<< Предыдущая

стр. 2
(из 5 стр.)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Следующая >>

20) директор Архива Президента РК и его заместители;
21) государственные инспектора Администрации Президента РК;
22) государственные инспектора Государственной комиссии по борьбе с коррупцией;
23) начальник Медицинского центра Управления делами Президента РК, его заместители;
24) первые заместители и заместители акимов областей, городов Астаны и Алматы;
25) председатели дисциплинарных советов акимов областей, городов Астаны и Алматы;
26) акимы нижестоящих административно-территориальных единиц;
27) руководители аппаратов Палат Парламента РК и их заместители.
Как видно, корпус политических служащих Республики Казахстан состоит из высших должностных лиц, имеющих непосредственное отношение к разработке и реализации политических решений, политики. В силу этого политические государственные служащие должны иметь особенности, отличающие их от административных государственных служащих, а именно: отличия политических государственных служащих от административных при прохождении государственной службы: 1) Для политических государственных служащих не устанавливается испытание, в то время как в отношении административных служащих может быть установлено испытание. 2) Административные государственные служащие проходят аттестацию с целью определения уровня их профессиональной подготовки, правовой культуры, способности работать с гражданами. (Политические служащие такую аттестацию не проходят). Но это не означает, что им не предъявляются соответствующие требования. 3) Продолжительность рабочего времени административных государственных служащих определяется в соответствии с трудовым законодательством с учетом особенностей, предусмотренных Законом «О государственной службе (п. 2 ст. 17). Однако продолжительность рабочего времени политических государственных служащих не определяется трудовым законодательством. Закон о государственной службе не указывает, каким нормативным правовым актом она регламентируется. В ст. 19 закона отмечается, что иные вопросы прохождения государственной службы, не урегулированные этим законом, регламентируются законодательными актами, Положением о порядке прохождения государственной службы, утверждаемым президентом по представлению уполномоченного органа. Это указание относится к прохождению государственной службы политическими служащими. 4) Закон о государственной службе указывает на источники формирования кадрового резерва для занятия должностей административных государственных служащих. Но в законе и других нормативных правовых актах не указываются источники формирования политических государственных служащих. Это не означает, что не формируется резерв политических государственных служащих.
Отличия политических государственных служащих от административных государственных служащих в области ответственности:
1. Ответственность политических государственных служащих в законом предусмотренных случаях может носить не столько юридический, сколько политический характер. Основанием ответственности может быть как политика, так и неисполнение законов. В этих случаях политические государственные служащие несут политическую ответственность. Так, депутаты Палат Парламента вправе заслушивать отчеты членов правительства, являющихся политическими служащими по вопросам их деятельности. В случае неисполнения членом правительства законов Республики Казахстан депутаты палат вправе принимать обращение к президенту об освобождении его от должности. Если президент освобождает члена правительства на основании обращения депутатов палат парламента, то это будет ретроспективная политическая ответственность. Административные государственные служащие не несут политической ответственности, а несут дисциплинарную ответственность.
2. В отношении политических и административных служащих законом предусмотрены идентичные меры дисциплинарных взысканий, что подтверждается правилами о порядке наложения дисциплинарных взысканий на политических государственных служащих, утвержденными Указом Президента от 29 декабря 1999 г. Анализ содержания определения дисциплинарного проступка, данного в этих правилах, подтверждает нашу идею о том, что освобождение члена правительства на основании обращения депутатов за неисполнение законов является не мерой юридической ответственности, а мерой политической ответственности. Дисциплинарный проступок политического государственного служащего определяется как противоправное, виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение служащими возложенных на них обязанностей, превышение должностных полномочий, нарушение государственной и трудовой дисциплины. Здесь, как видно, нет слов «неисполнение законов», которые носят иной, политический смысл, а не юридический. Следует раскрыть смысл, вкладываемый в слова «неисполнение законов», ибо можно их понимать произвольно. Это уже дело Конституционного совета.
Самой крайней мерой дисциплинарного взыскания является увольнение политического государственного служащего. И в этом есть некоторое отличие. Большинство политических государственных служащих могут обжаловать в установленном законодательством порядке наложение на них дисциплинарного взыскания в вышестоящем государственном органе, у вышестоящего должностного лица либо в суде. Эти гарантии не распространяются на политических государственных служащих, назначаемых президентом на должность и освобождаемых им от должности.
3. Среди дисциплинарных взысканий, применяемых в отношении политических государственных служащих, нет меры о временном отстранении от исполнения им должностных обязанностей. Применение такой меры в отношении политического государственного служащего противоречит его статусу. Административный государственный служащий может быть временно отстранен от исполнения должностных обязанностей руководителем, назначившим его, до решения вопроса об ответственности в установленном порядке.
4. По Закону «О государственной службе» государственный служащий несет ответственность и за неправомерность своих действий. Здесь идет речь не о противоправном действии, что видно из последующего изложения ст. 29 п.4 закона. А дальше говорится о том, что при сомнениях в правомерности полученного для исполнения распоряжения государственный служащий должен незамедлительно сообщить об этом в письменной форме своему непосредственному руководителю и руководителю, давшему распоряжение. Закон здесь имеет в виду и административных, и политических государственных служащих, поскольку не разграничивает их. Но, по нашему мнению, нужно подумать об этичности обращения к президенту политического государственного служащего о правомерности его распоряжений. Если не делать исключения в отношении президента, то этот вопрос необходимо отрегулировать.
Отличия политических государственных служащих от административных в процессе прекращения государственной службы:
1. Одним из способов прекращения исполнения обязанностей политическим государственным служащим на соответствующей государственной должности является отставка. Отставка осуществляется на основании письменного заявления политического государственного служащего. Политические государственные служащие уходят в отставку на основаниях и в порядке, установленных Конституцией, законом о государственной службе и иными законодательными актами. Отставка является либо добровольным актом, либо формой обязательного ухода политического государственного служащего в случаях, предусмотренных Конституцией, законодательными актами. Так, в соответствии с п.2 ст. 68 Конституции Республики Казахстан член правительства, не согласный с проводимой правительством политикой или не проводящий ее, подает в отставку либо подлежит освобождению от занимаемой должности. Согласно п. 2 ст. 70 Конституции любой член правительства вправе заявить президенту РК о своей отставке, если считает невозможным дальнейшее осуществление возложенных на него функций. Члены правительства обязательно должны уходить в отставку независимо от их желания, если будет принята отставка премьер-министра (п. 5 ст. 70 Конституции РК). Административные государственные служащие тоже могут прекратить исполнение своих обязанностей по собственному желанию. Но это не называется отставкой.
2. В случае грубого нарушения должностных полномочий, совершения проступков, несовместимых с нахождением на государственной службе, политические государственные служащие увольняются, а не подают в отставку. Если даже политический государственный служащий, назначаемый президентом, будет считать незаконным увольнение, он не имеет права обжаловать решение в судебном порядке, тем более в уполномоченный орган, поскольку он выносит решение об увольнении. Конечно, здесь можно усмотреть определенное несоответствие конституционному положению «о равенстве всех перед судом». Но это другой вопрос. Административный же государственный служащий в случае незаконного увольнения имеет право обжалования в уполномоченный орган, а также на судебную защиту своих прав и свобод.
3. Смена вышестоящего политического государственного служащего может служить и, как правило, служит основанием (вернее, поводом) для прекращения деятельности политического государственного служащего нижестоящего уровня. Как отмечалось, уход в отставку премьер-министра прекращает деятельность министров. Новый министр сам подбирает своих заместителей. А по Закону «О государственной службе» смена политических государственных служащих не может служить основанием для увольнения административных государственных служащих государственной службы с занимаемой должности по инициативе вновь назначенных политических государственных служащих.
4. Политические государственные служащие дают присягу. Указом Президента РК от 13 апреля 2000 г. утвержден текст присяги политического государственного служащего и порядок ее принесения. В указе написано, что нарушение присяги ведет к освобождению политического государственного служащего от занимаемой должности. Административный государственный служащий присягу не приносит.
Политические государственные служащие отличаются от административных государственных служащих по функциям. Положение о порядке прохождения государственной службы, утвержденное указом Президента от 10 марта 2000 г., содержит основные функции политических государственных служащих, к которым относятся:
1) принятие решений, способствующих определению и реализации государственной политики; 2) контроль за ходом исполнения принятых решений; 3) регулирование и оценка хода исполнения, а также персональная ответственность за выполнение государственных и иных программ и проектов; 4) управление деятельностью государственного органа; 5) руководство работой подчиненных государственных служащих.
В указанном положении нет норм об основных функциях административных государственных служащих. Дело в том, что таковых у них не может быть, поскольку административные служащие работают в самых разных органах, функции которых носят специфический, ведомственный характер.
Отличия политических государственных служащих от административных государственных служащих в области обеспечения: в случае ликвидации или реорганизации государственного органа административные государственные служащие, при наличии стажа работы в государственных органах не менее трех лет, обеспечиваются работой во вновь образованном либо в другом государственном органе в соответствии с их квалификацией либо выплатой выходного пособия - по их выбору. Однако в отношении политического государственного служащего не предусматривается такой меры социальной защиты, хотя это не означает, что они не должны рассчитывать на меры социальной защиты.
Указанные особенности правового положения политических государственных служащих являются основанием, достаточным для принятия особого закона о них и формирования особой подотрасли законодательства о политических государственных служащих.


Петр КРЕПАК,
председатель Ассоциации содействия
государственной службе Казахстана

Объективные предпосылки совершенствования законодательства
о политических должностях государственной службы
Доклад на «круглом столе» «Законодательное регулирование системы
государственной политической службы в Республике Казахстан
и возможные пути его совершенствования» 20 ноября 2001 г.

26 декабря 2001 г. исполнится шесть лет со дня издания Президентом Республики Казахстан Указа «О государственной службе». С учетом сложившейся на то время политической ситуации этот акт имел силу закона и ознаменовал начало не только становления профессиональной государственной службы, но и ее реформ. Важно, что эти реформы носят целенаправленный характер, включая создание единой системы управления госслужбой, обеспечение большей ее прозрачности и доступности для граждан страны, изучение и внедрение в отечественную практику прогрессивного зарубежного опыта.
Наработки в реформировании государственной службы Казахстана получили высокую оценку со стороны международных экспертов и привлекают внимание стран СНГ. За последнее время в г. Астане при участии международных организаций и представителей зарубежных государств проведены две международные конференции, посвященные опыту, задачам и перспективам государственной службы суверенного Казахстана (декабрь 1999 г., ноябрь 2001 г.).
23 июля 1999 г. был принят новый Закон Республики Казахстан «О государственной службе». Одна из его отличительных особенностей - законодательное разделение должностей государственной службы на политические и административные.
До принятия нового закона отставка руководителя государственного органа сопровождалась достаточно высоким числом отставок подчиненных государственных служащих. Например, при смене министра или руководителя иного центрального исполнительного органа подавали в отставку руководители департаментов, комитетов, начальники управлений и самостоятельных отделов, помощники и советники. Таким образом, должности, в которых сосредоточивались лишь исполнительские функции, искусственно были отнесены к политическим, поскольку при смене руководителя государственного органа на них распространялось правило обязательной отставки. Вновь назначенный руководитель государственного органа привлекал на новую работу свою команду.
Разделение должностей государственной службы на политические и административные прежде всего преследовало цель: преградить путь высокой сменяемости государственного аппарата за счет сокращения политических должностей, тем самым поднять эффективность государственной службы.
Новый закон (п. 4 ст. 27) установил, что «смена политических государственных служащих не может служить основанием для прекращения административным служащим государственной службы на занимаемой должности по инициативе вновь назначенных политических государственных служащих».
Положительно оценивая сделанный шаг на пути совершенствования законодательства о государственный службе, представляется, что в современных условиях серьезную значимость приобретает вопрос принятия отдельного закона о политических должностях государственной службы.
Необходимость решения этой проблемы обусловливается явным отличием статуса политического назначенца от статуса административного государственного служащего. Это - и особый порядок назначения на должности и освобождения от них, прохождение государственной службы, формирование кадрового резерва, сравнительно ограниченная численность состава политических госслужащих, совершенно другой режим рабочего времени, иное социально-бытовое обеспечение и оплата труда.
Следует обратить внимание, что речь идет об особой категории государственных служащих, представляющей собой политическую элиту общества. Законодательно должно быть определено: из каких ресурсов должна формироваться эта часть управленцев, на какой базе? Существует мнение, что действующим законодательством о государственной службе ряд принципиальных вопросов, касающихся политических государственных должностей, законом не урегулирован либо совсем, либо урегулирован не до конца.
Необходимо конкретизировать определение понятия «политический государственный служащий», в котором было бы отражено, что к этой категории относятся лица, которые, в соответствии с закрепленными за ними полномочиями, имеют право принимать самостоятельные политические решения.
Можно предусмотреть разделение (градацию) политических должностей на категории, классы, ранги.
В новом законе можно определить порядок формирования кадрового резерва для занятия политических должностей государственной службы, да и скорректировать перечень этих должностей, который в настоящее время, согласно утвержденному Реестру, представляется слишком пространным (ст. 7 Закона «О государственной службе» и Реестр должностей политических государственных служащих, утвержденный Указом Президента Республики Казахстан от 29 декабря 1999 г.).
В законе о политических должностях государственной службы можно было бы предусмотреть распространение на политических назначенцев испытательного срока при назначении на должность, прохождение периодической аттестации.
Институт испытания позволял бы своевременно устранять ошибки, нередко допускаемые при назначении на эти высокие посты, а аттестация заставляла бы политическую элиту находиться постоянно в соответствующей профессиональной форме.
Примечание. Во время исследования, в рамках конкурса, объявленного Фондом «Сорос-Казахстан», респондентам-госслужащим был задан вопрос: «Как Вы оценили бы, если для политических государственных служащих, как и для административных, законом предусмотреть установление испытательного срока при назначении на должность и обязательное прохождение периодической аттестации?» 85% опрошенных положительно оценили такой подход, считая его созвучным с провозглашенным Конституцией страны (ст. 14) равенством всех перед законом и судом. Положительно отнеслись к этому предложению и 75,3% опрошенных из числа респондентов, не являющихся государственными служащими.
Нуждается в более четком правовом оформлении юридический статус политических назначенцев, с выделением блока их правовой защищенности, в том числе использования судебной защиты с одновременной конкретизацией ответственности за принимаемые решения и за результаты работы на возглавляемом участке.
Учитывая риск на подобных должностях и немалую ответственность занимающих их лиц, следует подумать о компенсационных мерах. Можно предусмотреть зачисление в кадровый резерв сразу же после освобождения от политической должности, если освобождение не связано с отрицательными мотивами, выплату пособия на период трудоустройства, обусловленный разумными сроками.
Конкретизируя права политических государственных служащих, можно отразить, что кроме тех прав, которые установлены для всех государственных служащих Законом Республики Казахстан «О государственной службе», политические служащие наделяются правом:
- принимать в рамках компетенции самостоятельные политические решения;
- вносить предложения об отмене решений местных исполнительных органов, противоречащих законодательству Республики Казахстан;
- требовать безотлагательного приема премьер-министром, руководителями центральных и местных исполнительных органов по вопросам, связанным с реализацией политическим государственным служащим возложенных на него основных задач и осуществляемых функций.
В этом законе можно было бы предусмотреть также законодательное закрепление правового статуса бывших (экс-) политических назначенцев, наметить меры эффективного использования их потенциала с учетом международной практики.
Одновременно законодательно поставить под контроль переход политических государственных служащих на должности руководителей коммерческих предприятий после их увольнения со службы. Основной смысл данного предложения состоит в его противокоррупционной направленности.
В предлагаемом законе можно, и крайне необходимо, конкретизировать позицию, составляющую суть разделения должностей государственной службы на административные и политические, а именно: поставить преграду необоснованной сменяемости государственных служащих, вселить уверенность в чиновников в стабильности своей работы, вывести их из вынужденного состояния временщиков. В этих целях, возможно, было бы целесообразным проработать предложения об ответственности политических государственных служащих за подстрекательство своих подчиненных к увольнению (те случаи, когда госслужащий после соответствующей беседы с руководителем просит увольнения по собственному желанию, хотя на самом деле этого не желает).
В рамках подготовки проекта закона было бы целесообразным провести социологическое исследование среди категорий государственных служащих, включая и самих политических служащих, и разных слоев населения с целью получить ответ на вопрос: как отдельный закон о политических должностях государственной службы может повлиять на повышение ответственности политической элиты за результаты своей работы, целесообразность создания института нейтральной бюрократии и профессиональной государственной службы, а также выяснить мнение по принципиальным вопросам, которые должны быть отражены в этом законе.
Представляется, что настоящее предложение о разработке упомянутого законопроекта созвучно с проводимыми в стране реформами государственной службы и найдет заинтересованных сторонников в соответствующих государственных органах и среди государственных служащих, так как разделение функций между политическими и административными должностями нуждается в законодательном развитии.


Райнер ЛАССИГ,
референт Посольства Германии
по правовым и консульским вопросам норм,
регулирующих правовое положение государственных служащих

Правовое положение государственных служащих Германии
Доклад на «круглом столе» «Законодательное регулирование системы
государственной политической службы в Республике Казахстан
и возможные пути его совершенствования» 20 ноября 2001 г.

Уважаемые дамы и господа!
Я рад, что получил приглашение на сегодняшнее мероприятие и могу выступить на тему норм, регулирующих правовое положение государственных служащих, и исполнение государственных должностей в политической сфере.
В Федеративной Республике Германии государственные должности, как правило, исполняют так называемые чиновники. Основные положения деятельности профессиональных чиновников обозначены в Конституции - основном законе Германии. В первой части своего выступления я хотел бы кратко о них сообщить, чтобы потом во второй части остановиться на их особенностях в политической сфере.

I. Принципы норм, регулирующих правовое положение государственных служащих
1. Правоотношения, в которых состоит чиновник с государственным органом, - это урегулированные законом публично-правовые служебные отношения, основанные на доверии. Чиновник должен акцептировать конституционный строй государства и выступать в его защиту. Без разрешения работодателя он не имеет права заниматься работой по совместительству, то есть он обязан полностью предоставить свою рабочую силу государству. Он должен выполнять свои служебные обязанности нейтрально, независимо от партийной принадлежности, и подчиняться исключительно закону и распоряжениям работодателя. В отличие от служащих и рабочих он не имеет права бастовать. Таким образом, государственная администрация становится аполитичной, что обеспечивает непрерывность ее работы даже при смене правительства.
2. Каждый гражданин Германии может занимать государственную должность в зависимости от его профессиональной пригодности, способностей и работоспособности; другие критерии не играют какой-либо роли. Только профпригодность и работоспособность должны учитываться при составлении характеристики и повышении в должности (т. е. для карьеры чиновника).
3. Чиновник принимается на службу пожизненно принципиально, т. е. он не может быть уволен, но сам может в любое время уволиться. В случае служебных проступков он может быть, однако, привлечен к дисциплинарному суду и при отягчающих обстоятельствах - так сказать, в качестве наказания - может быть уволен.
4. Тот орган, который принимает на работу чиновников, в принципе осуществляет государственность Федеративной Республики, и федеральные земли, города и общины по отношению к чиновнику имеют обязательства всеобъемлющего социального обеспечения. Это предоставление чиновнику работы в соответствии с его подготовкой согласно так называемой классификации по рангам (работники низшего звена, среднего звена, верхнего звена и руководящих постов - для чиновников с высшим образованием). Все чиновники имеют право на соответствующий отпуск и страховую защиту в случае болезни.
5. Чиновник и его семья имеют право на подобающее содержание и в случае наступления непригодности к службе или после выхода на пенсию - на обеспечение. Содержание и обеспечение должны быть таких размеров, чтобы они позволяли чиновнику быть финансово независимым и, таким образом, - неподкупным.
6. Чиновник принципиально не несет материальной ответственности за вред, причиненный кому-то своим исполнением служебных обязанностей. Возмещать гражданину такой вред должно государство. Только в случаях преднамеренного неправильного решения или грубой неосторожности государство может предъявить чиновнику регрессное требование.
II. Особенности политической сферы
1. Так называемые выборные чиновники, которые избираются на должность в государственном аппарате, не являются чиновниками пожизненно, а только на срок полномочий или до их отстранения от должности. Это такие чиновники, как бургомистры и начальники окружной администрации (последние сравнимы с акимами областей).
2. Так называемые политические чиновники - чиновники на руководящих должностях, положение которых требует особой лояльности по отношению к политическому руководству. При смене этого руководства они поэтому могут без особых причин быть отправлены во временную отставку. В федеративной администрации - это статс-секретари и руководители департаментов, во внешнеполитическом ведомстве - кроме того еще и руководители больших отделов и большинство послов. Чтобы обеспечить личную и экономическую независимость политических чиновников, им выплачивают даже после их перевода во временную отставку в течение пяти лет 75% их последнего оклада, а по достижении пенсионного возраста - пенсию. Увольнение политических чиновников становится таким образом для работодателя очень дорогостоящим, регулярно критикуется в прессе и общественностью и на практике поэтому очень редко происходит. Как правило, в Германии и после смены правительства все чиновники, включая всех послов за рубежом, остаются на своих рабочих местах.
3. Министры и так называемые парламентские статс-секретари по германскому правопорядку не являются чиновниками: они имеют специальный правовой статус. Парламентский статс-секретарь - это депутат парламента, который работает в качестве заместителя министра по политическим делам и который, как правило, уходит в отставку вместе со своим министром. Чтобы обеспечить личную и экономическую независимость министров и статс-секретарей, им выплачивают после ухода со своего поста в течение трех лет пособие в размере половины их последнего оклада и, кроме того, по достижении пятидесятипятилетнего возраста - пенсию, размер которой зависит от того, сколько лет они проработали в своей должности.
В политической жизни Федеративной Республики Германии министры и статс-секретари обычно меняются только после выборов, при формировании нового правительства. Слишком частая замена членов правительства сказывается негативно на независимости, профессиональности и непрерывности их работы.
На этом разрешите выступление закончить. Думаю, что теперь можно будет ответить на вопросы, если таковые возникли.
Благодарю за внимание.

(Перевод с немецкого)


Кабдулсамих АЙТХОЖИН,
доцент кафедры конституционного
и административного права Каз ГЮУ, к.ю.н.


Конституция Республики Казахстан
и вопросы совершенствования правового статуса
политических государственных служащих

доклад на «круглом столе» «Законодательное регулирование системы
государственной политической службы в Республике Казахстан
и возможные пути его совершенствования» 20 ноября 2001 г.

Задачи формирования правового государства в Республике Казахстан требуют прежде всего повышения роли закона в жизни общества. В этой связи функционирование Парламента Республики Казахстан как высшего представительного органа, осуществляющего законодательные функции, позволяют надеяться, что в его законодательной деятельности произойдут позитивные изменения не только с количественной, но и с качественной, содержательной стороны. Тем более в условиях становления Республики Казахстан как суверенного демократического государства объективно ощущалась потребность в интенсификации законодательной функции парламента. Но, к сожалению, необходимо констатировать, что активная законотворческая деятельность Парламента РК при дефиците юристов-депутатов и юридического профессионализма всего депутатского корпуса привела к заметному снижению и без того невысокого уровня качества законодательства. Положение дел в законодательной сфере усугубляется также тем, что Правительство Республики Казахстан вносит в Мажилис Парламента непроработанные законопроекты, что самым отрицательным образом сказывается на эффективности деятельности палат Парламента. Низкое качество, противоречивость и непоследовательность многих законов, как показала практика, затрудняли их понимание и реализацию. Такое положение, складывающееся в сфере законодательной деятельности Парламента Республики Казахстан, нашло отражение в целом ряде выступлений и публикаций депутатов, видных ученых и юристов.
Несомненно, что эффективность законодательной деятельности Парламента Республики Казахстан должна обеспечиваться не увеличением количества принимаемых им законов, а повышением их качества, совершенствованием законодательного процесса в целом. Принятые парламентом некачественные законы дискредитируют в общественном сознании саму законодательную функцию высшего представительного органа. Кроме того, поспешное, непроработанное урегулирование на уровне закона многих важных общественных отношений ведет к тому, что возникает объективная потребность в их упорядочении за счет принятия новых законов и даже постановлений Правительства Республики Казахстан, что несовместимо с задачей формирования правового государства, в котором должен господствовать закон, а не акты исполнительной власти. Касаясь в этой связи Закона Республики Казахстан «О государственной службе» от 23 июля 1999 г. и нормативных правовых актов, принятых в его развитие, надо отметить, что не было необходимости в принятии Положения о порядке прохождения государственной службы, утвержденного Указом Президента Республики Казахстан от 10 марта 2000 г. № 357, и Постановления Правительства Республики Казахстан «О порядке передачи имущества государственных служащих в доверительное управление» от 20 января 2000 г. № 99. Дело не только в том, что эти нормативные акты регулируют принципиально важные общественные отношения в сфере государственной службы, которые должны были быть урегулированы на законодательном уровне, в едином комплексе с другими нормами Закона «О государственной службе». Обращаясь к самому Закону «О государственной службе», следует отметить и такие его основные недостатки, как неполнота и противоречивость.
Во-первых, из-за отсутствия в ст.1 данного закона определения понятия «государственный орган», неполноты определения понятий «государственная служба» и «государственный служащий» возник вопрос: относятся ли к государственным служащим работники органов внутренних дел, кроме министра МВД РК и его заместителей; сотрудники таможенных органов, финансовой полиции и иных правоохранительных органов. Аналогичный вопрос касается и судей, которые также не были включены в Реестры должностей политических государственных служащих и административных государственных служащих, утвержденные указами Президента Республики Казахстан от 29 декабря 1999 г., соответственно № 317 и 318.
Во-вторых, вряд ли целесообразным является разделение государственных служащих на политических и административных. По данному вопросу законодателю, на наш взгляд, не надо было заниматься поиском оригинальных правовых понятий, а следовало учесть положительный опыт решения этого вопроса российским парламентом. Дело в том, что введение в правовой оборот понятия «политический государственный служащий» приводит к противоречию Закона «О государственной службе» с Указом Президента Республики Казахстан, имеющим силу Конституционного закона, «О Конституционном Совете Республики Казахстан» от 29 декабря 1995 г. В частности, в ст. 1 данного закона дается определение политического государственного служащего как государственного служащего, «назначение [избрание], освобождение и деятельность которого носит политикоопределяющий характер и который несет ответственность за реализацию политических целей и задач». Согласно п. 2 ст. 7 Закона «О государственной службе» к политическим должностям относятся должности, занимаемые политическими государственными служащими, назначаемыми Президентом Республики Казахстан, их заместители; назначаемые и избираемые Палатами Парламента и председателями Палат Парламента Республики Казахстан, их заместители и т.д. Закон «О государственной службе» предусматривает также перечень дисциплинарных взысканий, которые могут налагаться на государственного служащего.
Согласно же Указу Президента Республики Казахстан, имеющему силу Конституционного закона, «О Конституционном Совете Республики Казахстан» Конституционный совет при осуществлении своих полномочий самостоятелен и независим от государственных органов, организаций, должностных лиц и граждан; подчиняется только Конституции и не может исходить из политических и иных мотивов [ст.1]. Кроме того, п. 1 ст. 11 Указа устанавливает: «Председатель и члены Конституционного Совета при выполнении своих обязанностей независимы и подчиняются только Конституции и настоящему Указу. Никакие иные акты не имеют для них заведомо обязательной силы». В соответствии с п. 3 ст. 12 Указа: «Председатель и члены Конституционного Совета дисциплинарной ответственности не подлежат». Таким образом, председатель и члены Конституционного совета, хотя и назначаются Президентом и председателями Палат Парламента Республики Казахстан, имеют особый юридический статус, а их деятельность не носит политикоопределяющего характера и, соответственно, они не несут ответственности за реализацию политических целей и задач. Таким образом, представляется целесообразным установить в Законе «О государственной службе» особый, исключительный статус председателя и членов Конституционного совета в соответствии с Указом «О Конституционном Совете Республики Казахстан», а из Реестра должностей политических государственных служащих необходимо исключить должности председателя и членов Конституционного совета Республики Казахстан.
В этой связи следует отметить, что Указ Президента Республики Казахстан от 29 декабря 1999 г. № 317 «Об утверждении Реестра должностей политических государственных служащих и правил порядка наложения дисциплинарных взысканий на политических государственных служащих» в вышеуказанной части также противоречит Указу Президента Республики Казахстан, имеющему силу Конституционного закона, «О Конституционном Совете Республики Казахстан». Кроме того, в связи с тем, что под государственной должностью понимается структурная единица государственного органа, обращает на себя внимание грубая ошибка, допущенная в содержании текста Реестра должностей политических государственных служащих, т.к. в нем дается перечень политических служащих: «Премьер-министр Республики Казахстан...». В этой связи наименование этого документа необходимо привести в соответствие с текстом его содержательной части.
В-третьих, в Законе «О государственной службе» необходимо сделать ссылку и на особый правовой статус судей Республики Казахстан, так как положение п. 2 ст. 7 о том, что: «К политическим должностям относятся должности, занимаемые политическими государственными служащими... назначаемыми Президентом Республики Казахстан... назначаемыми и избираемыми Палатами Парламента...» противоречит предписаниям ст. 82 Конституции Республики Казахстан, согласно которым председатель Верховного суда, председатели коллегий и судьи Верховного суда избираются Сенатом по представлению Президента республики, председатели и судьи местных судов назначаются на должность Президентом Республики Казахстан. Следовательно, если исходить из содержания ст. 82 Основного Закона и п. 2 ст. 7 Закона «О государственной службе», то судей Республики Казахстан необходимо включить в Реестр должностей политических государственных служащих.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что Закон «О государственной службе» следует привести в соответствие с предписаниями Конституции и конституционными законами Республики Казахстан. Необходим в этой связи и позитивный опыт решения вопросов государственной службы в других странах, и в частности в Российской Федерации.



Мерей ВАИСОВ,
зам. Генерального прокурора
Республики Казахстан

Место и роль прокуратуры
в системе государственных органов РК
и ее роль в защите прав человека и гражданина
Доклад на международной научно-практической конференции «Место и роль
прокуратуры в системе государственных органов Республики Казахстан
и ее роль в защите прав человека и гражданина» 20 декабря 2001 г.

Прокуратура является правовым инструментом главы государства по обеспечению функций гаранта незыблемости Конституции, соблюдению прав и свобод человека и гражданина. Реализуя свои полномочия в строгом соответствии с Конституцией и законами республики, прокуратура правовыми методами обеспечивает контроль главы государства за деятельностью всех ветвей власти.
В ее функции входят также высший надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания, следствия, административного и исполнительного производства, принятие мер по выявлению и устранению любых нарушений законности, представление интересов государства в суде, осуществление уголовного преследования в порядке и пределах, установленных законом.

НАДЗОР ЗА ПРИМЕНЕНИЕМ ЗАКОНОВ
В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ
Из самого названия этого нового направления следует, что приоритетными в этой работе признаются надзор за законностью актов правительства, министерств, ведомств, местных исполнительных и представительных органов.
Потребности в укреплении правовых начал в различных сферах общественной жизни требуют, чтобы деятельность прокуратуры оставалась многоцелевой, ориентированной на обеспечение верховенства законов, прав и свобод человека. Недопустимы факты подмены прокуратурой других государственных и контролирующих органов, необоснованного вмешательства в деятельность различных хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности, а также в частную жизнь граждан.
С начала текущего года Генеральной прокуратурой было опротестовано 33 не соответствующих требованиям закона постановления Правительства, а всего по актам прокурорского надзора отменено и изменено более 25 тысяч незаконных актов государственных органов различного уровня. По всем актам прокурорского реагирования приняты необходимые меры по устранению выявленных нарушений закона, то есть важна переориентация из социально-экономической сферы на законность деятельности государственных органов.
Эффективная реализация полномочий прокурора в этом направлении требует законодательных изменений в полномочиях прокуратуры, предусматривающих механизмы принудительного исполнения требований прокурора посредством отнесения его постановлений к разряду исполнительных документов. Лишь тогда принимаемые прокурором меры против нередкого и очевидного чиновничьего произвола станут действенными и оперативными. А в случае несогласия заинтересованные лица вправе обжаловать действия или акты прокурора в суде.
Понимание настоятельной необходимости таких изменений нашло отражение в Указе Президента Республики Казахстан от 22 января 2001 г. «О мерах по совершенствованию правоохранительной деятельности в Республике Казахстан».
Законопроекты по данному вопросу прошли согласования в правительстве и переданы на рассмотрение парламента.

НАДЗОР ЗА ЗАКОННОСТЬЮ СЛЕДСТВИЯ И ДОЗНАНИЯ
Основным содержанием данного направления является надзор за соблюдением конституционных прав и свобод человека. Конструктивные меры, принятые органами прокуратуры, позволили значительно снизить количество нарушений конституционных прав и свобод граждан. Стало меньше случаев незаконного задержания и ареста граждан, необоснованного привлечения их к уголовной ответственности. Принципиальная позиция Генеральной прокуратуры позволила завершить расследование уголовных дел по обвинению бывшего Премьер-министра РК Акежана Кажегельдина и генерального директора ФОМСа Талапкера Иманбаева.
Когда государство выступает как орган принуждения, специфика данной области требует от прокурора не дожидаться обращения или жалобы, самостоятельно выявлять и пресекать нарушения законности в деятельности органов следствия и дознания, принимать меры к восстановлению нарушенных прав и свобод человека.
В этой связи хотелось бы высказать мнение о проекте Концепции развития судебной системы. Считая закономерным и своевременным разработку данного документа, в то же время не можем согласиться со всеми доводами авторов проекта расширить рамки судебного контроля в досудебном производстве вплоть до выдачи судом ордера на арест обвиняемого и обыск в стадии предварительного следствия и дознания. Основанием к этому в основном послужили опыт России, ссылка на ее конституционные нормы, что является ошибочным. Согласно Конституции Российской Федерации арест и содержание под стражей допускается только по судебному решению, а прокуратура - орган предварительного следствия, и ее полномочия определяются не конституционными нормами, а только федеральным законом.
Между тем Конституция Республики Казахстан сегодня четко регламентирует все основные положения судебного и прокурорского надзора за следствием и дознанием. Поэтому предложения о расширении рамок судебного контроля противоречат Основному Закону нашей страны и могут негативно сказаться на обеспечении принципов объективности и беспристрастности суда. Статистика свидетельствует, что ежегодно судами отменяется лишь полпроцента санкций, данных прокурорами. Эта система вполне оправданна с точки зрения соблюдения конституционных прав граждан, согласуется с нормами Конституции.
Другой вопрос о якобы противоречии Конституции - предусмотренного законом права прокурора в ряде случаев руководить следственно-оперативными группами и участвовать в проведении следственных действий. Однако на самом деле подобных ограничений не существует, и данные нормы закона согласуются с положениями Конституции, предоставляющей право прокуратуре осуществлять уголовное преследование. По этому поводу существует заключение Конституционного совета.

НАДЗОР ЗА ЗАКОННОСТЬЮ
ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Задача прокуратуры в этой отрасли надзора состоит в том, чтобы специфические возможности оперативных служб применялись в соответствии с Законом РК «Об оперативно-розыскной деятельности» при соблюдении прав и свобод человека. Но существующих полномочий прокурора недостаточно, что позволяет оперативным органам незаконно и безнаказанно вмешиваться в частную жизнь человека, сокрывать в своих интересах материалы проверок изобличающего характера.
В настоящее время правительством одобрен внесенный Генеральной прокуратурой законопроект о создании в органах прокуратуры специальных технических подразделений по выявлению незаконной деятельности оперативных органов.



НАДЗОР ЗА ЗАКОННОСТЬЮ СУДЕБНЫХ АКТОВ
В соответствии с Конституцией полномочия прокуратуры к судам сводятся к двум функциям. Это представительство интересов государства в суде, то есть участие прокурора в судебном процессе, и право принесения протеста на незаконные судебные постановления.
К сожалению, еще бытует мнение, что полномочия прокурора на право принесения протеста якобы посягают на независимость суда. Но этот тезис оппонентов прокуратуры несостоятелен и в корне неверен, так как протесты лишь выражают позицию прокурора и изложенные в них доводы для суда не обязательны и, соответственно, могут быть отклонены.
В уголовном судопроизводстве прокурор наделен определенными законными правами и полномочиями. Являясь участником процесса и стороной обвинения, органы прокуратуры способствуют правильному отправлению правосудия, строго придерживаясь принципа объективности и исследования доказательств. При этом государственный обвинитель активно участвует в ходе процесса, дает заключения в связи с возникающими у суда вопросами, обращает внимание суда на нарушение закона со стороны любого из участников процесса и при наличии к тому оснований поддерживает в суде обвинение, в своей обвинительной речи предлагая суду признать подсудимого виновным в инкриминируемом деянии и назначить конкретную меру уголовного наказания. Поддерживая обвинение, прокурор руководствуется требованиями закона и своим внутренним убеждением, основанным на тщательном изучении всех материалов уголовного дела, проверенных в суде.
Несмотря на психологический барьер прежнего менталитета, прокуроры тем не менее стали использовать практику отказа от обвинения в случаях недоказанности вины подсудимых; получения доказательств по делу с нарушением закона, ориентируясь на объективность, и с учетом состязательности процесса несут большую ответственность за предъявленное обвинение.
В условиях активного реформирования экономики и дальнейшего развития гражданско-правовых отношений возрастает роль прокуратуры по обеспечению неукоснительного соблюдения законности при осуществлении гражданского судопроизводства. Основные направления в данной отрасли прокурорского надзора: надзор за законностью судебных актов по делам, затрагивающим интересы государства; по делам в защиту несовершеннолетних, а также лиц с физическими и психическими нарушениями.
В этой связи следует остановиться на одном из проблемных вопросов, возникающих на практике. Так, в соответствии со ст. 83 Конституции, прокуратура представляет интересы государства в суде. Однако, в силу ст. 55 ГПК, если истец не поддерживает в суде требования, заявленного прокурором, то суд оставляет его иск без рассмотрения.
Данное требование закона в отношении граждан и юридических лиц, не представляющих государственные органы, справедливо. Поскольку если существует право обратиться в суд за защитой своих интересов, соответственно, у них есть право и отказаться от подобной защиты. В данном случае прокурор не вправе настаивать на вынесении решения по существу иска.
Вместе с тем на практике нередки случаи, когда должностные лица государственных органов, в интересах которых иск предъявлен прокурором, проявляя недобросовестность и заинтересованность, заявляют в суде необоснованный отказ от законных требований прокурора. В таких случаях суд также оставляет иски без рассмотрения. У прокурора же нет возможности добиваться вынесения решения по существу его иска. Таким образом существенно ущемляются конституционные полномочия прокурора представлять интересы государства в полном объеме.
В настоящее время Генеральная прокуратура инициирует внесение дополнения в настоящую статью ГПК, предусматривающего возможность прокурора отстаивать свои интересы в суде по делам, затрагивающим интересы государства, вне зависимости от мнения заинтересованных лиц.

МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО
Суверенная Республика Казахстан столкнулась с необходимостью заключения межгосударственных договоров по вопросам оказания взаимной правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам, выдачи лиц для привлечения к ответственности за совершение преступлений, а также в области взаимодействия в борьбе с преступностью. С принятием Конституции Республики Казахстан начат новый этап совершенствования нашей правовой системы, главной задачей которого является приближение законодательства республики к международным стандартам регулирования правоотношений.
Первым шагом на пути к этому стало подписание 22 января 1993 г. в г. Минске главами десяти стран СНГ Конвенции «О правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам».
Конвенция позволила решить правовые проблемы по вопросам экстрадиции, осуществления уголовного преследования, исполнения поручений об оказании правовой помощи внутри государств Содружества.
Практика надзора за применением международных договоров показывает, что транснациональный характер преступлений требует активного взаимодействия с правоохранительными органами зарубежных стран. В этой связи Генеральной прокуратурой инициировано и согласовано заключение международных договоров с рядом зарубежных государств об оказании правовой помощи. Необходимо отметить, что европейские страны крайне неохотно идут на подписание двусторонних договоров.
Такое состояние дел не вполне удовлетворяет потребности правоохранительных органов Казахстана в международном сотрудничестве, особенно при расследовании уголовных дел, оказании по ним правовой помощи странами дальнего зарубежья.
С 1998 г. по инициативе Генеральной прокуратуры перед Правительством Республики Казахстан неоднократно ставились вопросы о присоединении к Европейским конвенциям по вопросам уголовного преследования и выдачи преступников (всего 11 конвенций).
Для развития взаимодействия и налаживания новых контактов с органами прокуратуры других государств Генеральная прокуратура РК в 1999 г. вступила в Международную ассоциацию прокуроров, основной целью которой является расширение сотрудничества между прокуратурами, обмен опытом, укрепление взаимодействия в борьбе с организованной преступностью международного характера. Кроме того, Генеральный прокурор является членом Координационного совета генеральных прокуроров государств - участников СНГ.
Генеральная прокуратура расширяет сотрудничество и с различными международными организациями, такими, как Управление верховного комиссара ООН по делам беженцев, Азиатский фонд профилактики правонарушений, Управление комитета ООН по наркобизнесу и профилактике правонарушений, Международная организация миграции, при участии которых проводятся конференции, семинары, совещания по наиболее важным аспектам борьбы с преступностью.
Для дальнейшего плодотворного сотрудничества считаем необходимым развивать такие направления, как обмен информацией о работе органов прокуратур различных стран, особенно о методах борьбы с международным терроризмом и организованной преступностью, коррупцией, отмыванием денег, незаконной миграцией, преступлениями в сфере экономики и против личности, другими опасными видами преступлений.
Успешная борьба с международной транснациональной организованной преступностью требует постоянной и активной координации и взаимодействия всех правоохранительных органов государств мира, незамедлительного реагирования, мониторинга преступности в мире, систематического ее прогнозирования, анализирования результатов борьбы с ней и т.д.
Уважаемые участники конференции, утверждение Республики Казахстан демократическим, правовым и социальным государством, сила и авторитет единой государственной власти, эффективность президентской формы правления могут быть обеспечены лишь при наличии в нашем государстве действенного прокурорского надзора.
Эту проверенную историей позицию сегодня поддерживают все здоровые силы казахстанского общества.
И пока на современном этапе развития казахстанской государственности, ее судебной системы, а также уровня правосознания граждан существует объективная потребность в многопрофильном и сильном прокурорском надзоре, идти по пути свертывания ее функций только ради реформаторства либо чьих-то ведомственных амбиций непозволительная роскошь.
Эффективность указанных мер возможна, в свою очередь, лишь при укреплении законности в стране, дальнейшем укреплении правозащитной роли прокуратуры и в целом прокурорской системы как единого централизованного органа.


Анатолий РЫБЧИНСКИЙ,
зав. отделом проблем законности в государственном строительстве
и соблюдения прав человека НИИ проблем законности и правопорядка
при Генеральной прокуратуре РФ, к.ю.н.


Вопросы реформирования функций прокуратуры
в системе государственных органов РФ
Доклад на международной научно-практической конференции «Место и роль
прокуратуры в системе государственных органов Республики Казахстан
и ее роль в защите прав человека и гражданина» 20 декабря 2001 г.


Современная российская прокуратура является государственно-правовым институтом, порожденным объективными потребностями реформируемого российского общества. Основная ее особенность в том, что она не противоречиво сочетает функции надзора за исполнением закона и уголовного преследования и в этом своем качестве обладает уникальным правоохранным и правозащитным потенциалом.
В этой высококвалифицированной аудитории нет необходимости доказывать, что любая реформа не может проводиться ради самой реформы и являться самоцелью. Как несомненно и то, что любые преобразования, в том числе и реформирование такого важного института государства, как прокуратура, должно содержать позитивный заряд, служить прогрессу и носить постепенный, поэтапный и предсказуемый характер, с учетом реального состояния законности и правопорядка, и проходить на твердом фундаменте преемственности отечественного опыта с разумным использованием зарубежных правовых аналогов.
Созданная по Указу императора Петра I 12 января 1722 года Российская прокуратура вот уже почти три столетия, пережив смену эпох и династий, испытав на себе влияние разных политических режимов, остается мощным державным оплотом порядка и законности нашего многонационального государства. Правовой основой деятельности органов прокуратуры Российской Федерации является ст.129 Конституции РФ, которая закрепляет единство и централизацию прокурорской системы с вертикальной подчиненностью и предусматривает, что полномочия, организация и порядок деятельности системы определяются федеральным законом. И здесь я не могу не проявить чувство белой зависти за наших казахских коллег, организация и деятельность которых достаточно широко определяются Конституцией (Основным Законом).
Такой Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» принят в ноябре 1995 года с изменениями и дополнениями от 10 февраля 1999 г.
В соответствии с ним основное предназначение прокуратуры состоит в осуществлении от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России.
В настоящее время прокуратура стала неотъемлемой частью российской государственности. Поэтому нельзя признать состоятельной позицию тех представителей научных и общественно-политических кругов, которые вопреки историческим фактам пытаются связать родословную прокуратуры лишь с советским периодом российской истории, отягощенной последствиями культа личности, беззакониями и репрессиями. Такое вольное обращение с историческим прошлым, искусственное негативное вычленение одного из звеньев советской судебно-административной системы порождает другую ошибочную крайность, связанную с оценкой современной прокуратуры как рудимента тоталитаризма, стоящей тормозом на пути судебно-правовой реформы.
Подобный взгляд противоречит как эволюции функционального статуса прокуратуры в период реформ, так и ее практической деятельности, очевидному вкладу в обеспечение законности, защиты прав личности и публичных интересов общества и государства.
В период радикального обновления общества фундаментально изменилась социальная сущность законности, произошла переориентация приоритетов в предметах ее защиты. Это сказалось на изменениях в функциональном назначении системы прокурорского надзора. На передний план вышел надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина всеми федеральными министерствами, другими службами и органами исполнительной власти, а также органами власти и управления субъектов федерации и местного самоуправления. Принципиальными изменениями характеризуются ныне взаимоотношения прокуратуры и суда: тенденцией стало возросшее влияние и контроль судебной власти, в том числе за процессуальными действиями следователей и прокуроров (арест, продление срока содержания под стражей, проведение ОРД). Формула прежнего законодательства о прокуратуре, предусматривавшего «надзор за исполнением законов при рассмотрении дел в суде», заменена на принципиально новую: «участие прокурора в рассмотрении дел судами». Причем в судах первой инстанции оно ограничено лишь поддержанием обвинения на началах состязательности и равноправия сторон. Заметно, в сторону ограничения, изменилось процессуальное положение прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводствах. Сокращены также общенадзорные полномочия прокурора в сфере рыночно ориентированной экономики. Законодательно закреплены принципы гласности в деятельности прокуратуры, ее независимость от любых органов и подчинение только закону. Прокурорские работники не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых государственной и муниципальной властью, их статус не совместим с членством в общественных организациях, преследующих политические цели.
При характеристике изменившегося статуса, роли прокуратуры в правоприменении обращают на себя внимание фактические данные о переориентации надзора, о мерах реагирования на обнаруженные нарушения законности в различных сферах жизнедеятельности общества и особенно в охране прав и свобод личности.
Таким образом, реформируемая система органов прокуратуры, будучи механизмом демократического государства, действуя в сложных условиях переходного периода, активно способствовала преодолению деструктивных тенденций, сопутствующих становлению рыночных отношений, утверждению стабильности федеративных отношений и правопорядка в обществе. Магистральным направлением развития прокуратуры в современных условиях следует признать укрепление и совершенствование ее базисных основ как многофункционального органа обеспечения надзора за соблюдением Конституции, законов Российского государства и решении возложенных на нее задач в сфере борьбы с преступностью.
Объективность диктует необходимость отметить, что долгие годы органы прокуратуры России и Казахстана были связаны между собой, вписывая общими усилиями страницы общей истории. И сейчас наши системы, идя различными путями, накопили за прошедшее десятилетие свой опыт, которым будет очень полезно обменяться, взять друг у друга то рациональное и полезное, что, в конечном счете, пойдет на пользу всем участникам.
На ослаблении режима законности сказались теоретические взгляды и позиции, противопоставляющие ценности права и закона, объективно умалявшие значение законодательных актов как «неустойчивых» и преходящих в условиях реформ, в отличие от якобы вечных и естественных правовых постулатов, вобравших в себя исторический опыт человечества.
Серьезный ущерб законности наносят попытки внедрения в жизнедеятельность общества принципа правового поведения: «разрешено все, что не запрещено законом». Его разрушительная сила в Российской Федерации стала особенно ощутимой на старте экономических и иных преобразований, нуждавшихся в развернутой и социально прозрачной нормативно-правовой регламентации. Этот популистский лозунг способствовал на практике осложнению криминальной ситуации и подрыву регулятивного назначения морально- правовых факторов.
Требуется также более глубокое научное осмысление содержательной трансформации законности правового демократического государства, ее отличия от господствовавшей в прошлом социалистической законности. В частности, смена правозащитных приоритетов обеспечения законности не должна вести к противопоставлению личности, государства и общества. Важно видеть в праве и законности равнодействующую общего интереса, обеспечивающую, в конечном счете, реальную гарантию прав и свобод человека. Правовое государство, как главный гарант законности, должно быть и самым чувствительным индикатором отношения населения к проводимым в стране социально-правовым мероприятиям, предупреждать появление в массовом правосознании феномена «нелегитимности» законодательных актов как не отвечающих их социальным ожиданиям.
Как показывает опыт, содержащаяся в концепции судебной реформы 1991 г. негативная оценка роли прокурорского надзора с увязкой перспектив его «отмирания» с внутренними «естественными» стимулами рынка в соблюдении законов оказались иллюзорными и ошибочными. Несостоятельными оказались и попытки преобразования российской прокуратуры по неким единым зарубежным, фактически несуществующим образцам, без учета своеобразия отечественной правовой системы и условий переходного периода развития общества. Правовое поле России представляло в 1992-1993 гг. лоскутный ландшафт законодательной чересполосицы.
He случайно под влиянием кризисных реалий правовой жизни законодатель неоднократно вносил изменения и дополнения в закон о прокуратуре 1992 года и другие федеральные законы, направленные на расширение полномочий прокурорских органов. Вместе с тем углубление демократических процессов, развитие судебной власти и контрольного аппарата государства закономерно требует дальнейшего реформирования прокуратуры, совершенствования всех сфер ее надзорной и иной функциональной деятельности, а также взаимоотношений с федеральными органами власти и управления Российской Федерации и ее субъектов.
На современном этапе общественных преобразований приоритетными функциями, требующими особого внимания органов прокуратуры, являются:
- защита конституционных основ Российского Федеративного государства, его целостности и безопасности, единства законности на всей территории страны;
- охрана демократических прав и свобод человека и гражданина;
- совершенствование деятельности всех звеньев прокурорской системы в области борьбы с преступностью.
Задачи обеспечения конституционной законности во многом решаются и при осуществлении надзора за исполнением законов в сфере управления. От реализации этой функции прокуратуры в немалой мере зависит влияние государства на упорядоченность и стабильность правоотношений в широком спектре жизнедеятельности общества. Высокая степень криминализации экономики, обострившиеся проблемы социальной сферы и экологической безопасности требуют мобилизации усилий государства и гражданского общества, чтобы остановить и повернуть вспять опасное развитие событий, утвердить порядок и законность на этих определяющих направлениях жизни страны.
Совершенно нетерпимо положение, при котором реализация права на распоряжение своей собственностью и предпринимательскую деятельность одними лицами влекут массовые нарушения прав других граждан, в том числе на возмещение оплаты их труда.
В сложившейся ситуации государство обязано наращивать свой правозащитный потенциал, развивать контрольно-надзорный механизм обеспечения законности и, в частности, усиливать надзор за законностью правовых актов, издаваемых властно-управленческими структурами, органами управления и руководителями коммерческих организаций, расширять рамки публичного интереса в защите государственной собственности, в том числе ее долевой части в совместных акционированных предприятиях, включая созданные с участием иностранцев. Недавно принятое в законодательном порядке частичное возвращение прокуратуре утраченных надзорных полномочий в сфере обеспечения государственных интересов, в частности внешнеэкономических, кредитно-банковских и антимонополизма, позволило выявить более 150 тыс. нарушений и предъявить почти 40 тыс. судебных исков в пользу государства на многие сотни миллионов рублей. Именно практическая деятельность общенадзорных подразделений прокуратуры во многом оказала сдерживающее влияние на процесс разбалансированности федерального и регионального законодательства, предупреждение злоупотреблений в сфере приватизации и земельных отношений, в аппарате управления. Не только не утратилось, а, наоборот, значительно возросло значение обеспечения верховенства закона. При этом прокуратура реализует свои полномочия специфическими, присущими только ей формами, в частности, такими, как надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими нормативных актов.
Указанная функция на практике получила название «общего надзора». Именно благодаря этой форме надзора прокурорами в 2000 г. было выявлено 660946 нарушений действующего законодательства, из них 125 тысяч - незаконных правовых актов. По результатам этой работы в различные органы внесено более 142 тыс. представлений и принесено около 114 тыс. протестов, в судебные инстанции направлено 136 тыс. исковых заявлений, по требованиям прокуроров привлечено к дисциплинарной и материальной ответственности более 75 тыс. должностных лиц, а в отношении почти 4 тыс. из них возбуждены уголовные дела. Поэтому сужение сферы прокурорского надзора возможно лишь на базе долговременной стабилизации обстановки, расширения компенсаторных возможностей контрольных учреждений, системы правосудия, в том числе создания административных, ювенальных и других судов специальной юрисдикции.
Существенная ее трансформация без ущерба для дела возможна при благоприятном развитии событий, и в первую очередь - внедрении в повседневную практику экономической жизни цивилизованных, гарантированных законом рыночных механизмов. В этих условиях рамки надзора могут быть ограничены несколькими базисными отраслями и сферами правоотношений, связанных с защитой стратегических интересов государства: государственная собственность, природные ресурсы, внешняя торговля, налоги и банковская деятельность, охрана труда и его безопасность.
При определении границ надзорного вмешательства большинство проверок может проводиться в режиме доследственных, регулируемых уголовно-процессуальным законодательством. Возможно также ограничение круга правовых актов, подлежащих прокурорской проверке, за счет исключения прежде всего актов индивидуального применения.
В комплексе мер обновления прокурорской системы приоритетное место отводится ранее неизвестной ей функции надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Практически она осуществляется на всех направлениях деятельности прокуратуры, начиная от реагирования на обращения и жалобы граждан, надзорных проверок и кончая участием прокуроров во всех стадиях гражданского, арбитражного и уголовного судопроизводства. О масштабах реагирования прокуратуры на нарушения законности в области прав человека свидетельствуют данные, относящиеся к различным сферам правоотношений, в том числе трудовых. Только за 2000 г. и 1-е полугодие 2001 г. по инициативе прокуроров нашли законное разрешение свыше 70 тысяч дел о восстановлении на работе, ими направлено в суды более 50 тысяч исков об оплате труда, опротестовано 37 тысяч незаконных приказов и других актов, ущемлявших трудовые права граждан.
Правозащитное направление надзора стало для прокуратуры приоритетным.
На сегодняшний день прокуратура едва ли не единственный государственный орган, осуществляющий бесплатное правовое обеспечение граждан. Не случайно число лиц, обратившихся в прокуратуру за защитой своих прав, неуклонно возрастает, и количество заявлений и жалоб, поступивших в прокуратуру, превысило 1,5 млн. Почти каждое третье обращение признано обоснованным и после вмешательства прокуроров удовлетворено. Осуществляя надзорные функции, прокуроры в 2000 г. выявили около 200 тыс. нарушений прав граждан, внеся с целью их восстановления более 70 тыс. актов прокурорского реагирования и заявив в суды в защиту трудовых, жилищных, пенсионных и т. д. прав граждан около 45 тыс. исковых требований.
Однако потенциальные возможности прокуратуры по обеспечению прав и свобод человека и гражданина, особенно в предупредительном аспекте, еще далеко не исчерпаны.
Несмотря на принимаемые меры напряженная ситуация сохраняется в сферах занятости, оплаты труда и его безопасности, здравоохранении и образовании.
Обстановка осложняется в связи с международными обязательствами России, признанием нашей страной юрисдикции Европейского суда по правам человека, обусловленной членством Российской Федерации в Совете Европы. К настоящему времени в этот суд поступило около трех тысяч жалоб российских граждан, которые не нашли справедливого и законного, по их мнению, разрешения в рамках национальной правозащитной и судебной системы.
Вступление России в Совет Европы потребовало существенной корректировки отечественного законодательства с учетом европейских и международных стандартов в области прав и свобод человека. Однако провозглашенные в Конституции РФ гарантии без приведения в действие механизмов их реализации рискуют превратиться в набор декларативных заявлений.
Сложившееся положение актуализирует для российского государства как саму проблему прав и свобод человека в целом, так и, в частности, реализацию возложенной на прокуратуру функцию их защиты.
Приведенные данные - яркое свидетельство и убедительный аргумент в защиту сохранения за прокуратурой надзорных функций. Предложения, направленные на лишение прокуратуры функции осуществления надзора под предлогом приведения правовой системы России в соответствие с западными стандартами, исключат прокуратуру из перечня органов, защищающих население от чиновничьего и криминального произвола, лишает надежной, бескорыстной государственной защиты многие тысячи пенсионеров, несовершеннолетних, малообеспеченных российских граждан.
В России проводится судебная реформа. Расширяются полномочия судов, появляются новые судебные органы (суд присяжных, мировые судьи), изменяется уголовно-процессуальное законодательство. Все это требует совершенствования стиля и методов работы и адекватных действий со стороны прокуратуры. Сегодня можно сказать, что прокуратура, идя в ногу с законодательными новеллами, уже произвела ряд конкретных действий в духе соответствия институтам правового государства.
Во-первых, надзор прокуратуры радикально трансформирован, в частности, установлены четкие ограничения его сферы (по кругу поднадзорных субъектов, оснований прокурорского вмешательства, перечню актов прокурорского реагирования и другим признакам). Это касается всех отраслей (направлений) прокурорского надзора.
Во-вторых, любое решение прокурора ныне может быть обжаловано в суде.
В-третьих, коренным образом изменилось само содержание прокурорского надзора, поскольку он теперь осуществляется на основе качественно нового законодательства, регулирующего изменившиеся общественные отношения.
Государство должно уделять больше внимания содержательному наполнению провозглашенных Конституцией РФ прав человека, созданию стройной контрольной и предупредительной системы урегулирования и предотвращения конфликтов, возможности пойти на прочный открытый союз со структурами гражданского общества в контроле за соблюдением законности в социальной сфере. Особый контрольно-надзорный механизм требуется выстроить в системе прокуратуры и всех ветвей судебной власти. Они призваны более активно использовать предусмотренные законом меры дисциплинарной, административной, материальной и уголовной ответственности должностных лиц за допущенные нарушения, инициировать заинтересованность средств массовой информации и других институтов гражданского общества в искоренении злоупотреблений, волокиты и бюрократизма управленческого и контрольного аппарата, в том числе путем публичной демонстрации судебных процессов и мер прокурорского реагирования. С учетом возрастающей значимости государственного контроля в соблюдении основных прав и свобод человека целесообразно предусмотреть в законе возможность осуществления надзорных проверок по инициативе прокурора независимо от обращений граждан с жалобами, а также соответствующее расширение его процессуальных полномочий в гражданском и арбитражном судопроизводстве.
В условиях обострения криминальной ситуации возрастают роль и значение деятельности прокуратуры по борьбе с преступностью, ее осуществлению в строгом соответствии с законом уголовного преследования. На досудебных стадиях уголовного процесса прокурорский надзор должен способствовать присущими ему средствами и методами решению задач выявления преступлений, их быстрого и полного раскрытия, изобличения виновных, чтобы каждый совершивший преступление был подвергнут справедливому наказанию.
Необходимо усовершенствовать организацию и методику прокурорских проверок соблюдения установленных законом правил приема, регистрации и разрешения заявлений и сообщений о готовящихся и совершенных преступлениях; повысить остроту реагирования на злоупотребления, допускаемые уполномоченными должностными лицами, вплоть до привлечения к уголовной ответственности тех из них, кто злостно не исполняет свои обязанности по борьбе с преступностью.
Эффективность уголовного преследования во многом определяется качеством работы самих органов дознания и предварительного следствия, уровнем ее организации, кадрового, материально-технического, научно-методического и иного обеспечения.
В настоящее время отсутствуют объективные предпосылки для создания в стране в качестве монопольного органа расследования следственного комитета или иной единой структуры, осуществляющей предварительное следствие по всем категориям дел. Существующие органы дознания и имеющиеся в системе правоохраны следственные аппараты должны быть сохранены и укреплены (возбуждение уголовных дел с согласия прокурора).
Основной линией развития следственного аппарата прокуратуры является постепенное его сосредоточение на расследовании особо важных дел. Первоначально целесообразно ограничить подследственность этого аппарата делами о преступлениях военнослужащих, коррупционных и должностных преступлениях в органах государственной власти, органах местного самоуправления и правоохраны и некоторых других деяниях, имеющих большое общественное значение, с одновременным расширением практики передачи по усмотрению прокурора следователям прокуратуры любых сложных дел в целях обеспечения высокого качества, объективности и полноты следствия. В дальнейшем возможен постепенный переход от постатейно фиксированной к избираемой по усмотрению прокурора подследственности и, соответственно, к расследованию следователями прокуратуры только особо важных дел, определяемых в каждом конкретном случае по критериям общественной значимости, актуальности и сложности безотносительно к юридической квалификации содеянного.
Одним из действенных средств борьбы с преступностью является государственное обвинение, поддерживаемое прокурором при рассмотрении уголовных дел судами, Изобличая на основе собранных доказательств лиц, виновных в совершении преступлений, прокурор способствует проведению в жизнь государственной политики борьбы с преступностью, основанной на принципах законности, справедливости, неотвратимости ответственности за содеянное.
Взаимодействие прокуратуры и суда при рассмотрении уголовных дел должно осуществляется на началах сотрудничества и взаимодополняющего профессионального контроля с целью повышения уровня законности и эффективности правоохранительной деятельности.
Согласно действующему УПК РСФСР прокурор поддерживает перед судом государственное обвинение. Закон исходит из того, что обвинение, поддерживаемое прокурором, должно быть максимально объективным, свободным от обвинительного уклона. Именно поэтому поддержание обвинения по таким делам возлагается на прокурора, а не на следователя, который, как правило, знает дело лучше прокурора. Несмотря на это, следователь по определению не может быть объективным при поддержании обвинения в суде.
Прокурор, поддерживая в суде обвинение, является стороной в уголовном процессе и не обладает какими-либо процессуальными преимуществами по отношению к противоположной стороне. Вместе с тем прокурор, располагаясь вне системы судебной власти, осуществляет функцию надзора за законностью судебных решений. Прокурор вправе опротестовать любое решение суда ввиду его несоответствия закону, а не только то, что принято по делу, в судебном рассмотрении которого он участвовал. В том числе приговор, представляющийся ему явно несправедливым вследствие суровости наказания.
Надо сказать, что наше правосудие испытывает трудности, чреватые судебными ошибками и нарушениями закона, когда уголовные дела рассматриваются без участия государственного обвинителя. По данным Генеральной прокуратуры в 2000 г. в среднем по России государственное обвинение поддерживается лишь 64,3% (в 1999 г. - 62,3%, в 1998 - 60,6%).
Судебное разбирательство по делу публичного обвинения при отсутствии государственного обвинителя ведет к тому, что основное бремя исследования обстоятельств и доказательств преступления, инкриминируемого подсудимому, возлагается на суд, что противоречит конституционному принципу состязательности и равноправия сторон. Проблема реализации данного конституционного принципа может быть решена главным образом посредством значительного увеличения штатной численности прокуроров.
Важной гарантией законности и обоснованности судебных решений является опротестование прокурором тех судебных решений, которые представляются ему не соответствующими закону. Прокуроры активно реализуют эти свои полномочия. Значительное число протестов прокурора удовлетворяется судом. (В 2000 г. из числа рассмотренных кассационных протестов удовлетворено протестов в отношении 70,8% лиц, в 1999 г. - 71,1%, в 1998 - в отношении 71,97%, в 1997 - 70,8%, в 1996 - 63,2%. и протестов в порядке надзора в 2000 г. удовлетворено на 90,6% лиц, в 1999 г. - на 91% лиц, в 1998 г.- на 91,3% лиц, в 1997 - на 90,3% лиц, в 1996 - на 90,8% лиц).
В этой связи необходимо обратить внимание на то, что в новом УПК РФ процессуальное положение прокурора, его роль и значение при рассмотрении уголовных дел судом надзорной инстанции существенным образом изменены.
Прокурор лишается права принесения протестов на вступившие в законную силу незаконные или необоснованные судебные решения по уголовным делам. В соответствии c новым УПК прокурор, как и иные участники процесса, вправе лишь ходатайствовать о пересмотре судебных решений, вступивших в законную силу, и его ходатайство именуется представлением.
Замена прокурорского протеста как основания для рассмотрения надзорной инстанцией уголовного дела, ходатайством или представлением принципиально не только меняет процессуальное положение прокурора, но и весь процесс судопроизводства в этой важной контрольной стадии. В соответствии со ст. 407 УПК прокурорское представление, как и жалоба заинтересованных лиц, проходит стадию предварительного рассмотрения судьей единолично, без исследования материалов дела. Между тем сохранение за прокурором функции опротестования незаконного судебного решения, обеспечивающей прямой доступ к правосудию, принципиально важно. Протест прокурора в надзорной стадии направлен на исправление судебной ошибки, на защиту прав как осужденных, так и потерпевших. Лишив прокурора таких полномочий, законодатель фактически лишает этих лиц возможности отстаивать свои права и законные интересы посредством обращения к иным, не судебным, органам и должностным лицам, свободным от корпоративной заинтересованности.
Активизировалась деятельность органов прокуратуры по предъявлению исков в порядке гражданского судопроизводства. В 2000 г. их было инициировано более 255 тысяч на сумму свыше 2,7 млрд. руб. Почти 107 тыс. исков заявлено в интересах граждан. Методы гражданско-правового реагирования применялись прокурорами в защиту нарушенных трудовых и жилищных прав граждан (более 42 тыс.), а также о нарушении избирательных прав.
С помощью прокуроров нашли законное решение более 27 тысяч гражданских дел о восстановлении на работе. По материалам прокуратуры 12,5 тысячи работодателей привлечены к дисциплинарной и административной ответственности.
Намечаемое судебной реформой расширение обязательного участия прокурора в рассмотрении судами уголовных дел требует адекватной штатной численности прокуроров, специализирующихся на этом направлении служебной деятельности, повышения их профессионального мастерства.
Осуществляя надзорные функции, прокуратура РФ решительно борется с нарушениями законности, допускаемыми представителями администрации в местах лишения свободы, охраняет права и законные интересы граждан.
По выявленным прокурорами в ходе проверок нарушениям законности в течение 2000 г.: освобождено незаконно содержащихся в колониях и следственных изоляторах 205 чел.; освобождено незаконно водворенных в карцер, штрафные и дисциплинарные изоляторы, помещения камерного типа 1486 чел.; принесено протестов на незаконные акты администрации в местах лишения свободы - 1099; внесено представлений об устранении причин и условий, повлекших нарушения законности, - 3710.
По представлениям прокуроров за указанный период наказано в дисциплинарном порядке 2890 сотрудников уголовно-исполнительной системы, из них 72 уволены со службы, 79 привлечены к уголовной ответственности.
Значительное по объему и исключительно важное для обеспечения законности в сфере борьбы с преступностью место в деятельности прокуратуры занимает надзор за соблюдением законности органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.
Причем законность отслеживается с момента поступления заявлений (сообщений) о преступлениях и до окончания дознания и предварительного следствия.
Осуществляя надзорные полномочия, прокуроры в 2000 г. отменили более 6,5 тыс. постановлений о возбуждении уголовного дела и прекратили 2300 уголовных дел, возбужденных без законных поводов и оснований. Кроме того, в ходе надзорных мероприятий прокурорами выявлено и поставлено на учет 104481 ранее не зарегистрированных преступлений.
В стране ежегодно органами дознания и предварительного следствия (МВД, ФСБ, налоговая полиция и т.д.) возбуждается более 2,5 млн. уголовных дел, практически все из которых проходят «через руки» прокуроров, что создает весьма значительную нагрузку.
Усиленного внимания требует надзор за соблюдением законности органами дознания и предварительного следствия при принятии ими решения о прекращении и приостановлении уголовного дела.
В 2000 г. прокурорами выявлено около 80 тыс. незаконно прекращенных и отменены постановления о приостановлении 108 тыс. уголовных дел. Ст. 30 Федерального закона «О Прокуратуре Российской Федерации» Генеральному прокурору Российской Федерации предоставлено право давать указания по вопросам дознания и предварительного следствия, которые не требуют законодательного регулирования и не выходят за рамки действующего законодательства. Эти указания в соответствии со ст. 212 УПК обязательны для исполнения всеми органами дознания и предварительного следствия независимо от их ведомственной принадлежности.
Кроме того, в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» на органы прокуратуры в качестве одной из функций возложено уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством. Для этой цели в прокуратуре имеется собственный следственный аппарат.
К исключительной подследственности следователей органов прокуратуры закон (ст.126 УПК) отнес расследование наиболее опасных и сложных преступлений. К исключительной компетенции прокуратуры также относится расследование преступлений независимо от квалификации, совершенных прокурорами и следователями прокуратуры (ст. 42 Закона о прокуратуре). Производство расследования другими следственными аппаратами преступлений, отнесенных к исключительной компетенции органов прокуратуры, не допускается. В то же время следователь прокуратуры вправе проводить предварительное следствие по любому уголовному делу. В 2000 г. следователями прокуратуры принято к производству 166319 уголовных дел, из которых 110331 окончено, в том числе 82110 направлено в суды.
Особенность прокурорского надзора за соблюдением законности при расследовании преступлений следователями прокуратуры заключается в том, что прокурор в этой ситуации осуществляет сразу две функции: надзор за соблюдением законности и руководство соответствующим органом прокуратуры. Поэтому, наряду с надзором, осуществляется процессуальное руководство и при определенных административных полномочиях создаются следователю условия, необходимые для выполнения возложенного на него следствия.
Новой редакцией ст. 1 (от 10.02.1999 г.) Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предусмотрено новое направление - осуществление надзора за исполнением законов судебными приставами.

<< Предыдущая

стр. 2
(из 5 стр.)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Следующая >>