ОГЛАВЛЕНИЕ

Глава VI. Право международных организаций
"
Право международных организаций— это совокупность норм, определяющих правовой статус, регулирующих учреждение и деятельность международных (межгосударственных) органов и организаций, а также прекращение их существования. Наличие развитого права организаций — характерная черта современного международного и^ава. Ни международные отношения, ни право немыслимы без них^
Решение жизнент' важных для каждого государства международных проблем возможно только организованными коллективными усилиями. Более того, сегодня от этого зависит успех в решении и все большего числа национальных проблем. Постепенно осознание этого происходит даже в такой державе, как США^
Растущее влияние организаций на жизнь государств далеко не всегда осознается не только широкими слоями населения, но и многими политиками. Тем не менее оно происходит в силу необходимости. И в целом можно констатировать усиление доверия общественности к международным учреждениям.
Под давлением требований жизни происходят изменения в функциях организаций без изменения их уставов, растут их полномочия и влияние на государства. Расширяется сфера деятельности, которая охватывает все новые области, совершенствуется их механизм. Вместе с тем, становятся все более серьезными и стоящие перед организациями задачи, а это, в свою очередь, диктует неоо-хпднмость новых методов. Все чаще приходится думать не об урегулировании свершившегося, а о предотвращении нежелательного развития, способного привести к катастрофе. В докладе Генерального секретаря ООН Совету Безопасности "Повестка дня для мира" подчеркивается значение превентивной дипломатии.
Весьма распространено мнение, согласно которому действующими лицами на международной арене являются только государства. Другим субъектам здесь нет места. Организации лишь орган взаимодействия государств. Замечу, что уже в силу птого
'' ТТомпщник госсекретаря США еще при президенте Дж. Картере Ч. Мэйн говорил: "Очень часто мы отдавали дань уважения системе ООН ^ишь на cJKJEax, но не принимали ее достаточно серьезно... Президент Картер решительно настроен полностью развивать потенциал многосторонних учреждений" (DSB. July 18. 1977. P. 100). cm. также: выступления госсекретаря и президента США 26 июня 1995 г. (US Dispatch. 1995. № 27. P. 535).
Глава VI. Право международных организаций 89
им принадлежит важная роль. Эффективность воздействия на международные отношения зависит не столько от могущества субъектов, сколько от организованности их взаимодействия. Организация обладает интегральными качествами, т. е. такими, каких нет ни у одного члена. Она не сумма членов, а система их взаимодействия, что существенно увеличивает ее потенциал. Участие в организации открывает новые возможности перед каждым государством.
В большинстве случаев в право организаций не включают нор-, мы о международных конференциях и иных международных органах. Между тем, но своей природе и функциям эти органы весьма близки организациям. Внесший основательный вклад в исследование природы конференций, проф. Б. М. Ашавский отмечает генетическую связь конференций и организаций^ Но этим дело не ограничивается. Сессионно действующие конференции весьма близки организациям и нередко преобразуются в них. Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) превратилось в Организацию безопасности и сотрудничества в Европе (ОВСЕ). А некоторые организации даже в официальном названии сохраняют термин "конференция" (Организация Исламская конференция).
Сказанное в неменьшей степени относится и к международным органам, отличающимся от конференций постоянным характером функционирования, а от организаций более ограниченным правовым статусом. Все это дает основания рассматривать право конференций и органов как часть права организаций.
Основной массив норм права организаций составляют их учредительные акты, соглашения о созыве конференций. Растет роль обычных норм. Однако ни один устав не в состоянии урегулировать конкретные вопросы деятельности организаций. Решение внутригосударственных вопросов предоставляется самой организации. конференции, органу. Результатом этой деятельности является внутреннее право организаций.^
Организации не создают норм международного права. Поэтому они не могут наделить соответствующими качествами и нормы внутреннего права организаций. Последние обладают специфической обязательной силой, необходимой для регулирования внутриорганизационной деятельности. Их соблюдение обеспечивается средствами самой организации. Это дает основания отнес-
' Ашавский Б. М. Межправительственные конференции. М., 1980. "• Крылов Н. Б. Правотворческая деятельность международных орга-ни^ацгй. М., 1988. Гл. 4.
Глава VI. Право международных организаций
ти нормы внутреннего права организаций к особой разновидности норм, объектом которой являются внутриорганизационные отношения. Это нормы международного административного права, которое получает широкое распространение. Другие нормы регулируют отношения с участием служащих организации. Их можно отнести к трудовому праву организаций.
1. Международные конференции и постоянные международные органы
§ 1. Международные конференции
Международная конференция — временный орган участвующих государств, призванный обсуждать поставленные перед ним вопросы и принимать согласованные решения. Правда, сейчас немало совещаний, которые являются "полупостоянными", будучи созываемыми на регулярной основе. Используя в качестве обобщающего термин "конференция", мы отдаем дань традиции, поскольку он используется во все меньшем числе случаев. Он прочно сохранился за конференциями, принимающими кодификационные конвенции (например, Венская конференция о дипломатических сношениях 1961 г., Конференция по морскому праву). Даже встречи с большим количеством участников стали называться совещаниями (общеевропейское Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе). Юридического значения различие в названиях не имеет.
Растет число и значение совещаний, в том числе и на высшем уровне. В качестве примера можно привести ежегодные встречи "большой семерки" промышленно развитых стран^ Основная цель этих встреч — решение глобальных экономических проблем. Но кроме того обсуждаются и политиче.ские проблемы: ООН и многостороннее сотрудничество, контроль над вооружениями и разоружение, ситуация в регионах и др.
При участии небольшого числа государств правила процедуры упрощены. Конференции с множеством участников принимают весьма детальные правила. Чтобы избежать излишней работы, за основу берутся правила процедуры Генеральной Ассамблеи ООН.
1. Международные конференции и пост. междунар. органы 91
Совещания с немногими участниками ограничиваются выбором председателя и созданием секретариата. Конференции с широким участием имеют довольно сложную организационную структуру: председатель, комитеты, подкомитеты, рабочие группы, секретариат. Основные организационные вопросы решает генеральный комитет, состоящий из председателя конференции и председателей комитетов. Особый комитет занимается проверкой полномочий. Отмечу редакционный комитет, от которого в значительной мере зависит формулирование принимаемых решений.
Правила процедуры определяют порядок голосования, принятия решений. На совещаниях ограниченного состава решения принимаются единогласно. На широких конференциях процедурные вопросы решаются простым большинством "присутствующих и участвующих в голосовании". Это значит, что отсутствующие и воздержавшиеся в расчет не принимаются. Окончательный текст обычно принимают большинством в две трети. Часто используется процедура "консенсуса" — решение принимается при отсутствии возражающих. Однако при внешнем демократизме такая процедура дает возможность недостаточно заинтересованным в общем решении странам диктовать свою волю большинству.
Решения встреч ограниченного состава обычно оформляются в совместном заявлении или коммюнике. Более широкие конференции принимают заключительные акты, содержащие итоги работы и тексты принятых решений. Эти акты подписываются участниками. Подписание акта, содержащего текст принятого договора, означает установление его аутентичности, т. е. равносильно подписанию самого договора. Резолюции конференций не являются юридически обязательными, но в силу принципа добросовестности предполагается, что они будут уважаться участниками как морально-политические обязательства. Юридически обязательной силой обладают лишь решения, оформленные в виде договора. Известны случаи, когда положения резолюций конференций приобретают юридическую силу в результате того, что договор обязывает руководствоваться ими.'
' США, Япония, ФРГ, Франция, Италия, Великобритания, Канада. Россия принимает определенное участие во встречах "большой семерки", что дало некоторым политикам основание говорить о "большой восьмерке", однако на наш взгляд употребление такого термина несколько преждевременно.
Многостороннее соглашение о сотрудничестве в области карантина и защиты растений 1959 г. обязывает участников соблюдать правила, которые будут установлены конференцией по этим вопросам (СДД. Вып. XXI. С. 392).
92 Глава VI. Право международных организаций
§ 2. Постоянные международные органы
Постоянные международные органы — органы взаимодействия государств, обладающие ограниченной компетенцией и упрощенной организационной структурой. Они могут носить различные наименования, например, Совет государств Балтийского моря) Черноморское экономическое сотрудничество, Центральная комиссия судоходства на реке Рейн, Дунайская комиссия.
Основой таких органов служит договор между государствами, которые являются их членами. Организационная структура может быть достаточно развитой, приближающейся к организации. Совет государств Балтийского моря имеет совет министров иностранных дел, комитет высших должностных лиц, комиссара по правам человека, рабочие группы. У других органов она более проста, например, Дунайская комиссия состоит из самой комиссии и секретариата. Правосубъектность таких органов обычно осуществляется в соответствии с правом страны пребывания, решения не носят юридически обязательного характера.
Особо выделю наиболее многочисленную категорию органов — смешанные комиссии, создаваемые на основе двусторонних или более широких соглашений и призванные содействовать осуществлению этих соглашений. Создаются они на паритетных началах и принимают правила процедуры. Они рассматривают вопросы, относящиеся к осуществлению соглашения, принимают программы сотрудничества, устанавливают порядок их реализации, контролируют ход выполнения соглашений. Им предоставлено право принимать рекомендации. Порой соглашения предусматривают порядок вступления рекомендаций в силу^ Известны соглашения, предусматривающие обязательный характер резолюций, даже принятых большинством голосов членов комиссии. Речь, разумеется, идет о специальных областях сотрудничества^
В принципе государства могут наделить комиссию правом принимать обязательные решения в пределах своей компетенции. В основном это акты осуществления норм договора. Если же они устанавливают более общие правила, то они относятся к категории международных административных норм.
II. Международные организации 93 II. Международные организации
/ § 1. Понятие и виды международных организаций
Международная организация — организация, учрежденная договором государств-членов, придавших ей статус международной организации.' В определениях, даваемых теорией и практикой, отсутствует элемент, имеющий решающее значение для выделения организации из иных международных органов — признание за ней статуса международной организации государствами.
Организации носят самые разные наименования: организация, фонд, банк, союз (Всемирный почтовый союз), агентство, центр. Известно, что ООН на других языках именуется "Объединенные Нации". Все это не влияет на статус организации.
Международный Суд ООН не раз подчеркивал, что в природе международных организаций нет ничего такого, что позволило бы рассматривать их как нечто подобное "сверхгосударству". Организация обладает лишь той компетенцией, которой ее наделили государства^
Полномочия организации закреплены ее уставом. Тем не менее, 'устав не всегда может это сделать с достаточной полнотой, а также с учетом многообразия международной жизни. В результате получила признание концепция "подразумеваемых полномочий (implied powers)", под которыми понимаются дополнительные полномочия, необходимые для достижения целей организации, установленных ее уставом. Это положение подчеркивалось и Международным Судом ООН. В Консультативном заключении по запросу ВОЗ о законности применения государством ядерного оружия в вооруженном конфликте (1996 г.). Суд, опираясь на предшествующую международную судебную практику, определил "...Потребности международной жизни могут сделать необходимым, чтобы организации во имя достижения своих целей обладали дополнительными полномочиями, которые прямо не пред-умаотрены в основных актах, регулирующих их деятельность. Общепринято, что международные организации могут осущест-
' Ст. 6. Соглашения РФ с Марокко о создании Межправительственной смешанной комиссии по экономическому и научно-техническому сотрудничеству (БМД. 1994. № II).
"• Ст. 21 Конвенции о сохранении морских живых ресурсов Антарктики 1980 г. (СМД. Вып. XXXVIII. М„ 1984. С. 396).
' В качестве примера наиболее развернутого определения организации, содержащегося в договорах, сошлюсь на ст. 18 Конвенции о физической защите ядерного материала 1980 г.: "...Организация состоит из суверенных государств и обладает компетенцией в области ведения переговоров, заключения и применения международных соглашений".
^ Консультативное заключение о толковании соглашения между ВОЗ и Египтом//^ Reports. 1980. P. '89, 103.
'И Глава VI. Право международных организаций
влять такие полномочия, известные как "подразумеваемые" полномочия" (п. 25).
Правовой основой организации являются "правила организации". Согласно Венской конвенции о праве договоров с участием организаций 1986 г. они, в частности, включают учредительные акты организации, принятые в соответствии с ними решения и резолюции, а также установившуюся практику организации (ст. 2).
Учредительные акты являются договорами, но договорами особого рода. Прежде всего это относится к Уставу ООН, согласно которому в случае противоречия ему других обязательств государств-членов преимущественную силу имеют обязательства по Уставу (ст. 103).
Особое положение учредительного договора признается Венскими конвенциями о праве договоров. Они применяются к договору, являющемуся учредительным актом организации, без ущерба для любых соответствующих правил данной организации (ст. F)). Эта норма относится в первую очередь к особому порядку участия и прекращению участия в договоре. Стать членом организации можно только в результате процедуры приема. По решению организации членство может быть приостановлено.
Содержание уставов более динамично, чем у иных договоров. Оно развивается в соответствии с потребностями организации в выполнении своих функций. Широко признано, что сегодня ООН совсем не та организация, какой она была в первые годы своего существования. Перемены происходят без формального изменения устава в результате практики, признаваемой государствами-членами. Складывающиеся таким путем обычные нормы стали важной частью права каждой организации. Приведу конкретный пример. Своей резолюцией 955(1994 г.) Совет Безопасности ООН учредил Международный уголовный суд для Руанды, ссылаясь на главу VII Устава "Действия в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии". Но в этой главе нет и намека па возможность учреждения подобного органа. Глава V предусматривает возможность учреждения вспомогательных органов, но к ним нельзя отнести орган с такими полномочиями, как у уголовного суда. Несмотря на все это поддержка государствами решения Совета Безопасности или молчаливое признание его придают ему правомерный характер. В этом видится весьма важный путь развития права международных организаций. ,. ^ Виды организаций можно определить по ряду критериев. J В зависимости от круга членов различают организации всеобщие или ограниченного состава. Всеобщие или универсальные потенциально рассчитаны на участие всех государств, хотя сегодня
II. Международные организации 95
даже в ООН некоторые страны по разным причинам не участвуют. К таким организациям относятся организации системы ООН — сама ООН и связанные с нею соглашениями специализированные учреждения, числом более 15 — Всемирная торговая организация (ВТО), Организация Объединенных Наций по промышленному развитию (ЮНИДО), Всемирный почтовый союз (ВПС), Международный банк реконструкции и развития (МБРР) и др.
Организации ограниченного состава могут быть региональными, т. е. открытыми только-для государств определенного географического района, например, Содружество Независимых Государств, Организация африканского единства, Лига арабских государств, Организация американских государств, Совет Европы.
В других случаях возможность членства определяется иными критериями. В Организации экономического сотрудничества и развития участвуют только промышленно развитые страны. Членами Организации стран — экспортеров нефти являются страны, для которых основным источником доходов является экспорт нефти^
В зависимости от характера компетенции организации делятся на обладающие общей и специальной компетенцией. В первом случае компетенция не ограничена какой-либо одной сферой сотрудничества. Примером служит ООН, которая может рассматривать практически любую международную проблему. Исключение составляют конкретные вопросы, отнесенные к компетенции ее специализированных учреждений. Столь широкая компетенция не может не сказываться на полномочиях универсальных организаций, которые не вправе принимать обязательные решения, ограничиваются обсуждением и принятием рекомендаций. Во имя обеспечения мира исключение сделано для Совета Безопасности ООН, который в определенных случаях может принимать юридически обязательные решения.
Большинство организаций являются именно ^педсгосударствен-ными, не обладают надгосударственной властью, члены не передают им своих властных функций. Задача таких организаций состоит в регулировании сотрудничества государств. Вместе с тем, сегодня существуют и наднациональные, надгосударственные организации. Таким организациям государствами передано осуществление некоторых суверенных полномочий. По определенным вопросам они могут принимать решения, непосредственно обязывающие физические и юридические лица. Более того, такие решения могут приниматься большинством голосов. Эти организации имеют механизм принудительного осуществления своих решений.
^ Глава VI. Право международных организаций
Некоторыми чертами наднациональной организации обладают специализированные организации, хотя в общем таковыми не являются. Довольно жестко обеспечивают соблюдение своих норм такие организации, как Международный союз электросвязи (МСЭ) или Международная организация гражданской авиации (ИКАО). Нарушение их практически означает невозможность соответствующей деятельности в международном масштабе. Действительно наднациональными являются Европейские сообщества. Но и их наднациональные полномочия ограничены определенными областями. Распространение этих полномочий на все сферы жизни государств означало бы преобразование наднациональной организации в федеративное государство.
§ 2.-Правосубъектность международных организаций
Устав ООН установил, что Организация пользуется на территории каждого из своих членов такой правоспособностью, которая может оказаться необходимой для выполнения ее функций (ст. 104). Однако ото не означало отрицания международной право- и дееспособности, которые также необходимы для выполнения функций Организации.
Уже в 1949 г. в Консультативном заключении о возмещении ущерба, понесенного на службе ООН, Международный Суд установил, что ООН осуществляет такие функции и пользуется такими правами, которые могут быть объяснены только в силу обладания значительной мерой международной правосубъектнос-ти.^ Сегодня все организации обладают специальной правосубъ-ектностью, что обычно прямо оговаривается в их учредительных актах^ Это, разумеется, не значит, что государства не могут уч-
'• ICJ Reports. 1949. P. 179.
^ В многостороннем соглашении о Международной организации спутниковой связи (ИНТЕЛСАТ) 1971 г. читаем:
а) ИНТЕЛСАТ обладает правосубъектностью. Она пользуется в полной мере правоспособностью, необходимой для осуществления своих функций и достижения своих целей, в том числе способностью: i) заключать соглашения с государствами или международными организациями; И) заключать контракты, iii) приобретать собственность и распоряжаться ею; iv) быть стороной в судебном разбирательстве,
Ь) Каждый участник принимает такие меры в пределах своей юрисдикции, которые необходимы для того, чтобы положения настоящей статьи вступили в силу в соответствии с его собственным законодательством" (БМД. 1993. № 5. С. 6).
II. Международные организации • 97
редить организацию, не обладающую международной правосубъ-ектностью.
Что же касается правосубъектности по внутреннему праву, то она не может отсутствовать. Организация неизбежно вступает в правоотношения на территории государств (приобретение товаров и услуг, аренда, собственность, трудовые отношения и т. д.). Анализ судебной практики государств показывает, что право-субъектность организации признается даже на территории государств, не являющихся ее членами. Заключая сделку, организация несет гражданско-правовую ответственность так же, как и обычное юридическое лицо. Несет она ответственность и из недоговорных обязательств, например, в результате дорожного инцидента. Однако реализация этой ответственности может быть затруднена в силу того, что организация обладает иммунитетом. В таких случаях ей следует отказаться от иммунитета, которым она обладает в интересах осуществления своих функций. Организация не должна препятствовать осуществлению правосудия. Но если такого отказа нет, то дело решается на дипломатическом уровне. Иск к организации может быть предъявлен на международном уровне в соответствии с международным правом.
Международная правосубъектность организации носит специальный характер и определяется ее функциями. Как и другие субъекты, организация обязана выполнять нормы международного права и несет ответственность за их нарушение. Правосубъектность организации включает право заключать международные договоры с государствами и другими международными организациями, например, о статусе своих помещений, об иммунитетах, о взаимодействии с родственными организациями. В Венской конвенции о праве договоров с участием организаций 1986 г. говорится: "Правоспособность международной организации заключать договоры регулируется правилами этой организации" (ст. 6). Организации являются участниками этой конвенции. Что же касается других многосторонних конвенций, то в них в принципе участвуют только государства, создавая нормы, обязательные и для организаций.
Организации участвуют в пределах своей компетенции в дипломатических сношениях. При ряде организаций существуют постоянные представительства государств. Организации направляют свои миссии в государства.
Организации участвуют в признании государств и правительств. Юридически это прерогатива государств. Но прием в организацию — прямой путь к признанию и порой имеет даже большее значение, чем признание со стороны отдельных государств.
98 Глава VI. Право международных организаций
Как мы уже знаем, организации обычно создаются при помощи международных договоров, в порядке исключения при помощи резолюций других организаций. Заключившие такой договор государства именуются первоначальными участниками. Впрочем, их правовой статус не отличается от статуса новых членов.
Ликвидируются организации также по соглашению членов. Знаменательно, что процесс создания новых организаций идет постоянно, а случаи ликвидации — редкое явление. В качестве примера можно указать на ликвидацию Организации Варшавского договора в 1991 г. по соглашению государств-членов.
В связи с ликвидацией организации возникает вопрос о правопреемстве. Обычно активы и пассивы распределяются пропорционально между бывшими членами. Так обстояло дело при ликвидации Совета Экономической Взаимопомощи в 1991 г. Если на смену одной организации приходит другая, то правопреемником выступает новая организация. Такое правопреемство имело место при ликвидации Лиги Наций и ее замены ООН в 1946 г. Последняя взяла на себя выполнение ряда функций Лиги, а по заключенному между ними соглашению имущество Лиги перешло к ООН.
, § 3. Функции международных организаций
Сущность происходящего в международной организации процесса в общем та же, что и в любом представительном политическом органе. Она состоит в выявлении интересов членов, в их согласовании, в выработке на этой основе общей позиции, общей воли, в определении соответствующих задач, а также методов и средств их решения. Специфика определяется тем, чти членами организации являются суверенные государства. Это обусловливает специфику функций и механизма их реализации.
Основные фазы деятельности организации состоят в обсуждении, принятии решения и контроле за его исполнением, ^пеци-ально изучавший функции международных организации польский профессор В. Моравецкий выделяет три основных вида функций международной организации: регулирующие, контрольные, оперативные.' Будем придерживаться этой классификации. Регулирующая функция является сегодня наиболее важной. Она состоит в принятии решений, определяющих цели, принци-
' Моравецкий В. Функции международной организации. М., 1976. С. 90 и ел.
II. Международные организации 99
пы, правила поведения государств-членов. Такого рода решения обладают лишь морально-политической обязательной силой. Тем не менее их воздействие на межгосударственные отношения и на международное право нельзя недооценивать. Любому государству трудно противостоять решению международной организации.'
Резолюции организаций непосредственно не создают между-народно-правовых норм, но оказывают серьезное влияние как на правотворческий, так и на правоприменительный процесс. Многие принципы и нормы международного права были первоначально сформулированы в резолюциях. Достаточно вспомнить роль резолюций Генеральной Ассамблеи ООН в утверждении основных принципов международного права и в раскрытии их содержания. В специальных областях сотрудничества (финансы, связь, транспорт и др.) нормы международного права создавались главным образом при помощи организаций.
Резолюциям принадлежит важная функция актуализации международно-правовых норм путем их подтверждения, конкретизации применительно к реальностям международной жизни. Применяя нормы к конкретным ситуациям, организации раскрывают их содержание. Не только в резолюциях, но и в ходе дискуссий выясняются необходимые изменения в праве. Весьма существенны функции легитимации и делегитимации. Первая состоит в подтверждении значения нормы, что усиливает ее эффективность. Вторая — в признании нормы не отвечающей требованиям жизни. Достаточно указать на резолюции ООН, осуществившие де-легитимацию целого комплекса обычных и договорных норм, лежавших в основе колониальной системы.
Контрольные функции состоят в осуществлении контроля за соответствием поведения государств нормам международного права, а также резолюциям. В этих целях организации вправе собирать и анализировать соответствующую информацию, обсуждать ее и выражать свое мнение в резолюциях. Во многих случаях государства обязаны регулярно представлять доклады о выполнении ими норм международного права и актов организации в соответствующей области. Особенно развита эта система в области прав человека. Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. обязывает участников представлять
' Японский профессор Ютаро Хигаши о резолюциях международных организаций пишет: "Хотя они лишены юридического характера, их политическую и моральную силу нельзя игнорировать". (Jap. AIL. 1982. No. 25. P. 16).
100 Глава VI. Право международных организаций
отчеты о выполнении ими положений Пакта Комитету по правам человека. По результатам обсуждения Комитет представляет доклад Экономическому и Социальному Совету ООН. В целях контроля на местах направляются наблюдательные миссии организаций. В практике ООН получили распространение наблюдательные миссии за соблюдением условий мирного урегулирования. Миссия ООН контролирует процесс ликвидации средств массового поражения в Ираке и докладывает об этом Совету Безопасности. Серьезные меры контроля, включая инспекцию, предусмотрены Уставом Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ).
Оперативные функции заключаются в достижении целей собственными средствами организации. В подавляющем большинстве случаев организация воздействует на реальность через суверенные государства-члены. Вместе с тем, постепенно растет роль и непосредственной деятельности. Организации оказывают экономическую, научно-техническую и другую помощь, предоставляют консультационные услуги. Значительное развитие получили операции ООН по поддержанию мира.
§ 4. Членство в международных организациях
Характерная черта международных организаций состоит в том, что их членами являются только суверенные государства, именно государства, а не их органы, несмотря на то, что такие организации зачастую именуют межправительственными. Не могут быть членами международной организации части государства. Все члены равноправно участвуют в работе органов организации и несут ответственность за ее деятельность. Они делают взносы в бюджет организации.
После Второй мировой войны колониальные страны не отвечали требованиям, предъявляемым к членам международных организаций. не были заинтересованы в деятельности организаций. Для решения проблемы было использовано ассоциированное членство. От полного членства оно отличается отсутствием права участвовать в голосовании и быть избранным в исполнительные органы. В наше время ассоциированное членство используется в тех случаях, когда полное членство по тем или иным причинам временно или постоянно невозможно. Так, страны Восточной Европы прошли через этап ассоциированного членства в Совете Европыы
Существует статус наблюдателя. Он предоставляется государствам-нечленам или государствам-членам, которые не вошли в
II. Международные организации 101
состав органа организации. Швейцария была представлена наблюдателями на многих сессиях Генеральной Ассамблеи ООН. Большинство членов ООН направляют своих наблюдателей на заседания Совета Безопасности. Статус наблюдателя был предоставлен ООН ряду национально-освободительных движений. Нередко специализированные учреждения и региональные организации направляют своих наблюдателей в органы ООН. Они обладают правом присутствовать на основных заседаниях и получать документы.
Зачастую неправительственным организациям предоставляется консультативный статус, который близок статусу наблюдателя. Такая практика типична для Экономического и Социального Совета ООН,
Членство прекращается с ликвидацией организации или самого государства-члена. Членство не переходит в порядке правопреемства. Россия заняла место СССР не как правопреемник, а как государство-продолжатель СССР.
Членство может быть прекращено в результате выхода из организации, что предусмотрено уставами многих организаций. В период между 1949 и 1953 гг. ряд стран Восточной Европы вышли из ВОЗ и ЮНЕСКО. Большинство западных держав заявили о незаконности этого шага. В дальнейшем США и Великобритания односторонне приостановили свое членство в ЮНЕСКО. Несмотря на то, что Устав ООН также не предусматривает возможности выхода, Индонезия в 1965 г. вышла из Организации в одностороннем порядке. После решения стран Восточной Европы возобновить свое членство в ВОЗ и ЮНЕСКО они не подверглись процедуре приема, их членство было восстановлено. Аналогичным образом было восстановлено и членство Индонезии в ООН. В общем можно считать, что государства имеют право на выход из организации.
Уставы многих организаций предусматривают возможность исключения из числа членов. В противном случае исключение недопустимо. В таком случае можно не допустить нарушающее устав государство к участию в работе организации, отказавшись признать полномочия его представителей, разумеется, временно, что равносильно приостановлению членства.
§ 5. Органы международных организаций
Для осуществления своих функций организации обладают соответствующим механизмом. Его основу составляют органы организации. Организации обладают высшим органом, в котором
102 Глава VI. Право международных организаций
представлены все члены. Называется он по-разному: ассамблея, конференция, конгресс и др. "Генеральная ассамблея" буквально означает "общее собрание". В универсальных организациях эти органы многочисленны и призваны принимать решения лишь по основным вопросам. Собираются они периодически, Генеральная Ассамблея ООН работает ежегодно (сентябрь—декабрь), может созываться на чрезвычайные сессии. В других организациях пленарный орган созывается каждые два года (ЮНЕСКО) и даже раз в пять лет (Международный союз электросвязи).
Для подготовки резолюций пленарного органа создаются комиссии и комитеты общего состава, работающие во время сессии высшего органа. Генеральная Ассамблея ООН принимает резолюции, подготовленные ее шестью комитетами, может создавать вспомогательные органы.
Пленарный орган избирает органы ограниченного состава, в числе которых основной исполнительный орган и органы по главным направлениям деятельности организации. При формировании таких органов учитываются определенные критерии, прежде всего, представительство основных регионов и групп государств. Известны и другие критерии. В руководящем органе МОТ 10 мест занимают основные промышленные страны. В Совете ИКАО обеспечивается должное представительство государств, вносящих наибольший вклад в навигационное обслуживание гражданской авиации.
В большинстве организаций органы состоят из представителей государств. В некоторых случаях в целях обеспечения беспристрастности. создаются органы, членами которых являются не государства, а специалисты, избираемые в личном качестве. Такими являются главным образом судебные органы. Таким же образом формируется и Комиссия международного права ООН.
В некоторых организациях существуют парламентские органы. В случаях, когда государства передают осуществление части своих властных полномочий международным организациям, национальные парламенты утрачивают контроль за этим. В целях компенсации, а также во имя демократического представительства и создаются парламентские органы. Они либо непосредственно избираются на выборах в странах-членах (Европейские сообщества), либо назначаются национальными парламентами (Совет Европы). В большинстве случаев эти органы ограничиваются обсуждением и принятием рекомендаций. Только Европейский парламент в рамках Европейских сообществ обладает существенными правами. Он может отправить в отставку исполнительный орган —Комиссию Сообществ и принимает участие в принятии бюджета.
III. Организация Объединенных Наций 103
Особое место занимают судебные органы. Различные их виды могут решать споры между государствами, проверять правомерность решений организации и осуществлять административную юрисдикцию в отношении персонала. Большинство организаций не создают своих судебных органов и не считают нужным судебный контроль за правомерностью своих решений. По делам, связанным с персоналом, универсальные организации используют административный суд ООН. В Европейских сообществах, органы которых принимают юридически обязательные решения, Суду Сообществ принадлежит важная роль в контроле правомерности таких решений.
Все организации имеют секретариат, который выполняет большую работу по обслуживанию организации. Возглавляется он главным административным лицом (генеральным секретарем или генеральным директором), которое избирается высшим органом на определенный срок.
Основная работа секретариата выполняется служащими, работающими на постоянной основе. Число таких служащих во всех организациях превысило 80 тыс. Они подбираются с учетом представительства разных регионов. В целях обеспечения их независимости создана система социального обеспечения и пенсионная система. Им предоставлен иммунитет от налогообложения и местной юрисдикции. В случае необходимости организация должна отказаться от иммунитета в отношении своего служащего.
Финансирование организаций осуществляется их членами в зависимости от их возможностей. В качестве общего правила, вклад одного государства не должен превышать 25 процентов бюджета и быть меньше 0,01 процента. Многие финансовые ор-ганизадии формируют бюджет за счет собственных доходов. Регулярный бюджет покрывает обычные расходы. Дополнительные расходы, например, на миротворческие операции или оказание экономической помощи, покрываются за счет добровольных взносов.



ОГЛАВЛЕНИЕ