ОГЛАВЛЕНИЕ

III. Организация Объединенных Наций
ООН является неотъемлемой частью современного миропорядка, ''в формировании которого ей принадлежит важная роль. Она представляет собой ядро глобальной системы международных организаций^ Ее Устав был первым актом, закрепившим основные цели и принципы международного правопорядка и придавшим им императивную силу. Не случайно Устав нередко называют конституцией международного сообщества.,
104
Глава VI. Право международных организаций
За период своего существования ООН пережила немало трудных времен. В первый период контролировавшие большинство голосов западные державы пытались диктовать свою волю меньшинству. После деколонизации большинство образовали развивающиеся страны, которые также пытались использовать машину голосования без должного учета интересов других государств. Результатом были мертворожденные резолюции. Большие трудности породила "холодная война". И тем не менее ООН не только выжила, но и накопила значительный опыт, тем самым продемонстрировав свою жизненную силу. Широкие перспективы открываются перед Организацией в новых условиях, которые, вместе с тем, предъявляют ей и новые требования.
И в наши дни критика в адрес ООН — нередкое явление. Оправданны упреки в бюрократизме и высоких расходах. Тем не менее, ООН доказала свою способность к совершенствованию, к адаптации к меняющимся условиям. Говорят, что нельзя дважды войти в одну и ту же реку. Очевидно, можно сказать, что нельзя дважды войти в одну и ту же ООН.
Сегодня все чаще слышны голоса, требующие более целенаправленных реформ. Главное направление — усиление ООН, повышение ее авторитета и расширение полномочий.' Необходимо, прежде всего, повысить обязательную силу ее решений, улучшить контроль за их исполнением. Ответственность за недостаточную эффективность решений несут в первую очередь сами государства. Ее разделяют средства массовой информации, которые, за редким исключением, обходят эти решения молчанием.
ООН является именно межправительственной организацией, что ограничивает ее возможности в принятии далеко идущих решений. Поэтому, надо полагать, со временем в систему ее органов будет включена Парламентская ассамблея. Сейчас ее главными органами являются: Генеральная Ассамблея, Совет Без-. опасности, Экономический и Социальный Совет, Совет по Опеке, Международный Суд и Секретариат.
' Позиция "большой семерки" и России состоит в следующем: "Мы подтверждаем свои обязательства в отношении ООН, Устав которой содержит основные принципы международного порядка, основанного на мире и безопасности, устойчивом развитии и уважении к правам человека. Мы поддерживаем меры по усилению ООН, которая призвана играть все более важную роль..." (Заявление председателя встречи 1995 r.//US. Dispatch. 1995. № 4. Suppi. P. 10).
III. Организация Объединенных Наций § 1. Генеральная Ассамблея
Генеральная Ассамблея — наиболее представительный орган ООН, обладающий самой широкой компетенцией. В отечественной доктрине правовые аспекты деятельности Генеральной Ассамблеи были основательно исследованы проф. М. В. Яновским.' Широта компетенции Ассамблеи проявляется, прежде всего, в праве обсуждать любые вопросы или дела в пределах Устава. Кроме того, она может обсуждать вопросы, относящиеся к полномочиям любого органа ООН. В результате рассмотрения она делает рекомендации как членам Организации, так и ее органам, включая Совет Безопасности (ст. 10). Для всех органов ООН, кроме Совета Безопасности и Международного Суда, такие рекомендации являются совершенно обязательными. Так, в ст. 66 Устава говорится, что ЭКОСОС осуществляет такие функции, какие входят в его'компетенцию в связи с выполнением рекомендаций Ассамблеи.
Исключение из этого правила предусмотрено ст. 12, согласно которой Ассамблея не может делать какие-либо рекомендации в отношении спора или ситуации, находящихся на рассмотрении Совета Безопасности. Имеются в виду вопросы, относящиеся к поддержанию мира и безопасности.
Кроме определения общей компетенции Ассамблеи Устав конкретно указывает наиболее важные направления ее деятельности. Ассамблея правомочна рассматривать общие принципы сотрудничества в деле поддержания мира, включая принципы разоружения, и делать соответствующие рекомендации членам и Совету Безопасности. Ассамблея может обсуждать любые вопросы, относящиеся к поддержанию мира, поставленные перед ней не только членами или Советом Безопасности, но и государствами-нечленами.
Ассамблея может рекомендовать меры мирного улаживания любой ситуации, которая могла бы нарушить общее благополучие или дружественные отношения между государствами. Сюда отнесены и ситуации, возникающие в результате нарушения положений Устава, излагающих цели и принципы. Тем самым подтверждается высокое положение целей и принципов в системе норм. Из сказанного видно, сколь широка компетенция Ассамблеи в области мирного урегулирования. Она охватывает не только ситуации, угрожающие миру, но и широкий круг ситуаций иного
' Яновский М. В. Генеральная Ассамблея ООН. Кишинев, 1971. См. также: Ефимов Г. К. Генеральная Ассамблея ООН. М., 1969.
106 Глава VI. Право международных организаций
рода. Разумеется, из этого исключаются ситуации, рассматриваемые Советом Безопасности. Содержание этой компетенции дополняется в главе VI "Мирное разрешение споров", но об этом — в соответствующей главе.
К основным функциям Ассамблеи отнесено также содействие международному сотрудничеству в политической области и поощрение прогрессивного развития международного права и его кодификации. Отмечу, что забота о развитии международного права поставлена рядом с содействием политическому сотрудничеству. При участии Ассамблеи было принято свыше 300 договоров по важнейшим вопросам, включая права человека, нераспространение ядерного оружия, использование морского дна и космического пространства. Важной функцией является содействие сотрудничеству в области экономической и социальной жизни, культуры, образования, здравоохранения и прав человека.
Особое положение Ассамблеи видно и из того, что все главные органы ООН, включая Совет Безопасности, представляют ей доклады о своей деятельности (ст. 15). Среди других органов Ассамблею выделяют и ее полномочия в области финансов. Она утверждает бюджет Организации и определяет взносы членов. Ею утверждаются заключаемые ЭКОСОС от имени ООН соглашения со специализированными учреждениями. Ассамблея не только сама может запрашивать консультативные заключения у Международного Суда, но также разрешает это другим органам ООН и ее специализированным учреждениям.
Существенное значение имеют полномочия Ассамблеи в области формирования органов ООН. Она избирает 10 непостоянных членов Совета Безопасности, всех членов ЭКОСОС. Она учреждает вспомогательные органы, число которых превысило 200. Наконец, процесс принятия поправок к Уставу начинается с их одобрения Ассамблеей.
Ряд полномочий Ассамблея осуществляет совместно с Советом Безопасности. По рекомендации последнего Ассамблея выносит постановления о приеме в члены, о приостановлении и прекращении членства. Генеральная Ассамблея и Совет Безопасности совместно избирают и членов Международного Суда.
§ 2. Совет Безопасности
Совет Безопасности занимает уникальное положение не только в ООН, но и во всей системе международных организа-
III. Организация Объединенных Наций 107
ций.' Уникальность состоит в том, что на него возложена главная ответственность за поддержание мира и безопасности. Несмотря на то, что Совет — орган ограниченного представительства (менее одного процента общего числа членов ООН) государства-члены согласились, что при исполнении своих обязанностей Совет "действует от их имени" (п. 1 ст. 24 Устава ООН). Иными словами, Совет самостоятельно предпринимает действия, которые рассматриваются как действия ООН. Решения Совета по определенным вопросам обладают юридически обязательной силой. Особого внимания заслуживает то обстоятельство, что Совет является главным исполнительным органом ООН. Если в результате обсуждения Ассамблеей вопроса, относящегося к поддержанию мира, окажется необходимым предпринять действия, то такой вопрос передается Совету Безопасности.
Наконец, ООН обеспечивает, чтобы даже государства, не являющиеся ее членами, действовали в соответствии с принципами Устава в той мере, в какой это необходимо для поддержания международного мира и безопасности (п. 6 ст. 2 Устава). Естественно, в осуществлении этой нормы решающая роль принадлежит Совету.
К компетенции Совета отнесена подготовка планов регулирования вооружений. Ему отведена главная роль в мирном разрешении споров (гл. VI). Специальная глава посвящена действиям Совета в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии (гл. VII).
Совет определяет наличие любой угрозы миру, нарушения мира или акта агрессии. Само по себе такое определение может иметь юридические последствия, давая угрожаемому или подвергшемуся агрессии государству право на содействие ООН в обеспечении его интересов.
Установив наличие угрозы миру, Совет может вынести рекомендацию, но вправе и принять решение о мерах принуждения к правонарушителю. Устав предусматривает применение невоенных и военных мер. Они применяются государствами по решению Совета. К первым отнесены полный или частичный перерыв экономических отношений, железнодорожных, морских, воздушных, почтовых, телеграфных, радио или других средств сообщения, а также разрыв дипломатических отношений (ст. 41). Пере-
' Правовой статус Совета Безопасности исследовали, в частности, В. Н. Федоров и Н. А. Ушаков. См.: Федоров В. Н. Совет Безопасности ООН. М., 1965; Ушаков Н. А. Принцип единогласия великих держав в ООЙ. М., 1956.
108 Глава VI. Право международных организаций
чень этот примерный, а не исчерпывающий. Совет не раз принимал решения о применении этих мер в качестве санкций, например, в отношении ЮАР и Южной Родезии.
В случае, если Совет сочтет, что невоенные меры недостаточны, он может применить воздействие вооруженными силами, которые включают демонстрацию, блокаду и другие операции воздушных, морских или сухопутных сил государств-членов (ст. 42). Соответственно, все члены обязаны предоставить в распоряжение Совета необходимые вооруженные силы и обеспечить их деятельность. В этих целях заключаются специальные соглашения. Для оказания помощи Совету в осуществлении этих мер был учрежден Военно-Штабной комитет, состоящий из представителей штабов постоянных членов. До окончания "холодной войны" комитет существовал формально. Однако в 1990 г. он проявил себя в ходе применения санкций в отношении Ирака.
Опыт применения санкций к Ираку может служить иллюстрацией возможностей Совета в наше время. В день нападения Ирака на Кувейт (2 августа 1990 г.) Совет принимает резолюцию, которая определяет факт нарушения мира (ст. 39 Устава), а также рекомендует пути немедленного прекращения агрессии (ст. 40). В следующей резолюции Совет констатирует невыполнение Ираком предыдущей и определяет меры по восстановлению власти законного правительства Кувейта. Это уже не рекомендации, а решение. Более того, оно обращено не только к членам ООН, но и к государствам-нечленам. Пример осуществления полномочий по п. 6 ст. 2 Устава.
В числе предписываемых мер — прекращение всех экономи-. ческих связей и отказ от признания любого оккупационного правительства. В следующей резолюции (25 августа) предусмотрено применение вооруженных сил. С юридической точки зрения особый интерес представляет резолюция от 25 сентября. Она установила, что все правовые акты Ирака, противоречащие резолюциям Совета, являются ничтожными. Сославшись на ст. 103 Устава о приоритете обязательств по Уставу, Совет обязал все государства независимо от их договоров прекратить авиационные связи с Ираком. Иными словами, обязательная резолюция Совета приравнена к обязательствам по Уставу.
Революции установили условия прекращения военных действий, порядок возмещения ущерба и др. В результате они заменили не только соглашения о перемирии, но и мирный договор. История не знает ничего подобного. Санкции применялись Советом и в других случаях, в отношении Ливии и Югославии. В послед-
III. Организация Объединенных Наций 109
нем случае Совет сыграл важную роль в разработке условий мирного урегулирования.
Особо отмечу действия Совета в отношении Сомали. В резолюции от 3 декабря 1992 г. было установлено, что ситуация в Сомали представляет угрозу миру и решено принять все необходимые меры для восстановления мира. Между тем, речь шла о чисто внутренней ситуации, о гуманитарной интервенции. В соответствии с резолюцией в Сомали были направлены вооруженные силы для спасения населения от голода и предотвращения внутренних конфликтов. Это означало новое развитие полномочий Совета.
Данный момент нашел выражение в заявлении Совета, принятом на заседании с участием глав государств и правительств в 1992 г. В нем говорится: "Отсутствие войны и вооруженных конфликтов само по себе не обеспечивает международного мира и безопасности. Невоенные источники нестабильности в экономической, социальной, гуманитарной и экологической областях стали угрозой миру и безопасности.' Правомерность такой постановки вопроса подтверждена Международным Судом, заявившим, что "полномочия Совета по статье 24 не ограничены специфическими полномочиями, содержащимися в главах VI, VII, VIII и XII..." Единственным ограничением являются основные цели и принципы Устава^ Все это означает новый этап в развитии ООН, который обусловлен произошедшими в мире переменами.
Растущая активность Совета и фактическое расширение его полномочий имеют положительный эффект. Расширение полномочий опирается на молчаливое согласие членов ООН. Однако и в этом следует соблюдать чувство меры. Совет стал осуществлять не только исполнительные, но также нормОтворческие и даже судебные функции. Думается, что в своих действиях он должен опираться на Генеральную Ассамблею.
Резолюции Совета призваны содействовать реализации норм Устава, а не создавать новые нормы. Они юридически обязательны именно как акты применения права. Несколько раз СССР предлагал придать юридически обязательную силу актам Генеральной Ассамблеи, содержащим общие нормы, путем соответствующего решения Совета. Такое предложение было, например, внесено в 1972 г. в отношении отказа от применения силы и запрещения
' S/PV 3046. 143. 31 January 1992. ' Консультативное заключение о Намибии//ICJ Reports. 1971. P. 52.
110 Глава VI. Право международных организаций
навечно применения ядерного оружия. Однако ООН обоснованно не согласилась с таким пониманием полномочий Совета.
С учетом роли и полномочий Совета определен его состав. Совет состоит из 15 членов: 5 постоянных (Китай, Франция, Россия, Великобритания и США) и 10 непостоянных. Последние избираются Генеральной Ассамблеей сроком на 2 года и не могут быть немедленно переизбраны. При этом учитывается не только справедливое географическое распределение, но и степень участия государства в поддержании мира и достижении других целей ООН (ст. 23).
Решения по процедурным вопросам принимаются большинством в 9 голосов. По другим вопросам также необходимо собрать не менее 9 голосов, но это число должно обязательно включать голоса постоянных членов.
Неучастие в голосовании постоянного члена не препятствует принятию решения. Такова формула принципа единогласия великих держав, который служит одной из основ Совета Безопасности. Говорят также о праве вето, поскольку любой постоянный член может воспрепятствовать принятию резолюции. Так, в ноябре 1996 г. 14 членов Совета поддержали кандидатуру Бутроса Гали на пост Генерального Секретаря ООН. Против высказались только США. Решение принято не было. Принцип единогласия постоянных членов отражает реальное положение дел в мире. Только единство великих держав способно обеспечить мир и безопасность. В итоге новым Генеральным Секретарем был избран Кофи Аннан.
В настоящее время специальный комитет рассматривает вопрос о расширении состава Совета. ФРГ и Япония добиваются места постоянных членов, ссылаясь, в частности, на то, что их взносы относятся к числу крупнейших. На постоянное представительство в Совете могут претендовать и такие страны, как Индия, Бразилия.
§ 3. Другие главные органы
Экономический и Социальный Совет (ЭКОСОС) несет ответственность за выполнение функций, изложенных в главе IX "Международное экономическое и социальное сотрудничество". Он состоит из 54 членов, избираемых ежегодно Генеральной Ассамблеей сроком на три года. Таким путем обеспечивается постепенное обновление состава и преемственность в работе. Допускается немедленное переизбрание,
III. Организация Объединенных Наций III
ЭКОСОС предпринимает исследования и составляет доклады по международным вопросам во многих важнейших областях: экономике, социальной сфере, культуре, образовании, здравоохранении и аналогичных областях. По любому из таких вопросов Совет может делать рекомендации Ассамблее, членам ООН и специалиаированным учреждениям. Устав особо выделяет право делать рекомендации в области прав человека. Не менее половины всех принимаемых на сессиях Ассамблеи резолюций относятся к сфере ЭКОСОС. Совет может представлять Ассамблее проекты конвенций.
ЭКОСОС заключает соглашения со специализированными учреждениями и координирует их деятельность, уполномочен получать от них доклады. На основе соглашений с членами ООН Совет может получать от них доклады о выполнении его рекомендаций, а также рекомендаций Ассамблеи в соответствующих областях. Свои замечания по докладам Совет может представлять как государствам-членам, так и Ассамблее. Эта контрольная функция обладает значительным потенциалом. По предложению Совета Безопасности ЭКОСОС обязан помогать ему в соответствующих областях деятельности. Особого вниманий заслуживает связь ЭКОСОС с неправительственными организациями, заинтересованными в вопросах, которыми занимается Совет. Контакт с национальными неправительственными организациями возможен после консультаций с соответствующим правительством.
Объем стоящих перед ЭКОСОС задач неуклонно растет. По мере упрочения мира эта тенденция очевидно будет нарастать. Поэтому при пересмотре Устава ООН было бы целесообразно разделить нынешний Совет на два самостоятельных органа — по экономическим и по социальным вопросам.
Совет по опеке был учрежден для контроля за системой опеки. Международная система опеки была создана для управления зависимыми территориями, которые ранее являлись подмандатными (система мандатов Лиги Наций), которые были под контролем побежденных государств, а также тех, которые могут быть добровольно включены метрополиями. Последняя категория успеха не имела. Что же касается первых двух, то Совет сыграл свою роль в обретении ими независимости. Уже к 1975 г. все бывшие подопечные территории обрели независимость, за исключением Микронезии (опека США). В результате отпала необходимость в Совете по опеке.
Секретариат — весьма важный орган ООН. Персонал Секретариата назначается Генеральным секретарем. При этом должно
112 Глава VI. Право международных организаций
уделяться внимание подбору персонала на возможно более широкой географической основе. Порой это требование затрудняет подбор кадров достаточно высокой квалификации. Сотрудники Секретариата являются международными чиновниками и не должны получать указаний от правительств. Штаб-квартира ООН и Секретариата расположена в Нью-Йорке, ее крупные подразделения находятся в Женеве и в Вене.^ Главная функция Секретариата состоит в обслуживании деятельности ООН, включая подготовку необходимых материалов и содействие реализации резолюций ее органов. В общем от Секретариата в немалой мере зависит результативность деятельности Организации.
Генеральный секретарь представляет Ассамблее ежегодный отчет о работе ООН, который содержит и предложения о ее совершенствовании. Он доводит до сведения Совета Безопасности вопросы, которые, по его мнению, могут угрожать миру.
Наблюдается тенденция к росту роли Генерального секретаря. Он принимает участие в постановке актуальных вопросов перед органами ООН, выступает посредником р урегулировании споров между государствами, например, на юге Африки, на Ближнем Востоке и др.
Международный Суд — главный судебный орган ООН. Правовой основой деятельности Суда является Устав ООН и Статут Суда, который составляет неотъемлемую часть Устава. Члены ООН являются тем самым и участниками Статута. Государство-нечлен может стать участником Статута на условиях, определяемых Ассамблеей по рекомендации Совета Безопасности.
Суд состоит из 15 судей, которые избираются Ассамблеей и Советом Безопасности сроком на 9 лет. Судьи должны обладать высокими моральными и профессиональными качествами. Состав Суда в целом обеспечивает представительство главнейших форм цивилизации и основных правовых систем мира. В случае надобности Суд создает камеры в составе трех и более судей.
Помимо рассмотрения споров между государствами (о чем речь пойдет в главе о праве мирного урегулирования споров) Суд выносит консультативные заключения по запросу Ассамблеи и Совета Безопасности. За истекшие годы было вынесено свыше 20 заключений. Они касались членства в ООН, толкования договоров, компетенции Ассамблеи, статуса Намибии и др.
Фактическое расширение полномочий и активизация деятельности Ассамблеи и особенно Совета Безопасности делает акту-
IV. Содружество Независимых Государств 113
альной проблему роли Суда в этом процессе. В практике Суда не раз возникал вопрос о соотношении компетенции Совета как политического органа с компетенцией Суда как органа судебного. В деле "Никарагуа против США" последние ссылались на то, что вопрос о применении вооруженных сил не относится к категории "юридических споров" и потому должен рассматриваться Советом Безопасности (в котором США обладают правом вето), а не Судом. Суд отклонил этот аргумент, заявив, что "политические аспекты могут присутствовать в любом представленном ему юридическом споре".^
В Постановлении о временных мерах по делу "Босния и Герцеговина против Югославии" (16 апреля 1993 г.). Суд заявил, что "Совет обладает предоставленными ему функциями политического характера, в то время как Суд выполняет чисто судебные функции, и оба органа поэтому осуществляют свои разные, но взаимодополняющие функции, в отношении одних и тех же событий". Из этого следует, что на Суд не распространяется ст. 12, запрещающая Ассамблее принимать резолюции по спорам, находящимся на рассмотрении Совета Безопасности.
Стал актуальным также вопрос о возможности контроля со стороны Суда за правомерностью актов Ассамблеи и Совета. Устав не предусматривает такой возможности, но и не исключает ее. Суд счел, что он не обладает правом осуществлять судебный контроль или быть апелляционной инстанцией в отношении решений других органов ООН." Вместе с тем, Суд не раз высказывал свое мнение о соответствии международному праву решений того же Совета Безопасности.
При рассмотрении конкретных дел Суд не может уйти от оценки правомерности резолюций органов ООН, относящихся к делу. Активный политический орган — Совет Безопасности требует дополнения в виде беспристрастного судебного органа.
I ICJ Reports. 1988. P. 91. ^ Консультативное заключение о Намибии//Ки Reports. 1971. P. 45.
Богданов О. В. Штаб-квартира ООН в Нью-Йорке. М., 1976.



ОГЛАВЛЕНИЕ