ОГЛАВЛЕНИЕ

Гражданство
Глава II. Личное верховенство государства
Личное или персональное верховенство означает высшую власть государства над всеми лицами, составляющими его население. Она ' осуществляется в пределах территории государства полностью и за ее границами частично. Личное верховенство осуществляется в рамках права, внутреннего и международного. По своему правовому статусу население делится на три основных категории: граждане, иностранцы и лица без гражданства. Общая тенденция заключается в сближении правового статуса этих категорий."Международное, а за ним и внутригосударственное право предусматривают признание основных прав человека независимо от гражданства. ' ^
§ 1. Гражданство
а) Понятие гражданства
Гражданство представляет правовую связь человека с государством, определяющую взаимные права и обязанности^ В демократическом государстве оно обеспечивает полноправное членство, дающее право участвовать в управлении государством и обеспечивающее гражданину право на защиту со стороны государства. Такое понимание гражданства находит все более широкое распространение^ Оно расходится с ранее существовавшим понятием гражданства как принадлежности человека к государ-
' В решении Международного Суда ООН по делу Ноттебома содержится понимание гражданства, как правовой связи, "основанной на социальном факте реальной связи в существовании, интересах и чувствах, наряду с наличием взаимных прав и oбязaннocтeй."(ICJ Reports. 1955. P. 4).
^ См.: Черниченко С. В. Население в международном праве// Курс международного права (в 7 томах). Т. 3. С. 69; Black's Law Dictionary. St. Paul, Minn, 1983. P. 126.
' Такое понятие встречается и в современной литературе и практике. Два видных французских юриста пишут, что в юридическом смысле гражданство есть "правовая принадлежность лица к населению, проживающему в каком-либо государстве. Эта принадлежность подчиняет гражданина так называемой личной юрисдикции государства, к которому он принадлежит..."(Ва11//о1 Н., Lagorde P. Droit international prive. Т. 1. P., 1981. P. 60).
Отечественная наука уделила гражданству значительное внимание. Наибольший интерес представляют, пожалуй, работы проф. С. В. Черниченко.
Термин "гражданство" произошел от слов "город", "горожанин". В английском языке — "city" — "citizenship". В немецком языке "Blirger" — это не только гражданин, но и городской житель. Объяснение видится в том, что первые республики заимствовали опыт самоуправляющихся городов. В настоящее время в документах для обозначения гражданства используется иной термин — "nationality" (англ.), "nationalite" (франц.), "nazionalita" (итал.) Он понимается как принадлежность к государству. Дело в том, что термин "nation" в иностранных языках (английском, французском и др.) означает не "национальность" в этническом смысле, как это имеет место в русском языке, а "нация", "народ", "государство" в общественно-политическом смысле. Однако в силу неточности перевода в русском языке и укоренились такие, например, наименования как "Национальное собрание" (вместо "Народное собрание") или как "Организация Объединенных Наций" (вместо "Организация Объединенных Государств" — ведь членами ООН являются не нации, а государства). В немецком языке это понимание выражено буквально — "Staat-sangehurigkeit" — государственная принадлежность. Кроме гражданства употребляется термин "подданство". Ранее он использовался для обозначения принадлежности к монархии. В настоящее время термин "подданство", если он еще используется, обычно равнозначен термину "гражданство". При этом в ряде монархий (например, в Бельгии, Испании, Нидерландах) данный термин в конституциях и в законодательстве вообще не применяется и заменен термином "гражданство".
В силу своего статуса гражданин пользуется всеми правами, предусмотренными законом, и несет соответствующие обязательства. Государство обеспечивает права гражданина и контролирует выполнение им своих обязанностей. Находясь за рубежом, гражданин обязан соблюдать определенные законы своего государства, а последнее обеспечивает ему дипломатическую защиту. Многие договоры предусматривают предоставление гражданам участвующих государств определенных прав и льгот.
В некоторых странах существуют различные виды гражданства. В Нидерландах лица, родившиеся в "голландских владениях" (т. е. в колониях), обладают статусом "голландских подданных" в отличие от полноправных граждан "нидерландцев". Аналогичное положение существует и в Великобритании. В некоторых федерациях, например, в США, помимо федерального гражданства
16 Глава II Личное верховенство государства
существует и гражданство субъектов. А в Швейцарии кроме федерального гражданства имеются гражданства кантона и общины. В международном плане существует только федеральное гражданство.
Более сложным явлением представляется гражданство Европейского Союза, установленное Маастрихтским договором о ЕС, согласно которому "каждое лицо, имеющее гражданство государства-члена, является гражданином Союза" (ст. 8).
б) Правовое регулирование гражданства
Решающая роль в регулировании гражданства принадлежит внутреннему праву. В силу своего верховенства государство устанавливает права гражданина, порядок приобретения и утраты гражданства. Это положение закреплено и международным правом. Оно подтверждено Гаагской конвенцией о некоторых вопросах, относящихся к коллизии законов о гражданстве 1930 г., а также Постоянной палатой международного правосудия и Международным Судом ООН.
Вместе с тем, все большее влияние на правовой статус гражданина оказывает международное право, прежде всего, это относится к нормам о правах человека и о юрисдикции государств. В упомянутой Гаагской конвенции 1930 г. говорится, что законы о гражданстве признаются другими государствами лишь "в той мере, в какой они соответствуют международным конвенциям, международным обычаям и общепризнанным принципам права в отношении гражданства^.
Всеобщая декларация прав человека 1948 г. зафиксировала общий принцип, ранее неизвестный: "1. Каждый человек имеет право на гражданство. 2 Никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство^ (ст 15).
Российское законодательство о гражданстве, как отмечает, проф. Г. В. Игнатенко, "согласуется с международными стандартами"^ Основными актами являются Конституция РФ и Закон о гражданстве РФ 1991 г. с поправками 1993 г.
' Laws Concerning Nationality. Doc UN ST/LEG/SER B/4 F 567. Межамериканский суд по правам человека в 1984 г подтвердил, что предоставление и регулирование гражданства входит в компетенцию государства. Однако этот принцип ограничен требованиями международного права в области защиты прав человека (ILR. 1984. P. 284). ^ Международное право. М., 1995 С 254.
§ 1 Гражданство
Согласно Конституции гражданство Российской Федерации "приобретается и прекращается р соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения". Гражданин не может быть лишен своего гражданства или права изменить его (ст. 6). Закон 1991 г. закрепил право на гражданство.
в) Право на дипломатическую защиту
Главная обязанность государства в отношении своих граждан в международном плане состоит в их защите во время нахождения в другом государстве. Некоторые юристы до сих пор считают, что это не обязанность, а право, принадлежащее государству, а не гражданину.^ Право гражданина на защиту и соответствующая обязанность государства вытекают из внутреннего законодательства, а международное право определяет право государства в отношении других государств на осуществление такой защиты^
В России право гражданина на дипломатическую защиту является конституционным. Согласно Конституции Российская Федерация гарантирует свтоим гражданам защиту и покровительство за ее пределами (ч. 2 ст. 61).
Дипломатическая защита может иметь место при следующих условиях: 1) действиями государства причинен ущерб находящемуся на его территории гражданину иностранного государства; 2) эти действия противоречат международному праву; 3) использование обычных средств защиты прав (суд и др.) не дало пли не может дать результата. Ущерб может быть причинен и действиями частных лиц. Если государство не приняло необходимых мер по восстановлению нарушенных прав, то это уже будут действия самого государства. Несоблюдение внутренних законов в отношении иностранных граждан также противоречит международному праву
' Weis P. Nationality and Statelesness in International Law. Alphen a. d. Ri]n 1979 P. 33.
^ В решении Постоянной палаты международного правосудия по делу Мавроматиса говорилось' "Является элементарным принципом международного права, что государство может защищать своих подданных, когда им причинен ущерб, действиями, противоречащими международному праву, совершенными другим государством, от которого они не в состоянии получить возмещение при помощи обычных средств". (PCIJ 1927 Series A № 2 Р 12)
2—3493
18 Глава II Личное верховенство государства
В большинстве случаев дипломатическая защита осуществляется дипломатическими представителями и консульскими учреждениями В исключительных случаях в действие вступает ведом-ство иностранных дел и даже правительство. Так, в конце 1996 г. спецслужбы США необоснованно арестовали приехавшего в Нью-Йорк бывшего сотрудника КГБ СССР В. Галкина, обвиняя его в шпионаже. После того, как дипломатическая защита на уровне консульства не дала результата, глава Правительства России В. С Черномырдин переговорил по телефону с вице-президентом США А. Гором. Российский гражданин был освобожден из тюрьмы, судебное преследование прекращено.
В последнее время дипломатическую защиту начинают оказывать не только гражданам, но и другим лицам, постоянно проживающим на территории государства
Одним из основных прав человека является право возвращения в отечественное государство и проживания в нем Этому праву соответствует обязанность государства разрешить въезд и поселение гражданина. Международный Пакт о гражданских и политических правах 1966 г. предусматривает, что "никто не может быть произвольно лишен права на въезд в свою собственную страну" (ч. 4 ст. 12).
Эта норма закреплена в конституциях ряда стран (Швейцария, Турция, Египет и др.). Конституция РФ закрепила право гражданина "беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию" (ч. 2 ст. 27).
Известны случаи массового изгнания части граждан в ходе гражданской или межплеменной войны. В таких случаях другие государства вынуждены принимать иностранных граждан в качестве беженцев, что создает серьезные проблемы. В таких случаях иностранное государство вправе требовать возвращения этих лиц, а отечественное государство обязано принять своих граждан и обеспечить их права.
г) Приобретение гражданства
Существует два основных способа приобретения гражданства: первоначальный, т. е. при рождении, и производный, т е. после рождения, именуемый натурализацией. Основную массу граждан составляют граждане по рождению^Законодательству о приобретении гражданства известны два принципа Один из них принцип права крови (jus sanguinis), другой принцип права территории (jus soli). В соответствии с первым родившийся следует гражданству родителей, где бы они ни находились. В случае разного гражданства родителей вопрос решается их соглашением. Если
§ 1 Гражданство 19
оно не достигнуто, то родившийся в браке ребенок обретает гражданство отца, а внебрачный — матери. В соответствии с принципом территории гражданство приобретается в силу рождения на территории данного государства.
Все большее распространение получают смешанные системы, которые так или иначе сочетают оба принципа. Первыми ввели такие системы Великобритания и США. Их гражданство приобретают как дети собственных граждан независимо от места рождения, так и дети иностранцев, родившиеся на их территории.
В соответствии с Законом о гражданстве РФ 1991 г. гражданство приобретается на основе принципа права крови, ребенок приобретает гражданство родителей независимо от места рождения (ст. 14).
Принцип права территории применяется в тех случаях, когда родители не имеют никакого гражданства (ст. 17). На тех же основаниях приобретают гражданство так называемые "подкидыши", т, е. дети, родители которых неизвестны (ст. 16). 'Презумпция местного гражданства детей неизвестных родителей характерна для большинства государств.
Ранее говорилось о натурализации в широком смысле, охватывающей все способы приобретения гражданства после рождения (вступление в брак, усыновление, оптация, поселение, вступление на государственную службу). Натурализация в узком смысле означает прием в гражданство по заявлению. В большинстве случаев термин натурализация используется в узком смысле.
Довольно часто вопрос о приобретении гражданства возникает при вступлении в брак с иностранцем. В прошлом было принято, что вступая в брак с иностранцем, женщина утрачивает свое гражданство и приобретает гражданство мужа. В настоящее время все большее число государств становится на позицию равноправия полов и устанавливает, что вступление женщины в брак само по себе не влияет на ее гражданство. Вместе с тем, зачастую предусматривается упрощенный порядок приобретения гражданства при вступлении в брак.
Эта практика следует Конвенции о гражданстве замужней женщины 1957 г., которая предусмотрела, что брак не влияет на гражданство жены в равной мере как и его расторжение (ст. 1). Жена-иностранка может приобрести гражданство мужа в упрощенном порядке (ст. 3). Эти положения восприняты Законом о гражданстве РФ (ч.1 ст.б). В частности, при вступлении в брак гражданство РФ может быть приобретено в порядке регистрации (ст. 18).
Гражданство не может предоставляться без желания соответствующего лица. Конституция Аргентины 1949 г. предусматрива-
20 Глава II Личное верховенство государства
ла возможность автоматического приобретения гражданства после пяти лет жизни в стране. Это вызвало протест многих правительств. В результате в 1954 г. министерство иностранных дел Аргентины издало коммюнике, согласно которому упомянутое положение Конституции не означает принудительного наделения гражданством. Принудительное предоставление гражданства — достаточное основание для дипломатической защиты соответствующих лиц государством их гражданства.
Изредка законодательство предусматривает возможность предоставления гражданства лицам, находящимся за рубежом Такая возможность предусмотрена законом Израиля о гражданстве 1971 г. Но в общем считается, что законы о натурализации не действуют в отношении лиц, находящихся на территории другого государства.
Известны случаи предоставления гражданства лицам, находящимся вне территории государства, в порядке пожалования за особые заслуги. В 1934 г. болгарскому подданному коммунисту Г.Димитрову, подвергавшемуся преследованию в гитлеровской Германии, СССР пожаловал свое гражданство и вывез его на свою территорию. Предоставление почетного гражданства государства или города не означает натурализации.
Казалось бы, сказанное о приобретении гражданства относится и к его лишению. Тем не менее, известны многие случаи лишения гражданства лиц, находящихся за рубежом. Достаточно вспомнить практику СССР.
Особым видом приобретения гражданства является реинтег-рация, означающая восстановление ранее утраченного гражданства, например, в результате вступления в брак. Право многих стран предусматривает упрощенный порядок восстановления гражданства.
д) Утрата гражданства
Вопросы утраты, прекращения гражданства решаются внутренним правом государства и решаются по-разному. Тражданст-во может быть утрачено лицом по собственной воле или по инициативе государства. В последнем случае говорят 0'лишении гражданства. Оно может быть автоматическим, т. е. в силу закона, который предусматривает, что при определенных условиях гражданство прекращается, например, в случае приобретения другого гражданства, длительного проживания за рубежом, поступления на службу в иностранные вооруженные силы Иной вид лишения гражданства состоит в издании специального акта государства, декрета высшего органа или приговора суда.
§ 1 Гражданство 21
Известна практика массового лишения гражданства за политическую деятельность. После Октябрьской революции в России на этом основании были лишены гражданства около двух миллионов человек. Массовость этого явления вызвала протесты других государств, некоторые из них отказались признать законную силу актов Советского государства как противоречащих международному праву. Аналогичная ситуация имела место в 1941 г. после издания Германией 11-го декрета об имперском праве гражданства, лишившего гражданства германских евреев, проживавших за рубежом.
В последние десятилетия наблюдается тенденция к ограничению права государства лишать гражданства. Конституция РФ установила, что гражданин не может быть лишен своего гражданства (ч. 3 ст. 6). В Швейцарии гражданин в принципе не может быть лишен гражданства. Исключением является случай, когда швейцарец, имея двойное гражданство и проживая за рубежом, нанес значительный ущерб авторитету и интересам Швейцарии Эта возможность была часто использована в годы Второй мировой войны.. В ряде государств возможность лишения гражданства не предусмотрена законом (Дания, Китай, ФРГ, Япония, Эфиопия и др.). В некоторых государствах такая возможность предусмотрена лишь в отношении натурализованных граждан, т е получивших гражданство после рождения''(Великобритания и члены Содружества). Это положение является дискриминационным в отношении натурализованных граждан.^Конституция России закрепила единство и равенство гражданства независимо от оснований его приобретения (ч. 1 ст. 6).
Отмеченная ранее тенденция находит отражение и в международном праве. Согласно общепризнанной норме, отраженной во Всеобщей декларации прав человека, никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство (ч. 2 ст. 15).
Ряд норм относительно утраты гражданства содержится в Конвенции о сокращении безгражданства 1961 г. Если закон государства предусматривает утрату гражданства вследствие какого-либо изменения в личном статусе, как-то: вступление в брак или его прекращение, узаконение, признание или усыновление, такая утрата ставится под условие приобретения другого гражданства (ст. 5).
Гражданин не утрачивает своего гражданства в результате выезда, длительного проживания за границей, нерегистрации или иной подобной причины, если в результате утраты оп станет лицом без гражданства.
22 Глава II Личное верховенство государства
Конвенция допускает возможность утраты гражданства лицом, длительно проживающим за границей, но устанавливает, что длительным считается проживание не менее семи последовательных лет Это правило установлено, чтобы по возможности избежать случаев злоупотребления иностранным гражданством, когда его приобретают из соображения той или иной выгоды, не собираясь устанавливать реальную связь с соответствующей страной.
Конвенция 1961 г. закрепила общее правило, согласно которому государство не должно лишать лицо гражданства, если в результате этого оно становится лицом без гражданства. Вместе с тем, государству предоставлено право делать определенные исключения из этого правила, если оно сделает соответствующую оговорку к Конвенции. В таком случае законы государства могут предусмотреть право лишать гражданства по одному или нескольким из следующих оснований: а) игнорируя прямое запрещение государства, лицо оказывало или продолжает оказывать услуги другому государству, либо получило или продолжает получать от него вознаграждение; б) поведение лица наносит существенный ущерб жизненным интересам государства; в) лицо сделало заявление о верности другому государству. Лишение гражданства в таких случаях может быть оспорено в судебном порядке
Недопустимо лишение гражданства по расовым, этническим, религиозным или политическим основаниям (ст. 9). Неправомерен и отказ в приобретении гражданства по этим основаниям. К сожалению, массовые случаи такого рода имеют место в прибалтийских республиках в отношении русскоязычного населения.
В целом Конвенция направлена на обеспечение принципа непрерывности гражданства, в соответствии с которым утрата гражданства допускается лишь при одновременном обретении нового. Значение этого принципа для прав человека не требует пояснений.
Законодательству ряда государств известна норма, согласно которой гражданство утрачивается автоматически в случае приобретения другого гражданства (например, Закон США об иммиграции и гражданстве 1952 г., разд. 349 "а"). Такого рода норма содержится и в Европейской конвенции об ограничении много-гражданства и воинской обязанности в случаях многогражданст-ва. Все это подтверждает, что как безгражданство, так и много-гражданство представляют отклонения от нормы и должны по возможности ограничиваться.
е) Гражданство и правопреемство государств в отношении территории
При разделении государства, при переходе территории одного государства к другому вопрос о гражданстве населения обретает
§ 1 Гражданство " 23
международный аспект. Особое значение вопросу придает то, что в таких случаях проблема гражданства имеет массовый характер Если определенные договоры и имущество переходят к новому суверену в порядке правопреемства, то в отношении гражданства правопреемство не имеет места. Соответствующие вопросы решаются государствами самостоятельно и по соглашению. Главное состоит в предотвращении массовой утраты гражданства населением вопреки его воле и, наоборот, навязывания нежелаемого гражданства.
Как показали события последнего времени, связанные с распадом ряда государств, возникающие проблемы гражданства затрагивают интересы миллионов людей. Поэтому обоснованно в рамках Совета Европы и в Комиссии международного права ООН разрабатываются проекты статей, посвященные этой проблеме.
В случае полного правопреемства, т. ё. при присоединении одного государства к другому, гражданство прежнего государства перестает существовать., В таких случаях новый суверен обычно предоставляет свое гражданство всему населению прекратившего существование государства. Так был решен вопрос, например, после Первой мировой войны Сен-Жерменским (1919 г.) и Триа-нонским (1920 г.) мирными договорами. Это же относится и к мирному урегулированию после Второй мировой войны, например, к Мирному договору с Италией.
Ряд правил по рассматриваемому вопросу содержится в Конвенции о сокращении безгражданства 1961 г Каждый договор о передаче территории должен содержать постановления, которые гарантировали бы, чтобы при осуществлении права на оптацию жители территории не оказались без гражданства. При отсутствии таких постановлений в договоре государство, к которому переходит территория, предоставляет свое гражданство жителям этой территории, если они не сохраняют прежнее гражданство или не имеют иное. Сохранение прежнего гражданства осуществляется на основе индивидуальных заявлений. Недопустимо предоставление гражданства вопреки воле лица. Приобретение нового гражданства возлагает на государство-предшественника определенную обязанность лишить соответствующее лицо своего гражданства во имя избежания двугражданства.'
' В 50-е годы в ряде решений японские суды признали, что лица корейского происхождения утратили японское подданство с передачей суверенитета Корее мирным договором 1951 r (UN. Doc. Ser. B/141. P 63—-64
24 Глава II Личное верховенство государства
Эти же правила применяются и к новому государству, образо-вившемуся на территории, ранее принадлежавшей другому государству. Они находят все более широкое признание. В соответствии с ними была решена проблема гражданства в государствах, образовавшихся после ликвидации СССР, за исключением прибалтийских республик.
Переход территории обычно сопровождается оптацией. Оптация — это выбор гражданства из двух или более возможных или имеющихся. Она может иметь место не только при переходе территории, но и в иных случаях, например, при вступлении женщины в брак с иностранцем, при достижении совершеннолетия лицами, которые приобрели два гражданства при рождении.
В прошлом оптация не была обязательным условием. Постепенно она становится нормой. В своей практике СССР регулярно ее использовал. Оптация при территориальных изменениях была, например, предусмотрена в договорах с Чехословакией и Польшей 1945 г Право на гражданство и его изменение требует признания оптации обязательной. В прошлом выбор гражданства государства-предшественника нередко связывался с обязательным выселением из государства-преемника. Ныне подобная практика неправомерна.
ж) Безгражданство
Безгражданство — юридическое состояние, при котором лицо не обладает гражданством какого бы то ни было государства. Такие лица называют апатридами. Лицо может оказаться в таком состоянии уже при рождении, если закон места рождения и закон страны гражданства родителей основаны на принципе права территории. Гражданство может быть утрачено и впоследствии. В прошлом такие лица находились в бесправном состоянии. Да и сегодня безгражданство отрицательно сказывается на правах человека, его трудно совместить с правом на гражданство.
Прямое отношение безгражданства к праву на гражданство не раз отмечалось в резолюциях международных органов. После провозглашения Всеобщей декларацией прав человека права на гражданство Экономический и Социальный Совет ООН признал) что проблема апатридов требует принятия государствами в сотрудничестве с ООН мер, направленных к признанию за каждым эффективного права на гражданство.^
Res 319 II Aug 1950 В III (XI)
§ 1 Гражданство 25
Современное международное право в целом отрицательно относится к безгражданству, направлено на сокращение случаев такого состояния и преследует цель всемерного сокращения такого рода случаев. Этому посвящена Конвенция о сокращении случаев безгражданства 1961 г. Она обязывает государство предоставлять гражданство любому лицу, родившемуся на его территории, которое иначе стало бы апатридом. В таких случаях гражданство предоставляется либо при рождении в соответствии с законом, либо по ходатайству соответствующего лица или его представителя.
Генеральная Ассамблея ООН резолюцией от 30 ноября 1976 г. установила, что органом, к которому могут обращаться лица, считающие, что в отношении них не соблюдаются права, предусмотренные в Конвенции, будет Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев.
Международное право в немалой мере содействовало улучшению правового статуса лиц без гражданства, который приближается к статусу иностранцев. Конвенция о статусе апатридов 1954 г обязывает уравнять этот статус со статусом иностранцев. Речь идет о статусе по внутригосударственному праву. Это еще не означает права на дипломатическую защиту со стороны отечественного государства, которым обладают иностранцы, а также прав, предусмотренных договорами с их страной. Однако и в этом отношении наблюдается тенденция к признанию права государства на дипломатическую защиту постоянно проживающих в нем лиц без гражданства.
з) Многогражданство
В силу различия между национальными законами о гражданстве, человек уже при рождении может обрести гражданство двух и более государств. Ребенок, родившийся у граждан России на территории США, приобретает гражданство обоих государств. Гражданство России приобретается в соответствии с принципом права крови, а гражданство США в данном случае — согласно принципу права территории. Второе и третье гражданство может быть получено и путем натурализации. Лица с двойным гражданством именуются бипатридами.
Общепризнанна норма, согласно которой лицо, обладающее гражданством нескольких государств, рассматривается каждым из этих государств как обладающее только его гражданством (ст. 3 Гаагской конвенции о некоторых вопросах, относящихся к коллизии законов о гражданстве 1930 г.) Из этого следует, что если лицо находится на территории одного из государств, гражданством которого оно обладает, то другие государства не вправе
26 Глава II Личное верховенство государства
оказывать ему дипломатическую защиту. Это правило закреплено упомянутой Гаагской конвенцией (ст. 4). Исключение возможно на основе соглашения заинтересованных государств, что в практике встречается редко.
Находящееся на территории третьего государства, т. е государства, гражданином которого оно не является, лицо, обладающее несколькими гражданствами, рассматривается как имеющее только одно из них. Третье государство руководствуется правилом эффективного гражданства, в соответствии с которым принимается во внимание гражданство того государства, в котором лицо постоянно проживает Если это установить трудно, то признается гражданство государства, с которым лицо фактически наиболее связано (ст. 5 той же Конвенции).
Приведенные положения являются общепризнанными нормами. Они не раз подтверждались в решениях международных судов, например, в решении Международного Суда ООН 1955 г. по делу Ноттебома.
Для бипатридов особое значение имеет решение проблемы воинской обязанности. Этому посвящен Гаагский протокол о воинской обязанности в некоторых случаях двойного гражданства 1930 г. Соответствующие положения имеются и в Европейской конвенции о сокращении случаев многогражданства и воинской обязанности 1963 г. Воинская служба обязательна для прохождения толь-. ко в государстве обычного проживания или эффективной связи.
Как международное, так и внутригосударственное право в общем отрицательно относятся к двойному гражданству, поскольку оно осложняет взаимоотношения государств. Но в некоторых случаях в силу особых условий законодательство признает много-гражданство. Таким является законодательство ФРГ и Израиля.
После распада СССР перед Россией встала проблема защиты миллионов россиян, оказавшихся за ее пределами. Одним из средств достижения цели было избрано двугражданство, что нашло отражение даже в Конституции. Предусмотрено, что гражданин РФ "может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации" (ч. 1 ст 62). Наличие иностранного гражданства не сказывается на правах и обязанностях гражданина РФ. Из это^о общепризнанного правила сделано некоторое исключение. *Иное может быть предусмотрено законом или международным договором (ч. 2 ст 62). В 1993 г. соглашение относительно двугражданства было подписано с Туркменистаном. Однако на совещании руководителей государств СНГ в Ашхабаде 1993 г. соответствующий российский проект не нашел поддержки
§ 2 Иностранцы 27
Между тем, идея российского руководства не лишена практического значения. Прежде всего, конечно, это морально-политическая поддержка россиянам за рубежом: Родина о них помнит. Но главное в том, что они вправе беспрепятственно возвратиться в Россию и немедленно стать ее полноправными гражданами. Тем не менее, реальное решение видится не в признании особого статуса россиян за рубежом, а в обеспечении им прав человека в соответствии с нормами международного права
˜j˜ § 2. Иностранцы
Иностранец — лицо, не являющееся гражданином страны пребывания и обладающее гражданством другого государства. Этим определяется его правовой режим. Он находится под полной территориальной юрисдикцией страны пребывания и под личной юрисдикцией государства, гражданином которого он является. Преимущество принадлежит территориальной юрисдикции. В отношении иностранца должны соблюдаться общепризнанные права человека.
Развитие правового положения иностранцев связано со становлением человеческой цивилизации. В Древнем мире и в средние века иностранцы были бесправны. Лишь в XIX в. положение начинает ощутимо меняться, прежде всего, под влиянием развития международных экономических связей. В это время иностранцы пользовались специальным режимом, который в одних случаях был более ограниченным, чем режим местных граждан, а в других — более благоприятным. Последний режим был типичен для зависимых стран. В странах Ближнего Востока и в Китае существовал так называемый режим капитуляций (основанный на статьях договора — капитулах). При этом режиме иностранцы в значительной мере изымались из местной юрисдикции.
Новый этап в развитии правового режима иностранцев начинается после принятия Устава ООН. Всестороннее развитие связей между государствами, интернационализация общественной жизни повлекли значительное увеличение численности иностранцев в большинстве стран и их роли, прежде всего, в области экономики. Заинтересованность государств в таком развитии потребовала обеспечения иностранцам достаточно широкого круга прав. Важную роль в этом процессе сыграло утверждение общепризнанных прав человека. В результате широкое распространение получил национальный режим, в силу которого иностранцы в принципе приравниваются в правах к местным гражданам за некоторыми исключениями.
28 Глава II Личное верховенство государства
Этот режим закреплен и Конституцией РФ, в которой говорится, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются "правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации" (ч 3 ст 62)^ '
В Конституции основные права и свободы признаются и гарантируются человеку, независимо от его гражданства. Большинство статей соответствующей главы Конституции начинается словами "все равны" или "каждый имеет право". Только отдельные права принадлежат исключительно гражданам и, следовательно, иностранцы ими не обладают. »
К таким правам относятся: право беспрепятственно возвращаться в РФ; право на митинги, демонстрации, шествия; право иметь в частной собственности землю; право малоимущих граждан на материальную помощь государства; право на бесплатную медицинскую помощь.^роме того, гражданин РФ не может быть выслан за пределы РФ или выдан другому государству.
Особенно важное отличие правового статуса иностранца от статуса гражданина состоит в отсутствии права на дипломатическую защиту со стороны государства пребывания и права участвовать в управлении делами государства, права избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления. -•"
Вместе с тем, иностранцы не несут некоторых обязанностей, лежащих только на гражданах) прежде всего, это касается воинской обязанности
Законодательство многих стран ограничивает права иностранцев в отношении занятия некоторыми видами профессиональной деятельности, например, в отношении занятия должностей в госаппарате) работы в качестве адвокатов, капитанов морских и воздушных судов и др^. ^ ^
Важным правом иностранца является право на дипломатическую защиту со стороны своего государства. Эта обычная норма подтверждена Венской конвенцией о дипломатических сношениях 1961 г. и Венской конвенцией о консульских сношениях 1963 г. Закрепив общие положения статуса иностранцев, принятая Генеральной Ассамблеей ООН в 1985 г. Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, указала, в частности, на недопустимость массовой высылки иностранцев, законно находящихся на территории страны
§ 3. Трудящиеся-мигранты 29
Режим иностранцев из разных стран может различаться в силу заключенных с их странами договоров, разумеется, не в отношении основных прав. Одним из средств устранения этого расхождения служит предоставляемый договором режим наибольшего благоприятствования, в силу которого гражданин договаривающейся стороны обладает правами не меньшими, чем любой другой иностранец, например, в области торговли, таможенного и налогового обложения и др.
˜В общем сегодня иностранец должен быть в принципе приравнен к местным гражданам. При всех условиях предоставленные ему права не могут быть меньше общепризнанных прав человека В случае нарушения такого рода прав государство несет меж-дународно-правовую ответственность, ^ти ттп.ппжрнття еще вГ9Ъ7 г. ' были одобрены Комиссией международного права ООН
§ 3. Трудящиеся-мигранты
Особую категорию иностранцев составляют трудящиеся-мигранты и члены их семей. Полагают, что их численность во всех странах превышает 50 млн. В США только "незаконных иностранцев" (самой бесправной категории иностранцев) насчитывается 6 млн. Мигранты в целом являются наиболее ограниченной в правах частью населения,* выполняют самую тяжелую и низкооплачиваемую работу. Им принадлежит важная роль в экономике ряда стран (США, Франция, Германия и др., включая такие, как Объединенные Арабские Эмираты). Некоторые отрасли национального хозяйства опираются на труд мигрантов. С другой стороны, мигранты имеют серьезное значение и для стран их происхождения как источник валюты и как квалифицированная рабочая сила. „-,
Еще в 1939 г. Международная организация труда приняла Конвенцию о трудящихся-мигрантах, еще одна принята в 1975 г. (№ 143), в 1977 г. Совет Европы принял Европейскую конвенцию о правовом положении трудящихся-мигрантов, наконец, в 1990 г. Генеральная Ассамблея ООН одобрила универсальную Конвенцию о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей^ ' Уже в ходе подготовки последней Конвенции такие страны, как США и ФРГ, заявили, что они не подпишут ее. В таких условиях едва ли можно ожидать вступления Конвенции в силу в ближайшем будущем. Тем не менее она дает представление о международных стандартах в защите прав мигрантов.
СЖМП 1991 №-d-
30 Глава II Личное верховенство государства
В целом Конвенция предусматривает довольно высокий стандарт защиты мигрантов. Под ними понимаются лица, которые будут заниматься, занимаются или занимались оплачиваемой деятельностью в государстве, гражданами которого они не являются Конвенция неприменима к беженцам и лицам без гражданства Основное содержание Конвенции посвящено признанию за мигрантами общепринятых прав человека,
Ряд положений отражают особенности статуса мигрантов ^Среди них отметим включенное по настоянию "государств происхождения" положение, согласно которому государства обеспечивают уважение культурной самобытности мигрантов и не препятствуют им поддерживать культурные связи с государством их происхождения (ст. 31).
Россия не участвует в конвенциях о мигрантах. Число их в стране сравнительно невелико, но они есть. Немало мигрантов из таких стран, как Украина и Белоруссия, а также из Китая, Кореи, Турции. Все большее число россиян выезжает на работу в другие страны. Все это говорит о том, что рассматриваемый вопрос не лишен интереса и для России
§ 4. Беженцы
Войны между государствами и конфликты немеждународного характера, политические преследования ведут к массовому исходу населения в другие страны. Это сделало необходимым урегулирование правового положения беженцев, поскольку зачастую они оказывались в бесправном состоянии. Первые акты^были приняты после Первой мировой войны. Ныне основным актом является универсальная Конвенция ООН 1951 г. Учитывая актуальность для себя этой проблемы, Россия стала ее участником в 1992 ^
Под "беженцем" понимается лицо, которое в силу обоснованных опасений стать жертвой проследования по признаку расы, религии, гражданству, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своего гражданства и не может или йе хочет пользоваться защитой этой страны Это же относится и к лицам без гражданства, которые, находясь вне страны своего прежнего проживания в результате указанных событий, не могут или не хотят вернуться в нее вследствие такого рода опасений.
БМД 1993 № 9
§ 5 Право убежища. 31
Из этого видно, что к указанной категории не относятся так называемые "экономические беженцы", которые покидают свою страну по экономическим соображениям. Не может претендовать на статус беженца лицо, совершившее преступление против мира, военное преступление или преступление против человечности; совершившее ранее тяжкое преступление неполитического характера.
В принципе государство обязано предоставить беженцам статус, которым пользуются иностранцы вообще Что же касается правительственной помощи, то они приравниваются к местным гражданам. Запрещено накладывать взыскание на беженца за незаконный въезд^Государства по возможности облегчают ассимиляцию беженцев. Особое значение имеет правило о недопустимости высылки беженцев в страну, в которой их жизни или свободе угрожает опасность.
Контроль за соблюдением прав беженцев осуществляется Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев, устав которого был утвержден Генеральной Ассамблеей ООН в 1950 г.^
После присоединения к Конвенции 1951 г. в России в 1993 г был принят Закон о беженцах^. В Законе подчеркивается, что он издан в соответствии с общепризнанными нормами международного права; в случае расхождения международного договора и Закона применяются правила договора за исключением тех случаев, когда это может привести к ограничению прав беженцев по Закону.
Беженцам предоставлен национальный режим^Кроме того, на них распространяются льготы, установленные для вынужденных переселенцев^. Беженец не может быть возвращен против его воли в страну, которую он покинул. Ему оказывается содействие в приобретении гражданства РФ.
§ 5. Право убежища
Право убежища — общепризнанный институт конституционного права, нашел признание и поддержку в международном праве. Обычные международно-правовые нормы закреплены Всеобщей
' Резолюция 428 (V) от 14 дек. 1950 г ^ ВСНД 1993 № 12 Ст 425
^ См Закон РФ о вынужденных переселенцах 1993 г (ВСНД 1993 № 12 Ст 427) Вынужденный переселенец отличается от беженца тем, что, вынужденно покидая иностранное государство, обладает гражданством РФ
32 Глава II Личное верховенство государства
декларацией прав человека и Декларацией ООН о территориальном убежище 1967 г" Всеобщая декларация закрепила право каждого искать в других странах убежище от преследовании и пользоваться этим убежищем Это право не может быть использовано в случае преследования за совершение неполитического преступления или при совершении деяния, противоречащего целям и принципам ООН Следовательно, речь идет об убежище полигического характера ,
Декларация 1967 г указывает, что убежище предоставляется государством в силу своего суверенитета Именно оно производит оценку оснований для предоставлений убежища К ищущему убежище лицу не должен применяться отказ в разрешении перехода границы или высылка в страну, где оно может подвергнуться преследованию Исключения допустимы по соображениям национальной безопасности или в целях защиты населения, в частности, в случае массового притока людей
Согласно Конституции Россия предоставляет политическое убежище как иностранным гражданам, так и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права (ч 1 ст 63) Тем самым указанные выше нормы международного права инкорпорированы в право страны
Конституционная норма раскрывается в утвержденном Указом Президента от 26 июля 1995 г Положении о порядке предо-c^aвлeния политического убежища в РФ' Оно отражает общепризнанные нормы международного права Кроме того, отмечу следующие моменты Убежище предоставляется в случае преследования за общественно-политическую деятельность и убеждения, отвечающие принципам, признанным мировым сообществом Получивший убежище приравнивается в правах к местным гражданам Убежище предоставляется и членам семьи Предоставление убежища производится указом Президента
' Кроме территориального убежища известно также убежище дипломатическое встречающееся в практике латиноамериканских стран и неизвестное общему международному праву Дипломатическое убежище предоставляется в дипломатических представительствах иностранных государств ^ СЗ 1995 № 31 Ст 3095



ОГЛАВЛЕНИЕ