуправлении”, можно утверждать, что до создания развитой и демократичной системы местного самоуправления республике еще очень далеко.

стр. 1
(из 4 стр.)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Следующая >>