ОГЛАВЛЕНИЕ

Глава 5. Финансовый КОНТрОЛЬ
5.1. Сущность финансового контроля и его развитие в условиях перехода к рыночной экономике
Финансовый контроль — контроль законодательных и исполнительных органов власти всех уровней, а также специально созданных учреждений за финансовой деятельностью всех экономических субъектов (государства, предприятий, учреждений, организаций) с применением особых методов. Он включает контроль за соблюдением финансово-хозяйственного законодательства в процессе формирования и использования фондов денежных средств; оценку экономической эффективности финансово-хозяйственных операций и целесообразности произведенных расходов.
Финансовый контроль — стоимостный контроль, поэтому в отличие от других видов контроля (экологического, санитарного, административного и др.) он имеет место во всех сферах общественного воспроизводства и сопровождает весь процесс движения денежных фондов, включая и стадию осмысления финансовых результатов.
яонкретные формы и методы организации финансового контроля есть практическое воплощение объективно присущего финансам как экономической категории свойства контроля. Поскольку финансовая система государства охватывает все виды денежных фондов (как на федеральном и региональном уровнях, так и на уровне отдельных хозяйствующих субъектов), финансовый контроль является многоуровневым и всесторонним.
102
Финансовый контроль призван обеспечивать интересы и права как государства и его учреждений, так и всех других экономических субъектов; финансовые нарушения влекут санкции и штрафы.
Государственный финансовый контроль предназначен для реализации финансовой политики государства, создания условий для финансовой стабилизации. Это прежде всего разработка, утверждение и исполнение бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов, а также контроль за финансовой деятельностью государственных предприятии и учреждений, государственных банков и финансовых корпораций. Финансовый контроль со стороны государства негосударственной сферы экономики затрагивает лишь сферу выполнения денежных обязательств перед государством, включая налоги и другие обязательные платежи, соблюдение законности и целесообразности при расходовании вьщеленных им бюджетных субсидий и кредитов, а также соблюдение установленных правительством правил организации денежных расчетов, ведения учета и отчетности.
Финансовый контроль за деятельностью предприятий включает также контроль со стороны кредитных учреждений, акционеров и внутренний контроль: проверку эффективности и целесообразности использования денежных ресурсов — собственных, заемных и привлеченных; анализ и сопоставление фактических финансовых результатов с прогнозируемыми; финансовую оценку результатов инвестиционных проектов; правильность и достоверность финансовой отчетности; контроль за финансовым состоянием и ликвидностью.
Финансовый менеджер в крупной коммерческой структуре контролирует весь процесс инвестирования капитала. Это так называемый "постаудит", который включает сравнение фактических финансовых результатов на каждой стадии производственно-инвестиционной деятельности с прогнозируемыми в финансовом разделе бизнес-плана; анализ и устранение причин их несоответствия; поиск путей снижения издержек и улучшения методов финансового прогнозирования.
Следовательно, финансовый контроль — важный элемент системы управления финансами.
• Система финансового контроля в странах с развитой рыночной экономикой, как правило, включает следующие элементы: ведомство главного ревизора-аудитора (счетная палата) с подчинением непосредственно парламенту или президенту
103
страны. Главная цель этого ведомства — общий контроль за расходованием государственных средств;
налоговое ведомство с подчинением правительству или министерству финансов страны, контролирующее поступление налогов;
контролирующие структуры в составе ведомств, осуществляющие проверки и ревизии подведомственных учреждений;
негосударственные контролирующие службы, осуществляющие на коммерческой основе проверку достоверности отчетной документации и законности финансовых операций;
службы внутреннего контроля, основная задача которых — поиск путей снижения издержек и максимизации прибыли.
Экономические и политические преобразования в Российской Федерации в начале 90-х гг. привели к существенной перестройке действовавшей в стране системы финансового контроля, постепенному приближению ее к западной модели. Была преобразована система контрольных органов. В частности, в 1990 г. были упразднены органы народного контроля. Новая система политической власти во главе с Президентом вызвала к жизни президентский контроль.
Появились новые органы финансового контроля'. Федеральное казначейство, Государственная налоговая служба, Счетная палата, Федеральная служба страхового надзора. Федеральная служба налоговой полиции и др. Перестроена структура Министерства финансов России, изменились его функции. Возник аудиторский контроль.
Новые формы приобрел общественный финансовый контроль. Разгосударствление банковской системы и появление коммерческих банков и других кредитных организаций вызвали к жизни новые методы финансового контроля как со стороны коммерческих банков за финансовым состоянием предприятий-клиентов и за деятельностью самих коммерческих банков со стороны Центрального Банка России (ЦБР), так и за деятельностью самого ЦБР со стороны законодательных органов.
Наблюдаются новые тенденции в развитии финансового контроля в России. Если в условиях планово-распределительной системы преобладал государственный финансовый контроль со стороны государственных органов власти и управления, отделений Государственного Банка СССР и специально созданных контролирующих структур за движением денежных фондов всех экономических субъектов, то в условиях перехода к рынку со-
104
держание и методы контроля претерпевают значительные изменения, вызванные изменением роли государства в экономике.
1. Сужается сфера государственного финансового контроля. Он все более концентрируется на сфере макроэкономических процессов, включая контроль за стоимостными пропорциями движения ВВП, денежной массой, формированием и использованием фондов денежных средств, поступающих в распоряжение государства. Одновременно расширяется сфера действия негосударственного финансового контроля со стороны аудиторских и страховых фирм, кредитных организаций и т.д. и меняется его содержание.
2. Происходит определенный сдвиг от последующего контроля в сторону предварительного. Развитие демократии и парламентаризма в России, повышение профессионального уровня депутатов обеих палат приводят к более тщательному контролю за финансовой деятельностью исполнительной власти и углубленному анализу целесообразности и экономической эффективности расходования средств при утверждении проектов государственного бюджета и внебюджетных фондов. Этому способствует и создание специальных контролирующих органов представительной власти. На уровне отдельных хозяйствующих субъектов происходит усиление внимания к финансовому обследованию инвестиционных проектов с привлечением специализированных консультационных фирм, инвестиционных банков и финансовых корпораций.
Важную роль в осуществлении финансового контроля играет уровень организации учета в стране — бухгалтерского, бюджетного, налогового. Отчетная документация — главный объект финансового контроля.
И Дальнейшее развитие финансового контроля и его эффективность во многом зависят от создания новой концептуальной и законодательной базы, обеспечивающей его проведение на качественно новом уровне, присущем демократическому государству.
5.2. Виды, формы и методы проведения финансового контроля
Финансовый контроль можно условно классифицировать по разным критериям: времени проведения: предварительный;
105
текущий (оперативный); последующий. субъектам контроля: президентский;
контроль представительных органов власти и местного самоуправления;
контроль исполнительных органов власти; контроль финансово-кредитных органов; ведомственный; внутрихозяйственный; аудиторский.
сфере финансовой деятельности: бюджетный; налоговый; валютный; кредитный; страховой; инвестиционный; контроль за денежной массой. форме проведения: обязательный (внешний); инициативный (внутренний); методам проведения: проверки; обследования; надзор;
анализ финансовой деятельности; наблюдение (мониторинг); ревизии.
Содержание государственного и негосударственного финансового контроля, действующего в Российской Федерации, и деятельность органов, его осуществляющих, даются в следующих параграфах главы. Здесь же рассмотрим основные формы и методы проведения финансового контроля.
• Предварительный финансовый контроль проводится до совершения финансовых операций и имеет важное значение для предупреждения финансовых нарушений. Он предусматривает оценку обоснованности финансовых программ и прогнозов для предотвращения неэкономного и неэффективного расходования средств. Примером такого контроля на макроуровне является про-
цесс составления и утверждения бюджетов всех уровней и финансовых планов внебюджетных фондов на основе оценки обоснованности распределения ВВП и разработки макроэкономических показателей развития экономики страны. На микроуровне — это процесс разработки финансовых планов и смет, кредитных и кассовых заявок; финансовых разделов бизнес-планов, составление прогнозных балансов, а также учредительных договоров, договоров о совместной деятельности и т. д.
• Текущий (оперативный) финансовый контроль производится в момент совершения денежных сделок, финансовых операций, выдачи ссуд и субсидий и т. д. Он предупреждает возможные злоупотребления при получении и расходовании средств, способствует соблюдению финансовой дисциплины и своевременности осуществления финансово-денежных расчетов. Большую роль в этом играют бухгалтерские службы.
• Последующий финансовый контроль, проводимый путем анализа и ревизии отчетной финансовой и бухгалтерской документации, предназначен для оценки результатов финансовой деятельности экономических субъектов, сопоставления финансовых планов и прогнозов с результатами оценки эффективности осуществления предложенной финансовой стратегии, сравнения финансовых издержек с прогнозируемыми и т.д.
• В процессе проведения проверок на основе отчетной документации и расходных документов рассматриваются отдельные вопросы финансовой деятельности и намечаются меры для устранения выявленных нарушений.
• Обследование в отличие от проверки охватывает более широкий спектр финансово-экономических показателей обследуемого экономического субъекта для определения его финансового состояния и возможных перспектив развития.
• Надзор производится контролирующими органами за экономическими субъектами, получившими лицензию на тот или иной вцц финансовой деятельности, и предполагает соблюдение ими установленных правил и нормативов. Например, осуществляется надзор со стороны ЦБ России за деятельностью коммерческих банков; со стороны Росстрахнадзора — за страховыми фирмами. Несоблюдение нормативов, приводящее к риску банкротства и ущемлению интересов клиентов, впечет за собой отзыв лицензии.
• Анализ финансовой деятельности как разновидность финансового контроля предполагает детальное изучение периодической или годовой финансово-бухгалтерской отчетности с целью об-
щей оценки результатов финансовой деятельности, оценки финансового состояния и обеспеченности собственным капиталом и эффективности его использования.
• Наблюдение (мониторинг) — постоянный контроль со стороны кредитных организаций за использованием выданной ссуды и финансовым состоянием предприятия-клиента; неэффективное использование полученной ссуды и снижение платежеспособности может привести к ужесточению условий кредитования, требованию долгосрочного возврата ссуды.
• Ревизия — наиболее тлубокий и всеобъемлющий метод финансового контроля. Это полное обследование финансово-хозяйственной деятельности экономического субъекта с целью проверки ее законности, правильности, целесообразности, эффективности.
Ревизии могут быть полные и частичные; комплексные и тематические; плановые и внеплановые; документальные и фактические (т.е. проверка не только документов, но и наличия денег и товарно-материальных ценностей). Ревизии проводятся органами управления в отношении подведомственных предприятий и учреждений, а также различными государственными и негосударственными органами контроля (КРУ Минфина РФ, Казначейство, Центробанк, аудиторские службы). Результаты ревизии оформляются актом, на основании которого принимаются меры по устранению нарушений, возмещению материального ущерба и привлечению виновных к ответственности.
5.3. Основные виды государственного финансового контроля и органы, его осуществляющие
Принцип разделения власти, закрепленный в Конституции РФ и в Конституциях (Уставах) субъектов Федерации, предусматривает контроль за финансовой деятельностью органов исполнительной власти со стороны Президента и органов представительной власти. Такой контроль осуществляется прежде всего при рассмотрении и утверждении проектов федерального и нижестоящих бюджетов, государственных и местных внебюджетных фондов, а также при утверждении отчетов об их исполнении.
Для проведения финансового контроля со стороны представительных органов созданы специальные структуры: комитеты и
комиссии Совета Федерации и Государственной Думы', Счетная палата РФ.
Начало такому контролю было положено созданием в 1992 г. Контрольно-бюджетного комитета при Верховном Совете РФ как органа, не зависимого в своих действиях ни от Правительства РФ, ни от администрации Президента^. В настоящее время основная часть его функций передана Комитету Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам, соответствующие подкомитеты которого проводят экспертно-аналитическую работу по всем финансовым вопросам. Так, подкомитет по бюджету дает заключение по проекту федерального бюджета. Другие подкомитеты занимаются оценкой законодательных предложений соответственно по вопросам налогообложения, банковской и финансовой деятельности.
Особое место в системе финансового контроля со стороны представительных органов принадлежит Счетной палате РФ^, деятельность которой определяется Федеральным Законом РФ от II января 1995 г. Это не зависимый от Правительства РФ, постоянно действующий орган государственного финансового контроля, наделенный широкими полномочиями и подотчетный Федеральному Собранию РФ.
Сфера полномочий Счетной палаты — контроль за федеральной собственностью и федеральными денежными средствами. Контролю подлежат все юридические лица — государственные органы и учреждения, включая государственные внебюджетные фонды и ЦБР; органы местного самоуправления, коммерческие банки, страховые фирмы и другие коммерческие
Подобные комитеты и комиссии созданы и представительными органами государственной власти субъектов РФ.
Постановлением Правительства от 28 февраля 1994 г. Контрольно-бюджетный комитет был передан в ведение Государственной Думы и Федерального Собрания РФ.
Счетная палата — юридическое лицо. Возглавляется председателем, назначаемым Госдумой на шесть лет, и заместителями председателя, назначаемыми Советом Федерации также на шесть лет. Коллегия Счетной палаты помимо председателя и заместителей включает 12 аудиторов: каждая из палат Федерального Собрания назначает по шесть аудиторов. Текущую контрольную работу выполняет аппарат — инспектора Счетной палаты. Подобные органы существуют и в субъектах Федерации; например, контрольно-счетная палата Московской Городской Думы.
фонды и негосударственные некоммерческие организации — в части, связанной с получением, перечислением или использованием ими средств федерального бюджета и внебюджетных фондов, использованием федеральной собственности, а также наличием у них налоговых, таможенных и иных льгот, предоставленных федеральными органами.
Перед должностными лицами Счетной палаты поставлены следующие задачи: организация контроля за исполнением федерального бюджета и внебюджетных фондов; подготовка предложений по устранению обнаруженных нарушений и улучшению бюджетного процесса; оценка эффективности и целесообразности расходования государственных средств, в том числе предоставленных на возвратной основе, и использования федеральной собственности; определение степени обоснованности статей проектов федерального бюджета и внебюджетных фондов; финансовая экспертиза, т.е. оценка финансовых последствий принятия федеральных законов для бюджета; контроль за поступлением и движением бюджетных средств на счетах банков; регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета; контроль за поступлением в федеральный бюджет денежных средств от приватизации государственной собственности, продажи и управления ею.
Счетная палата обязана также контролировать состояние государственного внутреннего и внешнего долга РФ, а также деятельность Центрального Банка России по обслуживанию государственного долга; эффективность использования иностранных кредитов и займов, получаемых Правительством РФ, а также предоставление Россией средств в форме займов и на безвозмездной основе иностранным государствам и международным организациям.
Основные формы контроля, проводимого Счетной палатой, — тематические проверки и ревизии. Для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению виновных к ответственности, в том числе уголовной, должностных лиц, виновных в нарушении законодательства и бесхозяйственности. Счетная палата направляет представление руководителю проверяемого предприятия, учреждения или организации, которое должно быть рассмотрено в указанный в нем срок. При выявлении фактов грубых нарушений законности и финансовой дисциплины, наносящих государству прямой ущерб или при несоблюдении порядка и сроков рассмотрения
110
представлений Счетной палаты, она имеет право давать предписания, обязательные для исполнения. В том случае, если предписания не исполняются, Коллегия Счетной палаты по согласованию с Государственной Думой может принять решение о приостановлении финансовых, платежных и расчетных операций по счетам проверяемого юридического лица. Предписание может быть обжаловано в судебном порядке.
Деятельность Счетной палаты по закону является гласной: результаты должны освещаться в средствах массовой информации.
Президентский контроль за финансами осуществляется в соответствии с Конституцией РФ путем издания указов по финансовым вопросам, подписания федеральных законов; назначения и освобождения от должности министра финансов РФ; представления Государственной Думе кандидатуры для назначения на должность председателя Центрального Банка.
Определенные функции финансового контроля выполняет Контрольное управление Президента РФ, созданное Указом Президента от 24 мая 1994 г. Как структурное подразделение Администрации Президента оно подчиняется непосредственно Президенту, но взаимодействует со всеми органами исполнительной власти. Среди его функций — контроль за деятельностью органов контроля и надзора при федеральных органах исполнительной власти, подразделений Администрации Президента, органов исполнительной власти субъектов Федерации; рассмотрение жалоб и обращений граждан и юридических лиц.
Контрольное управление наделено правом требовать от руководителей государственных органов, организаций и предприятий (независимо от формы собственности) представления документов, материалов и любой информации, необходимой для проведения проверок; привлекать к проверкам специалистов и представителей правоохранительных органов и вносить на рассмотрение Президента предложения по результатам проверок. Оно вправе направлять предписания об устранении финансовых нарушений, которые должны быть рассмотрены соответствующими должностными лицами в течение 10 дней. Но оно не имеет права самостоятельно применять какие-либо санкции.
Органы исполнительной власти всех уровней осуществляют финансовый контроль непосредственно в пределах своих полномочий, а также направляют и контролируют деятельность подведомственных им управленческих структур, в том числе финансовых.
Ill
На основании Конституции РФ и Закона "О Совете Министров — Правительстве РФ" Правительство РФ контролирует процесс разработки и исполнения федерального бюджета, осуществление единой политики в области финансов, денег и кредита. Оно контролирует и регулирует финансовую деятельность министерств и ведомств; направляет деятельность подведомственных им специальных органов финансового контроля. Правительством РФ утверждено новое Положение о Министерстве финансов (на основании Постановления от 19 августа 1994 г.), Положение о Федеральном казначействе (на основании Постановления от 27 августа 1993 г.). При Правительстве РФ действует Контрольно-наблюдательный совет, выполняющий ряд контрольных функций в области финансов.
Важнейшее место в системе финансового контроля со стороны исполнительных органов занимает Министерство финансов РФ (Минфин), которое не только разрабатывает финансовую политику страны, но и непосредственно контролирует ее осуществление. Все структурные подразделения Минфина в той или иной форме контролируют финансовые отношения. Прежде всего Минфин осуществляет финансовый контроль в процессе разработки федерального бюджета; контролирует поступление и расходование бюджетных средств и средств федеральных внебюджетных фондов; участвует в проведении валютного контроля; контролирует направление и использование государственных инвестиций, выделяемых на основе решений Правительства РФ.
По результатам контроля Минфин вправе требовать устранения выявленных нарушений; ограничивать и приостанавливать финансирование из федерального бюджета предприятий и организаций при наличии у них фактов незаконного расходования средств, а также непредставления ими соответствующей отчетности; взыскивать государственные средства, используемые не по назначению, с наложением предусмотренных штрафов.
Большую роль в проведении финансового контроля играет осуществляемое Минфином методическое руководство организацией бухгалтерского учета в стране, а также проведение аттестации по аудиту и лицензированию аудиторской деятельности.
Следует отметить, что контрольные полномочия Минфина РФ распространяются на финансовые средства только федерального уровня. Бюджетное законодательство РФ предусматривает финансовую самостоятельность субъектов Федерации и
органов местного самоуправления. Они сами несут ответственность за формирование и использование своих бюджетов и внебюджетных фондов.
Оперативный финансовый контроль в рамках Министерства финансов РФ осуществляют Контрольно-ревизионное управление (КРУ) и органы Федерального казначейства, созданного в соответствии с Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 ^ .
Контрольно-ревизионное управление Минфина и его органы на местах осуществляют контроль за бюджетными средствами на государственных предприятиях и в коммерческих структурах, получающих средства из бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов; проверяют финансовую деятельность предприятий, находящихся в муниципальной собственности, а также исполнение смет и соблюдение финансовой дисциплины местными администрациями. Кроме того, органы КРУ проводят проверки по заданиям правоохранительных органов.
Органы Казначейства призваны осуществлять государственную бюджетную политику; управлять процессом исполнения федерального бюджета, осуществляя при этом жесткий контроль за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств. На Казначейство возложены следующие задачи:
контроль за доходной и расходной частью федерального бюджета в процессе его исполнения;
контроль за состоянием государственных финансов в целом и представление высшим органам законодательной и исполнительной власти отчетов о финансовых операциях Правительства РФ и состоянии бюджетной системы;
контроль совместно с Банком России за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга РФ;
контроль за государственными федеральными внебюджетными фондами и финансовыми отношениями между ними и федеральным бюджетом.
Органы Казначейства имеют право производить проверки различных денежных документов, отчетов и смет в государственных органах, банках, на предприятиях всех форм собствен-
Федеральное казначейство включает Главное управление казначейства и подчиненных ему территориальных органов — казначейств субъектов Федерации, городов (за исключением районного подчинения), районов и районов в городах. Руководитель Федерального казначейства назначается на должность и освобождается от нее Правительством РФ по представлению министра финансов РФ.
ности, использующих средства федерального бюджета и внебюджетных фондов; приостанавливать операции по их счетам в банках. Они имеют право выдавать предписания о взыскании в бесспорном порядке государственных средств, используемых не по назначению, с наложением штрафа в размере действующей учетной ставки Центрального Банка России, а также налагать штрафы на коммерческие банки в случае несвоевременного зачисления ими поступающих от хозяйствующих субъектов средств на счета федерального бюджета и внебюджетных фондов в размере действующей в данном банке процентной ставки по краткосрочным кредитам, увеличенной на 10 пунктов. Как правило, органы Казначейства взаимодействуют с органами Государственной налоговой службы и правоохранительными органами.
Для усиления контроля за эффективностью государственных инвестиций в 1993 г. была создана специальная государственная структура — Российская финансовая корпорация, одной из основных задач которой является проведение конкурсного отбора и экспертизы инвестиционных проектов, осуществляемых за счет централизованных финансовых и кредитных ресурсов, и организация контроля за эффективным использованием инвестируемых средств.
Следует отметить, что в настоящее время проводится работа по разграничению компетенции и сфер деятельности различных органов контроля за финансами со стороны государства, чему будет способствовать принятие федерального закона о финансовом контроле, находящегося пока в стадии разработки.
Помимо рассмотренных выше органов финансового контроля "широкого профиля", в России существует ряд специализированных органов финансового контроля, сферой деятельности которых является конкретная область финансов, например, налогообложение или страхование.
В связи с повышением роли налогов в доходах государства при переходе к рыночной экономике стало необходимым выделение органов налоговой службы в особую систему. Главная задача Государственной налоговой службы — обеспечение единой системы контроля за соблюдением налогового законодательства, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов и других обязательных платежей.
Система органов Государственной налоговой службы, подчиняющейся Президенту РФ, включает Федеральную налоговую службу, а также государственные налоговые инспекции в
субъектах РФ и органах местного самоуправления. Основное оперативное звено — городские и районные налоговые инспекции, поскольку именно они осуществляют непосредственный налоговый контроль и ведут у^ет налогоплательщиков. В свою очередь федеральная налоговая служба контролирует деятельность нижестоящих налоговых органов, координирует взаимодействие органов налоговой службы с другими контролирующими и правоохранительными органами.
Органы Государственной налоговой службы имеют право в соответствии с налоговым законодательством проверять любые денежные документы у юридических и физических лиц, включая совместные предприятия, иностранных граждан и лиц ^ез гражданства; получать от них необходимые справки и сведения (за исключением составляющих коммерческую тайну); контролировать соблюдение хозяйствующими субъектами налогового законодательства и правильность исчисления налогов; обследовать любые используемые для извлечения доходов производственные, складские и торговые помещения; применять меры принудительного воздействия в отношении должностных лиц и граждан, включая изъятие соответствующих документов и приостановление операций по счетам в банках. Налоговые инспекции также имеют право наложения административных штрафов и принудительного взыскания недоимок по налогам в бюджет.
Для обеспечения экономической безопасности РФ и укрепления государственной дисциплины в области налогообложения созданы федеральные органы налоговой полиции, которые включают Федеральную службу налоговой полиции, территориальные и местные органы ее.
Налоговая полиция, взаимодействуя с органами Государственной налоговой службы, призвана решать следующие задачи:
выявление, предупреждение и пресечение налоговых преступлений и правонарушений;
обеспечение безопасности деятельности государственных налоговых инспекций;
защиту сотрудников налоговых инспекций от противоправных посягательств при исполнении ими служебных обязанностей;
предупреждение, выявление и пресечение коррупции в налоговых органах.
Для осуществления финансового контроля в сфере страхования в соответствии с Указом Президента РФ от 18 февраля 1992 г. "О государственном страховом надзоре РФ" была образована служба государственного надзора за страховой деятель-
ностью. Основные задачи и функции этой службы были определены Законом РФ "О страховании" от 27 ноября 1992 г.
В Федеральную службу страхового надзора (Росстрахнадзор), подчиненную Правительству РФ, помимо центрального органа входят территориальные органы страхового надзора по республикам (региональные инспекции Росстрахнадзора) и группам областей (кустовые инспекции Росстрахнадзора).
Федеральная служба по надзору за страховой деятельностью, помимо лицензирования страховой деятельности и регулирования единого страхового рынка, осуществляет контроль за обоснованностью страховых тарифов и обеспечением платежеспособности страховщиков. С этой целью устанавливаются правила формирования и размещения страховых резервов, методика расчета соотношений между активами и обязательствами страховой фирмы, а также порядок учета страховых операций и формы отчетности по страховой деятельности, включая соблюдение установленных Росстрахнадзором нормативов. В случае неоднократного выявления нарушений законодательства и нормативных документов органы Росстрахнадзора имеют право ограничивать действие лицензий страховых фирм либо обратиться в арбитражный суд с иском о их ликвидации.
Перестройка банковской системы и возникновение коммерческих банков в значительной мере изменили функции банков в области финансового контроля. Если в условиях плановой экономики контроль со стороны отделений Госбанка СССР за деятельностью всех предприятий и организаций был всеобъемлющим, то по закону коммерческие банки обязаны контролировать, главным образом, соблюдение их клиентами — физическими и юридическими лицами — установленного государством порядка ведения расчетно-кассовых операций и валютного законодательства. Вместе с тем коммерческие банки по своей инициативе анализируют финансовую деятельность хозяйствующих субъектов для оценки их кредитоспособности при предоставлении ссуды и осуществляют контроль в форме наблюдения (мониторинга) за использованием выданной ссуды и финансовым состоянием для определения вероятности возврата ссуды с начисленными процентами в установленные сроки.
Особая роль в осуществлении финансового контроляяпринадлежит Центральному Банку России (ЦБР). Как орган государственного управления, наделенный властными полномочиями, он организует и контролирует денежно-кредитные отноше-
116
ния в стране. ЦБР осуществляет надзор за деятельностью коммерческих банков. С этой целью создано специальное подразделение — Департамент банковского надзора, который проверяет соблюдение коммерческими банками банковского законодательства и установленных ЦБР нормативов банковской деятельности. При установлении фактов нарушений или при предоставлении банками неполной или недостоверной информации ЦБ в зависимости от вида нарушения вправе прибегнуть к определенным методам воздействия: штраф в размере от 0,1 до 1% от минимальной величины уставного капитала; выполнение требований ЦБР по финансовому оздоровлению, реорганизации, замене руководства коммерческого банка; применение более жестких нормативов; запрет на проведение отдельных операций и на открытие филиалов на срок до одного года; назначение ЦБР временной администрации банка на срок до полутора лет и, наконец, как крайняя мера — отзыв лицензии и ликвидация банка.
Ведомственный финансовый контроль осуществляется структурными подразделениями министерств, ведомств, государственных комитетов и других органов государственного управления за финансово-хозяйственной деятельностью подведомственных им предприятий, учреждений, организаций. Ревизии и проверки назначаются руководителем государственного органа и проводятся комплексно — один раз в год в коммерческих организациях и один раз в два года — в остальных учреждениях и организациях. Деятельность контрольно-ревизионных служб министерств и ведомств находится, в свою очередь, под контролем Министерства финансов РФ и финансовых органов субъектов Федерации. Сфера ведомственного финансового контроля — сохранность и использование материальных и финансовых ресурсов; пресечение фактов расточительства, бесхозяйственности, приписок; состояние бухгалтерского учета и отчетности.
5.4. Негосударственный финансовый контроль
Отказ от административно-командных методов управления экономикой повышает роль тех видов финансового контроля, которые проводятся без непосредственного участия государственных контрольных органов, но в соответствии с государст-
117
венными законами и нормативными актами. К негосударственным видам финансового контроля относятся внутрихозяйственный и аудиторский контроль
Внутрихозяйственный финансовый контроль проводится самим предприятием, его экономическими службами — бухгалтерией, финансовым отделом, службой финансового менеджмента — за финансово-хозяйственной деятельностью своего предприятия, его филиалов и дочерних предприятий.
Децентрализация управления народным хозяйством, приватизация государственных и муниципальных предприятий, появление новых хозяйствующих субъектов привели к необходимости поиска и освоения новых методов управления финансами, включая контроль с учетом достижений мирового опыта финансового менеджмента.
Внутрихозяйственный контроль можно разделить на оперативный (текущий) и стратегический.
• Оперативный производится главным бухгалтером в процессе повседневной хозяйственно-финансовой деятельности с помощью четкой организации бухгалтерского учета и контроля за движением денежных средств. Подпись главного бухгалтера обязательна на всех денежных документах. Главный бухгалтер отвечает за соблюдение государственной финансовой дисциплины и финансового законодательства.
• Стратегический финансовый контроль предполагает разработку оптимальных решений по использованию финансовых ресурсов и вложению капитала, обеспечивающих экономическую эффективность и максимизацию прибыли. Внутрихозяйственный контроль может быть произведен и при участии привлеченных со стороны специалистов — по инициативе руководства предприятия или его собственников — учредителей и акционеров.
Новый вид финансового контроля, возникший в Российской Федерации с конца 80-х гг., — аудиторский. С переходом к рыночной системе управления экономикой и появлением различных коммерческих структур (коммерческие банки, страховые фирмы, корпорации) резко повышаются требования к их финансовой надежности и объективности при оценке финансового состояния.
Основные задачи аудиторского контроля — установление достоверности бухгалтерской и финансовой отчетности и соответствия произведенных финансовых и хозяйственных операций нормативным актам, действующим в Российской Федера-
ции; проверка платежно-расчетной документации, налоговых деклараций и других финансовых обязательств и требований проверяемых экономических субъектов. Аудиторские службы могут оказывать и другие услуги: постановку и ведение бухгалтерского учета; составление бухгалтерской отчетности и деклараций о доходах; анализ и прогнозирование финансово-хозяйственной деятельности; обучение работников бухгалтерских служб и консультирование в вопросах финансово-хозяйственного законодательства; проработка рекомендаций, полученных в результате аудиторских проверок.
Аудиторская проверка может быть обязательной и инициативной. Если инициативная проверка осуществляется по решению самого экономического субъекта, то обязательная проводится в установленном порядке во всех случаях, предусмотренных Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1994 г. Обязательной аудиторской проверке подлежат все банки; страховые организации, биржи, внебюджетные фонды, создаваемые за счет обязательных отчислений, благотворительные фонды, все предприятия, созданные в форме открытого акционерного общества, независимо от числа акционеров и размера уставного капитала, а также предприятия, имеющие в уставном фонде долю, принадлежащую иностранным инвесторам.
Кроме того, ежегодному аудиторскому контролю подлежат предприятия (за исключением государственных и муниципальных), отдельные финансовые показатели которых превышают критерии, установленные Правительством. Обязательная проверка может быть проведена и по поручению государственных органов — прокурора, казначейства, налоговой службы и налоговой полиции. Уклонение экономического субъекта от проведения обязательной аудиторской проверки либо препятствова-ние ее проведению влечет за собой взыскание штрафа по решению суда.
Аудиторский контроль — независимый вневедомственный финансовый контроль. Его могут проводить как отдельные физические лица, прошедшие государственную аттестацию и зарегистрированные в качестве предпринимателей-аудиторов, так и аудиторские фирмы (в том числе, иностранные), которые могут иметь любую организационно-правовую форму, предусмотренную российским законодательством, кроме акционерного общества открытого типа. После получения лицензии на право осуществления аудиторской деятельности они включаются в Государственный реестр аудиторов и аудиторских фирм. Аудиторские фирмы и аудиторы не
имеют права одновременно заниматься какой-либо другой предпринимательской деятельностью.
Все услуги аудиторских организаций платные. Как правило, отношения аудитора (аудиторской фирмы) с клиентами оформляются договором с оплатой услуг по договорным ценам. Если аудиторская проверка проводится на основе поручения судебных органов при наличии уголовного дела, принятого к производству, или дела, подведомственного арбитражному суду, то оплата аудиторских услуг производится за счет проверяемой организации по тарифам, утверждаемым Правительством РФ, а в случае финансовой несостоятельности — за счет средств бюджета с последующим возмещением из имущества проверяемой организации, признанной судом банкротом.
В соответствии с Временными правилами аудиторской деятельности в РФ, утвержденными Указом Президента РФ от 23 декабря 1993 г., результат аудиторской проверки оформляется в виде заключения аудитора (аудиторской фирмы). Этот документ имеет юридическую силу для всех юридических и физических лиц, государственных и судебных органов. Различают четыре варианта заключения:
заключение без замечаний — аудитор подтверждает достоверность показателей финансовой отчетности и бухгалтерского баланса;
заключение с замечаниями (оговорками), свидетельствующее об общем положительном мнении аудитора о достоверности показателей финансово-бухгалтерской отчетности, но им установлены отдельные упущения, которые излагаются в аналитическом разделе заключения;
отрицательное заключение составляется в тех случаях, когда, по мнению аудитора, бухгалтерский учет не соответствует требованиям нормативного законодательства, а финансовая отчетность не дает достоверного представления о финансовом положении проверяемого предприятия;
заключение не составляется в том случае, если аудитор не смог выразить свое мнение о качестве учета и отчетности ввиду неполучения от проверяемого субъекта достаточно убедительных доказательств.
Аудиторский финансовый контроль находится в процессе развития. Его сфера деятельности будет расширяться по мере развития цивилизованных рыночных отношений в стране, повышения квалификации сотрудников аудиторских служб и рос-
та спроса на их услуги со стороны частных фирм и корпораций с целью снижения финансовых рисков в условиях растущей конкуренции.
120



ОГЛАВЛЕНИЕ