стр. 1
(из 5 стр.)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Следующая >>

КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО
Ермек Абдрасулов
Критический анализ опыта толкования Конституции в РК

Анатолий Котов
Конституционность - основание правовой идеологии и правовой действительности

Амангельды Есенжанов, Мейрам Кемалов
Конституционное производство как институт процессуального права

РЕФОРМА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
Гайрат Сапаргалиев
О политических государственных служащих

Петр Крепак
Объективные предпосылки совершенствования законодательства
о политических должностях государственной службы

Райнер Лассиг
Правовое положение государственных служащих Германии

Кабдулсамих Айтхожин
Конституция РК и вопросы совершенствования
правового статуса политических государственных служащих

ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ
Мерей Ваисов
Место и роль прокуратуры в системе государственных органов РК
и ее роль в защите прав человека и гражданина

Анатолий Рыбчинский
Вопросы реформирования функций прокуратуры в системе государственных органов РФ

Раиса Юрченко
Роль прокурора в уголовном судопроизводстве и его взаимодействие с судом

СУДЕБНАЯ РЕФОРМА
Серикхан Жакупов
К вопросу о расширении судебного контроля и состязательности на досудебных стадиях
уголовного процесса в РК

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО
Ербол Абайдельдинов
Формы соотношения международного и национального права

ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО
Сергей Куратов
Права человека и радиоактивные отходы

ВОПРОСЫ ГРАЖДАНСКОГО ПРАВА
Дана Ешимова
Законодательная база страхования в Казахстане. Состояние и перспективы развития

НАУЧНЫЕ ТРУДЫ
Виктор Малиновский
О качестве учебных пособий по конституционному праву

СЕМИНАРЫ И КОНФЕРЕНЦИИ
Резолюция «круглого стола» «Законодательное регулирование
системы политической государственной службы в РК и возможные пути его совершенствования»
Ермек АБДРАСУЛОВ,
и.о. директора Института
экономики и права Восточно-Казахстанского государственного
университета, к.ю.н., доцент

Критический анализ опыта толкования
Конституции в Республике Казахстан

В Республике Казахстан согласно ее Конституции, принятой 30 августа 1995 г., официальное толкование норм Конституции дает Конституционный совет РК. Это же положение закреплено в ст. 17 Указа Президента Республики Казахстан от 29 декабря 1995 г., имеющего силу Конституционного закона, «О Конституционном совете Республики Казахстан»1.
За период своей деятельности с 1996 г. и по настоящее время Конституционный совет Республики Казахстан рассмотрел большое количество дел о толковании различных положений Конституции нашей республики, но не все результаты праворазъяснительной работы Конституционного совета Республики Казахстан, на наш взгляд, безупречны с точки зрения убедительности и обоснованности.
28 октября 1996 г. Конституционный совет Республики Казахстан рассмотрел обращение председателя Мажилиса Парламента Республики Казахстан об официальном толковании п. 1 ст. 4 и п. 2 ст. 12 Конституции Республики Казахстан, в которых закрепляются положения о действующем праве в Республике Казахстан и правах и свободах человека. Конституционным советом было разъяснено, что под действующим правом, по смыслу п.1 ст.4 Конституции РК, следует понимать систему норм, содержащихся в принятых правомочными субъектами в установленном порядке нормативных правовых актах: Конституции и соответствующих ей законах республики, указах президента, постановлениях парламента, его палат и правительства республики, иных нормативных правовых актах, международных договорах, ратифицированных Республикой Казахстан, нормативных постановлениях Конституционного совета и Верховного суда Республики2. Вызывает настороженность причисление Конституционным советом без каких-либо сомнений к нормативным правовым актам постановлений высшего судебного органа и органа конституционного контроля, имеющих признаки нормативности. Как отмечалось нами ранее, при таком подходе отождествление, скажем, результатов толкования Конституции в постановлениях Конституционного совета с самой Конституцией вступает в некоторое противоречие с теорией и определением нормативных правовых актов и толкованием права, согласно которым акты официального толкования не могут применяться самостоятельно без разъясняемых ими правовых актов. Они имеют силу и значение только в течение срока действия толкуемых норм и в случае их отмены прекращают свое действие.
Следовательно, содержание актов официального толкования характеризуется, в отличие от нормативных правовых актов, вспомогательным значением. Поэтому Конституционному совету, на наш взгляд, следовало бы в данном случае более глубоко мотивировать резолютивную часть своего решения, не ограничиваться простым комментированием п. 1 ст. 4 Конституции РК и не упускать при этом некоторые моменты, которые пришлось рассматривать 10 февраля 1997 г. в связи с обращением Президента Республики Казахстан в Конституционный совет об официальном толковании отдельных положений Конституции, в частности о том, какие нормативные акты относятся к иным нормативным правовым актам, указанным в п. 1 ст. 4 Конституции. В постановлении3  Конституционного совета от 6 марта 1997 г. дано дополнительно толкование о том, что к иным нормативным правовым актам относятся следующие акты, содержащие нормы права: акты, принятые на республиканском референдуме, изданные президентом республики в 1995-1996 гг. указы, имеющие силу законов, в том числе конституционных, а также указы, имеющие силу законов, принятые в соответствии с п. 2 ст. 61 Конституции Республики Казахстан, указы президента, постановления парламента, его палат и правительства республики, акты министерств и государственных комитетов, центральных исполнительных органов, не входящих в состав правительства республики, а также ведомств, осуществляющих межотраслевую координацию, иные исполнительные распорядительные функции, решения местных представительных и исполнительных органов, решения органов местного самоуправления, а также акты, издание которых предусматривается законодательством4.
В обращении Президента Республики Казахстан ставился вопрос и о том, может ли Верховный суд давать разъяснения отдельных положений Конституции по вопросам судебной практики? В связи с этим необходимо, на наш взгляд, остановиться на проблеме разграничения либо отождествления понятий «толкование» и «разъяснение».
Еще с периода 40-50-х гг. прошедшего столетия и до сегодняшнего дня идет дискуссия по вопросу о правовом значении разъяснений пленумов верховных судов союзных республик, а позднее - стран СНГ. Одни исследователи полагают, что следует разграничивать понятия «толкование» и «разъяснение»5, отмечая при этом, что в компетенцию пленума Верховного суда входит обеспечение «руководящих разъяснений и толкований общесоюзного законодательства»6. Еще более жесткую позицию занимает Симиненко А.Н., который пишет, что руководящие разъяснения пленума Верховного суда РФ «должны касаться только правоприменительной деятельности, а не раскрытия сущности самого уголовного закона, поскольку право толкования закона ему не предоставлено»7. Другие считают, что постановления пленумов Верховного суда РФ и Высшего арбитражного суда РФ являются по существу разъяснениями, а в какой-то мере формой толкования8. Ряд ученых придерживаются правильного, на наш взгляд, мнения, что «отмеченное противопоставление указанных понятий теоретически ничем не оправданно, поскольку под толкованием как элементом процесса применения закона как раз и понимается уяснение смысла правовой нормы и выраженной в нем воли законодателя. И если вопрос не связывать с закрепленным в конституции страны правом давать официальное, т.е. общеобязательное, толкование законов, то любое уяснение или разъяснение закона является его толкованием. Следовательно, разъяснения пленума Верховного суда РФ представляют именно толкование закона»9. Такой же подход к постановлениям высших судов прослеживается и в работе Бибило Б.Н., который отмечает, что пленум Высшего хозяйственного суда Республики Беларусь «дает хозяйственным судам в порядке судебного толкования разъяснения по вопросам применения законодательства»10. А Смирнов Л.В., перечисляя судебные акты, содержащие нормативные предписания, относит к ним «...нормативное толкование пленума Верховного суда и Высшего арбитражного суда РФ»11.
Эти моменты не были учтены при официальном толковании Конституционным советом РК по запросу Президента РК положений Конституции РК, определяющих компетенцию Верховного суда РК. Поэтому в постановляющей части решения Конституционного совета РК от 6 марта 1997 г. говорится лишь о том, что «Верховный суд Республики Казахстан полномочен издавать нормативные постановления только по вопросам применения в судебной практике норм законодательства, в том числе и норм Конституции». По существу заданного вопроса: может ли Верховный суд давать разъяснения отдельных положений Конституции по вопросам судебной практики, - ответ Конституционного совета, на наш взгляд, не был полным. Во-первых, в мотивировочной части решения следовало бы остановиться на понятии официального толкования Конституции и разграничить его от разъяснения, по существу, толкования Верховным судом норм Конституции. Признак общеобязательности и, следовательно, официальности не является критерием разграничения толкования Конституции Верховным судом РК и Конституционным советом РК.
В теории права толкование считается официальным, если оно дается уполномоченными на то органами, когда речь идет о формальной обязательности толкования, вытекающей из закона или иного нормативного правового акта. Об этом мы уже писали, однако следует повторить, что обязательность такого толкования основывается как на прямых предписаниях нормативных правовых актов, так и на предписаниях более общего характера, определяющих компетенцию соответствующих органов. Поэтому было бы ошибочным считать, что разъяснения Верховного суда адресованы только судам. Формально это так, поскольку в постановлениях Верховного суда РК, как правило, есть слова: «Судам следует иметь в виду...» Однако толкованием закона, в том числе Конституции в силу ее прямого действия, даваемым в этих постановлениях, руководствуются не только суды. В юридической литературе отмечалось, что в процессе применения закона к конкретному жизненному случаю с деятельностью суда связана деятельность ряда других государственных и негосударственных учреждений и предприятий, общественных организаций, отдельных граждан. Для правильного применения закона и Конституции необходимо, чтобы они понимались всеми учреждениями и лицами единообразно. Осуществляя надзор за деятельностью всех судов и используя свое право давать разъяснения Конституции и закона, Верховный суд РК должен стремиться ко всемерному обеспечению стабильности наших законов, их правильного, единообразного применения на территории Республики Казахстан. Тем более что ученые стран ближнего зарубежья по аналогичному вопросу отмечают, что «Конституция РФ не препятствует признанию разъяснений пленума Верховного суда РФ по вопросам судебной практики, принимаемых на основании ее ст.126, в качестве общеобязательных, без какого-либо дополнительного законодательного подтверждения»12.
Поэтому было бы неправильным считать, что руководящие разъяснения Верховного суда обязательны только для судов и не обязательны для органов прокуратуры, оперативно-следственных и иных несудебных органов. Если принять во внимание данное обстоятельство, то, естественно, нелогично говорить и о том, что разъяснения законов и подзаконных актов, даваемые в постановлениях высших судов, не являются официальным толкованием. Другое дело, что законодательное закрепление в Конституции РК за органом конституционного контроля компетенции по официальному толкованию норм Основного Закона государства налагает на Конституционный совет обязанности и дает ему право, на порядок отличающееся от разъяснения Конституции, даваемого другими официальными органами государства, в том числе Верховным судом Республики Казахстан. Во-первых, лишь Конституционный совет РК может принимать специальные правовые акты, посвященные только вопросам толкования норм Конституции. Во-вторых, такие акты строго обязательны для всех субъектов казахстанского права, в том числе для Верховного суда РК. Следовательно, разъяснения положений Конституции, данные в нормативных постановлениях Верховного суда РК, в принципе не являются окончательными, поскольку Конституционный совет последующим толкованием аналогичных положений и норм Конституции РК может воздействовать на Верховный суд РК, чтобы он пересмотрел свои разъяснения норм Конституции. А в мотивировочной части указанного выше постановления Конституционного совета РК отличие разъяснения Конституции Верховным судом от ее толкования Конституционным советом проводится лишь по признаку официальности, закрепленной в Конституции РК. Ничего нового по раскрытию смысла толкуемой нормы не привносится здесь субъектом официального толкования: «В соответствии с положением пункта 1 статьи 4 Конституции Республики Казахстан в качестве нормативного может рассматриваться такое постановление Верховного суда, в котором содержатся разъяснения судам по вопросам применения законодательства (его норм) и формулируются определенные правила поведения субъектов в сфере судопроизводства. Такое нормативное постановление, являющееся обязательным для всех судов республики, может издаваться только по вопросам применения в судебной практике норм законодательства, в том числе норм Конституции. При этом Верховный суд должен исходить из того, что официальное толкование норм Конституции, в соответствии со статьей 72, отнесено к компетенции Конституционного совета Республики Казахстан»13.
Примечателен тот факт, что в Конституционный совет Республики Казахстан 16 июля 1997 г. поступило ходатайство Верховного суда об истолковании вышерассмотренного постановления Конституционного совета Республики Казахстан от 6 марта 1997 г. «Об официальном толковании пункта 1 статьи 4, пункта 1 статьи 14, подпункта 3) статьи 77, пункта 1 статьи 79 и пункта 1 статьи 83 Конституции Республики Казахстан». В юридической литературе отмечалось, что ситуация, когда орган конституционного контроля принимает решения о толковании своих предыдущих толкований, может быть вызвана серьезными сомнениями в их обоснованности14. Необходимость в таком разъяснении свидетельствует о том, что толкование, предпринятое в первоначальном постановлении Конституционного совета РК, не осуществлено должным образом. К слову сказать, своим постановлением от 31 июля 1997 г. за № 3/4 «Об истолковании постановления Конституционного совета Республики Казахстан «Об официальном толковании пункта 1 статьи 4, пункта 1 статьи 14, подпункта 3) статьи 77, пункта 1 статьи 79 и пункта 1 статьи 83 Конституции Республики Казахстан» Конституционный совет отказал Верховному суду Республики Казахстан в его ходатайстве дать толкование вышеназванного постановления Конституционного совета по семи вопросам. В обосновании своего решения Конституционный совет Республики Казахстан в постановлении № 3/4 от 31 июля 1997 г. отметил, что «при изучении этих вопросов Конституционный совет принимает во внимание требования пункта 2 статьи 35 Указа Президента РК, имеющего силу Конституционного закона, «О Конституционном совете РК» о том, что дополнительное решение не должно противоречить действительному содержанию, смыслу и назначению решения Конституционного совета. Вопросы, поставленные в ходатайстве Верховного суда, за исключением пунктов 4 и 5 постановления Конституционного совета от 6 марта 1997 года, выходят за рамки действительного смысла и содержания указанного постановления, и в силу этого не могут быть рассмотрены Конституционным советом».
Следует остановиться и на обращении Премьер-министра РК об официальном толковании некоторых статей и положений Конституции, на основании которого было принято постановление Конституционного совета РК № 7 от 30 октября 1996 г. об отказе в принятии к производству вышеназванного обращения. В предыдущих работах мы уже подвергали критическому анализу мотивировку данного решения. Добавим лишь, что, в отличие от нашего органа конституционного контроля, Конституционный суд Республики Молдовы выработал в специальной процедуре теоретический вывод, важный для толкования: «Конституционный суд дает толкование конституционным понятиям. Толкование понятий, которые раскрываются в действующем законодательстве, в его компетенцию не входит»15.
Определенный интерес вызывают и результаты толкования, выраженные в постановлении Конституционного совета РК от 15 октября 1997 г. за № 17/2 «Об официальном толковании статей 53-57 Конституции Республики Казахстан, устанавливающих полномочия Парламента и его Палат»16. Данное постановление было принято в связи с обращением в Конституционный совет РК 29 сентября 1997 г. председателя Мажилиса Парламента РК Оспанова М.Т. об официальном толковании ст. 53-57 Конституции РК. В обращении ставился вопрос о возможности или невозможности расширения полномочий парламента, а также наделения парламента функцией по толкованию законов республики, в том числе конституционных, поскольку пп. 13) ст. 53 Конституции РК устанавливает, что «Парламент на совместном заседании Палат осуществляет и иные полномочия, возложенные на него Конституцией». Поводом к обращению в Конституционный совет явились результаты обсуждения на пленарном заседании Мажилиса Парламента проекта закона Республики Казахстан «О нормативных правовых актах», в ходе которого возник вопрос о субъекте официального толкования нормативных актов, в том числе законов республики. В постановлении Конституционного совета по данному обращению отмечалось, что «Конституция РК устанавливает исчерпывающий перечень полномочий Парламента и не предусматривает изменения объема полномочий Парламента путем принятия обычного или конституционного закона. Процедура расширения или сужения полномочий Парламента возможна только путем внесения изменений, дополнений или поправок в Основной Закон республики в порядке, предусмотренном пунктом 1 статьи 91 Конституции Республики Казахстан».
В связи с этим решением Конституционного совета следует заметить: мировая практика по толкованию конституции, в том числе и в странах переходного периода, формирует теоретические выводы о том, что особенностью правовой природы органов конституционного контроля является то, что они должны не только применять конституцию и право, а «найти» право. В этом случае говорится о постепенном преображении конституции с учетом общественного развития. Конституция изменяется, не меняя своего истока, а органы конституционного контроля, интерпретируя конституцию, решая конкретные споры или давая официальное разъяснение конституции, констатируют такие изменения. Они формируют конституционную доктрину, дают свое понимание тех или иных положений конституции и тем самым осуществляют функцию создания права17. Об этом пишут и другие авторы, отмечая, что конституция - акт, рассчитанный на длительное действие. В процессе реализации ее норм возможно изменение их содержания, связанное с трансформацией экономических, политических, социальных и прочих условий жизнедеятельности социума, существенным обновлением законодательства, конкретизирующего нормы Основного Закона. Именно органам конституционного контроля предстоит определять меру такого «превращения», его характер и последствия. По существу, проблема заключается в изменении конституционной нормы без изменения текста конституции и определении роли органов конституционного контроля в констатации такого изменения. Такие «превращения» осуществляются в процессе конкретизации конституционных норм и принципов, особенно в том случае, когда функции учрежденных конституцией органов государственной власти должны быть обеспечены соответствующими полномочиями, но которые не всегда текстуально воспроизведены в Основном Законе, но вытекают из нее или подразумеваются18 (выдел. авт. - Е. А.).
Верно рассматривает, на наш взгляд, этот вопрос Витрук Н., отмечая, что Конституционный суд РФ не является законодательным органом и не подменяет законодателя. Однако через свои правовые позиции, т.е. правовые выводы и представления суда как результат толкования им духа и буквы Основного Закона, Конституционный суд активно участвует в законодательном процессе, формирует позитивное право и способствует совершенствованию и развитию текущего законодательства19. Поэтому считаем, что утверждение Конституционного совета РК о невозможности конкретизации пп. 13) ст. 53, устанавливающего, что «Парламент на совместном заседании Палат осуществляет и иные полномочия, возложенные на него Конституцией», с мотивировкой об исчерпывающем перечне полномочий Парламента в Конституции РК, не совсем верно с теоретических и практических позиций. Конституционный совет РК не обеспечил осуществления главного правила, сопровождающего всякое толкование норм права: interpretacio cessat in claris (разъяснение завершается при установлении ясного результата). Ясного результата при толковании не было установлено, поскольку до сих пор в юридической печати Казахстана поднимается вопрос о том, кто же является официальным субъектом толкования закона. На основании решения Конституционного совета Парламент Республики Казахстан вообще не установил в Законе РК «О нормативных правовых актах»20  субъекта официального толкования закона. О таком субъекте умалчивает и Конституция Республики Казахстан.
На основе вышеизложенного мы попытались обосновать вывод, что в принципе Конституционный совет мог бы выработать правовую позицию, дополняющую Конституцию и устанавливающую полномочия Парламента Республики Казахстан по официальному толкованию закона. Другое дело, насколько целесообразно «нахождение» в Конституции права по наделению законодательного органа компетенцией по официальному толкованию закона. Но даже при отрицательном ответе на поставленный вопрос Конституционный совет Республики Казахстан должен был, на наш взгляд, решить проблему по существу и восполнить пробел. В мотивировочной части своего постановления следовало, как нам кажется, отметить, что в случае наделения Парламента РК правом официального толкования законов установилась бы реальная возможность для законодательной власти воздействовать на решения Конституционного совета в смысле его пересмотра последующим толкованием закона. А ведь известно, что при разрешении дел о соответствии законов Конституции Конституционный совет фактически осуществляет казуальное толкование конституционного смысла действующих законов, которое может существенно отличаться от последующего официального толкования закона Парламентом. В этом случае может возникнуть юридическая коллизия. Поэтому, отталкиваясь от того определения официального толкования, которое предполагает его окончательность и непересматриваемость, Конституционный совет РК мог бы обосновать нецелесообразность наделения Парламента РК правом официального толкования законов, в то же время выработать правовую позицию, наделяющую законодательный орган компетенцией по аутентическому толкованию законов, которое может быть подвергнуто конституционному контролю в случае необходимости.
Следует остановиться и на постановлениях Конституционного совета РК по толкованию норм Конституции РК, регламентирующих вопросы законодательной инициативы и порядок приведения в соответствие с Конституцией законодательства, действовавшего до вступления ее в силу и противоречащего ей. По этим вопросам Конституционный совет принял 15 июня 2000 г. два постановления. В постановлении Конституционного совета, опубликованного в «Казахстанской правде» 22 июня 2000 г., отмечается, что в соответствии с п. 4 ст. 92 Конституции Республики Казахстан действующее на момент вступления в силу Конституции законодательство Республики Казахстан применяется в части, не противоречащей ей, и в течение двух лет со дня принятия Конституции должно быть приведено в соответствие с нею. Далее в постановлении указывалось, что положение Конституции «привести в соответствие» означает необходимость устранения противоречащих Конституции норм, содержащихся в ранее принятых нормативных правовых актах, внесением изменений и дополнений в эти акты, отмены этих актов в целом или их отдельных частей. Кроме того, приведение законодательства в соответствие с Конституцией означает и принятие в необходимых случаях новых правовых актов, обусловленных Конституцией. Как видим, Конституционный совет обеспечивал обыденное комментирование пункта статьи, смысл которого не был раскрыт в ходе его дополнительных рассуждений. Проблема же заключалось в том, что в официальном толковании п.4 ст.92 депутаты Парламента РК нуждались в связи с тем, что инициированные ими законопроекты, направленные на приведение законов в соответствие с Конституцией, не могли быть внесены ими в Мажилис Парламента из-за отрицательных заключений Правительства РК.
Противоречивы и отдельные положения мотивировочной части рассматриваемого решения. С одной стороны, в ней указывается, что конституционные нормы пп. 1, 2, 4 ст. 92 носят императивный характер, имеют высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории республики. Установленный Конституцией двухлетний срок для приведения действующего законодательства в соответствие с Конституцией является обязательным для субъектов, осуществляющих правотворческую деятельность. Невыполнение указанных действий в установленный срок является нарушением норм Конституции. С другой стороны, Конституционный совет своим дальнейшим рассуждением допускает и необязательность исполнения двухлетнего срока для приведения действующего законодательства в соответствие с Конституцией: «Законодательные и иные нормативные правовые акты, которые не были приведены в соответствие с Конституцией страны в установленный ею двухлетний срок, применяются в части, не противоречащей Конституции»21.
Сомнительным, на наш взгляд, кажется и утверждение о том, что неприведение действующего законодательства в соответствие с Конституцией не означает его автоматической отмены. При этом Конституционный совет ссылается на то, что указания на утрату их юридической силы по истечении двухлетнего срока не содержат ни рассматриваемая статья Конституции, ни другие ее нормы. Однако Конституция в силу ее специфики обычно не содержит детальной регламентации общественных отношений, именно поэтому «при раскрытии содержания правовой нормы наиболее важным является все же не то, в какой словесной форме известное правило сформулировано, но контекст, из которого можно было бы понять, как определенные субъекты должны действовать определенным образом при соответствующих обстоятельствах»22.
И вновь необеспечение Конституционным советом РК реализации правила interpretacio cessat in claris (разъяснение завершается при установлении ясного результата) привело к тому, что Конституционным советом 15 же июня 2000 г. было принято постановление «Об официальном толковании пункта 6 статьи 61», опубликованное в «Казахстанской правде» 27 июня 2000 г. В содержании этого решения по существу рассматривались те же вопросы, что и в предыдущем постановлении Конституционного совета, поскольку в нем снова отмечалось, что в Конституционный совет РК поступило обращение группы депутатов Парламента республики о даче официального толкования п. 6 ст. 61 и п. 4 ст. 92 Конституции Республики Казахстан. Показателем того, что проблема, поставленная депутатами Парламента РК перед Конституционным советом, не была решена в предыдущем постановлении, является сам факт принятия к производству обращения депутатов, несмотря на то что по поводу официального толкования п. 6 ст. 61 и п. 4 ст. 92 Конституции РК принимались уже постановления Конституционного совета РК 28 июня 1997 г. № 14/2 и 15 июня 2000 г. № 8/2 соответственно23.
В обращении с запросом об официальном толковании вышеназванных статей Конституции РК депутаты просили учесть: необходимо ли положительное заключение правительства на законопроекты, направленные как на устранение противоречий действующих законов, так и приведение их в соответствие с Конституцией; может ли правительство не принимать меры по выполнению требований п. 4 ст. 92 Конституции и своими отрицательными заключениями, оформленными с нарушением положений Конституции, препятствовать это сделать депутатам Парламента РК; являются ли правительственные заключения окончательными и можно ли обжаловать их в судебном порядке?
Отвечая на заданные вопросы, Конституционный совет РК в мотивировочной части своего решения указывал, что компетенция Конституционного совета по рассмотрению данного обращения депутатов парламента ограничена лишь правом толкования конституционных норм, а не определением конституционных действий каких-либо государственных органов. Но ведь очевидно, что правильное толкование конституционных норм, конкретизирующее положения Конституции, способствует уточнению конституционных действий государственных органов. Если учитывать, что Конституционный совет РК создан на основе французской модели конституционного контроля, то стоит, на наш взгляд, привести в пример практику толкования Конституционным советом Франции своей компетенции, основанную на том, что из духа конституции вытекает то положение, что конституционный совет является регулятором деятельности государственных властей24. Следовательно, даже при буквальном толковании норм конституции, определяющих компетенцию государственных органов, происходит уточнение их конституционных действий, не говоря о распространительном толковании норм конституции, которое на практике приводит даже к определенному расширению полномочий государственных органов. Так, развитие США свидетельствует об определенном расширении полномочий федеральной власти. При этом, как правило, формальный текст конституции, закрепляющий их, почти не менялся. Должный эффект достигался преимущественно за счет расширительного толкования отдельных положений конституции судебными органами и прежде всего Верховным судом США. В этих целях использовалась, в частности, доктрина так называемых подразумеваемых полномочий. Суд как бы определял, что имела в виду учредительная власть, давая ту или иную формулировку конституционных полномочий25. Поэтому указанная оговорка в постановлении Конституционного совета РК является, на наш взгляд, не бесспорной и, возможно, была сделана для того, чтобы снять с себя ответственность по выработке правовой позиции Конституционного совета в процессе толкования соответствующих норм Конституции, которая сняла бы конституционную неясность в компетенции ветвей государственной власти.
В то же время, отвечая на вопрос: являются ли правительственные заключения окончательными и можно ли обжаловать их в судебном порядке, Конституционный совет в мотивировочной части рассматриваемого постановления попытался обосновать недопустимость решения споров между ветвями власти в судебном порядке. В постановлении отмечалось, что «все вопросы взаимодействия законодательной и исполнительной ветвей власти предусмотрены нормами Конституции и решаются ими самими с использованием конституционных полномочий в рамках согласительных процедур или же с участием президента республики - гаранта единства государственной власти, незыблемости Конституции, обеспечивающего согласованное функционирование всех ветвей власти. В связи с этим судебный порядок решения споров между ветвями власти, в том числе по поводу отрицательного заключения правительства по законопроектам, недопустим, поскольку конституционные нормы в силу их высшей юридической силы и верховенства не оспариваются в судах и других каких-либо органах».
Однако ответ был, как нам кажется, не по существу заданного вопроса, поскольку депутаты не ставили цель оспаривать конституционные нормы, а просили, во-первых, обеспечить надлежащее толкование положений Конституции, которое внесло бы ясность в конкретные полномочия ветвей государственной власти. Конституционный совет должен был выработать такую правовую позицию в результате толкования, которая непосредственно рекомендовала бы субъектам законотворчества в определенный срок внести соответствующие изменения и дополнения в действующее законодательство. Во-вторых, депутаты обратились за разъяснением возможности обжалования в суд заключений правительства, если бы Конституционный совет при толковании соответствующей статьи Конституции пришел к выводу, что правительство обязано принимать меры по выполнению требований п. 4 ст. 92 Конституции (действующее на момент вступления в силу Конституции законодательство РК применяется в части, не противоречащей ей, и в течение двух лет со дня принятия Конституции должно быть приведено в соответствие с нею) и не должно своими отрицательными заключениями, оформленными с нарушением положений Конституции, препятствовать это сделать депутатам парламента. Следует также добавить, что Конституционный совет, отвечая на заданный вопрос, не учел п. 2 ст. 76 Конституции, устанавливающий, что судебная власть распространяется на все дела и споры, возникающие на основе Конституции, законов, иных нормативных актов, международных договоров Республики Казахстан.
Вызывает недоумение в рассматриваемом постановлении Конституционного совета РК и указание на то, что толкование п. 4 ст. 92 Конституции РК дано в постановлении Конституционного совета № 8/2 «Об официальном толковании п. 4 ст. 92 Конституции РК» и что в связи с этим Конституционный совет не усматривает оснований и необходимости повторного разъяснения указанной конституционной нормы. Однако в резолютивной части постановления Конституционный совет дает толкование п. 6 ст. 61 Конституции РК, хотя ранее и он был подвергнут толкованию в постановлении Конституционного совета РК от 28 июня 1997 г. № 14/2 «Об официальном толковании п. 6 ст. 61 Конституции Республики»26.

1 Указ Президента РК, имеющий силу Конституционного закона, от 29 декабря 1995 г. «О Конституционном совете РК». Вестник Конституционного совета РК. Алматы. 1998. Вып.1. С. 104-124.
2 Постановление Конституционного совета РК от 28 октября 1996 г. «Об официальном толковании пункта 1 статьи 4 и пункта 2 статьи 12 Конституции РК / Вестник Конституционного совета РК. Алматы. 1998. Вып. 1. С. 156.
3 Постановление Конституционного совета РК от 6 марта 1997 г. «Об официальном толковании п. 1 ст. 4, п. 1 ст. 14, пп. 3 п. 3 ст. 77, п. 1 ст. 79 и п. 1 ст. 83 Конституции РК» / Вестник Конституционного совета РК. Алматы. 1998. Вып.1. С. 168-175.
4 Вестник Конституционного совета РК. 1998. № 1. С. 168-175.
5 Недбайло П.Е. Применение советских правовых норм. М. 1960. С. 326.
6 Брайнин Я.М. Уголовный закон и его применение. М. 1967. С. 326.
7 Симиненко А.Н. Вопросы толкования уголовного закона в постановлениях пленума Верховного суда России // Межвузовский сб. научн. тр. «Актуальные проблемы правовой науки». Омск. 1995. С. 113.
8 Митюков М.А. Как исполняются решения Конституционного суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ / Журнал российского права. 2001. № 7. С. 13.
9 Рарог А.И. Правовое значение разъяснений пленума Верховного суда РФ / Государство
и право. 2001. № 2. С. 51.
10 Бибило Б.Н. Судоустройство в Республике Беларусь. Минск. 2000. С. 156 (381 с.).
11 Смирнов Л.В. Деятельность судов Российской Федерации как источник права / Журнал российского права. 2001. № 3. С. 51.
12 Жуйков В.М. Роль разъяснений пленума Верховного суда РФ в обеспечении единства судебной практики и защиты прав человека / Вступит. ст. к «Комментариям к постановлениям пленума Верховного суда РФ». М. 2000. С. 11.
13 Вестник Конституционного совета РК. Алматы. 1998. Вып. 1. С. 170.
14 Пастухов М. Конституционный суд Республики Беларусь: место в политической системе / Конституционное правосудие в посткоммунистических странах. М. 1999. С. 163.
15 Официальный монитор Республики Молдовы. 1997. № 33-34. С.14.
16 Постановление Конституционного совета РК «Об официальном толковании статей 53-57 Конституции РК» / Вестник Конституционного совета РК. Алматы. 1999. С. 111-113.
17 Павилонис В. Конституция как предмет интерпретации в решениях Конституционного суда Литовской Республики / Конституционное правосудие в посткоммунистических странах. М. 1999. С. 147-148.
18 Эбзеев Б.С. Конституция. Правовое государство. Конституционный суд. М. 1998. С. 126-127.
19 Витрук Н. Правовые позиции Конституционного суда РФ: понятие, природа, юридическая сила и значение / Конституционное правосудие в посткоммунистических странах. М. 1999. С. 89-105.
20 Закон Республики Казахстан от 24 марта 1998 г. «О нормативных правовых актах» / Казахстанская правда. 1998. 28 марта.
21 Постановление Конституционного совета Республики Казахстан от 15 июня 2000 г. № 812 «Об официальном толковании пункта 4 статьи 92 Конституции Республики Казахстан» / Казахстанская правда. 2000. 22 июня.
22 Гаджиев Х. Пределы толкования норм Конституции Конституционным судом / Право и политика. 2000. № 12. С. 37.
23 Постановление Конституционного совета РК от 28 июня 1997 г. «Об официальном толковании пункта 6 статьи 61 Конституции Республики Казахстан / Вестник Конституционного совета РК. Вып. 1. Алматы. 1998. С. 202-205; Постановление Конституционного совета РК от 15 июня 2000 г. № 812 «Об официальном толковании пункта 4 статьи 92 Конституции Республики Казахстан» / Казахстанская правда. 2000. 22 июня.
24Крутоголов М.А. Конституционный совет Франции. М. 1993. С.101-102.
25 Гаджиев Х. Пределы толкования норм Конституции Конституционным судом / Право и политика. 2000. № 12. С. 32-33.
26 Постановление Конституционного совета РК от 28 июня 1997 г. № 14/2 «Об официальном толковании пункта 6 статьи 61 Конституции Республики Казахстан» / Вестник Конституционного совета РК. Алматы. 1998. С. 202-205.




Анатолий КОТОВ,
член Конституционного совета
Республики Казахстан,
д.ю.н., профессор КазГЮУ

Конституционность - основание правовой идеологии
и правовой действительности

Правовая идеология и правовая действительность - явления далеко не тождественные, но сопряженные благодаря конституции и конституционности.
Конституционность - это идея и практика соответствия Конституции Республики Казахстан: а) законодательного процесса и принимаемых законов; б) подзаконность государственного управления и правоохранительной деятельности; в) правосудность судебных решений; г) законопослушность каждого.
Режим соответствия конституции, или конституционность, складывается не на основе абстрактной, вненормативной идеи Права, а благодаря массовости и укорененности того вида сознания и поведения индивида, которое называют законопослушанием.
В конце 70-х - начале 80-х гг. советской теорией и социологией права законопослушание квалифицировалось как преодоленный этап конформизма, и речь стала вестись о якобы более высоком уровне в правовой идеологии общества и в поведении людей, обозначаемом категорией «правовая культура». Нормативность в праве как формализованная юридическая определенность правил поведения, государственного порядка стала чем-то вторичным, якобы несущностным. «Космополитизм» права еще более стал утверждаться деструктивной формулой перестройки «разрешено все, что не запрещено законом». Распад СССР - отчасти следствие превратного воспроизведения этой формулы на деле. Десять лет независимости Республики Казахстан убедительно, считаю, показывают, что не все то, что не запрещено законом, дозволено правом.
Не случайно в Послании Президента Н.А. Назарбаева на 2002 год говорится, что необходимо «внедрение законопослушания в нашу жизнь»1. Законопослушание, в нашем понимании, есть сознательное жизнеповедение, основанное на Конституции и законах, выполнение каждым своих обязанностей и отношение к другим как себе равным в правах и ответственности субъектам.
Методологическая ущербность заклинаний о «несовпадении права и закона», которые распространены за эти десять лет трудами наших правоведов с избытком, проистекает, на мой взгляд, из логически несостоятельного сравнения либеральных идеалов раннего капитализма с юридическими пороками тоталитарного строя: будь то большевизм, сталинизм или национал-социализм. Затем рафинированная «постсоветским либерализмом» идеальность механически переносится на казахстанскую действительность. В итоге - правовой нигилизм, неуважение и попрание норм и правил конкретных законов конституционного государства.
Происходит это в результате противопоставления высокого и прекрасного идеала Права как высшей справедливости и современного закона, принятого парламентом, или, того больше, - Конституции, принятой народом. Тем самым на деле мы, и в первую очередь наши либерал-правоведы, подменяем реально соразмерное обществу и человеку право как меру возможной свободы и необходимой ответственности бескомпромиссным идеалом право - мера всех вещей. Право как ожидаемое должное, доминируя в сознании над законом, отворачивает индивида от естественно нуждающегося в непрерывном и длительном развитии юридического сущего. В результате и действующее законодательство, и Конституция, и все государство обрекаются на непочтение, ибо они - проявления реальной жизни, а жизнь, как известно, всегда «виновата» перед идеалом, так как полна противоречий и быстротечна.
Приговор обыденного сознания закону и власти от имени либеральных идеалов права и государства - вот один из источников вечно оправдывающего себя правового нигилизма и даже случаев экстремизма.
Основанное на идеализированном правопонимании, индивидуальное и групповое сознание не устает твердить себе и другим: действующие законы - это еще не право, а может быть, и вовсе не право. Они - нечто неполноценное, а потому - «незначительное» и «необязательное». В конечном счете страждуемый идеал право - высшая справедливость, оторванный от реальной нормативности в форме законов, законодательства и конституционности, становится ниспровергающей правовую действительность утопией. Утопией, которая, как и другие социальные утопии, вынашивает в себе самой чрезвычайное положение.
Спрашивается, как быть с формированием правовой культуры индивида, которая складывается далеко не под воздействием одних недосягаемых идеалов (если, конечно, не иметь в виду экстремистов, допускающих «кровь по совести» с санкции этих идеалов), а предстает многомерным результатом повседневного действия законов и состояния правопорядка. В нашей правовой действительности, которая всегда несовершенна, получается нонсенс: есть Конституция, есть законы, есть возникающие на их основе правоотношения, а права - нет?! Не дожили.
Где же оно, право, как не в своей естественной нормативности, предметно регулирующей разными методами и в определенных целях общественные отношения, в зависимости от чего складываются отрасли права?! Что есть, к примеру, отрасли гражданского, уголовного или административного права со своими кодексами, законами и иными нормативными правовыми актами, как не отрасли законодательства? В действительности отрасль законодательства - это и есть отрасль права, а отрасль права - это отрасль нашего законодательства.
Вот почему, полагаю, что в такой стране, как Казахстан, исторически входящей в континентальную правовую семью и евразийскую правовую общность, прежде всего верховенство писаной Конституции и позитивных законов, законопослушное поведение граждан утверждают Право в жизни и дают жизнь идеям Права и Правового государства. Дополнять нашу правовую действительность элементами англосаксонского, прецедентного, права нужно весьма осмотрительно, если, конечно, мы не хотим, чтобы и дальше размывалось правосознание наших граждан и ширилось должностное усмотрение наших чиновников.
Обратная сторона правового нигилизма - законодательный идеализм. Конституционность, как отмечалось, требует соответствия нормам Конституции не только законов, но прежде - самого законодательного процесса, всех его стадий в парламенте и способов принятия депутатами конкретных законодательных актов.
Вполне понятно стремление парламентариев придать большую значимость и стабильность кодексам. Но место в иерархии нормативных правовых актов определяется не строкой в законе, на которой записаны эти кодексы, а их юридической силой. Юридическая сила в свою очередь определяется порядком принятия и внесения изменений и дополнений в кодексы парламентом. А порядок этот, согласно Конституции, такой же, что предусмотрен и для так называемых «обычных» законов, то есть - простым большинством голосов депутатов в раздельном и последовательном рассмотрении по палатам (см. ст. 62 и 54 Конституции РК).
Следовательно, любой кодекс, при всем нашем к нему уважении, чтобы стать «сильнее» закона, должен приниматься как минимум двумя третями голосов депутатов Мажилиса, а затем - Сената, то есть если не на совместном заседании, как принимаются конституционные законы, то по палатам, но квалифицированным большинством голосов депутатов каждой из них. Тогда кодексы действительно встанут на место в иерархии актов между конституционными законами и законами. Кстати, в правовых системах стран континентальной правовой семьи кодексы, как пишет крупнейший французский исследователь права Рене Давид, имеют то же юридическое значение, что и «обычные» законы2.
Кодекс в нашей правовой действительности - это прежде всего комплексная форма систематизации права, к особым законодательным актам парламента он Конституцией не отнесен3. Не представляется возможным и ограничить количество кодексов в действующем законодательстве до четырех-шести, что искусственно лишит «права на кодификацию» другие отрасли и массивы казахстанского законодательства. В Послании Президента страны на 2002 год поставлена задача разработать бюджетный кодекс Республики Казахстан.
Стало быть, новая редакция отдельных положений Закона «О нормативных правовых актах в Республике Казахстан» не делает законы низшими по отношению к кодексам и не может препятствовать внесению необходимых изменений в кодексы законами парламента. Да и сколько уже внес парламент второго созыва изменений в Уголовный, Уголовно-процессуальный кодексы и внесет еще в Уголовно-исполнительный, Административный и другие кодексы! А иначе что, изменения и дополнения в отраслевые кодексы законодатели будут вносить конституционными законами на совместных заседаниях палат?
Кстати, обычным Законом от 15 января 2002 г. № 279-II ЗРК парламент вынужден был даже приостановить до 1 января 2003 г. действие статьи 224 Налогового кодекса, который вступает в действие 1 января 2002 г.
Как видим, и в праве ничто не возникает из ничего и не происходит без оснований. В противном случае ставить кодексы над законами - все равно что принимать законы, «по которым солнце восходит и степь плодородит».
Очевидно, что и не любые суждения и предложения о внесении изменений и дополнений в Основной Закон могут быть официальными поправками к Конституции, предлагаемыми Президенту Республики Казахстан. И не все из них должны ставиться для дальнейшего конституционного процесса. В конституционном праве целесообразно упорядочить процедуры реализации ст. 91 Основного Закона: какие, когда и как предлагаемые парламентариями или правительством изменения и дополнения к нему обретают статус официальных предложений парламента или правительства о поправках Конституции президенту республики.
Право давать заключение на предложенный парламентом или правительством проект изменений и дополнений в Конституцию (возможно, в форме постановления, принимаемого большинством голосов депутатов каждой из палат на совместном их заседании или коллегиально, постановлением правительства на его заседании) имеет смысл предоставить Конституционному совету.
Этот независимый орган конституционной юстиции должен будет определить соответствие таких предложений Общим положениям Конституции РК, а также нормам п. 2 ст. 91 и ст. 39 Основного Закона.
В соответствии с этими нормами установленные Конституцией унитарность и территориальная целостность государства, форма правления республики не могут быть изменены, а ограничения прав и свобод человека и гражданина допускаются только законами и в целях защиты конституционного строя и в строго ограниченных юридических пределах.
Идеология правового развития Казахстана может опережать возможности его правовой действительности, но не должна отрываться от казахстанских реалий и возноситься на недосягаемую высоту идеалов, которым соразмерна только наша вера и, быть может, нравственность.
Общим основанием и правовой идеологии, и правовой действительности должна утверждаться конституционность.


Амангельды ЕСЕНЖАНОВ,
член Конституционного совета Республики Казахстан;

Мейрам КЕМАЛОВ,
консультант информационно-аналитического отдела аппарата
Конституционного совета Республики Казахстан

Конституционное производство
как институт процессуального права

В юриспруденции хорошо разработаны отраслевые теории двух видов процесса: гражданского и уголовного. Кроме названных в юридической среде имеются более известные: законодательный процесс, или, как его иногда называют, парламентский и административный процесс, а также другие виды процессуальных правоотношений, например, избирательный и судебно-исполнительный процесс. Конституционный процесс как разновидность юридической процедуры малоизвестен и недостаточно изучен.
Юридический процесс представляет собой разновидность процедуры, направленной на выявление и реализацию материального охранительного правоотношения, что предопределяет своеобразие его содержательных черт. К таковым относятся: обязательное наличие властного субъекта; специфика опосредуемых мер; высокий, как правило, уровень нормативной регламентации, а главное, особый механизм связи с материально-правовой регулятивной сферой. Юридический процесс слагается из реальных действий его участников, совершаемых в соответствии с установленной процедурой, и в конкретных правоотношениях1. Его суть образно выражена китайской пословицей: «Почтительность без ритуала приводит к суетливости, осторожность без ритуала приводит к боязливости, смелость без ритуала приводит к смутам, прямота без ритуала приводит к грубости», на которую порой ссылаются правоведы.
Конституционный процесс, в широком смысле, - это вся деятельность высших органов государственной власти, протекающая в формах, установленных нормами конституционного права, а также процесс развития и усовершенствования всех конституционно-правовых институтов в конкретном обществе. В узком смысле, конституционный процесс - это урегулированная процессуальными нормами конституционного права деятельность конституционных судов и квазисудебных органов, осуществляющих конституционный контроль по рассмотрению и разрешению конституционно-правовых споров и дел о конституционных правонарушениях2.
Конституция и действующее законодательство Республики Казахстан выделяют несколько форм процессуального права. Так, в соответствии с п. 2 ст. 75 Конституции судебная власть осуществляется посредством гражданского, уголовного и иных, установленных законом форм судопроизводства. В п. 1 ст. 83 Конституции оговариваются еще такие виды производства, как административное и исполнительное. Глава III Конституционного закона «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» называется «Законодательный процесс». Нормы, содержащиеся в этой главе, регулируют порядок принятия законов парламентом; совокупность норм, регулирующих этот порядок принятия законов, составляет отдельную отрасль процессуального права - законодательный процесс.
Одним из важнейших институтообразующих форм конституционного процесса является избирательный процесс. Основные нормы, регулирующие избирательный процесс, закреплены в Конституционном законе Республики Казахстан «О выборах в Республике Казахстан». Кроме указанных особой формой конституционного процесса можно назвать порядок освобождения и отрешения президента от должности.
Конституционный процесс, как отдельный институт процессуального права, действует в Казахстане в процедурах внесения изменений и дополнений в Конституцию республики и в форме конституционного производства, осуществляемого Конституционным советом (далее - Конституционный совет или Совет).
Конституционный совет является государственным органом, призванным обеспечивать верховенство Конституции на всей территории Республики Казахстан. Конституционный совет, реализуя функцию конституционного контроля, обеспечивает защиту норм Конституции от противоречащих ей законов и иных нормативных правовых актов и ее высшую юридическую силу.
Конституционный совет осуществляет свою деятельность в рамках конституционного производства, установленного Конституцией и Указом Президента Республики Казахстан, имеющим силу Конституционного закона, «О Конституционном совете Республики Казахстан» от 29 декабря 1995 г., а также согласно Регламенту Конституционного совета Республики Казахстан, утвержденному председателем Конституционного совета 4 июня 1996 г. В названных актах не сказано, что конституционное производство, осуществляемое Конституционным советом, есть разновидность процессуального права. Однако наличие специальных субъектов и предмета конституционного производства, характер действий Конституционного совета при рассмотрении обращений, а также формы и меры, осуществляемые им в этом производстве, дают основание утверждать, что конституционное производство является отдельным институтом процессуального права.
Чем же отличается конституционное производство, осуществляемое Конституционным советом Республики Казахстан, от других форм процессуального права?
Во-первых, субъектами конституционного производства. Субъектами обращения в Конституционный совет являются: президент, председатели Палат Парламента, премьер-министр, 1/5 часть депутатов Парламента, а также в случаях, предусмотренных ст. 78 Конституции, суды Республики Казахстан. Названные субъекты указаны в самой Конституции, и они составляют основную группу субъектов конституционного производства. В следующую группу субъектов конституционного производства входят государственные органы и должностные лица, конституционность актов которых проверяется3. Указанные субъекты конституционного производства в случае необходимости могут иметь своих представителей в Конституционном совете, полномочия которых оформляются в порядке, предусмотренном гражданским процессуальным законодательством. Субъектами конституционного производства по рассмотрению ходатайств о принятии дополнительных решений могут являться кроме названных выше субъектов государственные органы и должностные лица, обязанные исполнять решения Совета. Они составляют третью группу субъектов.
Во-вторых, предметом конституционного производства (или объектом). В соответствии со ст. 72 Конституции предметом конституционного производства являются: вопрос о правильности проведения выборов президента и депутатов Парламента, вопрос о правильности проведения республиканского референдума (результаты выборов и референдума); не вступившие в юридическую силу законы до их подписания президентом; международные договоры до их ратификации Парламентом; при официальном толковании - нормы самой Конституции; при рассмотрении вопроса о соблюдении конституционных процедур при освобождении или отрешении президента от должности - решения по названному вопросу; при рассмотрении обращений судов республики - действующие законы или иные нормативные правовые акты.
В-третьих, оно отличается формой реализации конституционного производства. Согласно ст. 33 Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу Конституционного закона, «О Конституционном совете Республики Казахстан» решения им принимаются коллегиально, большинством голосов от общего числа членов Совета открытым или тайным голосованием, причем для тайного голосования достаточно требования одного из членов Конституционного совета. Конституционное производство не является судопроизводством.
В-четвертых, источниками или основанием конституционного производства. Источниками конституционного производства являются Конституция Республики Казахстан, Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу Конституционного закона, «О Конституционном совете Республики Казахстан» и Регламент Конституционного совета Республики Казахстан.
Конституционное производство, осуществляемое Конституционным советом, заметно отличается, таким образом, от судопроизводства конституционных судов. К примеру, Конституционный суд Российской Федерации на всех процессуальных стадиях руководствуется основными принципами судопроизводства. Все принципы правосудия играют самостоятельную роль в процессе судопроизводства, но функционируют во взаимосвязи и направлены на обеспечение всестороннего рассмотрения дела и принятия решения в полном соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации и федеральным конституционным законом «О Конституционном суде Российской Федерации»4.
Конституционный совет осуществляет конституционное производство в особом порядке, руководствуясь теми принципами и нормами, которые определяют его статус и компетенцию. Конституционный совет Республики Казахстан является самостоятельным и независимым государственным органом. При осуществлении своей деятельности Совет воздерживается от установления и исследования иных вопросов во всех случаях, когда это входит в компетенцию судов или других государственных органов.
Изучая нормы гл. IV Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу Конституционного закона, «О Конституционном совете Республики Казахстан» и Регламента Конституционного совета, можно выделить следующие стадии конституционного производства:
1) направление обращения в Конституционный совет управомоченным субъектом;
2) рассмотрение обращения на предмет принятия или отказа в принятии к производству;
3) подготовка материалов для рассмотрения Советом - «связующая» стадия конституционного производства;
4) рассмотрение обращения на заседании Конституционного совета;
5) совещание членов Совета и принятие итогового решения;
6) опубликование (обнародование) итогового решения.

1. Направление обращения в Конституционный совет управомоченным субъектом
Это начальная стадия, означающая инициирование конституционного производства.
Обращения в Конституционный совет должны исходить от тех субъектов, перечень которых установлен в ст. 72 Конституции Республики. Совет по своей инициативе не вправе возбудить конституционное производство. Обращения в Конституционный совет подаются в письменной форме, как правило, оформляются на бланке соответствующего субъекта и подписываются уполномоченными лицами. Обращение суда оформляется представлением, подписываемым председателем суда, инициировавшего конституционное производство. В других государствах, к примеру в Российской Федерации, запросы в Конституционный суд Российской Федерации оформляются актом обращающегося субъекта. Так, Государственная Дума для обращения в Конституционный суд принимает постановление.
Форма и содержание обращений в Совет должны соответствовать требованиям ст. 22 Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу Конституционного закона, «О Конституционном совете Республики Казахстан». Несоблюдение установленных в указе требований служит основанием для отказа в принятии обращения к конституционному производству.
В обращении должны быть указаны наименование, местонахождение, адрес и иные необходимые данные обращающегося, полномочия и данные представителя субъекта обращения и т.д. Если ставится вопрос о правильности проведения выборов, то в таких обращениях указываются наименование, местонахождение и адреса государственных органов и должностных лиц, подписавших или издавших акты, связанные с проведением выборов или республиканского референдума. При обращении в Конституционный совет о соответствии Конституции закона, принятого Парламентом, указываются наименование и дата его принятия. В обращениях об официальном толковании норм Конституции - норма Конституции, которая подлежит толкованию. При рассмотрении вопроса о досрочном освобождении от должности президента республики - наименование, состав образуемой Парламентом комиссии и ее заключение, а также наименование, дата принятия и содержание актов, связанных с рассмотрением вопроса. По обращениям об импичменте президента республики - сведения о количестве депутатов, инициировавших вопрос, результаты голосования в Палатах Парламента; сведения об обоснованности выдвинутого обвинения; наименование, дата принятия и содержание актов, связанных с рассмотрением Парламентом вопроса об отрешении от должности президента республики. Суды вправе обращаться в Конституционный совет по вопросам о неконституционности действующих законов или иных нормативных правовых актов, ущемляющих конституционные права и свободы человека и гражданина. В представлениях судов должны быть указаны наименование, местонахождение и адрес государственного органа, должностного лица, подписавшего или издавшего акт, наименование, номер, дата принятия, источники опубликования и иные реквизиты закона или иного нормативного правового акта.
Кроме того, в обращениях должны быть изложены факты, обстоятельства и доказательства, служащие основанием для обращения и подтверждающие его обоснованность, указаны нормы Конституции и Указа Президента Республики, имеющего силу Конституционного закона, «О Конституционном совете Республики Казахстан», дающие право на обращение в Совет. К обращению прилагаются также копии текстов актов, документы, подтверждающие полномочия представителей.

2. Стадия рассмотрения обращения на предмет принятия или отказа в принятии к конституционному производству
Эта стадия является фактическим началом конституционного производства. В трехдневный срок со дня поступления обращения Конституционный совет принимает постановление об отказе или о принятии его к своему производству. На этой стадии председатель Конституционного совета своим распоряжением определяет одного или нескольких членов Совета, ответственных за конституционное производство. В случае отказа в принятии к производству выносится мотивированное постановление Совета, где указываются основания отказа. Отказ в принятии к производству не является преградой для вторичного обращения в Совет по тем же основаниям, если были устранены технические и иные ошибки, допущенные в первом. В случае отказа в принятии к конституционному производству производство по обращению прекращается.

3. Подготовка материалов для рассмотрения Советом
Член Совета, докладчик по делу, осуществляет подготовку материалов к заседанию, определяет участников конституционного производства, истребует необходимые документы и иную информацию, привлекает ученых, практических работников в качестве специалистов, экспертов и поручает производство проверок, исследований и экспертиз. Не позднее чем за два дня до начала заседания он обеспечивает вручение копий материалов членам Совета, готовит проект решения. Данная стадия завершается объявлением о дате заседания, которая закрепляется распоряжением председателя Конституционного совета.

4. Рассмотрение обращения на заседании Конституционного совета
Обращение рассматривается при участии не менее 2/3 членов Конституционного совета. Заседание Совета проводится под руководством председателя Конституционного совета, а в его отсутствие - председательствующим членом Совета. Меры по обеспечению проведения заседания определяются также председателем Конституционного совета. При рассмотрении обращения докладчик излагает суть обращения (или представления суда), повод и основание его рассмотрения, содержание представленных материалов и другие данные. После выступления докладчика - члена Совета выслушиваются доводы и соображения участников конституционного производства по всем вопросам, возникающим в ходе производства. Кроме того, участники конституционного производства вправе заявлять ходатайства и высказывать свое мнение по заявленным ходатайствам, давать устные и письменные объяснения Конституционному совету. До вынесения итогового решения Совета субъект обращения вправе изменить основание обращения, увеличить или уменьшить его объем или вовсе отказаться от обращения.

5. Совещание членов Совета и принятие итогового решения
Итоговое решение Конституционного совета вырабатывается на совещании членов Совета без участия других участников конституционного производства. В ходе совещания члены Совета могут свободно излагать собственную позицию по рассматриваемому вопросу. Итоговое решение принимается большинством голосов от общего числа членов Совета открытым или тайным голосованием. Никто из членов Совета не вправе воздерживаться или не участвовать в голосовании. Во всех случаях председатель Конституционного совета подает свой голос последним. При разделении голосов поровну голос председателя является решающим. Замещающее председателя лицо не имеет такого права, поэтому в подобных случаях проводится повторное голосование с участием председателя или отсутствовавшего в первом голосовании члена Совета. Член Совета, не согласный с итоговым решением, вправе изложить особое мнение в письменном виде, которое приобщается к материалам, связанным с рассмотрением соответствующего обращения. В отличие от органов конституционного контроля других стран, особое мнение члена Конституционного совета не подлежит опубликованию вместе с принятым решением. Принятое Советом итоговое решение вступает в юридическую силу после его скрепления подписями членов Совета, принимавшими участие в голосовании, и подписания его председателем Конституционного совета.
Схожим выглядит порядок принятия постановления Конституционного суда Латвии. Так же, как и у нас, во время совещания и принятия постановления или заключения в совещательной комнате могут находиться лишь судьи Конституционного суда. Председательствующий на заседании руководит совещанием судей, гарантируя судьям возможность свободно и беспрепятственно выражать свое мнение в целях всестороннего и полного обсуждения, организует голосование, фиксирование и составление решения. Однако после окончания совещания в совещательную комнату приглашается служащий суда с целью производства записи диктуемого ему постановления или заключения Конституционного суда. Постановление Конституционного суда Латвии провозглашается в зале заседаний суда, и все присутствующие, кроме судей, заслушивают его стоя5.

6. Опубликование (обнародование) итогового решения Совета
Итоговые решения Совета обязательно направляются субъекту обращения, президенту республики, председателям Палат Парламента, Верховному суду, генеральному прокурору и министру юстиции республики в течение двух дней после принятия. Итоговые решения Совета публикуются на казахском и русском языках в официальных республиканских печатных изданиях, указанных в ст. 31 Закона Республики Казахстан «О нормативных правовых актах». К тому же Конституционный совет ежегодно выпускает «Вестник Конституционного совета Республики Казахстан», где публикуются нормативные постановления и ежегодные послания Конституционного совета Парламенту республики. Нормативные постановления Конституционного совета также имеются в базе данных Республиканского центра правовой информации Министерства юстиции Республики Казахстан «Законодательство», а также в системе «Юрист».
Промежуточной стадией между принятием итогового решения и опубликованием (обнародованием) (в конституционном производстве применяется редко) является институт возражения. Возражение может вноситься на итоговые решения Совета исключительно президентом республики, не является кассацией или апелляцией и может быть преодолено квалифицированным большинством голосов от общего числа членов Совета, а именно 2/3 голосов.
Конституционное производство может быть прекращено. Основания к этому предусмотрены в законодательстве исчерпывающе. Таких случаев три:
- если субъект отказывается от заявленного обращения и отзывает его;
- если акт, конституционность которого оспаривается, был отменен или утратил юридическую силу;
- при рассмотрении выясняется, что заявленное обращение неподведомственно Конституционному совету.
Деятельность Конституционного совета по принятию к производству и рассмотрению обращений уполномоченных субъектов, а также по подготовке материалов к заседанию Совета, принятию и обнародованию итоговых решений является конституционным процессом. Правовые нормы, устанавливающие порядок этой деятельности, образуют один из важнейших институтов конституционного права - институт конституционного процесса. Конституционный процесс, осуществляемый Конституционным советом, - необходимая гарантия должного и эффективного регулирования конституционного процесса общественных отношений. Кроме того, конституционный процесс является непременным условием «утилизации» неконституционных актов и принятия Парламентом, другими государственными органами и должностными лицами законов и иных нормативных правовых актов, соответствующих Основному Закону страны - Конституции Республики Казахстан.


1 Протасов В.Н. Юридическая процедура. М. 1991. С. 16.
2 Юридический энциклопедический словарь. М. Инфра-М. 1997. С. 142.
3 Пп. 7) п. 1 ст. 20 Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу Конституционного закона, «О Конституционном совете Республики Казахстан».
4 Баглай. М.В. Конституционное правосудие в Российской Федерации. Ереван. 1999. С.37.
5 Юозис Ж. Конституционный суд Литовской Республики: становление, развитие и правовой статус. Ереван. 1999. С. 30.




Гайрат САПАРГАЛИЕВ,
директор Института государства и права КазГЮУ,
д.ю.н., член-корреспондент HAH PK

О политических государственных служащих
Доклад на «круглом столе» «Законодательное регулирование системы
государственной политической службы в Республике Казахстан
и возможные пути его совершенствования» 20 ноября 2001 г.

Первым актом, специально посвященным государственной службе в Республике Казахстан, был Указ Президента «О государственной службе» от 28 декабря 1995 г., в котором поднимались вопросы, ранее не ставившиеся в Казахстане. 23 июля 1999 г. был принят Закон Республики Казахстан «О государственной службе». В настоящее время имеется пакет нормативных правовых актов, которые в значительной степени регулируют отношения в сфере государственной службы. Можно уже говорить о том, что в Казахстане формируется законодательство о государственной службе, которое вбирает в себя опыт передовых государств, учитывает свои национальные особенности.
В данной работе я пытаюсь высказаться по некоторым вопросам, связанным с такой категорией государственных служащих, как политические служащие, их особенностями и значением.
Закон «О государственной службе Республики Казахстан» дает следующее определение: политический государственный служащий - это государственный служащий, назначение (избрание), освобождение и деятельность которого носит политикоопределяющий характер и который несет ответственность за реализацию политических целей и задач. Данное понятие полностью политизирует все стороны жизнедеятельности политических государственных служащих (ПГС): назначение (избрание), деятельность и освобождение от исполнения обязанностей. Но это не означает, что политические государственные служащие «китайской стеной» отгорожены от административных служащих. Обе группы государственных служащих составляют единую государственную службу. Относительно взаимоотношений политических и административных служащих как в законодательстве некоторых стран, так и в специальной литературе сложилось два мнения: 1) можно и нужно провести демаркационную линию между ними, 2) нельзя между ними проводить такую четкую границу.
Сторонники второй позиции приводят в подтверждение следующие аргументы: административные служащие, занимающие важные должности, неизбежно влияют на принятие и тем более на проведение в жизнь политических решений. Они обладают более высоким уровнем профессиональной компетентности по сравнению с политическими. Средний срок пребывания политического служащего на одной государственной должности небольшой - 2-3 года, поэтому он заинтересован быстро сделать что-нибудь заметное и двигаться вверх по политической лестнице или уйти в частный сектор «за деньгами». А административный служащий связан с перспективой постоянной работы на одном месте (органе), и поэтому старается просчитывать долговременные последствия решений и действий, в которых участвует, стремится улучшить качество работы, повысить профессионализм. Все это не может не влиять на решение политических задач. Между прочим вторая позиция поддерживается, по моему мнению, и Агентством по делам государственной службы РК. В проекте «Методологии анализа и оценки должностей административных государственных служащих», разработанных агентством, в факторе 4 оценки содержится следующее положение:
«4.5. Должность требует знаний отдельных и общих вопросов политики, понимания взаимосвязей между ними;
4.6. Должность требует знаний и компетентности, необходимых для формулирования политики, определения целей, задач и стратегий реализаций». Итак, очевидно, что определенная категория административных служащих не может быть отделена от политики, от политических отношений.
Закон «О государственной службе» не проводит демаркационную линию между политическими и административными государственными служащими. В законе содержатся принципы государственной службы, в равной мере относящиеся как к политическим, так и к административным служащим. Всесторонний анализ этих принципов, по моему мнению, обнаружил бы особенности их проявления в отношении политических государственных служащих. Общими для политических и административных государственных служащих являются ограничения, связанные с пребыванием на государственной службе (ст. 10 закона).
Закон «О государственной службе» РК устанавливает общие для политических и административных государственных служащих требования при поступлении на государственную службу и указывает, что дополнительные требования, предъявляемые для поступления на политическую государственную службу, определяются Президентом РК. В законе приводится перечень общих требований. К ним относятся следующие: 1) обладать гражданством Республики Казахстан; 2) быть не моложе восемнадцати лет, если иное в отношении соответствующих должностей не установлено законодательством республики; 3) обладать необходимым образованием, уровнем профессиональной подготовки и соответствовать установленным квалификационным требованиям. Положением о порядке прохождения государственной службы, утвержденным Указом Президента 10 марта 2000 г., в качестве дополнительного требования установлено, что занятие политической государственной должности осуществляется при условии прохождения гражданами обязательной специальной проверки.
В то же время имеются существенные особенности в правовом положении политических государственных служащих, отличающие их от административных служащих. Прежде рассмотрим, кто относится к политическим государственным служащим по законодательству Республики Казахстан. К этой категории государственных служащих относятся:
1) Премьер-министр РК и иные члены правительства;
2) Государственный секретарь республики;
3) руководитель Администрации президента и его заместители;
4) помощники, советники Президента республики;
5) руководители государственных органов, непосредственно подчиненных и подотчетных Президенту республики;
6) акимы областей, городов Астаны и Алматы;
7) чрезвычайные и полномочные послы республики;
8) первый заместитель и заместители руководителя канцелярии Премьер-министра;
9) первые заместители и заместители министров;
10) руководители центральных исполнительных органов, не входящих в состав правительства, их первые заместители и заместители;
11) руководители ведомств, их первые заместители и заместители;
12) председатель Центральной избирательной комиссии, его заместитель, секретарь и члены Центральной избирательной комиссии;
13) члены Счетного комитета республики по контролю за исполнением республиканского бюджета;
14) руководители структурных подразделений Администрации Президента РК, их первые заместители и заместители;
15) специальные представители Президента;
16) первые заместители и заместители руководителей государственных органов, непосредственно подчиненных и подотчетных Президенту;
17) заместители секретаря Совета безопасности РК;
18) члены Государственной комиссии по борьбе с коррупцией, обладающие статусом государственных служащих;
19) исполнительные директора и члены Национальной комиссии по ценным бумагам;

стр. 1
(из 5 стр.)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Следующая >>