стр. 1
(из 4 стр.)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Следующая >>

Международно-правовые чтения
 
Выпуск 1
 
 
Специальность 12.00.10 – Международное право. Европейское право
 
Воронеж
2003
 Отв. ред. - д.ю.н., доц. П.Н. Бирюков
Отв. секретарь – Н.В. Понедельченко
 
Международно-правовые чтения. Вып. 1 / Отв. ред. П.Н. Бирюков. Воронеж: Воронежский государственный университет, 2003. – 250 с.
 
© Коллектив авторов, 2003.
© Воронежский государственный университет, 2003.
 
Содержание
Предисловие
Международно-правовые аспекты организации и деятельности Боснии и Герцеговины
О понятии «законность» в международно-правовых актах
Формы непосредственной демократии: международно-правовое и внутригосударственное регулирование
Конституционные и международно-правовые стандарты социальной политики государства (Россия и зарубежные страны)
Проблемы ограничения основных прав граждан делегированным законодательство
Взаимодействие органов публичной власти в Российской Федерации
Правовое регулирование международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации
К вопросу о коллизиях в правовой системе Российской Федерации
Контроль мот за применением международных норм о свободе объединения
Практика европейского суда по правам человека и ее влияние на российскую правовую систему
Уполномоченный по правам ребенка (опыт Республики Польша)
Некоторые аспекты формирования децентрализации публичного управления (зарубежный опыт)
Проблемы смертной казни в международном праве
Проблемы международного сотрудничества в области борьбы с организованной преступностью
Борьба с коррупцией в “международном уголовном праве”
О следственной практике по делам о преступлениях иностранцев (на примере Курской области)
Международно-правовые и внутригосударственные аспекты упрощенного правосудия
Мировой судья в дореволюционной России
К вопросу о необходимости учебного курса “международные правоохранительные организации”
Защита информации в Европоле
Международные правовые нормы в сфере защиты персональных данных
Международно–правовые аспекты информационного обеспечения иностранных инвестиций в Российской Федерации
К вопросу о международном гражданском процессуальном праве
Судебный залог и исполнение решений в отношении судебных расходов: международно-правовое и внутригосударственное регулирование
Арбитражная практика разрешения налоговых споров в России с участием иностранных юридических лиц
 

Предисловие

В последнее время на юридическом факультете Воронежского государственного университета активно развивается международно-правовое направление: открыта международно-правовая специализация, осуществляется подготовка научных кадров по специальности 12.00.10 – Международное право. Европейское право. Большую помощь оказывает в этом научно-методический семинар при кафедре конституционного и международного права Воронежского государственного университета, получивший название «Международно-правовые чтения».
В настоящий сборник включены статьи и тезисы докладов преподавателей, аспирантов, соискателей и студентов юридического факультета Воронежского государственного университета и других вузов, в частности Уральской государственной юридической академии. Общая тематика сборника – международное и европейское право – отнюдь не означает, что не уделяется никакого внимания внутригосударственным аспектам. Напротив, для большинства статей характерно использование метода сравнительного правоведения. Кроме того, многие вопросы исследуются в историческом контексте, что позволяет проследить тенденции международно-правового регулирования.

Следующий выпуск «Международно-правовых чтений» выйдет в октябре 2003 г. к юбилею юридического факультета ВГУ. Приглашаем к сотрудничеству.

П.Н. Бирюков


Е.А. Аношкина
студентка 5 курса ВГУ

Международно-правовые аспекты организации и деятельности Боснии и Герцеговины
Специфика конституционного устройства Боснии и Герцеговины состоят в необычном сочетании национальных властных структур с институциональными механизмами, созданными международным сообществом. Эта система возникла как результат Дейтонского мирного соглашения, подписанного после длившейся почти четыре года войны. Однако днем создания государства Босния и Герцеговина считается 15 октября 1991 года, когда Парламент Республики Боснии и Герцеговины, опасаясь, что ее территория окажется поделенной между Югославией и Хорватией, формально объявил о независимости Боснии и Герцеговины. Новое государство получило международное признание после того, как это решение было одобрено на общенациональном референдуме, проведенном 29 февраля 1992 года по требованию мирового сообщества.
В результате переговоров в Дэйтоне в 1995 г. было подписано Генеральное рамочное соглашение о мире в Боснии и Герцеговине (ГРСМ), после чего Конституция Боснии и Герцеговины, являющаяся четвертым из одиннадцати Приложений к данному Соглашению, 14 декабря 1995 года вступила в силу. Конституция вернула стране прежнее название - Босния и Герцеговина - и закрепила федеративный принцип как основу государства, состоящего из двух субъектов: Федерации Боснии и Герцеговины с преимущественно хорватско-мусульманским населением, которой принадлежит 51% территории страны и занимающей 49% территории Сербской Республики, где преобладает сербское население. Власть в стране принадлежит центральному правительству, полномочия которого ограничены.
В соответствии с Дейтонской Конституцией создается двухпалатная Парламентская ассамблея (ст. IV), вводится институт Президиума (ст. V),Совет Министров (ст. V.4), Постоянный комитет по военным вопросам (ст. V.5), Конституционный Суд (ст. VI) и Центральный банк (ст. VII). В состав этих органов входят представители от каждого субъекта.
Помимо четкого соотношения национального представительства и права вето, эта система направлена на обеспечение устойчивой власти, поделенной между тремя, как их называют, "основными национальностями". Однако в основе всей системы власти в Федерации - численное превосходство двух "основных" групп населения: боснийцев (мусульман) и хорватов по сравнению с сербами, которые называются "другими национальностями" и которым отводится второстепенный политический статус. Возникает вопрос: чем же важна Босния, что для поддержания её дееспособности как государства нужны такие огромные усилия? Не легче ли разделить её на части?
В основе системы государственности Боснии и Герцеговины лежат три принципа: передача почти всей полноты власти внутри страны созданным по национальному признаку субъектам; чёткое соотношение национального представительства трёх “основных” народов (мусульмане, хорваты, сербы) во всех центральных органах и их право на вето; закреплённое в Конституции временное участие представителей международного сообщества в работе основных секторов государственного управления.
В соответствии с Приложением 6 к ГРСМ создается Комиссия по правам человека в Боснии и Герцеговине. В ее состав входят: омбудсман, не являющийся гражданином Боснии и Герцеговины, и Палата по правам человека, большинство членов которой также иностранцы. Омбудсмана назначает ОБСЕ, а членов Палаты по правам человека - Комитет министров Совета Европы. Палата по правам человека схожа с Европейским судом по правам человека в Страсбурге и является высшим судебным органом по делам, затрагивающим права человека.
Согласно Приложению 7 создается Комиссия по правам на недвижимость, большинство членов которой также являются иностранцами. В задачи Комиссии входит рассмотрение заявлений перемещенных лиц и беженцев о возвращении принадлежавшего им ранее жилья. На основании Приложения 8 под председательством ЮНЕСКО создается Комиссия по охране национальных памятников.
Дейтонское мирное соглашение содержит много противоречий. Главное из них - между основной целью Дейтона (сохранением единого боснийского государства при гегемонии мусульманской общины) и средствами ее достижения (разделение бывших враждующих сторон). Поставив целью сохранить государственное единство Боснии и Герцеговины, соглашение дало мощный толчок дальнейшему ее этническому расслоению, причем не на две (Мусульмано-Хорватскую Федерацию и Республику Сербскую), а на три части. Мирный план обязал стороны, в памяти которых еще свежи картины войны, интегрироваться в рамках единого государства. В результате этого противоречия за внешне благополучным фасадом единого государства идет размежевание по этническим границам.
Еще одно противоречие заложено в Конституции Боснии и Герцеговины - это полная неясность статуса государства. Конституция не дает ответа, что подразумевается под неопределенным словом - "образования" (МХФ и PC). Нечетко раскрыты в документах и различные отношения между этими "образованиями". Причины такой неопределенности в том, что Конституция Боснии и Герцеговины является не актом внутригосударственного законодательного процесса, а продуктом международной договоренности иностранных государств. При этом текст Соглашения мусульмане, хорваты и сербы не могли обсуждать; они были обязаны принять его как окончательное решение.
Таким образом, на сегодняшний день ни одна из конфликтующих сторон, подписав Дейтонское соглашение, не добилась той цели, ради которой вступала на путь войны - самоопределения. Мусульмане лишились надежды на осуществление их мечты - превращения Боснии в унитарное исламское государство. Сербы утратили возможность получить независимость в границах их исконных земель в Боснии и даже потеряли часть этих земель. Территориальные решения Дейтона вообще не удовлетворяют ни одну из сторон. Удерживает бывших противников в одном государстве только НАТО. Обеспечить жизнеспособность Боснии без силовой поддержки сейчас невозможно. Очевидно то, что операция НАТО, рассчитанная на год, затянулась уже на пять. По оценкам специалистов, она продлится не менее 25 лет, а договоры аренды на землю заключаются представителями НАТО и международными организациями в Боснии и Герцеговине на 50 лет.
ПРИМЕЧАНИЯ
1. Маковик Р. Некоторые юридические аспекты участия миротворческих сил в разрешении межнациональных конфликтах в Европе. // Международное публичное и частное право. 2001 . № 1 С. 34 - 38.
2. Лещиловская И.И. Исторические корни югославского конфликта// Вопросы истории. 1994. № 5. С. 40 - 55.
3. Мартынова М.Ю. Босния жива, но нежизнеспособна. // Балканский кризис: народы и политика. М., 1998. С. 247.
4. Козин В. Косово на распутье. // Международная жизнь.2002 . № 2. С. 74 - 83.

Б. А. Черняк
преподаватель ВГУ
О понятии «законность» в международно-правовых актах

Понятие «законность» широко используется в международном праве. Оно закреплено как в международных договорах, так и в актах органов международных организаций. При этом принцип неуклонного и точного соблюдения законности рассматривается и как неотъемлемое условие деятельности международных органов и организаций, и как стандарт национального законодательства, и как норма, предоставляющая права и возлагающая соответствующие обязанности на субъектов правоотношений.
К актам первой группу можно отнести, в частности, Решение Совета глав правительств СНГ «О Положении о Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории государств – участников СНГ» от 9 октября 1997 г. Оно провозглашает законность в качестве одного из основных принципов деятельности Бюро. Другой пример. Устав ООН по вопросам образования, науки и культуры 1945 г. ставит задачей Организации содействовать укреплению мира и безопасности путем расширения сотрудничества народов в области образования, науки и культуры в интересах обеспечения законности и прав человека, а также основных свобод, провозглашенных в Уставе ООН. Норма аналогичного характера содержится и в Меморандуме о взаимодействии Российской Федерации и ООН по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО) от 25 июня 1993 г.
Согласно Решению № 6км/6км коллегий МВД Республики Беларусь и МВД РФ и о мерах по укреплению взаимодействия Министерств внутренних дел государств – участников Союза Белоруссии и России от 30 сентября 1997 г., организация взаимодействия строится в строгом соответствии с принципами законности и неукоснительного исполнения обязательств, вытекающих из международных договоров, участниками которых являются Беларусь и Россия.
В числе актов второй группы можно назвать Европейскую хартию местного самоуправления 1985 г. согласно которой любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, должен преследовать лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов.
Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека 1995 г. провозгласила, что соблюдение международных стандартов в области прав человека всеми государствами - участниками Содружества, развитие и поощрение уважения к правам человека и основным свободам для всех, без различия расы, пола, языка, политических убеждений, религии и социального происхождения содействуют углублению демократических преобразований, экономическому и социальному росту, укреплению законности и правопорядка, этим самым определив законность как одну из целей деятельности Содружества.
Акты третьей группы наиболее многочисленны и охватывают широкий круг общественных отношений. Так, в соответствии с Международным Пактом о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. каждому, кто лишен свободы вследствие ареста или содержания под стражей, принадлежит право на разбирательство его дела в суде, чтобы этот суд мог безотлагательно вынести постановление относительно законности его задержания и распорядиться о его освобождении, если задержание незаконно. Сходные положения закреплены в Протоколе к Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г и Протокол о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее 2000 г.
Решение Совета глав правительств СНГ о концепции информационной безопасности государств – участников СНГ в военной сфере от 4 июня 1999 г. устанавливает, что деятельность по правовому обеспечению информационной безопасности должна строиться на основе принципов законности. Всеобщие директивы по противодействию отмыванию доходов в частном банковском секторе (Вольфсбергские принципы), от 30 октября 2000 г. устанавливают принцип деятельности банков: банк будет стремиться иметь дело только с теми клиентами, проверка источника благосостояния и средств которых подтвердит их законность.
Таким образом, принцип законности имеет и международно-правовое, и внутригосударственное содержание.


А. В. Мостовец

Студент 2 курса ВГУ
Формы непосредственной демократии: международно-правовое и внутригосударственное регулирование

Тенденция построения государств по демократическим принципам окончательно оформился лишь к XX веку, что выразилось в принятии соответствующих нормативных актов, сначала на уровне отдельных государств, а затем и на международном уровне. Так, например, Всеобщая декларация прав человека 1948 г. в статье 21 устанавливает положение о том, что «каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей», а также то, что «воля народа должна быть основой воли правительства», гарантируя каждому гражданину возможность личного (либо через представителей) участия в управлении делами государства, что является основополагающим признаком демократии.
Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., гарантируя обеспечение и уважение прав и свобод человека без какого бы то ни было различия, внес существенный вклад в формирование демократического общества.
В Резолюции Европейского парламента 1989 г. «Декларация основных прав и свобод» также закреплен принцип демократии - «вся публичная власть исходит от народа», дополняемый положением о непременном господстве права, что является немаловажным, ведь только в демократическом государстве, основанном на принципе господства права, народ может в полной мере реализовывать свою волю.
В зависимости от решаемых вопросов, а также от особенностей государственного устройства конкретной страны свою волю народ может выражать различными способами: как непосредственно путем прямого народовластия, так и через представительные органы.
Выделяют следующие формы непосредственной демократии: выборы, референдум, народная законодательная инициатива, отзыв выборных лиц, петиции.
Выборы, предусмотренные еще в самых первых конституциях, в настоящее время стали привычной практикой для основной массы демократических государств. В большинстве стран выборы закреплены на самом высоком – конституционном уровне: в одних конституциях тезисно, декларативно (Конституция Российской Федерации 1993 г., Союзная Конституция Швейцарской Конфедерации 1999 г.), в других подробно, с указанием основных положений процедуры проведения выборов (Основной закон ФРГ 1949 г., Конституция Испании 1978 г.).
Референдум, несмотря на его безусловную значимость для осуществления непосредственной демократии, применяется не повсеместно. Так, в Великобритании, в связи с принятой концепцией верховенства парламента долгое время вообще отвергался институт референдума. Впервые в истории страны он был проведен только в 1975 году. Для России концепция верховенства парламента исторически оказалась неприемлема, поэтому парламент (Боярская Дума, Совет, Дума и т. д.) играл в нашей стране скорее совещательную роль. В последнее же время идея всенародного голосования оказалась для России довольно привлекательной, что нашло свое выражение в достаточно подробном урегулировании референдума в законодательстве: Конституция РФ 1993 г., ФКЗ «О референдуме в РФ» 1995 г. (с изменениями), ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 2002 г., а также законы субъектов федерации.
Отзыв избирателями народных представителей как форма непосредственной демократии мало востребована в современной российской действительности, но достаточно широко распространена в зарубежных странах. Вообще отзыв выборных лиц – организация государственно-властного волеизъявления народа по поводу досрочного, носящего характер санкции, прекращения представительного мандата парламентария или выборного единоличного органа. От характера мандата зависит, чьи интересы должен выражать парламентарий – своих избирателей или всей нации. В связи с этим в теории и практике конституционного права выделяют императивный и свободный мандат. Императивный мандат заключается в праве избирателей давать депутатам обязательные для последних наказы и досрочно отзывать своих избранников, если они эти наказы не выполняют или выполняют плохо. Принцип свободного мандата основан на том, что парламенты и все их члены являются представителями всей нации, и никто не вправе давать им обязательные наказы. Они связаны лишь конституцией и своей совестью, которая должна им подсказывать, каким образом в конкретных случаях следует решать те или иные общенациональные и местные проблемы.
Применяется институт отзыва в различных странах по-разному.
В некоторых демократических странах институт отзыва вообще отсутствует; считается, что нерадивого депутата можно просто не избрать на следующих выборах. К тому же, если выборы производятся по партийным спискам кандидатов, когда избирательные округа очень велики, отзыв затруднен и технически, и финансово.
В Японии, в некоторых штатах США, а также в ряде других стран по указанным причинам институт отзыва действует преимущественно на местном уровне. Например, в США отзыв выборных должностных лиц впервые был применен в Лос-Анджелесе в 1903 году, а штат Орегон оказался первым, включившим этот институт в свою Конституцию в 1906 году. В настоящее время отзыв выборных и должностных лиц предусмотрен в законодательстве: почти 15 штатов, федерального округа Колумбия и некоторых основных территорий.
Положение о том, что «нерадивого» депутата можно «просто» не избрать на следующих выборах лишено смысла. Почему избиратели должны терпеть на посту народного представителя лицо, которое не исполняет возложенные на него функции представителя народа (части народа), не выполняет волю граждан, которые избрали его в Парламент страны, платят налоги для его содержания? Не проще ли «просто» лишить его полномочий за проступок? В этой связи очень импонирует Китайская Народная Республика. В КНР для депутатов любых представительных органов введен императивный мандат: если они нарушают законы, дисциплину, пренебрегают своими депутатскими обязанностями, то могут быть досрочно отозваны избравшими их лицами или органами из состава представительного органа. Если депутат избран прямым голосованием, отзыв производят избиратели путем специального голосования. Отзыв считается состоявшимся, если за предложение о нем проголосовало большинство избирателей данного округа, внесенных в списки избирателей.
В Российской Федерации практика применения института отзыва выборных лиц довольно противоречива. Это вызвано тем, что в современной России на федеральном уровне закреплен принцип свободного мандата, а на уровне субъектов федерации, органов местного самоуправления встречается императивный мандат и, соответственно, институт отзыва. На федеральном уровне отсутствует закон, который регулировал бы институт отзыва и, соответственно, в субъектах принимаются свои, иногда не совсем качественные законы по данному вопросу. В результате Конституционный Суд РФ принял постановление по запросу Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ (проверялась конституционность Закона Московской области от 28 апреля 1995 года «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы»). Конституционный Суд РФ пришел к выводу о том, что указанный закон соответствует Конституции России и сохраняет свое действие вплоть до принятия федерального закона по данному вопросу.
Анализ законодательства субъектов федерации, регламентирующего этот институт, позволяет судить о различном подходе законодателей субъектов федерации к данному вопросу. Так, разночтения наблюдаются в основаниях отзыва: Закон Тверской области «О порядке отзыва депутата Законодательного собрания Тверской области» предусматривает только два основания для отзыва депутата (неоднократные его нарушения и действия, недостойные высокого звания депутата); Закон Псковской области «О порядке отзыва Псковского Областного собрания депутатов» вообще не устанавливает оснований для отзыва депутата. Самыми «продвинутыми» в этом плане оказались самарские законодатели: положение о порядке отзыва депутатов Самарской городской Думы и выборных должностных лиц городского самоуправления закрепляет целых шесть оснований для отзыва и характеризуется достаточно полными определениями возможных нарушений со стороны депутата. Разночтения также встречаются при определении количества (%) подписей при инициировании отзыва; при определении субъектов инициативы отзыва, а также ряд иных.
Для устранения указанных недостатков необходимо принять Федеральный закон «Об отзыве выборных лиц». В этом законе в целях унификации законодательства необходимо предусмотреть единые основания отзыва выборных лиц, (для пресечения попыток включения в закон необоснованных, нерациональных оснований отзыва, которые могут послужить средством неправомерного воздействия на народных представителей). В законе также необходимо указать единый перечень субъектов инициативы отзыва. Таким образом, с одной стороны, депутат или иное выборное лицо в полной мере почувствует всю тяжесть ответственности за принимаемые им решения, ибо его выборная должность – это не только многочисленные права, обширные льготы и привилегии, но и тяжелейшая ответственность перед избирателями, народом. А с другой стороны, поможет защитить выборных лиц от необдуманных, нерациональных действий со стороны различных органов власти.
Следующая форма непосредственной демократии – народная правотворческая инициатива. Как институт права граждан на обращения в государственные органы она имеет многолетнюю историю развития. Содержанием конституционно-правового института народной инициативы является совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих порядок осуществления в виде обязательной для рассмотрения в установленном законом порядке гражданской инициативы, направленной на принятие органом государственной власти или местного самоуправления в пределах установленной компетенции нормативно-правового акта, не противоречащего Конституции и законам, или решения им в иной форме общественно значимого вопроса, содержащегося в предложениях граждан.
Впервые эта форма волеизъявления граждан получила признание в Швейцарии. Согласно ст. 121 Конституции Швейцарской Конфедерации 1974 года «народная инициатива состоит в требовании, предъявленном 100 тысячами швейцарских граждан, имеющих право голоса, о включении, отмене или изменении определенных статей действующей Конституции».
В настоящее время данный институт довольно широко распространен в демократическом мире, в частности он предусмотрен конституциями и законами ряда стран. На общегосударственном уровне он действует в Австрии, Испании, Италии, Швейцарии, на Филиппинах, на региональном – применяется в США. Не применяется он в тех странах, где господствует концепция верховенства парламента (Великобритания), а также во многих мусульманских странах.
Народная правотворческая инициатива детально регламентируется в законодательстве ряда иностранных государств, чего нельзя сказать о Российской Федерации. В Конституции РФ есть лишь положения статей 32 и 33, гарантирующих гражданам РФ право на участие в управлении делами государства, а также на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления. На федеральном уровне отсутствует Федеральный закон, регулирующий народную правотворческую инициативу и, как следствие этого, наличие в субъектах РФ разноречивых законов по данному вопросу. Такое разнообразие нормативного материала в этой сфере приводит к существенным ограничениям прав граждан. Взять, например, регулирование количества подписей в поддержку инициативы: в Уставе (Основном законе) Алтайского края закреплена цифра в 300 подписей, а в Законе Воронежской области от 28 декабря 1994 года «О местном самоуправлении в Воронежской области» эта цифра вырастает уже до 15 % от числа избирателей области, что приводит не только к проблематичности осуществления права законодательной инициативы, но, практически, к невозможности его осуществления.
Таким образом, изучив практику зарубежных стран в этой сфере необходимо принять Федеральный закон, в котором будет установлен довольно низкий процент сбора подписей в поддержку инициативы, что позволит гражданам осуществлять это право более свободно.
Последняя форма непосредственной демократии – петиции. Петиция – это разновидность коллективного обращения граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления о необходимости проведения общественных реформ или изменения действующего законодательства. Редкий для России институт непосредственной демократии, в зарубежных странах начал применяться достаточно давно. Американская конвенция «О правах человека» от 22 ноября 1969 года устанавливает, что «что любое лицо или группа лиц, или любая неправительственная организация, законно признанная в одном или более государстве-члене Организации, могут подавать петиции в Комиссию, содержащие обвинения или жалобы о нарушении настоящей Конвенции государством-членом». Также Конвенция устанавливает требования, предъявляемые к петиции. Право петиций установила и Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г., гарантирующая в статье 34 право на коллективные обращения.
В России кроме общего положения статьи 33 Конституции РФ о праве граждан на коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления федеральных законодательных актов нет. Однако, в некоторых субъектах этот вопрос проработан. Например, в Алтайском крае принят Закон Алтайского края "О петициях жителей Алтайского края", довольно подробно регулирующий порядок подачи петиций, но только в рамках указанного субъекта РФ. В связи с тем, что данный закон действует только в пределах одного Алтайского края, жители большинства других субъектов, в которых не принят соответствующий закон не могут реализовывать свое право на подачу петиций. Следовательно, нужен Федеральный закон, регулирующий данный вопрос на всей территории Российской Федерации.


Н. В. Бутусова
к.ю.н., доцент ВГУ

Конституционные и международно-правовые стандарты социальной политики государства (Россия и зарубежные страны)

Возникнув в связи с необходимостью смягчения социального неравенства и иных негативных последствий рынка, социальная политика претерпела существенную эволюцию от узкой трактовки до широкого ее понимания как совокупности мер по воздействию государства на всю систему социальных отношений или так называемую «социальную сферу», которая охватывает почти все составные элементы, институты, отношения гражданского общества. В первую очередь речь идет о системах образования, здравоохранения, сферах науки, культуры, жилищного хозяйства, системе социальной помощи неимущим, системе страхования на случай болезни, инвалидности, безработицы и т.д.
Современное «государство благосостояния» или «социальное государство» – это «комплекс институтов, отношений, ценностей и норм», которые представляют собой «центральную составляющую социальной инфраструктуры современной социально-экономической системы». Общим для всех национальных вариантов государства благосостояния или социального государства является то, что здесь рыночное начало в экономике дополнено социальным началом в иных сферах. Главная цель такого государства «усматривается в том, чтобы добиться синтеза экономической свободы, социальной защищенности и справедливости». Основными принципами социального государства являются справедливость, достоинство человека, ответственность, преодоление формально-юридического равенства с целью устранения резких расхождений в материальном положении индивидов.
Такой облик современного государства в значительной мере сформирован под воздействием демократических конституций и норм международного права. Решающая роль здесь принадлежит ООН и другим международных организациям.
Положения современных демократических конституций о социальных правах человека и гражданина и об обязанностях государств в социальной сфере также вырабатывались под влиянием международно-правовых норм. Вместе с тем, осуществлялось и обратное воздействие: международно-правовые акты воспринимали прогрессивные нормы той или иной конституции. Немалую роль в этом процессе сыграли и советские конституции, (к сожалению, в постсоветский период преобладает их односторонняя характеристика лишь как авторитарных конституций, что едва ли справедливо). Не без влияния успехов Советского государства в развитии социальной сферы и Конституции СССР 1936 г., впервые в мире закрепившей систему социально-экономических прав граждан, уже в 40-е годы в большинстве западных стран приходит понимание необходимости коренных изменений в социальной политике, направленных на развитие системы социальных гарантий населения, способных обеспечивать достаточно высокий жизненный уровень всем гражданам.
Эти процессы еще до создания ООН получили отражение и в международно-правовых документах. Так, Атлантическая хартия 1941 г. указывает на необходимость сотрудничества между странами для достижения более высокого уровня экономического развития, жизненного уровня и социального обеспечения. Филадельфийская Декларация 1944 г. сформулировала требования необходимой деятельности государства по обеспечению полной занятости, введению минимума зарплаты, улучшению условий жизни населения, а также принятию мировых программ социального обеспечения и распространения их на всех нуждающихся в них.
В современных международных документах, также ощущается влияние Конституции СССР 1977 г., Конституции РСФСР 1978 г.) В частности, в Хартии ЕС об основных социальных правах трудящихся 1989 г. ( п. 4) и Декларации основных прав и свобод (ст. 12) говорится о праве свободно выбирать профессию и место работы, о праве трудиться в соответствии со своей специальностью. Упомянутые советские Конституции (ст. 40) закрепляли право на выбор профессии, рода занятий и работы в соответствии с призванием, способностям, профессиональной подготовкой, образованием и т. д.
Документы, принятые мировым сообществом, ориентируют все государства на последовательное упорядочение общественных отношений на принципах гуманизма, выполнения комплекса социально-защитных функций, создании условий для всестороннего развития и самореализации личности. Международные документы предусматривают право на труд, на объединение в профессиональные союзы, право на отдых и досуг, на достойный человека жизненный уровень, на образование, социальное обеспечение и социальное страхование и другие права. Социально-экономические и культурные права человека и гражданина и обязанности государств по их обеспечению получили закрепление, прежде всего, в важнейших международно-правовых актах (Всеобщей декларации прав человека 1948 г., Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Хартии об экономических обязанностях государств 1974 г., Всеобщей Декларации о ликвидации голода и недоедания 1974 г., Заключительном акте Совещания по Безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г., Декларации о правах инвалидов 1975 г., Конвенции об охране материнства 1952 г., Декларации прав ребенка 1959 г, Конвенция о правах ребенка 1989 г., Хартии Сообщества об основных социальных правах трудящихся 1989 г., а также Конвенциях и рекомендациях МОТ). Многие из названных актов либо обязательны для России, либо содержат рекомендации, которые следует учитывать нашему государству при определении своей социальной политики.
Для России, стремящимся к сотрудничеству с Европейским Союзом, несомненный интерес представляют и действующие в ЕС документы, закрепляющие единые для этих государств стандарты в области социальных прав. Из документов ЕС особое значение имеет Хартия Сообщества об основных социальных правах трудящихся 1989 г. и «Декларация основных прав и свобод». Хартия закрепляет основные социальные права трудящихся и обязанности и ответственность государств-членов Сообщества за обеспечение гарантий прав, зафиксированных в Хартии, и проведение социальных мероприятий, необходимых для плавного функционирования внутреннего рынка как части стратегии экономического и социального единства. К числу основных социальных прав трудящихся Хартия относит: право на труд по своей специальности и справедливое вознаграждения, т.е. зарплату, достаточную для того, чтобы они могли обеспечивать приличный жизненный уровень; право на улучшение условий жизни и труда; право на достаточную социальную защиту со стороны предприятия , на котором он работает и пользуется социальными благами (лица, не сумевшие вступить в рынок труда и не имеющие средств к существованию, должны получать социальную помощь); право на свободу объединений и заключение коллективных договоров; право на профессиональную подготовку; право на равное отношение к мужчине и женщине, предполагающее равенство гарантируемых возможностей в связи с доступом к наемному труду, вознаграждением, условиями труда, социальной защите, образованию профессиональному обучению и осуществлению карьеры; право на информацию, консультирование и участие трудящихся ,прежде всего, в связи с реорганизациями, технологическими изменениями, которые могут влиять на занятость и т.д.; право на охрану здоровья и безопасности на производстве; право на защиту детей и подростков (минимальный возраст приема на работу не может быть ниже 15 лет); право людей пожилого возраста при уходе на пенсию, иметь средства, обеспечивающие им достаточный уровень жизни, а также на специальную медицинскую и социальную помощь в соответствии с их потребностями; право лиц, потерявших трудоспособность, независимо от причины и характера их инвалидности, на заботу об их профессиональном обучении, удобствах, передвижении, транспортных средствах и жилищных условиях.
Резолюция Европейского парламента от 12 апреля 1989г. «Декларация основных прав и свобод» предусматривает ряд социально-экономических прав : право собственности (ст. 9); право на правовую ,экономическую, социальную защиту семьи (ст. 7); на свободу выбора профессии, надлежащее профессиональное обучение в соответствии со своими способностями, на справедливые условия труда, означающие уровень вознаграждения, который дает возможность вести достойную жизнь; право на коллективные социальные права, включая право на забастовку; право на социальное обеспечение обладает достаточными средствами право на образование; право на сохранение, защиту и улучшение качества окружающей среды и др. права.
В соответствии с международно-правовыми нормами идеи и сам принцип социального государства получил закрепление в современных конституциях демократических государств. В качестве социального характеризуют государство конституции Германии, Франции, Испании и других западных государств.
На конституционном уровне система гарантированных социально-экономических прав граждан была впервые закреплена в советской Конституции 1936 г. (ст. 118 - 121). Под воздействием советской Конституции в преамбулу Конституции Франции 1946 г., действующую и сейчас как часть консолидированной французской Конституции, был включен широкий перечень социально-экономических прав. В Конституции Италии, например, устанавливается, что «публичная и частная экономическая деятельность может направляться и координироваться в социальных целях» (ст. 41). Похожие положения содержатся и в португальской (1976 г.), испанской (1978 г.), бразильской (1988 г.), египетской (1971 г.), индийской (1949 г.) и других конституциях, принятых еще до краха системы «авторитарного социализма» и в новейших Конституциях Швейцарии, Финляндии, Венесуэлы, принятых в 1999 году). В Конституции Швейцарии есть специальная глава «Социальные цели», а в Конституции Испании глава «Об основных принципах социальной и экономической политики», где закрепляются обязанности государства в социальной сфере.
Таким образом, и в зарубежных Конституциях, принятых на рубеже 70-80-х годов и в новейших конституциях также ощущается влияние Конституции СССР 1977 г. и действовавшей до конца 1993 г. Конституции РСФСР 1978 г. В них в специальной главе «Социальное развитие и культура» закреплялись обязанности государства в социальной в социальной сфере и развернутая система социально-экономических прав и свобод.
В действующей Конституции Российской Федерации существенно сужены социальные гарантии по сравнению с прежней Конституцией. Тем не менее, статья 7 , определяя Российское государство как социальное, обязывает его создавать условия, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие человека. Эти положения Конституции соответствуют международным стандартам в области прав человека; однако им, к сожалению, не соответствует социальная политика российского государства. Практически неконтролируемый процесс формирования в нашей стране рыночной экономики сопровождается утверждением среди значительной части власть имущих либеральных воззрений и установок, как правило, в наиболее радикальном их выражении. Самое прискорбное, что подобные взгляды в определенной степени пронизывают и официальную государственную идеологию. Эти взгляды, основанные на идеологии крайнего индивидуализма, чужды российскому менталитету, а их воплощение в государственной политике губительно для общества. По данным Госкомстата, в целом по стране число умерших в первой половине 2002 г. превысило в 1,7 раза число родившихся. Что касается бедных, то их у нас, по европейским стандартам - 95 %, то есть практически все население страны за вычетом «верхних» 5 процентов. По международному критерию бедности ниже границы бедности в России находится более 60% населения. В соответствии с данными Всероссийского Центра изучения общественного мнения в среднем только один процент населения имеет доходы, которые позволяют им приобрести все, что они пожелают, а 21% не хватает даже на элементарные продукты, 41 % испытывает серьезные затруднения в связи с приобретением необходимой одежды и т. д.
В этой связи особый интерес представляет ст. 7 Хартии экономических прав и обязанностей государств 1974 г.: «Каждое государство несет основную ответственность за содействие экономическому, социальному и культурному развитию своего народа. С этой целью каждое государство имеет право и несет ответственность за выбор целей и средств развития, полную мобилизацию и использование своих ресурсов, осуществление прогрессивных экономических и социальных реформ, а также обеспечение полного участия народа в процессе и выгодах развития». Именно с этих позиций должны оцениваться все проводимые и разрабатываемые реформы в Российской Федерации.
К примеру, в рамках реформы местного самоуправления, по словам В.В. Путина, нужно решить сразу несколько задач. В частности, разграничив предметы ведения и полномочия между центром, субъектами федерации и местным самоуправлением, нужно освободиться от финансово не обеспеченных социальных обязательств государства. Государство должно взять на себя только те обязательства, которые она реально может исполнить, то есть которые финансово обеспечены. Разумеется, социальная деятельность государства и объем социальной помощи как ее составной части не может в два раза превышать консолидированный бюджет страны. Однако, сокращая объем государственных ассигнований на социальную сферу, как и устанавливая минимальные социальные гарантии государства нельзя игнорировать обязательные для России международные стандарты в области прав человека. Прежде всего, речь идет о Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах, который содержит обязательные для участвующих государств нормы поведения. Пакт закрепляется право каждого на получение возможности заработать себе на жизнь трудом, на благоприятные условия труда, включая вознаграждение, обеспечивающее как минимум (курсив мой – Н.Б.) всем трудящимся справедливую зарплату и равное вознаграждение за равный труд равной ценности без каких-либо различий (ст. 6); право каждого на достаточный жизненный уровень для него его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни (ст. 11) и др.
В настоящее время в Государственной Думе рассматривается проект федерального закона «О государственных минимальных социальных стандартах», который нацелен на установление социальных норм и нормативов, определяющих минимальный уровень гарантий социальной защиты, обеспечивающих удовлетворение важнейших потребностей человека. Что же представляют собой конкретно минимальные социальные гарантии государства, например, в области оплаты труда? В соответствии с законопроектом (ст. 8) в качестве государственных минимальных социальных стандартов в области оплаты труда федеральным законом устанавливается минимальный размер оплаты труда и единая тарифная сетка по оплате труда работников бюджетной сферы. В этой связи следует напомнить, что ныне уровень минимального размера оплаты труда (МРОТ) составляет 450 руб., а средний прожиточный минимум по России определен в 1980 руб., то есть менее четверти от того минимума, который хотя и называется «прожиточный», но на который реально можно не жить, а лишь выживать! А ведь в соответствии с данными Госкомстата в ряде отраслей, где заняты сотни тысяч работающих, средняя зарплата меньше прожиточного минимума. Вот почему Россия в соответствии с Программой сотрудничества между Россией Международной организацией труда (МОТ) обязана ратифицировать Конвенцию № 131 МОТ о минимальной заработной плате для развивающихся стран, обязывающую государства не допускать подобной ситуации!
Концепцией реформирования системы оплаты труда работников бюджетной сферы, которыми предполагается ввести отраслевые системы оплаты труда, уровень государственных гарантий для большинства бюджетников предусматривается в размере минимальной оплаты неквалифицированного труда. Размеры тарифных ставок, должностных окладов (ставок заработной платы) и стимулирующих выплат для учителей, врачей и других работников, получающих заработную плату не из федерального бюджета, будут устанавливаться субъектами федерации и муниципальными образованиями в зависимости от наличия у них финансовых средств. Предполагаемое же повышение заработной платы в среднем на 33 процента по подсчетам специалистов не покроет и уровня прогнозируемой инфляции, которая и в этом году, как и в предыдущем, будет значительно выше показателей, заложенных в федеральном бюджете.
Не меньшую напряженность в обществе вызывает реформа жилищно-коммунальной отрасли. Государственная Дума в первом чтении приняла законопроект, который вносит изменения и дополнения в закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики», в соответствии с которым теперь на местное самоуправление ложится основное бремя ответственности за финансирование отрасли, и за выравнивание различий в оплате услуг ЖКХ на различных территориях. При явном дефиците собственных источников финансирования муниципального бюджета местные власти будут вынуждены определять минимально низкие ставки заработной платы учителям и врачам и максимально возможно высокие ставки и тарифы по оплате жилья и коммунальных услуг.
Таким образом, со всей очевидностью упомянутые реформы подтверждают неизменность курса на построение либеральной модели социального государства в России в ее крайнем, радикальном варианте. Нередко можно встретить утверждения о том, что это американская модель социального государства. С этим едва ли можно согласиться хотя бы потому, что восприятие зарубежного опыта возможно только с учетом политических и социально-экономических условий реализации этого опыта. Что касается США, то, несмотря на либеральную модель развития социальной сферы, в этой стране на федеральном уровне реализация социальных программ поглощает свыше 46 % расходов бюджета, что почти в 2 раза выше доли оборонных ассигнований. В дополнение к этому на аналогичные цели выделяется 60 % общего объема бюджетных расходов штатов и местных органов власти. В среднем, начиная с 80-х –90 –х годов, социальные расходы США составляют около 1 трлн. долларов в год.
Разумеется, у России, бюджет которой уступает бюджету любого американского штата или даже крупного города, нет таких возможностей. Тем более тщательно с учетом собственных ресурсов должен идти поиск российской модели социальной политики в России. При этом совершенно очевидно: эта модель должна строиться в полном соответствии с Конституцией РФ и международно-правовыми нормами.
Ответственное, согласно международно-правовым стандартам, отношение российского государства к развитию социальной сферы со всей очевидностью требует изменения приоритетов и корректировки внешней и внутренней политики Российской Федерации. К сожалению, в социальной политике нашего государства действуют двойные стандарты, от которых необходимо избавляться. Когда речь идет о выплате долгов по детским пособиям, о финансировании мероприятий по укреплению здоровья матерей, детей, борьбе с детской безнадзорностью, алкоголизмом, наркоманией, о повышении минимальных размеров пенсий, пособий, заработной платы, о снижении уровня безработицы и т.д. – средств у государства всегда не хватает. С другой стороны, например, в администрации Президента РФ прорабатывается вариант создания специальной государственной структуры, которая займется созданием положительного образа нашей страны в мире, к решению этой задачи предполагается подключить также МИД и Минпечати. По мнению председателя верхней палаты парламента РФ С. Миронова, «такая работа потребует серьезных денег, и здесь принцип «жить по средствам» никак не подойдет. Это стратегическое вложение, (курсив наш. – Н.Б.) на которое нельзя жалеть денег, (курсив наш. – Н.Б.)», - подчеркнул Миронов. В этой связи, приходят на память слова известного российского государственного деятеля - графа П.А. Шувалова, по мнению которого, главной стратегией государства должно быть «сохранение народа российского». Для сегодняшней России с учетом угрожающей демографической ситуации это сверхактуальная задача, решению которой необходимо подчинить и внутреннюю и внешнюю политику государства. Что касается зарубежного имиджа страны, то он зависит не от ухищрений всякого рода имиджмейкеров и не от помпезности торжественных мероприятий, на которые порой тратятся млрд. руб. из скудного бюджета страны. Демократический имидж России невозможен при условии нарушения принципиальных положений Конституции и международно-правовых норм, закрепляющих обязанности государства по обеспечению прав человека и содействию экономическому, социальному и культурному развитию своего народа.


В.А. Мальцев
к. ю. н., доцент ВГУ

Проблемы ограничения основных прав граждан делегированным законодательством
Один из подходов к защите основных прав граждан заключается в определении числа тех, кто уполномочен издавать правовые акты абстрактного и общего характера, ограничивающие основные права. В Российской Федерации существует большое число таких институтов: Федеральное Собрание РФ, Президент РФ, Правительство РФ, министерства и ведомства, другие органы нижних уровней органов управления Федерации, парламентов, президентов, правительств, министерств и ведомств на уровне субъектов Федерации, и, конечно, местного самоуправления.
Нельзя забывать о существовании актов, издаваемых ведомствами в виде писем.
Основной смысл ограничения числа государственных органов, которые могут ограничивать основные права, заключается в его связи с демократической легитимацией. Только представители народа должны иметь полномочия по ограничению основных прав этого народа. Более того, те, чьи права ограничены, имеют возможность выразить свое недовольство своим представителям во время выборов.
Конституция РФ дает ясный ответ на вопрос о том, какая правовая форма необходима для ограничения основных прав человека. Часть 3 статьи 55 Конституции РФ устанавливает возможность ограничения основных прав федеральным законом и, представляется, что, таким образом она исключает любые иные типы нормативных актов из числа тех, которые могут ограничивать основные права – формально-конституционным путем. Иная формулировка, например, «на основе федерального закона», как в части 3 статьи 36 Конституции РФ, возможно, открывала бы путь к ограничению основных прав некоторыми другими видами нормативных актов. Более того, такой строгий подход соответствует общей иерархии норм, установленной Российской Конституцией. Часть 1 статьи 108 Конституции ограничивает использование конституционных законов случаями, где Конституция непосредственно предусматривает наличие этого специального закона высшего уровня. В отношении основных прав это имеет место только тогда, когда права должны быть ограничены в ситуации чрезвычайного положения.
Часть 3 статьи 90 Конституции устанавливает, что президентские указы стоят ниже федеральных законов и не могут им противоречить. Таким образом, федеральный закон является единственным видом нормативных актов, которым государство может ограничивать основные права человека и гражданина. Однако на практике далеко не все так ясно, как в самом тексте Конституции РФ. В течение двух президентских сроков Б.Н. Ельцина политическая ситуация характеризовалась сверхактивностью Президента, с одной стороны, и слабой законодательной деятельностью парламента, с другой стороны, который находился в оппозиции к Президенту и его политике, и не принимал законы, которые должны были быть приняты.
Б.Н. Ельцин издавал огромное количество указов, регулировавшие вопросы, которые должны бы были быть урегулированы законом, поскольку они ограничивали основные права граждан. Конституционный Суд РФ подтвердил конституционность этих заменяющих законы указов на основе первого предложения части 2 статьи 80 Конституции РФ (функция Президента как гаранта Конституции и функционирования государственных органов) и принимая во внимание множество пробелов в российском законодательстве в связи с принятием новой Конституции.
Данная проблема не стоит на повестке дня в настоящий момент, поскольку отношения между Президентом и Государственной Думой изменились. Однако остается фактом то, что, несмотря на часть 3 статьи 55 Конституции РФ, в настоящее время президентские указы (нормативные акты, принятые исполнительной властью, при осуществлении ею своего полномочия по изданию норм), ограничивающие основные права, не являются неконституционными по причине нарушения формальной конституционности.
Процесс принятия решений в парламентах очень медленный и сложный; соответственно, число законов, которые парламент физически в состоянии принять в определенный период времени, ограничен. Таким образом, если полномочия по ограничению основных прав предоставлены только и исключительно парламентам, возникает риск наличия неполного законодательства и пробелов в правовой системе. Помимо этого, благодаря такой характеристике законодательных органов, законы являются очень абстрактными и, вследствие этого – «неконкретизированными». Применяемые исполнительной властью «неконкретизированные» законы предоставляют применяющему органу широкие пределы усмотрения; это, в свою очередь, создает опасность произвольности в их применении, и, следовательно, угрозу для основных прав.
Преимущества, плюсы регулирования рассматриваемого вопроса исключительно законодательным органом противостоят существенным минусам. Один из подходов к тому, чтобы справиться с данными минусами, заключается в делегировании исполнительной власти законодательных полномочий в целом, а также в сфере ограничения основных прав. Опыт западных правовых систем показывает, что при этом возникают две проблемы, заслуживающие специального внимания. С одной стороны, не все вопросы являются делегируемыми: по-видимому, идея заключалась бы в том, чтобы оставить за парламентом принятие решений по важным вопросам, и делегировать решение менее важных исполнительность власти. С другой стороны, передавая полномочия исполнительной власти, законодатель должен установить достаточно конкретные рамки для будущих подзаконных актов исполнительной власти. Делегирующий закон должен, напротив, устанавливать четкую цель и общие контуры содержания постановлений, которые принимаются исполнительной властью на его основе.
Наконец, любое делегирование законодательных полномочий должно быть всегда осуществлено законом и может быть в любой момент законом отменено. И, естественно, при принятии данных постановлений должны соблюдаться другие принципы правового государства, такие как ясность и требование их опубликования.
Оставляя в стороне президентские указы, Конституция РФ упоминает подзаконные постановления исполнительной власть всего лишь раз (в части 1 статьи 115), устанавливая, что Правительство Российской Федерации издает постановления (и распоряжения) на основе и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов Президента. Это положение должно рассматриваться в системной связи с теми положениями Конституции РФ, которые предусматривают наличие федеральных законов как правовых инструментов ограничения основных прав (часть 3 статьи 55 или первое предложение статьи 57 Конституции РФ). Данное положение представляется достаточно широким и нечетким. Если мы согласимся с тем, что должна существовать некоторое делегирование законодательных полномочий исполнительной власти, то часть 1 статьи 115 Конституции не дает ответа на вопрос о том, когда такое делегирование возможно и, если оно возможно, приводится только слабое указание на то, как делегирование должно осуществляться. Если постановления издаются во исполнение законов (и Конституции, и нормативных указов), то должна существовать трансформативная связь между законами и исполняющими законы постановлениями Правительства.
Но эта связь очень далека от тех, какие можно встретить в конституциях других государств, которые обычно пытаются контролировать постановления и указы, издаваемые на основе делегированных законодательных полномочий, путем установления некоторых рамок для содержания таких постановлений или связывая их определенной формой последующего утверждения законодательной властью . Только в одном аспекте часть 1 статьи 115 Конституции РФ ясна: лишь Правительство РФ может быть наделено правом издавать постановления. На практике, однако, подзаконные нормативные акты издаются множеством органов исполнительной власти.
Конституционный Суд РФ рассматривал в некоторых своих решениях проблемы и условия делегирования законодательства. Сначала Суд демонстрировал достаточно жесткий подход и приходил к выводу, что если Конституция использует понятие «федеральный закон», то это означает именно федеральный закон, а не какие-либо другие виды нормативных актов. Это не касается президентских указов и должно пониматься только в отношении ограничения основных прав.
По вопросу о разграничении предметов ведения (статья 76 Конституции РФ), Суд установил, что понятие «федеральный закон» в разных частях статьи 76 Конституции РФ не может, с учетом других положений Конституции, ни в коем случае пониматься только как федеральный закон в буквальном смысле; оно также включают в себя подзаконные нормативные акты исполнительной власти.
Указанный выше жесткий подход касался, в основном, статьи 57 Конституции РФ. Некоторое время спустя эта позиция изменилась, когда налоговые вопросы все чаще стали предметом рассмотрения Конституционным Судом РФ: многие из этих дел касались некоторых налоговых законов и конкретизирующих законы постановлений Правительства РФ, которые обжаловались заявителями с позиции их нарушения Конституции по форме и по существу.
Признавая очевидным тот факт, что было бы странно перегружать законодателя необходимостью регулировать все вопросы, Суд установил, что только основные элементы налогообложения должны регулироваться законами, и что, например, конкретные вопросы ставок налогов могут регулироваться правительственным постановлением.
Нет причин для того, чтобы данный подход не использовать и в отношении части 3 статьи 55 Конституции РФ и условий о том, что ограничения всех основных прав должны производиться «федеральным законом». Но Суд пошел дальше и установил, что закон может «исполнен», только если определенные указания на то, что исполнительная власть должна делать, уже даны в законе, и только тогда исполнительная власть имеет полномочия на принятие решений.
Но еще не совсем ясен основной вопрос: означает ли часть 1 статьи 115 Конституции РФ, что неконкретизированное делегирование (то есть не дающее какое-либо ясное указание законодателю о том, что надо делать) законодательных полномочий противоречило бы этому тезису, поскольку нет того, что можно было бы «исполнить» Правительством и, следовательно, законодательные полномочия не должны быть ему переданы? Представляется, что нет пока дел, касающихся третьей проблемы делегирования: кому могут быть делегированы законодательные полномочия. Конституция РФ упоминает только Правительство РФ в части 1 статьи 115.
Если посмотреть на практику делегирования в зарубежных правовых системах, то можно увидеть множество ведомств исполнительной власти различных уровней, которые издают подзаконные нормативные акты; очень часто они издаются не на основе закона, а на основе внутреннего делегирования в рамках исполнительной власти с уровня Правительства и ниже. Представляется маловероятным, что такое положение дел соответствует Конституции. Если конституция предусматривает регулирование законом делегирования полномочий правительству на издание постановлений, то выглядит странным то обстоятельство, что правительство может затем свободно передать эти полномочия другим ведомствам без специального на то полномочия, предоставленного законом. И это (имея ввиду, беспорядочное издание подзаконных нормативных актов всеми видами органов исполнительной власти) – больное место правовой реальности. Если можно рассчитывая, что правительство благодаря наличию высококвалифицированного персонала будет издавать более или менее приличные постановления, то такого сложно ожидать от нижестоящих, в особенности, региональных – федеральных и субъектов Федерации – органов исполнительной власти.
Было бы желательным, чтобы разъяснение данного аспекта делегирования вошло в повестку дня Конституционного Суда РФ. Хотя это не очень вероятно, поскольку данные вопросы, как правило, рассматриваются судами общей юрисдикции и арбитражными судами.
Таким образом, можно сказать, что существует несколько довольно существенных разъяснений Конституционного Суда России по проблеме делегированного законодательства: что может законодатель делегировать и как он должен его осуществлять.
По первому вопросу, проблеме делегируемости подход Конституционного Суда РФ более жесткий, чем, например, подход Федерального конституционного суда ФРГ. Конституционный Суд РФ достаточно близок к его немецкому стандарту и в отношении второго вопроса, который частично проистекает из различных положений в соответствующих конституциях; но ясно, что эта проблема Конституционному Суду РФ известна. Третий вопрос, по указанным причинам еще не рассматривался Конституционным Судом РФ.


Н. В. Симонова
аспирант ВГУ

ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Период реформ, начавшихся в конце 80-х годов ХХ столетия, характеризуется изменениями конституционного строя, принципов организации и деятельности органов государства. Возрастает значение формирования основ организации публичной власти, соответствующих критериям демократического федеративного правового государства, что обуславливает необходимость исследования принципов построения и деятельности органов публичной власти и выявление роли механизма взаимодействия между различными органами. Необходимо устранить ряд негативных тенденций, возникающих в практической деятельности органов публичной власти России. Сложность ситуации выражается в противоречии между динамично изменяющимися условиями функционирования органов публичной власти и несовершенным механизмом правового регулирования взаимодействия между органами власти различных уровней при решении однородных задач:
1) закрепленный в Конституции Российской Федерации принцип разделения властей рассматривается с позиции разграничения компетенции между различными органами, что создает трудности на пути взаимодействия органов публичной власти, особенно вертикального взаимодействия;
2) несоблюдение приоритета федерального законодательства над законодательством субъектов Федерации «размывает» единое правовое пространство России. Это влечет за собой «вторжение» органов различных уровней в компетенцию друг друга и присвоение чужих функций, вследствие чего происходят рассогласования и снижается эффективность работы.
3) отсутствие четкой координации при существующей многоэтажности власти мешает согласованной работе всего государственного механизма.
В мире существуют более 20 федераций. Это государства, форма территориального устройства которых представляет собой устойчивый союз государственных образований (субъектов), обладающих самостоятельной компетенцией и обособленной структурой органов государственной власти – законодательной, исполнительной и судебной. Непременным условием федерации является наличие четкого разделения компетенции между федерацией в целом и ее субъектами, по общему правилу всегда фиксируемой в конституции.
Суть любой федерации заключается в разделении и взаимосвязи государственной власти федерации и государственной власти ее субъектов.
В конституциях зарубежных стран с федеративной формой устройства в сфере взаимоотношений центра и регионов в основном внимание уделяется вопросу разграничения предметов ведения и полномочий. Однако в некоторых странах акцент делается не на разделистские настроения. Распространение совместных полномочий вплоть до административно-территориальных образований (единиц самоуправления) рассматривается как сотрудничество всех публичных властей в решении насущных вопросов общества в целом. Складывается принцип: все должны делать общее дело.
В результате проведенного анализа взаимоотношений органов публичной власти в ряде зарубежных государств (Австрия, Бельгия, ФРГ, США, Аргентина, Бразилия, Мексика) вырисовывается следующая картина:
в ст. 22 Конституции Австрии закреплено: «все органы Федерации, земель и общин в рамках установленной для них законом сферы компетенции обязаны оказывать друг другу помощь»;
в ст. 35 Основного закона Федеративной Республики Германия указано: «все учреждения Федерации и земель оказывают друг другу взаимную правовую и административную помощь»;
ст. 2 Конституции Федеративной Республики Бразилия гласит: «законодательная, исполнительная и судебная власти, которые являются независимыми и взаимосвязанными друг с другом, являются ветвями Союза».
Конституция РФ не содержит положений, обязывающих сотрудничать федеральные и региональные органы власти; ч. 2 ст. 80 лишь указывает на то, что Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
Рассмотрим вопросы взаимодействия органов публичной власти на примере Воронежской области. Результаты проведенного анализа показывают, что Воронежская областная Дума взаимодействует с Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации по двум направлениям:
1) Согласно статьи 104 Конституции Российской Федерации, статьи 12 Устава (Основного закона) Воронежской области областной Думе принадлежит право законодательной инициативы. Так, за 2001-2002гг. Воронежская областная Дума направила в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации 5 проектов федеральных законов о внесении изменений и дополнений в федеральное законодательство (а именно, в Федеральные законы «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при её оказании», «О федеральном бюджете на 2001 год», «О наркотических средствах и психотропных веществах», в Налоговый кодекс) и 7 поправок в проекты федеральных законов (а именно, «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», «О приватизации государственного и муниципального имущества», «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», «О государственном стандарте общего образования», «О внесении в некоторые акты законодательства Российской Федерации изменений и дополнений, направленных на развитие системы ипотечного жилищного кредитования (заимствования)»). За 2001-2002гг. Воронежская областная Дума 13 раз принимала решения о поддержке других субъектов законодательной инициативы (в частности, Совета Федерации, Правительства РФ, Самарской Губернской Думы, Законодательного собрания Омской области, Законодательного собрания Пензенской области, Московской областной Думы, Волгоградской областной Думы, Тюменской областной Думы).
Б) Статья 13 ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» закрепляет одну из форм взаимодействия федеральных и региональных органов власти. Согласно которой Государственная Дума направляет в законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации проекты федеральных законов по предметам совместного ведения. Последние, в свою очередь, должны в тридцатидневный срок предоставить отзывы на указанные законопроекты. Здесь необходимо уточнение федерального законодательства, поскольку момент исчисления указанного срока не определен. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации не всегда успевают предоставить свои отзывы на законопроекты. Так, Воронежская областная Дума за 2001-2002гг. Подготовила лишь два отзыва, приняв постановления о проекте Земельного кодекса Российской Федерации и о проекте федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». В 2001 г. 35 законопроектов не было рассмотрено, в 2002 г. В Воронежскую областную Думу поступило 166 законопроектов (в январе 2 законопроекта, в феврале – 6, в марте – 21, в апреле – 23, в мае – 32, в июне – 32, в июле – 17, в сентябре – 33), которые тоже не были рассмотрены.
Таким образом, для повышения эффективности взаимодействия органов публичной власти Российской Федерации необходимо:
• Закрепить в Конституции РФ принцип взаимодействия органов государства как одну из основ конституционного строя;
• Принять федеральные законы «Об общих принципах и порядке взаимодействия органов публичной власти», «О порядке разрешения споров между органами публичной власти».


К. Ю. Кудрина
аспирант В ГУ
Правовое регулирование международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации

В настоящее время субъекты Федерации ведут активную внешнеэкономическую и международную деятельность. Действуют представительства субъектов Федерации ряде стран дальнего и ближнего зарубежья (например, представительства Башкортостана – в Казахстане, Киргизии и на Украине; Марий Эл – в Молдове; Татарстана – во Франции). Данные представительства не обладают не обладают дипломатическим статусом, на них не могут быть возложены консульские или дипломатические функции, работники указанных представительств не пользуются дипломатическими привилегиями и иммунитетом. Учитывая уровень опережающего законотворчества субъектов Федерации, регионы осуществляли собственное правовое регулирование международной деятельности вплоть до вступления в силу Федерального Закона «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации». Этот процесс сопровождался появлением соглашений, противоречащих Конституции РФ и положениям федерального законодательства, коллизиями между законами субъектов Федерации, затрудняя тем самым проведение единой внешнеполитической линии Российской Федерации. Положения об участии субъектов РФ в международном сотрудничестве содержались в Конституциях республик - Карачаево-Черкессия, Тыва, Адыгея, Башкортостан, Татарстан, Северная Осетия-Алания, Бурятия, Мордовия, Карелия, Хакасия, Саха (Якутия), Чечня, а также в нормативных правовых актов многих других регионов. Большинство вышеуказанных нормативно-правовых актов не соответствовали Конституции РФ. Во-первых, субъект Федерации объявлялся как субъекта международного права (например, статья 61 Конституции Республики Татарстан 1992 года). Во-вторых, международные и внешнеэкономические связи включались в сферу исключительного ведения субъекта Федерации (например, статья 38 Конституции (Основного Закона) Республики Саха (Якутия)). В-третьих, предусматривалась возможность самостоятельного определения и проведения субъектом РФ внешней политики (например, часть 2 статьи 1 Конституции Республики Бурятия 1994 года). В части, касающейся заключения международных договоров и соглашений, эти положения противоречили пункту «к» статьи 71 Конституции РФ, ФЗ «О международных договорах Российской Федерации», ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности», так как внешняя политика и международные отношения относятся к исключительной компетенции Российской Федерации.
Принятие закона о координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации во многом способствовало разрешению сложившейся противоречивой ситуации путем приведения законодательства субъектов РФ в сфере международной деятельности в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами. Составные части Российской Федерации не могут быть субъектами международного права, поскольку их соглашения в области международного партнерства независимо от формы, наименования и содержания не являются международными договорами. Вышеуказанный закон устанавливает, что субъекты осуществляют международные и внешнеэкономические связи в пределах полномочий, предоставленных им федеральным законодательством и только с согласия Правительства РФ на основании обращения органов исполнительной власти субъектов федерации при наличии положительного заключения Министерства иностранных дел РФ, Министерства юстиции РФ и других федеральных органов исполнительной власти. Органы государственной власти субъектов Федерации самостоятельно определяют лишь процедуры заключения соглашений в сфере международной и внешнеэкономической деятельности
Порядок регистрации соглашений субъектов Федерации с иностранными партнерами разъясняется в Правилах государственной регистрации соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенных органами государственной власти субъектов РФ, которые утверждены Постановлением Правительства РФ. Кроме того, во исполнение вышеуказанного Постановления Правительства РФ, Министерство юстиции РФ утвердило Порядок организации работы с соглашениями субъектов Федерации с иностранными партнерами (в котором определило компетенцию Управления законодательства субъектов РФ по работе с данными соглашениями) и Разъяснения по применению правил государственной регистрации международных и внешнеэкономических соглашений регионов.
Заключение международных Соглашений Правительства РФ с органами исполнительной власти некоторых иностранных государств, которые конкретизируют некоторые положения нормативных правовых актов федерального уровня, способствует также дальнейшему развитию международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации. В настоящее время международные соглашения заключенные с Правительством Республики Индия, Правительством Республики Армения, Правительством Китайской Народной Республики, Правительством социалистической Республики Вьетнам и Правительством Канады и основываются на следующих принципах взаимовыгодного партнерства:
- активное содействие развитию двустороннего сотрудничества между органами исполнительной власти субъектов РФ и органами исполнительной власти государственно-территориальных образований иностранных государств;
- строгое соблюдение и учет национального законодательства и международных договоров при обсуждении, заключении и выполнении соглашений между договаривающимися сторонами;
-проведение консультаций для разрешения спорных вопросов, которые могут возникнуть в ходе реализации заключенных соглашений между органами исполнительной власти субъектов РФ и органами исполнительной власти государственно-территориальных образований иностранных государств; в случае если стороны соглашений не могут достигнуть согласия, то споры разрешаются компетентными органами Договаривающихся Сторон по дипломатическим каналам;
- согласование процедуры подписания и порядка вступления в силу соглашений между органами исполнительной власти субъектов РФ и местными правительствами иностранного государства.
Основу сотрудничества субъектов Федерации с иностранными партнерами всегда составлял принцип экономической выгоды, поскольку большинство международных связей регионов основываются на взаимовыгодном и равноправном партнерстве прежде всего в торгово-экономической сфере. Данные нормы зафиксированы в ряде международных документов, например в Соглашении между Правительством РФ и Правительством Республики Узбекистан о расширении сотрудничества субъектов РФ с административно-территориальными образованиями Республики Узбекистан, а также в законе Воронежской области «О ратификации соглашений и межрегиональном сотрудничестве между Луганской областью Украины и Воронежской областью Российской Федерации. Международное сотрудничество субъектов Федерации и административно-территориальных образований Республики Узбекистан в торгово-экономической сфере осуществляется на основе договоров, заключенных между организациями и их объединениями независимо от формы собственности и подчиненности. При этом по обязательствам хозяйствующих субъектов в рамках заключенных ими договоров, государственно-территориальные образования России и Узбекистана не несут ответственности, за исключением случаев, когда они принимают на себя поручительство по таким обязательствам. Организации, расположенные на территориях субъектов РФ и административно-территориальных образований Республики Узбекистан, самостоятельно определяют с соблюдением законодательства своих государств условия, сроки и порядок расчетов за поставки продукции и предоставление услуг. Данное Соглашение предусматривает обеспечение благоприятных условий для взаимных инвестиций и нормального функционирования создающихся и действующих на территориях субъектов РФ и административно-территориальных образований Республики Узбекистан организаций с совместным или иностранным капиталом. Кроме того, субъекты Федерации вправе открывать свои представительства на территории Республики Узбекистан в целях координации работы, связанной с осуществлением и дальнейшим расширением торгово-экономического сотрудничества.
В то же время при заключении соглашений субъектов Федерации с иностранными партнерами, особенно при осуществлении внешнеэкономических связях, необходимо учитывать степень воздействия экономико-географического фактора – комплекса природных, экономических и социальных условий развития производства на той или иной территории, что важно при формировании перспектив развития субъекта Федерации. Так, в Соглашении между Правительством РФ и Правительством Монголии особое внимание обращено на углубление всестороннего сотрудничества между приграничными органами исполнительной власти РФ (Республиками Алтай, Бурятия и Тыва, Иркутской и Читинской областями) и приграничными местными администрациями Монголии. В рамках данного международного соглашения договаривающиеся Стороны будут продолжать консультации по актуальным вопросам регионального и приграничного сотрудничества между органами исполнительной власти субъектов РФ и местными администрациями Монголии.
Таким образом, вышеуказанные международные соглашения направлены не только на активное содействие двустороннего сотрудничества между субъектами Федерации и иностранными партнерами, но к тому же создают благоприятные условия для осуществления внешнеэкономических связей путем расширения их прав.


И. А. Стародубцева
преподаватель ВГУ
К вопросу о коллизиях в правовой системе Российской Федерации
Из-за сложности процесса правотворчества несоответствия между правовыми нормами существуют в любых системах права. Особенностью федеративных государств является наличие двух уровней законодательства – Федерации и субъектов. После 1993 года в субъектах РФ активно используется предоставленное Конституцией России право создавать собственное законодательство, регулирующее предметы совместного и исключительного ведения субъектов РФ. Однако конституции и уставы субъектов РФ в некоторых случаях противоречат Конституции России, федеральным законам и иным федеральным нормативным актам, а также нормы различных региональных правовых актов не соответствуют друг другу. По данным Министерства юстиции РФ, около 20 % принимаемых в субъектах РФ правовых актов противоречат Конституции России и федеральным законам.
По информации Генеральной прокуратуры РФ в результате средств прокурорского реагирования на 1 марта 2001 года приведены в соответствие с Конституцией России и федеральным законодательством нормы конституций и уставов 64 субъектов РФ, отменены либо изменены более 2500 иных нормативных актов.
На уровне субъектов РФ прокуратура активно осуществляет надзор за соответствием федеральному законодательству региональных нормативных актов. За последние пять лет по протестам и заявлениям прокуратуры Воронежской области отменено и изменено более 140 незаконных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, а в 2002 году на 17 незаконных правовых актов органов государственной власти Воронежской области внесены протесты, представления, заявления в суд. Так, Воронежская областная Дума 18.01.01. приняла Постановление «Об утверждении структуры администрации области», противоречащее подпункту «м» пункта 2 ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в соответствии с которым структура исполнительного органа утверждается законом. После представления прокурора Воронежской области нарушение федерального законодательства было устранено.
Статьи 19 и 20 Закона Воронежской области «О статусе депутата Воронежской областной Думы», устанавливающие неприкосновенность депутатов и порядок получения согласия областной Думы на лишение депутатской неприкосновенности, противоречат федеральному законодательству (уголовному, уголовно-процессуальному, административному, административно-процессуальному). По данному вопросу существует постановление Конституционного Суда РФ, где отмечается, что, исключив возможность привлечения депутата к уголовной и административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, субъекты РФ устанавливают особый, не предусмотренный Конституцией РФ и федеральным законодательством порядок осуществления правосудия и судопроизводства, а это исключительная компетенция Российской Федерации. Прокурор Воронежской области 27.06.02. принес протест на данный закон, депутатами создана рабочая группа по приведению закона области в соответствие с федеральным законодательством.
В юридической науке вопросы коллизий норм традиционно являлись «вотчиной» общей теории права. Наличие коллизий в системе права признается многими учеными, однако на сегодняшний день отсутствует единое понимание юридической коллизии.
Термин «юридическая коллизия» используется для обозначения не только несогласованности норм, но и противоречий между различными правовыми явлениями.
Так, С.С. Алексеев употребляет слово «коллизия» применительно к противоречиям между правовой системой и требованиями жизни общества, писаным правом и другими правовыми реалиями. С.И. Некрасов, используя термин «юридическая коллизия», относит к ней споры публично-правового характера (между федеральными органами государственной власти, между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации, между государственными органами субъектов РФ). Названные авторы не дают дефиниции юридической коллизии, однако из контекста понятно, что коллизиями они называют «столкновения» между различными правовыми явлениями.
И.В. Аленина определяет юридическую коллизию как сложное правовое явление, которое объединяет в себе столкновения, возникающие в рамках объективного права (формальные коллизии), а также несоответствия между нормами права и опосредуемыми ими общественными отношениями (материальные коллизии). С данным определением трудно согласиться, поскольку оно не охватывает противоречия между другими элементами правовой системы (например, правовыми нормами и правосознанием).
Большое внимание исследованию коллизий уделяет Ю.А. Тихомиров, который рассматривает юридическую коллизию как базовое понятие в качестве основного юридического противоречия между правовыми актами, действиями, между правопониманием и правовыми нормами. Он определяет юридическую коллизию как «противоречие между существующим правовым порядком и намерениями и действиями по его изменению», когда происходит своего рода соизмерение этого притязания либо с действующим правопорядком, либо с принципами права. Такое понимание юридической коллизии является наиболее широким, включающим в себя столкновения не только в рамках национальной правовой системы, но и между субъектами международного права, между элементами различных систем права.
В рамках объективного права выделяются формальные коллизии. Относительно понятия «коллизия норм» (формальная коллизия) существует несколько точек зрения. Так, С.С.Алексеев, М.В.Баглай, М.Т.Баймаханов, Ю.А. Тихомиров называют их противоречием между нормами. Другие ученые в качестве основного признака подчеркивают несогласованность норм (М.Д. Шаргородский, В.Н. Кудрявцев, Н.Г. Александров). Отличие указанных мнений заключается в силе конфликта правовых предписаний. При противоречии коллидируют запрещающая и управомочивающая нормы, которые исключают друг друга, являются полярными, а при несогласованности нормы различны по содержанию, но одинаковые по характеру предписаний, и отличаются последствиями. Указанные характеристики коллизий являются односторонними, зауженными. Н.А. Власенко и И.В. Аленина, объединяя вышеназванные определения, отмечают, что коллизия - это отношение между нормами в форме противоречия или различия, возникающее по поводу регулирования одной фактической ситуации.
В юридических словарях употребляется словосочетание «коллизия законов» - противоречие друг другу двух или более формально действующих нормативных актов, изданных по одному и тому же вопросу; расхождение между правовыми актами разных государств. По существу это тоже формальные коллизии, если они происходят в рамках системы права одного государства, однако акцент делается не на несогласованность норм, а на столкновение законов. Данный термин используется в международном частном праве, т.к. там коллидируют законы разных государств. Использование термина «коллизия законов» в национальном праве нецелесообразно по следующим причинам: а) вступают в противоречие не только законы, но и другие нормативные акты (подзаконные); б) в акте содержится множество норм и не все из них противоречат правовым предписаниям, содержащимся в другом акте.
Таким образом, под коллизией норм права (формальной коллизией) понимается несогласованность (противоречие или различие) правовых предписаний, направленных на регулирование одних и тех же, либо сходных общественных отношений.
Противоречия между элементами правовой системы (право как система норм; правоотношения и юридическая практика; правосознание; правотворчество) представляют собой разновидность юридических коллизий. В научной литературе отсутствует специальный термин, употребляющийся для их обозначения. Думается, необходимо ввести новую категорию – фактические коллизии – противоречия между элементами правовой системы.
Формальные коллизии существуют в объективном праве как одном из элементов правовой системы. Исследование причин возникновения противоречий норм позволило впервые выявить следующие виды фактических коллизий как противоречий между элементами правовой системы: материальные, правотворческие и личностно-правовые. Применительно к конституционному праву это противоречия между нормами конституционного права (как частью объективного права) и иными элементами правовой системы.
Материальные коллизии ученые определяются как несоответствия между нормами права и опосредуемыми ими общественными отношениями. Применительно к конституционному праву материальные коллизии – это несоответствия между нормами конституционного права и реально существующими правоотношениями, юридической практикой. Коллидирующими элементами являются нормы права, с одной стороны, и правоотношения, юридическая практика как реализация права, т. е. воплощение в жизнь правовых предписаний субъектами правоотношений (реализация прав и обязанностей), с другой.
Материальные коллизии в конституционном праве проявляются в следующем.
1. Несоблюдение закрепленного в Конституции России разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, что связано с недостаточной гарантированностью Федерацией при реализации предметов исключительного ведения прав населения (в частности, на благоприятную окружающую среду).
2. На уровне субъектов РФ ограничено воздействие органов исполнительной власти на законодательные в сфере обеспечения соответствия нормативных актов субъектов по предметам совместного ведения федеральным законам. Высшее должностное лицо субъекта РФ не имеет права обжаловать в судебном порядке закон субъекта Федерации, если данный закон был им отклонен, после чего повторно одобрен большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов, а законодательному органу власти предоставлено право обжаловать акты органов исполнительной власти в судебном порядке.
3. У субъектов Федерации и органов местного самоуправления недостаточно материальных возможностей для решения возложенных на них функций.
4. Расширение пределов государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления.
Для обозначения выявленных видов фактических коллизий предлагаются определения правотворческих и личностно-правовых коллизий.
Правотворческие коллизии – это несоответствия между нормами конституционного права и юридической техникой как совокупностью средств и приемов подготовки, принятия и систематизации нормативных и иных правовых актов. Коллидирующими сторонами являются правовые нормы, устанавливающие порядок принятия нормативных актов, и неразвитость законодательной техники, сказывающаяся на качестве разработанных актов и законности их принятия. Результатом правотворческих коллизий является: а) дублирование субъектами РФ федерального законодательства; б) вторжение субъектов Федерации в предметы исключительного ведения Российской Федерации, что приводит к ограничению прав граждан; в) нарушение порядка принятия законов субъектов РФ и внесения в них изменений; г) закрепление в нормативных актах общих положений, без детальной регламентации процедурных правил; д) издание исполнительной властью субъектов Федерации актов по вопросам, отнесенным к компетенции законодательной власти.
Личностно-правовые коллизии представляют собой несогласованности норм конституционного права, с одной стороны, и правосознания депутатов, должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, с другой. Коллидирующими элементами являются правовые предписания и составные части правосознания – правовая идеология и (или) правовая психология. Данный вид коллизий проявляется в установлении дополнительных требований для кандидатов на выборные должности в органы государственной власти субъектов Федерации (возраст, срок проживания на территории субъекта РФ), при законодательном закреплении ограничений, связанных с пребыванием на государственной службе депутатов законодательного органа власти субъекта РФ, не распространение их на действующий состав, расширении границ парламентского иммунитета (ограничение привлечения к административной и уголовной ответственности), не соблюдении порядка принятия законов.
Таким образом, выделены два вида юридических коллизий в конституционном праве в зависимости от места коллидирующих элементов в правовой системе России – фактические коллизии и формальные коллизии конституционного законодательства на уровне субъектов РФ. Их связь проявляется как причина и следствие - фактические коллизии лежат в основе возникновения противоречий в законодательстве.


Л. А. Григорашенко
преподаватель ВГУ
Контроль МОТ за применением международных норм о свободе объединения
Основой специального контроля МОТ за применением международных норм о свободе объединения служит провозглашение двух основных принципов. Первый касается признания вклада, который могут внести свободные и действенные профсоюзы в дело содействия социальному прогрессу и развитию. Второй относится к важности свободы объединения для деятельности МОТ в качестве трехсторонней организации.
Свобода объединения является неотъемлемым условием реализации принципа трипартизма, закрепленного Уставом МОТ.
Международная конференция труда приняла большое число Конвенций, рекомендаций и резолюций, составляющих важнейший источник международного права в данной области. При этом следует отметить, что основные Конвенции МОТ о свободе объединения и коллективных договорах получили достаточно большое число ратификаций: Конвенция №87 (1948 г.) о свободе ассоциации и защите права на организацию получила 133 ратификаций (на 1 января 2001 г.), а Конвенция №98 (1949 г.) о применении принципов права на организацию и на ведение коллективных переговоров – 147 ратификаций (на 1 января 2001 г.).
В результате переговоров и соглашений, заключенных между Административным советом МОТ и Экономическим и Социальным Советом ООН, в 1950-1951 годах была создана специальная процедура защиты свободы объединения, дополняющая общие процедуры контроля за применением норм МОТ и входящая в компетенцию двух органов Организации: Комиссии по расследованию и примирению в области свободы объединения и Комитета Административного совета по свободе объединения. В соответствии с этой специальной процедурой, правительства или организации работников и работодателей могут представлять жалобы на нарушение профсоюзных прав государствами (независимо от того, являются ли те членами МОТ или только членами Организации Объединенных Наций, не входящими в МОТ). Эта процедура может применяться даже при отсутствии ратификации конвенций о свободе объединения и коллективных переговорах.
Комиссия по расследованию и примирению в области свободы объединения является постоянным органом и высшей инстанцией в механизме защиты свободы объединения. Она была создана в 1950 году и состоит из независимых экспертов. Главной функцией Комиссии является примирение сторон. В ее компетенцию входит расследование любой жалобы по вопросу о предполагаемом нарушении профсоюзных прав, которая может быть передана ей на рассмотрение Административным советом МОТ. Комиссия уполномочена обсуждать с соответствующим правительством возможные пути регулирования возникших затруднений путем соглашения. Комиссия, рассмотревшая на сегодняшний день шесть жалоб, должна получить лишь согласие соответствующего правительства на ее участие в урегулировании в том случае, если страна не ратифицировала конвенции по свободе объединения. Необходимая для этого процедура определяется, в зависимости от конкретного случая, самой Комиссией и обычно включает заслушивание свидетелей и выезд в соответствующую страну. Будучи процедурой, основанной на уважении традиционных устных и письменных процессуальных гарантий, она является сравнительно громоздкой и дорогой и применялась лишь в ограниченном числе случаев.
На практике сложилось так, что основную роль в области специального контроля МОТ за соблюдением прав профсоюзов, норм, касающихся свободы объединения, играет Комитет Административного совета по свободе объединения, который с начала 50-х годов, с момента его создания проделал достаточно большой объем работы: рассмотрел значительное число заявлений национальных и международных профсоюзных организаций о нарушениях прав профсоюзов; оказал помощь многим национальным профсоюзам и профсоюзным активистам в вопросах восстановления нарушенных прав.
Специальный контроль осуществляется на основе положений Устава МОТ относительно свободы объединения. Комитет по свободе объединения принимает к своему рассмотрению заявления независимо от факта ратификации Конвенции №87 государством, на которое пожаловалась профсоюзная организация.
Комитет по свободе объединения является трехсторонним органом, созданным в 1951 году Административным советом. Он состоит из девяти постоянных членов и их заместителей от Правительственной группы, Группы работников и Группы работодателей Административного совета и возглавляется независимым Председателем. Каждый член Комитета работает в личном качестве.
Основной целью процедуры рассмотрения заявлений и жалоб в Комитете является содействие соблюдению прав профсоюзов в законодательстве и на практике. Жалобы, направляемые в МОТ прямо или через ООН, должны исходить от организаций работников или работодателей либо от правительств. Они принимаются только от национальных организаций, непосредственно заинтересованных в вопросе, от международных организаций работников или работодателей, имеющих консультативный статус в МОТ, или от иных международных организаций работников или работодателей, если жалобы непосредственно касаются входящих в них организаций. Комитет имеет полную свободу решать, считать ли организацию организацией работников или работодателей в понимании Устава МОТ, и не связан национальными определениями этого термина. Более того, Комитет может получать жалобы от профсоюзных организаций в изгнании и от распущенных профсоюзных организаций. Жалобы должны быть представлены в письменном виде, должным образом подписанные представителем органа, имеющего право представлять жалобы, и они должны наиболее полно сопровождаться свидетельской информацией о конкретных нарушениях профсоюзных прав.
Комитет по свободе объединения проводит три сессии в год и, принимая во внимание замечание правительств, занимается предварительно рассмотрением жалоб, представленных в соответствии со специальной процедурой, а также делает следующие рекомендации Административному совету, в зависимости от обстоятельств дела: о том, что дело не требует дальнейшего рассмотрения; что соответствующему правительству следует обратить внимание на выявленные проблемы и предложить ему принять соответствующие меры для их разрешения; или, наконец, попытаться получить согласие соответствующего правительства на передачу дела на рассмотрение Комиссии по расследованию и примирению в области свободы объединения.
Необходимо особо подчеркнуть, что при рассмотрении конкретных заявлений Комитет нередко высказывает соображения, формулирует принципы, имеющие обобщающее значение по различным аспектам положения профсоюзов, осуществления профсоюзных прав, зачастую прямо не сформулированным в конвенциях, касающихся свободы объединения. Так, Конвенция о свободе ассоциации и защите права на организацию не содержит формулировок относительно права на забастовку. Тем не менее, Комитет высказался по многим аспектам осуществления этого права, исходя из его тесной связи со свободой объединения. К примеру, Комитетом особо подчеркивается, что «право на забастовку является одним из основных средств, с помощью которого работники и их организации могут защищать свои экономические и социальные интересы и содействовать их осуществлению».
В целом же высказанные Комитетом соображения, принятые решения и сформулированные им нормы превратились в руководящие указания, используемые Комитетом экспертов, другими органами контроля МОТ, принимаемые во внимание многими правительствами.



Н. Н. Соломатина
аспирант ВГУ

Практика Европейского суда по правам человека и ее влияние на российскую правовую систему

стр. 1
(из 4 стр.)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Следующая >>