ОГЛАВЛЕНИЕ

ОБЩЕСТВЕННЫЕ НАУКИ И СОВРЕМЕННОСТЬ 19911 • № 3
ОБЩЕСТВО И РЕФОРМЫ А.В. ОБОЛОНСКИЙ
Реформа российской государственной службы: концепция и стратегия. 17 стр.
С плохими законами и хорошими чиновниками управление еще возможно, но с плохими чиновниками не помогут никакие законы.
О. Бисмарк
Н.В. Гоголь писал о двух главных бедах России — дорогах и дураках. У меня есть свое представление о наших бедах. В частности, я считаю, что перспективам формирования в стране правового государства и гражданского общества серьезно угрожают две крайне опасные деструктивные установки - неверие в право и почти иррациональные нелюбовь и недоверие к чиновничеству. Установки эти присущи не только массовому сознанию, но, увы, и немалой части "просвещенного".
Разумеется, эти тенденции имеют мощные и вполне объективные исторические корни и к тому же постоянно подкрепляются наблюдаемой практикой нашей государственной жизни и общения рядового гражданина с государственной машиной. Однако если целью является не просто тотальная критика былого и сущего, а стремление выскочить наконец из беличьего колеса нашей "печальной и многотерпединой истории" и создать достойное общественное устройство, то отношение к праву и государству пора изменить. Правда, для этого нужно, чтобы сами они тоже менялись. В этой статье мы обращаемся к одному из направлений необходимых изменений - к концепции модернизации нашей государственной службы, главным образом к ее кадровому аспекту.
Общая оценка современного состояния госаппарата
За последние пять-шесть лет в жизни нашего общества произошло множество изменений. Одни носят "фасадный", другие - глубинный характер. В частности, радикально изменились "правила игры" в экономике, да и вообще в социальной жизни. Казалось бы, это должно сопровождаться концептуальными изменениями, новым пониманием роли и функции государственной машины. Вроде бы очевидно, что в
PilGuTil выполнена при поддержке Российского гуманитарного научного фонда (грант 96-03-0421 Я).
() 6 о л и ч с к II п Александр Валентинович - диктор юридических /м\'к, главный нчучныч сотрудник Ипсп1Ч1ч\'1П11 г.чсу^арсп-нт и права РАН
условиях рынка, разнообразия форм собственности, свободы информаций^идеологичес-кого и культурного плюрализма, формирующегося гражданского общества государство должно быть принципиально иным, нежели при прежней, претендовавшей на идейный монополизм и опиравшейся на административно-командные отношения распределительно-разрешительной системе. Однако в силу ряда причин реформа государства, особенно в сфере исполнительной власти, значительно отставала от реформ во многих других сферах. Унаследованную от прежнего общественного строя административную машину - кстати, отнюдь не во всех отношениях плохую, но созданную и работавшую и принципиально иной системе взаимоотношений - лишь пытались "на ходу" подстроить под решение новых задач. Параллельно в экстренном порядке формировались новые административные звенья. При этом прежние командко-номенклатурные скрепы ослабли, а адекватной замены им не возникло. Какой-либо единой концепции модернизации госаппарата не было. Изменения происходили либо ситуативно, либо по принципу "перетягивания каната", т.е. под воздействием зачастую несовместимых взглядов на развитие госслужбы. Это нашло отражение и в первом в нашей истории Законе "Об основах государственной службы Российской Федерации", принятом 31 июля 1995 года и достаточно явственно отражающем борьбу двух подходов -корпоративистского и демократического. В результате качество работы госаппарата снизилось, хаотичность, неэффективность, а часто и контрпродуктивность его действий возросли. И неудивительно.
Во-первых, налицо "вымывание квалификации" - аппарат покинули лучшие профессиональные кадры, а адекватной замены нс появилось. Очень тревожны в этой связи "провал" по группе работников среднего возраста со стажем 6-15 лет (т.е. наиболее перспективных кадров), а также то обстоятельство, что в ряде министерств и ведомств доля работников предпенсионного и пенсионного возраста составляет около половины персонала. При этом число вакансий, которые не удается заполнить, порой исчисляется сотнями.
Во-вторых, с исчезновением прежнего "хозяина" - КПСС - не произошло поворота к обычной для демократических стран службе публичной. То есть аппарат не превратился в "слугу общества", скорее началась борьба за роль его нового "хозяина". А это, разумеется, придало аппарату большую независимость и сделало его менее подконтрольным, что в свою очередь породило такие негативные последствия, как рост коррупции и возможность легализовать кастово-корпоративные устремления бюрократии. Последнее нашло отражение и в возрождении архаичной "Табели о рангах" (да еще в усложненном виде) и придании ей значения едва ли не главного института государственной службы.
В-третьих, утратили силу прежние нормы административной морали, пусть далекие от совершенства и порождавшие массу человеческих и организационных издержек, но все же как-то регулировавшие поведение служащих и ставившие некоторые барьеры на пути бюрократических злоупотреблений и произвола. На их месте возник моральный вакуум, с присущими ему вседозволенностью, цинизмом, коррупцией...
Вместе с тем надо отметить и позитивные перемены, вернее, возникновение правовых предпосылок для таких перемен. Впервые на законодательном уровне закреплена возможность проведения квалификационных экзаменов, конкурсов на замещение вакантных должностей, зафиксированы некоторые ограничения, гарантии и привилегии, связанные со статусом государственного служащего. Таким образом, дан юридический импульс формированию современной госслужбы. И все же, думается, есть основания утверждать, что в нынешнем состоянии аппарат не отвечает современным и тем более перспективным потребностям общества и государства, он является, скорее, тормозом, нежели мотором преобразований.
Сейчас стало модным подчеркивать особую роль государства в нашей истории. Однако нередко забывают, что роль эта в основном негативная. Государство, как правило, подавляло общество. Чем больше силы оно набирало, тем меньше свободы остатшлось у людей. Как говорил наш великий историк В.О. Ключевский, "госу-
дарство пухло, народ хирел". Одно из немногих исключений из этой общей закономерности связано с прогрессивной ролью либеральной бюрократии в реформаторские периоды нашей истории. Поэтому от состояния, от качества госаппарата, от ориентаций и квалификации работающих в нем людей в немалой степени зависят судьба и вектор развития наших реформ. Госслужба, как и многое в нашем обществе, находится сейчас на перепутье. Очень важно задать верный импульс изменениям, превратить ее в авангард преобразований. Это может многое определить на десятилетия вперед. К сожалению, первое пятилетие реформ прошло без адекватного понимания важности этого обстоятельства, за что общество заплатило высокую и до конца еще не ясную цену.
Вторая "пятилетка" началась более обнадеживающе. По распоряжению Президента РФ образована Комиссия по государственному строительству, под эгидой которой разработана концепция административной реформы. Одним из главных ее аспектов стала реформа госслужбы, в которой основной упор сделан не на структурный, а на кадровый аспект преобразований. Мне довелось возглавлять группу разработчиков данной проблематики. В статье излагаются идеология реформы, ее основные принципы и система предлагаемых мероприятий по ее проведению.
Идеология и принципы реформы
Система администрации - атрибут любого государства. Но различия между разными системами национальной администрации бывают достаточно существенными, а корни таких различий чаще всего уводят далеко в историю страны. В одних государствах доминируют традиции централизма и строгой административной иерархичности, т.е. система "замкнута" на столицу (классический пример - Франция). В других традиционно превалируют региональные административные учреждения, т.е. система носит как бы полицентрический характер (такой была на протяжении большей части своей истории и является сейчас Германия). В третьих администрация вырастала из местного, коммунального самоуправления (яркий пример такой модели развития -США. умеренные - Англия и Швейцария).
Россия традиционно управлялась различными модификациями "государевой" службы. Менялось политическое устройство, даже общественно-экономические формации, но не глубинные основы административной системы. Так, с введением в 1722 году "Табели о рангах" принцип породы был потеснен принципом выслуги, хотя полностью и не заменен им. После 1917 года на смену им пришел принцип номенклатуры, что тоже вполне вписывалось в традиции государевой службы. И сейчас, в постсоветские времена, мы, по существу, имеем дело еще с одной ее модификацией, причем производящей довольно странное впечатление в конце XX века, когда в развитых странах в модернизации госслужбы доминируют совсем иные тенденции: традиционная ее иерархичность хотя и сохраняется, но играет все меньшую роль, количество административных ступеней уменьшается, расширяются возможности альтернативных путей выдвижения на достаточно высокие посты. Да и вообще набирающее силу интеллектуальное движение, амбициозно именующее себя административной или постбюрократической революцией, ищет пути модернизации управления совсем в иной плоскости, нежели реставрация обветшавшей еще полтора века назад чиновной лестницы. Мы же, как справедливо отметил Президент РФ, "во многом продолжаем руководить и управлять по-старому", равняясь на административные идеалы позавчерашнего дня.
Комиссия по государственному строительству сформулировала систему принципов и мер, цель которых - впервые в истории России создать не "государеву", а публичную государственную службу, которая бы отвечала критериям эффективности, профессионализма и соответствия потребностям формирующегося гражданского общества. При этом мы опирались как на мировой опыт действующей практически во всех развитых странах "merit system" (системы заслуг и достоинств), так и на долголетнее
изучение отечественной специфики. Были выделены 10 принципов построения отечественной госслужбы.
1. Принцип приоритета профессиональных качеств - пожалуй, главный "несущий" принцип всей конструкции - включает в себя более конкретные "подпринципы", т.е. правила, обеспечивающие его реализацию на практике.
1. Конкурс на замещение всех возникающих в госаппарате вакансий, кроме: а) политических должностей (см. принцип II); б) должностей, на занятие которых нет избытка претендентов; в этом случае действует аттестационный порядок назначения. Это позволит существенно расширить "рынок" кандидатов, до сих пор в значительной мере живущий по закону циркуляции между несколькими административными "сосудами", привлечь людей из внеаппаратных и внеполитических сфер и тем самым влить в аппарат столь необходимую "свежую кровь". В то же время это подтолкнет к самосовершенствованию претендующих на служебное продвижение работников самого учреждения, которым при прочих равных условиях должен отдаваться приоритет. Иными словами, при продвижении по лестнице административной карьеры предпочтение должно отдаваться наличию положительного профессионального опыта работы на аналогичных или предшествующих ступенях; однако должен быть открыт и канал для ротации кадров, для "бокового входа" талантливых людей из внеаппаратных сфер (бизнес, наука, производство, военная служба) на достаточно высокие должностные уровни и помимо административной лестницы. По некоторым должностям конкурс может носить "полуоткрытый" характер, т.е. к участию в нем будут допускаться лишь люди, уже находящиеся на государственной службе либо имеющие ее опыт. Возможны и другие кадровые "фильтры", так что вряд ли есть основания опасаться наплыва кадров, неприемлемых с государственной точки зрения.
2. Создание четко и объективно работающей системы отбора и оценки кадров, направленной на привлечение, поощрение, удержание и продвижение лучших, достойнейших и вместе с тем предусматривающей возможность избавиться от кадрового "балласта". Для этого, с нашей точки зрения, необходимо наличие следующих механизмов: а) четко прописанной и доступной для ознакомления системы критериев отбора, поощрения и продвижения работников на основе показателей, связанных с их квалификацией и деловыми качествами, а не с выслугой лет; б) аттестационных комиссий со смешанным составом, т.е. включающих не только сотрудников проводящего аттестацию учреждения, но и привлекаемых на ротационной основе сторонних членов - работников кадровых служб других учреждений, преподавателей вузов, готовящих кадры управленцев, и т.п.; в) апелляционных комиссий для несогласных с оценкой их труда служащих, процедура обращения в которые, впрочем, не должна быть особо простой, дабы не поощрять неосновательных жалоб и конфликтов.
3. Контрактный механизм взаимоотношений служащего и госоргана, что позволит придать этим отношениям ббльшую для обеих сторон определенность посредством четкой фиксации их прав и обязанностей, условий вознаграждения и привилегий, при необходимости - специальных требований и ограничений, обусловленных характером службы, а также других элементов их правоотношений. Контракты должны заключаться на достаточно большой срок (скажем, на 5 лет), подлежать автоматическому продлению и расторгаться лишь по четко обусловленным в них основаниям, предусмотренным трудовым законодательством. Детали контактной системы должны быть проработаны в Кодексе государственной службы. Таким образом, предлагаемая система полностью сохраняет возможности пожизненной административной карьеры, в то же время придавая ей большую гибкость и юридическую определенность и повышая уровень правовой защищенности работников. Последнее обстоятельство повышает у служащих положительную трудовую мотивацию и тем самым "работает" на утверждение приоритета профессиональных достоинств.
II. Принцип статусного разделения политических и "карьерных" административных должностей. К политическим государственным должностям относятся те,
назначение на которые производится по политическим критериям и на внеконкурсной основе. Перечень таких должностей (кадровая номенклатура) Президента РФ, других должностных лиц и органов установлен соответственно федеральной Конституцией и высшими законами субъектов Федерации. Увольнение с этих должностей также производится по упрощенной процедуре и зачастую по сугубо политическим, а не квалификационным или иным деловым характеристикам.
Таким образом, эти должности явно отличаются по статусу от "карьерных" административных должностей. Однако юридические последствия снятия с этих должностей явно не проработаны законодателем, что зачастую порождает стремление всеми силами удержать занимаемое либо занять аналогичное кресло, а порой, напротив, ставит в весьма нелегкое положение "без вины виноватого", отстраненного по политическим (т.е. нередко сугубо конъюнктурным или субъективным) соображениям высококвалифицированного человека. Поэтому, учитывая повышенный риск подобных должностей и огромную ответственность занимающих их лиц, следует снабдить последних "позолоченными парашютами", т.е. выходными льготами в форме либо пожизненной пенсии в размере 50-80% должностного оклада по оставленной должности (в зависимости от длительности работы в ней и ее оценки лицом или органом, обладающим правом назначения и увольнения), либо права сдачи экзаменов на достаточно высокий классный чин, дающий право на занятие соответствующей постоянной "карьерной" должности. К числу последних относятся все должности, кроме политических.
III. Принцип компенсируемых ограничений. Поступая на государственную службу или занимая в ней должность определенного уровня, человек принимает на себя дополнительные обязательства и ограничения по сравнению со статусом "обычных" граждан. Одни - например, ограничения на политическую и коммерческую деятельность, на гражданство, на использование средств зарубежных "спонсоров", связанные с секретностью, особый порядок декларирования доходов - установлены законодательно, другие - скажем, ограничения на публичные выступления по вопросам, связанным со служебной деятельностью, особенно по политически "деликатным" вопросам - регулируются на полуформальном уровне или даже на уровне норм административной морали. Хотя у нас часто и безнаказанно пренебрегают этими ограничениями, но так или иначе они существуют. Поэтому было бы справедливо и целесообразно компенсировать их материально и морально через определенные привилегии. Иначе государственная служба еще более теряет (для честных людей) свою и без того не слишком высокую привлекательность, что входит в явное противоречие с первым принципом нашей концепции, а нечестным дает своеобразное моральное оправдание их нечестности. Действующий Закон отчасти решает эту задачу через гарантию спецмедобслуживания, а также льготный порядок пенсионного обеспечения (последний, впрочем, насколько я знаю, практически не действует из-за отсутствия средств). Не уверен, что эта компенсация достаточна (подробнее об этом: см. принципы IV и V; о моральной компенсации: см. принцип IX).
В то же время представляется целесообразным дополнительно установить некоторые законодательные ограничения на коммерческую и консультационную деятельность граждан на определенный период непосредственно после их ухода с госслужбы в целях предупреждения злоупотреблений при использовании конфиденциальной и секретной информации, ранее доступной им по роду службы. Практика "торговли осведомленностью" в пользу новых работодателей после ухода с госслужбы приобрела гигантские масштабы и порой наносит значительный ущерб интересам государства, а иногда и затрагивает национальную безопасность. Поэтому, не слишком уповая на большую эффективность этой меры, представляется необходимым хоть как-то ограничить злоупотребления.
В частности, мог бы быть полезен опыт мер, предпринятых в данной сфере правительством М. Тэтчер. Оно установило контроль над "эффектом вращающейся двери", т.е. миграцией работников между госслужбой и коммерческими структурами, а
также над "эффектом шлепанцев", т.е. переходом бывших высокопоставленных сотрудников госаппарата после их отставки в фирмы той сферы, которую они недавно курировали, в связанные с их предыдущей работой банки и т.п., поскольку эти "эффекты" стимулируют коррупцию, приводят к утечке в сферу бизнеса государственных секретов, подрыву принципа равенства условий на конкурсах за получение госзаказов и пр. Теперь бывший служащий в течение двух лет после отставки для подобных перемещений должен получать санкцию соответствующего госоргана.
IV. Принцип приоритета прямых денежных выплат над "теневыми" льготами и привилегиями. Не уточняя вопрос об абсолютных размерах выплачиваемых государственным служащим сумм, ограничимся проблемой необходимости "переворачивания пирамиды". Сейчас соотношение прямых и косвенных выплат и льгот составляет для ряда категорий служащих, по разным оценкам, 1:4, 1:5 и даже более в пользу последних. Возможно, это и позволяет хоть как-то удержать часть квалифицированных кадров. Но и ущерб от такого, унаследованного еще от сталинских времен, способа решения проблемы тоже весьма велик. Прежде всего, любая теневая привилегия есть разновидность тайного соглашения и потому содержит в себе негативный нравственный потенциал, а также потенциал для злоупотреблений как со стороны "дающего", так и со стороны "берущего" (к тому же для "дающего" открываются возможности произвола). Кроме того, теневая привилегия в силу своей якобы "бесплатности", по определению, всегда используется менее эффективно, чем то, за что платится сполна. Вспомним хотя бы навязшие в зубах еще с перестроечных времен, но до сих пор так и не решенные проблемы госдач и служебных машин. И это лишь вершина айсберга.
Поэтому представляется необходимым сделать тайное явным и перевернуть соотношение: существенно увеличить прямые денежные выплаты и одновременно резко сократить предоставляемые за казенный счет льготы и привилегии. Разумеется, это не так просто: с одной стороны, можно представить общественную реакцию на резкое повышение зарплат чиновникам и всевозможные политические спекуляции на этом, с другой - очень непросто перевести в режим рентабельности десятилетиями создававшуюся для обслуживания "спецнужд" элиты инфраструктуру. Но, думается, дело того стоит, ибо меры в этом направлении способствуют превращению "государевой" службы в публичную и изменят отношение общества к управленческому аппарату. К тому же мы открытым путем установим конкурентоспособный на рынке труда уровень оплаты чиновников, обеспечив этим приток достойных кандидатов, сохранение лучших кадров и стимулы для их эффективной и интенсивной работы.
V. Принцип "выведения за штат" и перевода на хозрасчет значительной части функций госслужбы. Здесь содержится значительный резерв для сокращения и удешевления госаппарата, и отрадно, что первые шаги в этом направлении уже сделаны. Экономическое приспособление госслужбы к условиям рынка предполагает как сокращение масштабов деятельности государства в сфере экономики, так и внесение в деятельность госорганов принципиальных структурных и организационных изменений. Наиболее значительная по объему в прежних условиях функция непосредственного управления общественным производством должна сохраниться лишь по отношению к ограниченному числу не подлежащих приватизации предприятий, выполняющих такие публичные и социальные функции, реализация которых не может быть обеспечена на коммерческих принципах, а также к естественным монополиям.
В то же время многочисленные обеспечивающие и "технические" службы и функции "отсекаются" от госслужбы и выводятся за ее пределы с переводом на коммерческие начала. Выполняющим их организациям придается особый статус полунезависимых "агентств" или учреждений (в отличие от госорганов). Материальную основу их существования составляют договорные отношения с госорганами по выполнению госзаказов (здесь возможны элементы конкурса). Статус же работников этих учреждений, за исключением руководителя и, возможно, главного бухгалтера, меняется: они больше не являются госслужащими, и, следовательно, по отношению к
ним действуют общие условия найма, вознаграждения и увольнения. Тарифная сетка, пенсионные и другие льготы сохраняются лишь за работниками собственно аппарата госорганов, число которых благодаря такой перестройке значительно уменьшается (скажем, в Англии за счет аналогичных реформ оно сократилось примерно на треть). За счет этого не только компенсируется повышение жалованья оставшимся работникам аппарата, занимающимся действительно государственными делами, но и достигается общее уменьшение суммарных затрат на госслужбу. К тому же сокращается "экономическое поле" для коррупции. Хорошим примером движения в этом направлении может служить недавнее решение о переводе на коммерческие принципы систем Военторга и Военстроя.
VI. Принцип прозрачности. Государственная служба в демократическом обществе должна быть институтом, открытым для общественного контроля. Граждане должны знать, как и по каким правилам она "работает", иметь доступ к необходимым нормативным материалам и сведениям, участвовать в процессе решения затрагивающих их интересы вопросов. Все это должно быть обеспечено правовыми средствами, административной, а если нужно, и судебной практикой и в целом является необходимым элементом действительно публичной (а не "государевой") службы. Разрушив мифологию о "тайне государственной машины", такие меры, помимо всего прочего, поднимут авторитет госслужбы в глазах общества, защитят ее от столь распространенного у нас огульного очернительства, которое, как известно, часто сопутствует закрытости, дефициту информации. Разумеется, речь идет не о секретной или конфиденциальной информации, а об открытости, не наносящей ущерба государственным интересам. Не имея возможности сколько-нибудь подробно рассматривать эту тему, ограничусь отсылкой к опыту США и ряда других стран, где за последние полтора-два десятилетия принят и проводятся в жизнь ряд законов, обеспечивающих такую открытость в максимально возможных пределах.
VII. Принцип ориентации на "клиента". Он тесно связан с предыдущим принципом, а его реализация позволит переместить конституционный принцип государственной защиты прав, свобод и законных интересов человека с политико-декларативного на инструментальный уровень, сделать его одним из реальных приоритетов деятельности чиновников. Слово "клиент" в данном контексте содержит аналогию с рыночными отношениями и находится в смысловой оппозиции слову "проситель", предполагающему бесправность обращающегося. Разумеется, аналогия эта частична и отнюдь не предполагает понимания ее в слащаво-рекламном смысле: "клиент всегда прав". Важен общий вектор: чиновник прямо или косвенно служит гражданам. Это императив гражданского общества, в отличие от различных вариантов авторитаризма. Инструментально он проще всего реализуется на уровне чиновников, непосредственно имеющих дело с гражданами (тех, кого по-английски называют "street level hureuncrats"). Применительно к ним не составляет сложности непосредственно включить этот критерий в оценку труда, например, через сроки рассмотрения дел, наличие и количество жалоб и т.п. Но и деятельность бюрократов, работающих на других уровнях, решающих задачи общего характера, можно и нужно оценивать по социальным последствиям их действий и принимаемых ими решений. В общем контексте совершенствования госслужбы этот принцип тесно коррелирует с проблемами децентрализации, приближения к гражданам уровня принятия решений, непосредственно затрагивающих их интересы, а также сокращения объема юрисдикции чиновников, особенно по вопросам, при решении которых значителен фактор личного усмотрения конкретного служащего ("могу дать, а могу и не дать"). В целом же это означает поворот госслужбы к нуждам людей.
VIII. Принцип служебной лояльности. Долгое время на Западе господствовал взгляд на госаппарат как на политически нейтральный, послушный профессиональный инструмент в руках политиков. Сомневаюсь, правда, чтобы этот взгляд разделяли умные бюрократы, отлично сознававшие возможности своего влияния на политику, но, видимо, предпочитавшие не распространяться на сей счет. В СССР же еще со
сталинских времен понимали важность роли аппаратчиков и потому вопросам подбора и расстановки кадров по принципу политической лояльности придавали очень большое значение. Не случайно в советских учебниках по управлению так называемым политическим качествам служащих отдавался приоритет перед качествами деловыми. Да и вообще "аполитичность" служащих, и в принципе-то утопичная, тем более никак не вписывается ни в отечественные традиции, ни в условия президентской республики. Затем произошел не лишенный курьезности кульбит.
На Западе отказались от концепции политически нейтральной бюрократии и, признав факт существенного влияния чиновничества на политику, стали разрабатывать и практически проводить в жизнь меры, направленные на ограничение и регулирование этого влияния. Например, Р. Рейган, придя к власти, изменил, как известно, политический курс правительства и, дабы обеспечить его эффективное воплощение, осуществил массовую проверку сотрудников аппарата при помощи "тестов лакмусовой бумажки", цель которых - проверить, готовы ли сотрудники, работавшие при прежней администрации, "с энтузиазмом" проводить новый политический курс. В итоге последовало значительное кадровое обновление аппарата.
У нас же произошло прямо противоположное. Аппарат, политическая лояльность которого всегда тщательно обеспечивалась посредством механизма партгосноменкла-туры, почуяв перемены, надел маску аполитичности. "Волшебная ширма департиза-ции" (имеется в виду июльское решение Верховного Совета РСФСР 1990 года о департизации госаппарата) позволила сохранить последний в неприкосновенности при смене не просто политического курса, а по существу основ политического и экономического строя. Такая формальная деполитизация на поверку оказывается мнимой и на деле приводит к обратному - к неконтролируемому "теневому" политическому влиянию бюрократии. Результат — огромная кадровая преемственность во многих ключевых звеньях аппарата, приведшая к тому, что тон продолжают задавать чиновники, взращенные прежней системой и не сумевшие (а зачастую и не захотевшие) адаптироваться к принципиально новым требованиям.
Я далек от призывов к "чистке" аппарата на манер чешской "люстрации" или послевоенной немецкой "денацификации". (Если уж компартию у нас не сумели запретить, то отыгрываться на чиновниках просто нечестно.) Поэтому я настаиваю на минимуме - на лояльности служебному долгу, которая должна проявляться в безусловной лояльности служащих основам конституционного строя и поддержке общего политического курса, определяемого, в частности, в ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному собранию. К сожалению, даже этот минимум сегодня далеко не всегда соблюдается.
IX. Принцип этичности. Я придаю большое значение этическим регуляторам человеческого поведения. Сейчас, привыкая к атмосфере жестких, предельно мате-риализированных рыночных отношений, мы как-то подзабыли о внеэкономических, моральных мотивах человеческого поведения, о том, что "не хлебом единым жив человек". В контексте вопроса об ограничении бюрократического произвола и злоупотреблений это означает необходимость специального внимания к цорально-этическим качествам работающих в аппарате людей, к проблемам административной морали, которым, кстати, в западных странах с давней рыночной экономикой придают большое и самостоятельное значение.
Практический подход к решению данной проблемы я вижу в разработке и широком обсуждении среди работников госаппарата неформального Этического кодекса служащего. Необходимость разработки Этического кодекса обусловлена несколькими причинами. Во-первых, практически невозможно составить исчерпывающий перечень предписаний и запретов для служащих на уровне юридических документов. Во-вторых, ряд действий или воздержание от тех или иных действий по своей природе не могут регулироваться юридическими нормами, а регулируются неформальными (но от этого не менее действенными) нормами групповой (в данном случае административной) морали, а также индивидуальными нормами нравственности; этические нормы - это
базовые детерминанты социального поведения человека, которые постоянно проявляют себя в огромном разнообразии конкретных поведенческих актов, лишь отчасти улавливаемых нормами права. В-третьих, профессиональная этика госслужащего обладает существенной спецификой, как, впрочем, и любая корпоративная этика. Между тем многие служащие имеют весьма смутное либо искаженное представление об этих нормах или относятся к ним с пренебрежением. Те же, кто всерьез стремится руководствоваться нормами служебной морали, заботится о своей репутации, вынуждены вырабатывать как бы собственную версию этического кодекса путем проб и ошибок. Поэтому представляется крайне важным разработать такой документ, который, не нося юридически обязывающего характера, задавал бы тем не менее систему нравственных ориентиров, давал бы рекомендации по поведению в тех или иных "щекотливых" ситуациях и ясно обозначал бы область нравственных "табу" для служащего. Думается, сам факт возникновения такого кодекса и его обсуждения в административных коллективах послужили бы повышению уровня административной морали, в чем наш аппарат так нуждается.
Дух "общественного служения" должен лечь в основу нового неформального "кодекса административной морали". О том, что это не утопия и не беспочвенные мечты, напоминают как некоторые эпизоды нашей собственной истории (например, весьма быстрые изменения, происходившие в среде российского чиновничества в 60-е годы прошлого века в начале реформ Александра II), так и недавний опыт ряда западных стран.
X. Принцип системности подготовки и переподготовки кадров. То, что этот принцип поставлен нами в конец, означает его ключевое, интегрирующее значение для судьбы и перспектив административной реформы, а также необходимость его отдельного обсуждения. По-настоящему радикальные изменения в аппарате могут произойти лишь с приходом нового поколения управленческих кадров. Но многое можно и нужно усовершенствовать безотлагательно. И без обучения всех поколений чиновников здесь не обойтись. Поэтому предлагаемая нами система охватывает дистанцию от допро-фессиональной подготовки и отбора возможных будущих администраторов и до специальной переподготовки высших управленческих кадров.
Некоторые практические мероприятия
О мероприятиях образовательного цикла мы по названной выше причине говорить не будем. Перечислим набор основных кадрово-организационных мероприятий, имея в виду. что реформа должна проводиться поэтапно, в течение достаточно длительного периода времени, что разные мероприятия имеют разный срок их реализации. Нельзя, однако, затягивать с ее началом.
1. Одобрение в целом и поддержка на высшем политическом уровне концепции административной реформы, признание работы по ее подготовке и проведению одним из государственных приоритетов и принятие всех необходимых мер по ее обеспечению.
2. Разработка и принятие Кодекса государственной службы (КГС), в концепцию которого следует заложить обрисованные здесь принципы реформы, единые стандарты для федеральной, региональной и муниципальной службы, а также механизмы создания в РФ госслужбы, отвечающей современным и перспективным потребностям общественного развития.
3. Подготовка Указа Президента РФ о системе управления в сфере кадровой политики и Положения о задачах и функциях кадровых служб, закрепляющего следующие меры:
-создание двойной кадровой вертикали по модели, предложенной в следующем (4-м) пункте; - включение в состав кадровых органов и подразделений аналитических служб;
- образование комиссий по отбору и аттестации кадров с включением в их состав представителей научных и образовательных учреждений соответствующего профиля с трехлетним циклом их персональной ротации. Эти комиссии должны заниматься: разработкой общих критериев и квалификационных требований к госслужащим по сферам управленческой деятельности; маркетингом персонала, кадровым менеджментом, формированием заказов на подготовку и переподготовку госслужащих; проведением отборочных тестов, организацией аттестации и квалификационных экзаменов и конкурсов; контролем служащих, проходящих испытательный срок; анализом личности и деловых качеств служащих; составлением списков кандидатов на должности в аппарате; организацией профессиональной переподготовки работников кадровых служб (по специальности менеджеров по персоналу); анализом эффективности работы служащих на основе учета затрат времени по видам работы.
4. Построение двойной кадровой вертикали по возможной модели: 1) Управление кадровой политики Администрации Президента - Совет по вопросам кадровой политики - Государственный Комитет по делам госслужбы при Правительстве -кадровые службы министерств и ведомств; 2) кадровые службы двойного подчинения в регионах при главах регионов и представителях Президента.
5. Составление списков кадрового резерва, иными словами, "демократической номенклатуры", с разделением ее по уровням.
6. Целенаправленное проведение политики обновления аппарата, в частности, за счет поощрения и организационного обеспечения ротации кадров по "спирали" регионы—центр-регионы, а также привлечения на достаточно высокие должности людей из сфер бизнеса, производства, науки, демобилизуемых офицеров, молодых специалистов с управленческим образованием.
7. Создание системы материальных, организационных и моральных стимулов для привлечения и удержания перспективных кадров.
8. Коренное улучшение системы подготовки и переподготовки управленческих кадров.
9. Ускоренное прохождение переподготовки ведущими управленческими кадрами, особенно политическими назначенцами.
К). Значительное сокращение кадрового состава госслужбы за счет выведения из нее технических и других обеспечивающих служб и перевода их на "хозрасчет" с элементами конкурса.
II. Создание из числа прогрессивно мыслящих служащих своего рода "актива реформы".
12. Подготовка и практическое введение в жизнь в 1999-2000 годах системы открытых конкурсов на вакантные должности госслужбы.
13. Проведение аттестации всех профессиональных ("карьерных") служащих на основе разработанных критериев.
14. Обеспечение открытости принимаемых решений о должностном росте и увольнении; создание апелляционных комиссий.
15. Определение компенсаций для увольняемых с государственной службы лиц, занимавших политические должности.
16. Обеспечение выполнения положений ст. 9 Закона "Об основах государственной служб».! РФ" о правах госслужащего.
17. Введение разрешительного порядка для перехода госслужащего на работу в коммерческие структуры, связанные с его прежней деятельностью, в течение двух лет после его увольнения с госслужбы.
IS. Создание правовых и организационных гарантий "прозрачности" госслужбы для общества, для доступа граждан и организаций к несекретным материалам, связанным с их правами и законными интересами.
19. Разработка и широкое обсуждение проекта Этического кодекса госслужащего, создание комиссии по служебной этике.
20. Возобновление выпуска журнала под условным названием "Вестник государственной службы" с разделами: общие и отраслевые требования (стандарты) для занятия государственных должностей; открывающиеся вакансии, по которым объявлен конкурс; методические указания по приему на госслужбу и аттестации.
21. Подготовка и постепенный перевод госслужащих на особого рода контрактную систему.
22. Введение в порядке эксперимента системы учета затрат времени и эффективности труда государственных служащих.
23. Разработка и осуществление программы по информации и пропаганде реформы государственной службы.
Итак, резюмируем. Мы хотим впервые в истории России создать гражданскую государственную службу, в которой лица, назначенные на политические должности, могли бы эффективно проводить государственную политику через высококвалифицированный аппарат "карьерных" служащих. Последние проходят тщательную многоступенчатую профессиональную подготовку и отбор, оцениваются и продвигаются по служебной лестнице в соответствии с их деловыми качествами и связаны с государством особого рода контрактами. Эти контракты призваны максимально повысить продуктивность работы служащих, обеспечить достойный и привлекательный материальный статус госслужбы, основанный в первую очередь на прямых денежных выплатах, гарантировать соблюдение ими дополнительных обязательств по отношению к государству в обмен на определенные установленные Законом привилегии, ориентировать чиновников на приоритетность публичной службы, т.е. ее акцент на содействие реализации законных интересов и прав граждан и их объединений, а также на ее принципиальную "прозрачность" (открытость и доступность) информации. Словом, аппарат, не теряя профессионализма, должен из хозяина превратиться в слугу общества. Реформа госслужбы, проведенная в обозначенном направлении, несомненно, будет иметь и немалый антикоррупционный эффект.
Серьезной альтернативы предлагаемой реформе не просматривается. Необходимость перемен понимают и те, кто их совсем не хочет либо желает повернуть их себе на пользу, вновь подменив социальный интерес групповым, в лучшем случае корпоративным. С этой целью и происходит некая кулуарная возня, имеющая целью создать видимость перемен. Поэтому перспективы последовательного проведения реформы я оцениваю как довольно неопределенные: возможно топтание на месте с созданием видимости деятельности, а при некоторых сценариях политического развития не исключены и попытки "простых", солдафонских решений проблемы. Но за все это придется и уже приходится платить, причем цена за каждый потерянный год будет возрастать. Платит общество, платит и сама власть. Одна из разновидностей этой платы - нарастающее и уже недалекое от критической отметки отчуждение государственного аппарата от общества. А для государства нетоталитарного, легитимирующего свою власть через демократические институты, это чревато крахом.
© Л.0болонск]111.1998



ОГЛАВЛЕНИЕ