ОГЛАВЛЕНИЕ

Глава VII. Право мирного разрешения споров
Право мирного разрешения споров — совокупность принципов и норм, определяющих порядок урегулирования межгосударственных споров мирными средствами. Проблемы мирного разрешения споров изучались Л. Н. Анисимовым, Д. Б. Левиным, Э. А. Пушминым, М. Л. Энтиным,
Рассматриваемая отрасль международного права тесно связана с правом международных организаций. Любая организация в большей или меньшей мере занимается предотвращением и урегулированием споров. В основе отрасли лежит принцип мирного разрешения споров, обязывающий урегулировать споры только мирными средствами. Другим принципом является принцип свободного выбора средств мирного разрешения споров.
Первая общая Конвенция о мирном урегулировании международных споров была принята в 1899 г. на Гаагской конференции мира. С тех пор посвященные проблеме акты принимались неоднократно. Соответствующая глава имеется в Уставе ООН. Не раз принимались резолюции Генеральной Ассамблеи, среди которых следует выделить Манильскую декларацию о мирном разрешении международных споров 1982 г. Имеется также значительное число региональных актов.
Термин "международные споры" употребляется в узком и широком смысле. В первом случае под этим понимаются лишь те ситуации, которые характеризуются конкретными участниками, достаточно четкими взаимными претензиями, определенным предметом. Во втором — любые конфликтные межгосударственные отношения. Среди последних Устав ООН выделяет особую категорию — "ситуации, которые могут привести к нарушению мира". Такая ситуация имела место после установления правления белого меньшинства в Южной Родезии. Начиная с 1965 г., Совет Безопасности неоднократно принимал соответствующие резолюции.
Различие между спором и ситуацией имеет юридическое значение. При рассмотрении спора в Совете Безопасности участвующий в споре член Совета обязан воздерживаться от голосования, а при рассмотрении ситуации — не обязан. В отношении споров, угрожающих миру, Совет наделен особыми правами. Он может по собственной инициативе расследовать любой такой спор (ст. 34 Устава ООН), рекомендовать надлежащую процедуру уре-гулиройания (ст. 36), а также условия разрешения спора (ст. 37).
1. Механизм решения споров организациями 121
Кроме этого, Устав различает еще две категории споров: юридического характера и все остальные.
Деление споров на политические и юридические относительно. ' В каждом споре имеются обе стороны. Тем не менее оно ни лишено смысла. В одном случае преобладают политические моменты, в другом — юридические. Статут Международного Суда отнес к юридическим спорам, прежде всего те, что касаются толкования договора, любого вопроса международного права, наличия факта, представляющего нарушение международных обязательств, возмещения, причитающегося за нарушение обязательств. Практика показывает, что политические споры, особенно связанные с важными интересами, государства не передают на рассмотрение арбитражей и судов, а предпочитают решать политическими средствами.
1. Механизм решения споров организациями
Рост числа и роли международных организаций вносит изменения в систему средств мирного разрешения споров. В ходе своей деятельности они предотвращают возникновение спора, содействуют урегулированию конфликтных ситуаций, принимают решения об урегулировании спора.
Механизм решения споров организациями в отличие от судебного носит преимущественно политический характер, но и он действует в соответствии с международным правом. Устав ООН определил, что разрешение международных споров следует проводить "в согласии с принципами справедливости и международного права" (ст. 1). Политическая процедура носит в значительной мере согласительный характер, в большей мере нацелена на сближение позиций сторон. При рассмотрении спора между Индией и Пакистаном в 1957 г. Совет Безопасности принял резолюцию, из которой исключались положения, неприемлемые для любой из сторон.
§ 1. ООН
Генеральная Ассамблея и Совет Безопасности могут призвать спорящие государства использовать любое из мирных средств разрешения споров. Государство, не являющееся членом ООН, может сообщить Ассамблее или Совету о любом споре, в котором оно является стороной. Наблюдается тенденция к росту роли Ассамблеи и Совета в мирном разрешении споров. Манильская декларация о мирном решении международных споров 1982 г. подчеркивает превентивные функции ООН в этой области.
122 Глава VII. Право мирного разрешения споров
Совет Безопасности несет главную ответственность за поддержание мира и ему принадлежит основная роль в решении споров в этой области. Соответствующие полномочия изложены в главе VI Устава, которая дает Совету право требовать от сторон в споре разрешить его путем указываемого средства. В их числе переговоры, обследование, посредничество, примирение, арбитраж, судебное разбирательство, обращение к региональным органам и др.
Совет может расследовать любой спор или ситуацию, которая способна привести к трениям или вызвать спор, для определения того, не может ли их продолжение угрожать миру. Любой член ООН вправе сообщить Совету о таком споре или ситуации. Во всех этих случаях резолюции Совета носят характер рекомендаций. По взаимному согласию сторон любой спор может быть передан на рассмотрение Совета, который в таком случае делает рекомендации. В споре Мальты и Ливии о разграничении континентального шельфа Совет в 1980 г. рекомендовал обратиться в Международный Суд, что и было сделано.
Генеральная Ассамблея вправе обсуждать любой вопрос в пределах Устава, включая и споры, и принимать соответствующие резолюции. Она может рекомендовать меры по мирному урегулированию любой ситуации, способной причинить ущерб дружественным отношениям государств. Ассамблея активно использует свое право обращать внимание Совета Безопасности на ситуации, угрожающие миру. Принятая в 1991 г. Декларация относительно установления фактов направлена на усиление роли Ассамблеи в установлении фактической стороны спора или ситуации в целях предотвращения их развития.
Секретариат осуществляет функции по мирному урегулированию преимущественно через Генерального секретаря. Он участвовал в урегулировании положения на Ближнем Востоке, на Кипре, в Афганистане, в решении проблемы Намибии и др. В одних случаях он действовал сам, в других обращался к помощи государств. В 1965 г., когда вспыхнул конфликт в Доминиканской Республике, он обратился к США с просьбой оказать добрые услуги. В Декларации о предупреждении и урегулировании споров и ситуаций 1988 г. предусматривается повышение роли Генерального секретаря в этой области.
Специализированные учреждения ООН в своих учредительных актах содержат постановления о порядке разрешения споров, касающихся применения или толкования этих актов^ Спор, не решенный путем переговоров, передается главному органу организации. Если и это не дает результата, спор передается на
1. Механизм решения споров организациями 123
рассмотрение суда или арбитража. Показательно, что не было случая, чтобы главный орган не решил спор. В его распоряжении серьезные рычаги воздействия на членов.
§ 2. Региональные организации
Все региональные организации имеют свой довольно сходный механизм разрешения споров. Остановимся на двух организациях, на Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе и на Совете Европы.
ОБСЕ в соответствии с Будапештским документом 1994 г., преобразовавшим Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) в Организацию, имеет целью развивать возможности и активность превентивной дипломатии, увеличивать способность Организации в урегулировании конфликтов и кризисов. В 1992 г. была принята Конвенция о примирении и арбитраже в рамках СБСЕ, предусмотревшая учреждение Палаты примирения и арбитража в рамках СБСЕ. Палата имеет своими органами Бюро, а также примирительные и арбитражные комиссии.
До обращения в Палату стороны в споре должны использовать иные средства, прежде всего, переговоры. В случае неудачи каждая из сторон может передать спор комиссии примирения, которая образуется для этого случая. Согласия на это другой стороны не требуется, если только последняя не заявит, что спор касается ее территориальной целостности.
Каждая из сторон назначает по одному члену. Из общего списка посредников Бюро выбирает трех других членов. Задача комиссии оказать сторонам помощь в урегулировании в соответствии с международным правом и их обязательствами, вытекающими из актов СБСЕ (ст. 24). Деятельность примирительной комиссии является не судебной, а политической процедурой. Поэтому комиссия предлагает урегулирование на основе не только права, но и политических обязательств.
Результатом работы комиссии являются предложения о мирном решении спора. Если та или иная сторона не согласна с ними, то они передаются Совету министров ОБСЕ.
Юрисдикция арбитража факультативна. Для передачи спора на его рассмотрение необходимо согласие сторон. Каждая из сторон назначает по одному арбитру, не менее трех арбитров назначает Бюро. Арбитраж решает спор только на основе международного права. Его решение обязательно для сторон.
Совет Европы принял Европейскую конвенцию о мирном решении споров в 1957 г. Конвенция делит споры на юридические,
124 Глава VII. Право мирного разрешения споров
как они определены в Статуте Международного Суда, и остальные. В отношении первых стороны в Конвенции принимают обязательную юрисдикцию Суда. В результате любая из сторон может без согласия другой стороны передать спор в Суд. Что же касается неюридических споров, то для них предусмотрена примирительная процедура и арбитраж. Конвенция была основанием обязательной юрисдикции Суда в споре о континентальном шельфе Северного моря в 1969 г.
Открывая значительные возможности для мирного урегулирования споров и ситуаций, международные организации ни в коей мере не умаляют значение других средств мирного решения споров. Более того, во многих случаях они отсылают к ним, предписывают их использование.
II. Мирные средства разрешения споров § 1. Согласительные средства
Согласительные средства играют главную роль в мирном урегулировании споров и разногласий во взаимоотношениях суверенных государств. Суть этих средств состоит в том, что спор улаживается в результате прямого контакта сторон и соглашения. Такими средствами являются переговоры, консультации, добрые услуги, посредничество, установление фактов, примирение.
Переговоры означают прямой контакт сторон в целях достижения взаимно приемлемого соглашения. В договорной практике принята формула "споры решаются по дипломатическим каналам". Переговоры в качестве общего правила предшествуют иным средствам решения споров.' Ведение переговоров не требует особой организационной подготовки, в ходе их могут решаться как политические, так и юридические вопросы без вмешательства третьих сторон.
Переговоры могут вестись через обычные дипломатические каналы или в форме специально созываемых совещаний. Возможна также письменная форма, обмен посланиями. Результаты переговоров находят отражение в совместных коммюнике, которые не являются договорами.
' Еще иостоянная палата международного правосудия подчеркивала: "Прежде, чем спор будет представлен на судебное разбирательство, его предмет должен быть четко определен на дипломатических переговорах" (PCIJ. Ser. A. No. 2. P. 15).
II. Мирные средства разрешения споров 125
Переговоры могут быть не только двусторонними, но и многосторонними. Последние приобретают широкое распространение. Появилось понятие "парламентской дипломатии", означающей многосторонние переговоры в рамках международных органов и организаций. Переговоры должны вестись не формально, а добросовестно. Манильская декларация предписывает: "Государства должны добросовестно и в духе сотрудничества искать скорейшее и справедливое урегулирование их международных споров".
Консультации — разновидность переговоров, отличающаяся простотой организации, меньшей формальностью. Зачастую они предшествуют официальным переговорам. Многие договоры предусматривают урегулирование разногласий путем консультаций и переговоров.
Добрые услуги означают деятельность третьей стороны по установлению прямого контакта между спорящими сторонами. Добрые услуги может оказывать государство, его должностное лицо, международный орган или организация, их должностные лица, авторитетное частное лицо. Согласие на оказание добрых услуг должно быть получено у всех участников спора. В некоторых случаях стороны соглашаются на более широкие функции третьей стороны, на ее участие в самих переговорах. В таких случаях добрые услуги Приближаются к посредничеству. Ряд резолюций Генеральной Ассамблеи ООН указывают на необходимость активизации деятельности Совета Безопасности по использованию миссий добрых услуг. Во время карибского кризиса в 1962 г. СССР согласился на добрые услуги Генерального секретаря ООН, что содействовало переговорам с США, в результате которых была обеспечена безопасность Кубы. В 1965 г. СССР оказал добрые услуги Индии и Пакистану. В результате эти страны подписали Ташкентскую декларацию 1966 г. Генеральный секретарь ООН оказывал добрые услуги при мирном урегулировании в Афганистане. Возможность использования их была предусмотрена в соглашениях о мирном урегулировании в этой стране 1988 г.
•Посредничество — способ решения спора, при котором третья сторона участвует в целях согласования взаимных претензий и внесения собственных приемлемых для сторон предложений. Гаагские конвенции о мирном разрешении международных споров 1899 и 1907 гг. установили, что роль посредника заключается в согласовании конфликтных претензий и умиротворении чувств сопротивления сторон.
Посредниками могут быть как государства, так и международные органы и организации, а также отдельные лица. Генераль-
126 Глава VII. Право, мирного разрешения споров
ная Ассамблея и Совет Безопасности ООН не раз участвовали в посредничестве через Генерального секретаря. Посредником в споре между Индией и Пакистаном в 1952 г. был Международный банк реконструкции и развития. В 1979 г. посредником в споре между Чили и Аргентиной был католический кардинал.
Особенность процедуры посредничества — неформальность и конфиденциальность. Предложения посредника не обязательны для сторон. Результаты посредничества находят отражение в совместном коммюнике, соглашении или в джентльменском соглашении.
Установление фактов — процедура, применяемая в случае необходимости установления фактов, лежащих в основе спора, в частности, фактов нарушения соглашений. В таких случаях обычно создается смешанная комиссия, состоящая из равного числа представителей сторон. В других случаях в комиссию включается и третья сторона. Иногда эти функции осуществляются отдельным лицом, в частности, должностным лицом организации. В резолюции "Вопрос о методах установления фактов" 1963 г. Генеральная Ассамблея подчеркнула значение этого средства и, в частности, беспристрастного установления фактов в рамках международных организаций. Процедура может включать слушание сторон, опрос свидетелей, посещение соответствующих мест. Результатом процедуры является доклад, сообщаемый сторонам. Некоторые договоры придают итогам установления фактов большее значение. Приложение VIII к Конвенции о морском праве 1982 г. предусматривает, что принятое заключение будет окончательным для сторон в споре.
Примирение сочетает в себе установление фактов и посредничество. Обычно оно осуществляется согласительной комиссией. Такая комиссия выясняет предмет спора, собирает необходимую информацию и стремится подвести стороны к соглашению. О результатах комиссия информирует стороны в споре. В большинстве многосторонних конвенций предусмотрен следующий способ формирования следственной комиссии. Каждая из сторон назначает в ее состав одного своего гражданина и одного гражданина другого государства. Эти члены назначают пятого, который становится председателем. В качестве примера двусторонних комиссий можно указать на франко-марокканскую комиссию (1958 г.), норвежско-исландскую (1981 г.). В 1961 г. Генеральная Ассамблея решила создать согласительную комиссию по Конго. Ее члены были назначены председателем 'Ассамблеи.
II. Мирные средства разрешения Споров 127
§ 2. Судебные средства
В отличие от согласительных средств, которые являются преимущественно политическими, судебные средства носят юридический характер, как в отношении оснований принятия решений, так и в отношении процесса. При согласительной процедуре главное состоит в достижении взаимно приемлемого соглашения. Суд принимает решение только на основе международного права. Однако это вовсе не значит, будто суд не стремится принять такое решение, которое учитывало бы интересы всех участников спора. Согласительные моменты имеют место и в международном судебном процессе. От этого зависит жизненность решения. При согласительной процедуре окончательное решение принимают стороны, при судебной — международный орган. Судебные решения юридически обязательны для сторон. Наблюдается постепенное повышение роли судебной процедуры. Она осуществляется в двух фоямах — арбитраж и суд.
Междунарояный арбитраж — это третейский суд для рассмотрения споров, сторонами в которых являются государства и международные организации.' Состав и порядок его деятельности определяется соглашением сторон, именуемым компромиссом. В большинстве случаев арбитраж создается для рассмотрения конкретного спора. Постоянный арбитраж предусмотрен некоторыми региональными соглашениями. В рамках ОАЕ существует Африканская комиссия посредничества, примирения и арбитража. На основе Гаагской конвенции 1907 г. была учреждена Постоянная палата третейского суда в Гааге. До 1930 г. она рассмотрела несколько споров, после Второй мировой войны только один. Существует она ныне как список арбитров, из числа которых можно формировать арбитраж для конкретного спора.
Формируется арбитраж из членов, назначаемых сторонами, и согласованного ими суперарбитра. Многосторонние договоры предусматривают возможность назначения суперарбитра международным должностным лицом, например, Генеральным секретарем ООН. В большинстве случаев арбитраж состоит из трех арбитров. Но известны случаи решения споров и одним арбитром. Стороны представлены в. арбитраже своими агентами.
Международный суд — учреждение, существующее на постоянной основе, состоящее из независимых судей, призванное ре-
' Практике известны случаи создания смешанных арбитражей, в которые имеют доступ не только государства, но и индивиды. Таким является ирано-американский Претензионный трибунал, созданный в 1981 г.
128
Глава VII. Право мирного разрешения споров
II. Мирные средства разрешения споров
129
шать споры на основе международного права и принимать юридически обязательные решения. Впервые суверенные государства рискнули учредить международный суд лишь в 1922 г. на основе Статута Лиги Наций. Имеется в виду Постоянная палата международного правосудия. За почти 20-летнюю историю было рассмотрено 37 споров и принято 28 консультативных заключений по запросам Совета Лиги.
Палату сменил Международный Суд ООН, в основу Статута которого положен Статут Постоянной палаты. Действующий на постоянной основе Суд лучше, чем арбитраж, приспособлен к последовательности в применении и толковании норм международного права. Соответственно значительней и его влияние на это право. Статут Суда составляет неотъемлемую часть Устава ООН. Поэтому все члены ООН являются участниками Статута.
Суд формируется так же, как и Постоянная палата, состоит из 15 судей, избираемых в личном качестве, т. е. не как представителей государств, Генеральной Ассамблеей и Советом Безопасности сроком на 9 лет. Состав Суда должен обеспечить представительство основных правовых систем мира. Кворум составляет 9 судей. Если в составе Суда нет судьи гражданства стороны в споре, то она может назначить судью для данного дела (судья ad hoc).
Суд обычно рассматривает дела в полном составе. Вместе с тем Статут предусматривает возможность учреждения камер в составе трех и более судей. Такие камеры могут специализироваться на рассмотрении определенных категорий дел. Была, например, создана камера для рассмотрения споров о морском дне. Камера может быть создана для рассмотрения отдельного дела самим Судом или по просьбе сторон. В таком порядке была, например, создана камера, которая в 1984 г. вынесла решение по делу о разграничении в заливе Мэн, сторонами в котором были США и Канада. Решение камеры считается решением Суда. До сих пор камеры создавались нечасто. В будущем, по мере роста количества дел, представляемых на рассмотрение Суда, практика создания камер может получить более широкое распространение.
Особенность компетенции Суда состоит в том, что сторонами в споре могут быть только государства, а также в том, что он не обладает обязательной юрисдикцией. Положение, исключающее из компетенции Суда споры с участием международных организаций, заимствовано у Статута Постоянной палаты международного правосудия, принятого в то время, когда число международных организаций было невелико. Ныне все громче звучат голоса,
требующие распространения компетенции Суда и на споры с участием организаций, число и роль которых существенно возросли.
Отсутствие обязательной юрисдикции означает, что Суд не вправе рассматривать дела по собственной инициативе, он может рассматривать только те дела, которые будут переданы ему по соглашению сторон. Такое соглашение может касаться конкретного спора либо определенной категории дел, предусмотренных каким-либо договором, включая Устав ООН.
Государства—участники Статута могут сделать заявления, что они заранее, без особого о том соглашения признают обязательной юрисдикцию Суда по всем правовым вопросам относительно толкования договора; любого иного вопроса международного права; наличия факта, который, если будет установлен, представит нарушение международного обязательства; характера и размера возмещения, причитающегося за нарушение международного обязательства (ст. 36 Статута). Такие заявления сделаны небольшим числом государств. Зачастую заявления содержат ограниченное признании юрисдикции, т. е. признают ее лишь по некоторым видам споров. В таком виде признавали юрисдикцию Суда США до полного отказа от признания в связи с передачей дела о военных действиях США против Никарагуа на рассмотрение Суда в 1984 г. В результате сегодня из постоянных членов Совета Безопасности лишь Великобритания признает обязательную юрисдикцию Суда.
СССР относился скептически к возможности беспристрастного рассмотрения споров с его участием международной инстанцией. Изменения произошли лишь в связи с новым политическим мышлением, сформулированным в последние годы существования СССР. Было заявлено о желательности повышения роли Суда. Предлагалось всем государствам признать обязательную юрисдикцию Суда, прежде всего в отношении толкования и примененюя договоров по правам человеку. Первый шаг к признанию обязательной юрисдикции на взаимосогласованных условиях должен быть сделан постоянными членами Совета Безопасности. За признание обязательной юрисдикции Суда всеми государствами выступил и Генеральный секретарь ООН.' Внимания российской дипломатии Суд пока не привлек.
Суд решает споры на основе международного права. Предусмотрена также возможность решения спора на основе справед-
Бутрос Бутрос-Гали. Повестка дня для мира. Нью-Йорк, 1992. С.26.
130 Глава VII. Право мирного разрешения споров
ливости в случае согласия сторон. Однако эта возможность государствами не была использована. Решение Суда окончательно и обжалованию не подлежит. Оно может быть пересмотрено самим Судом лишь в случае вновь открывшихся обстоятельств, которые могут оказать решающее влияние на исход дела. Решение Суда является юридически обязательным и невыполнение его влечет международно-правовую ответственность. Если одна из сторон не выполняет решение, другая может обратиться в Совет Безопасности. Последний вправе, но не обязан, сделать соответствующую рекомендацию и даже принять меры для обеспечения исполнения решения Суда (ч. 2 ст. 94 Устава ООН).
Согласно Статуту Суда решение обязательно лишь для сторон в деле и лишь по данному делу (ст. 59). Иначе говоря, решение не создает судебного прецедента, который был бы обязателен и для других государств в аналогичных случаях. Государства не желали наделить Суд нормотворческими полномочиями. Несмотря на это, решения Суда выражают высокоавторитетное мнение. Суд в своих решениях постоянно ссылается на свои предыдущие решения. При обосновании своих прав государства ссылаются на мнение Суда, изложенное в его решениях. В результате Суд играет существенную роль в общем процессе развития международного права. Учитывая это, при изложении материала в настоящем учебнике по возможности приводится мнение Суда.
Помимо решения споров между государствами Суд дает консультативные заключения по любому юридическому вопросу. С запросом могут обращаться лишь учреждения, имеющие на это право в соответствии с Уставом ООН. Суд сам решает вопрос о наличии такого права у запрашивающего учреждения. В отношении запроса Всемирной организации здравоохранения о законности применения государством ядерного оружия в вооруженном конфликте Суд в 1996 г. счел, что запрос не относится к ее компетенции. В то же время Суд дал консультативное заключение по запросу Генеральной Ассамблеи ООН по вопросу о законности угрозы или применения ядерного оружия. Консультативные заключения не являются юридически обязательными. И тем не менее излагаемая в них позиция Суда обладает высоким авторитетом.
Как уже говорилось, Суд не рассматривает споры с участием международных организаций. Между тем потребность в этом значительна. Выход был найден в том, что организации стали обращаться к Суду с просьбой дать консультативное заключение по их спору. При этом они заранее соглашаются признать будущее заключение юридически обязательным. Это еще раз говорит
II. Мирные средства разрешения споров 131
в пользу предоставления организациям права представления Суду споров с их участием.
С 1947 по 1995 г. Суд рассмотрел 94 дела, из них 21 консультативное дело. В период холодной войны активность Суда была невысокой. Сейчас она резко возросла. Деятельность Суда в последние годы содействовала росту его авторитета. Особую роль в этом плане сыграло решение по делу "Никарагуа против США", которое было не в пользу последних. В основном Суд рассматривал дела по таким вопросам: а) толкование и применение договоров; б) суверенитет над определенными территориями и границы; в) морское право; г) защита граждан за рубежом; д) применение силы; е) нарушение принципов общего международного права.
Сказанное ранее о Международном Суде ООН дает основания для вывода о тенденции к росту его роли по мере упрочения международного правопорядка. Россия не меньше большинства государств заинтересована в поддержке этой тенденции и в использовании Суда для защиты своих интересов.
Кроме рассмотренного нами суда существуют международные суды на региональном уровне. Прежде всего, это Суд Европейских сообществ, обладающий наиболее широкой компетенцией.* Есть специализированные международные суды: Межамериканский суд по правам человека. Европейский суд по правам человека, наконец, Экономический суд СНГ.
Энтин М. Л. Суд Европейских сообществ. М„ 1987,



ОГЛАВЛЕНИЕ