ОГЛАВЛЕНИЕ

Глава XIV. Право международной безопасности
§ 1. Понятие права международной безопасности
Право международной безопасности — совокупность принципов и норм, регулирующих взаимодействие государств в области обеспечения всеобщего мира и безопасности, включая превентивную деятельность. Решающий вклад в формирование концепции права международной безопасности внесла отечественная наука, труды О. В. Богданова, С. А. Малинина, В. Ф. Петровского, Э. И. Скакунова, В. К. Собакина, Г. И. Тункина. Из зарубежных авторов назову болгарского юриста И. Генова. Право международной безопасности рассматривается как отрасль международного права во всех отечественных учебниках. В таком качестве оно отражено и в Общеправовом классификаторе отраслей законодательства РФ. Зарубежные авторы в большинстве случаев рассматривают соответствующие нормы в иных разделах, прежде всего в разделах о неприменении силы, о праве международных организаций, о разоружении.
На протяжении всей истории человек мечтал о мире. Лучшие умы посвятили этой проблеме свои труды. Но, только в наше время созрели условия, открывающие реальные перспективы обеспечения всеобщего мира. В прошлом государства стремились обеспечить свою безопасность самостоятельно или при помощи ограниченных союзов. Ныне мир и безопасность мыслимы лишь как всеобщие. Последние десятилетия показали, что невозможно выиграть не только ядерную войну, но и гонку вооружений. Навязанная нашей стране гонка вооружений явилась одной из причин подрыва ее экономики.
Стала очевидной необходимость иных средств обеспечения безопасности, иных методов. Безопасность каждого государства зависит от безопасности всех. Мир неделим. Отсюда необходимость широкого и активного сотрудничества государств. Эти усилия требуют затрат. Их естественным источником являются средства, которые шли на вооружения. Сокращение вооружений до уровня, необходимого для самообороны и участия в коллективных миротворческих действиях, стало требованием времени.
Важный вклад в формирование права международной безопасности принадлежит нашей стране. В Декрете о мире 1917 г., в его концепции справедливого, демократического мира содержались принципы системы мира и безопасности. Захватнические войны объявлялись "величайшим преступлением против человечества".
§ 1. Понятие права международной безопасности 217
Подлежали аннулированию грабительские, неравноправные договоры. В основу мирного урегулирования был положен принцип самоопределения. Урегулирование мыслилось как демократическое и на международном, и на национальном уровне. Переговоры о мире должны вестись "с участием представителей всех без изъятия народностей и наций, втянутых в войну". Окончательное утверждение всех условий мира осуществляется "полномочными собраниями народных представителей всех стран и всех наций". Известный немецкий юрист, проф. Б. Грефрат пишет: "Начало новой эре в развитии международного права было положено "Декретом о мире", провозглашенным Октябрьской Революцией в России в 1917 г. Впервые им была осуждена империалистическая война как международное преступление...'"
Ограниченный вклад в формирование права международной безопасности внесла Лига Наций. Вне ее также предпринимались усилия по обеспечению безопасности путем двусторонних и групповых договоров. Активную роль в этом играл СССР. Вся эта деятельность не увенчалась успехом и тем не менее нельзя игнорировать ее значение для формирования права международной безопасности.
Опыт антигитлеровской коалиции доказал, что совместными усилиями государства способны победить агрессора и привлечь его к ответственности. Это давало уверенность и в их способности обеспечить послевоенный мир и безопасность. Концепция мира и безопасности была воплощена в Уставе ООН. Ее реализации помешала "холодная война". СССР приложил немалые усилия для ее прекращения. В 1975 г. важные решения были приняты Совещанием по безопасности и сотрудничеству в Европе. В 1986 г. СССР предложил концепцию всеобъемлющей международной безопасности. Ее положения получили поддержку ООН в резолюциях 1986 г. и последующих лет, посвященных всеобъемлющей системе международного мира и безопасности.
Современная система безопасности мыслится как всеобъемлющая. Она охватывает не только военные и политические, но также и другие аспекты — экономические, экологические, гуманитарные и, разумеется, правовые. Особое значение придается демократии в международных отношениях и в государствах. На первый план выдвигается профилактическая (превентивная) дипломатия. Предупреждение конфликтов, устранение угроз миру и безопасности является наиболее эффективным путем к обеспечению мира.
International Law. UNESCO. P. 710.
218 Глава XIV. Право международной безопасности
§ 2. Цели и принципы права международной безопасности
Основные цели и принципы права международной безопасности являются одновременно .целями и принципами международного права в целом, что характеризует место этой отрасли в системе международного права. Основополагающим актом права международной безопасности, как и всего международного права, является Устав ООН. В нем сформулирована главная цель "поддерживать международный мир и безопасность". Указаны также пути достижения цели: "принимать эффективные коллективные меры для предотвращения и устранения угрозы миру и подавления актов агрессии или других нарушений мира". Проводить мирными средствами улаживание, разрешение международных споров или ситуаций, которые могут привести к нарушению мира. Отмечу два момента, а именно необходимость эффективных коллективных мер, т. е. широкого международного сотрудничества, а также явно выраженный упор на превентивную деятельность, на предотвращение угрозы и на мирное урегулирование.
Устав ООН определил и основные принципы права международной безопасности. Прежде всего, это принципы мирного разрешения споров и неприменения силы или угрозы силой. Во имя осуществления этих принципов Устав обязывает государства оказывать ООН всемерную помощь в ее действиях и воздерживаться от оказания помощи любому государству, против которого она предпринимает действия превентивного или принудительного характера.
Более того, Устав предоставил ООН беспрецедентное право обеспечивать, чтобы и государства, не состоящие ее членами, действовали в соответствии с указанными принципами в той мере, в какой это необходимо для поддержания международного мира и безопасности (п. 6 ст. 2).
Не только указанные, но и иные принципы международного права образуют фундамент права международной безопасности. Это положение специально подчеркивалось Генеральной Ассамблеей ООН. Эффективные коллективные меры могут осуществляться лишь на основе уважения принципов суверенного равенства, невмешательства во внутренние дела и самоопределения. Уважение прав человека, демократия имеют первостепенное значение для предотвращения угрозы миру. Каждый человек имеет право на жизнь, а государство и международное сообщество в целом должны обеспечить международный порядок, при котором это право может быть осуществлено (ст. 3 и 28 Всеобщей
§ 3. Всеобщая коллективная безопасность 219
декларации прав человека). Из этого вытекает право человека на мир, которое связано с правом на мир народа и государства. В Декларации о праве народов на мир 1984 г. Генеральная Ассамблея сформулировала "священное право народов на мир", обеспечение которого является коренным обязательством государств.
Особо отмечу значение принципа добросовестного выполнения обязательств по международному праву. Надежный международный правопорядок — необходимое условие мира и безопасности. Статут Нюрнбергского военного трибунала квалифицировал как преступление войну в нарушение международных договоров.
Таким образом, право международной безопасности отражает коренные изменения в международном праве в целом. Война больше не рассматривается как дело только участвующих в ней государств. Агрессия считается "преступлением против мира". Поддержание всеобщего мира и безопасности — главная задача международного права. Нет больше права государства на войну. Война, применение силы более не находятся в исключительной компетенции государства. Это дело международного сообщества в целом. Обратимся теперь к институтам права международной безопасности, призванным обеспечить реализацию его целей и принципов.
§ 3. Всеобщая коллективная безопасность
В основе всеобщей коллективной безопасности лежит Устав ООН, цели и принципы которого являются целями и принципами права международной безопасности. О них уже говорилось. Поэтому здесь ограничусь указанием на характерные черты системы безопасности ООН. Прежде всего обращает на себя внимание упор на предупреждение угрозы миру путем создания и поддержания всесторонней системы мирного сотрудничества. Во имя этого государства обязаны проявлять терпимость и жить вместе, в мире друг с другом как добрые соседи; развивать дружественные отношения и всестороннее сотрудничество; создавать условия, при которых могут соблюдаться справедливость и уважение к международным обязательствам.
Упор на предупреждение присущ и методам, применяемым при возникновении конфликтной ситуации. Государства обязаны воздерживаться от угрозы силой или ее применения; решать споры и ситуации исключительно мирными средствами; объединять свои силы для поддержания мира и безопасности.
Первостепенное значение для безопасности имеет запрещение угрозы силой или ее применения. Только ООН по решению Сове-
220 Глава XIV. Право международной безопасности
та Безопасности вправе применять силу или угрозу силой в случаях, предусмотренных ее Уставом. Совет определяет наличие угрозы миру или нарушения мира, прежде всего, акта агрессии. Установив соответствующие факты, Совет решает принять меры, предусмотренные Уставом.
Чтобы избежать дальнейшего ухудшения ситуации, Совет прежде всего может потребовать от сторон в конфликте выполнения временных мер, которые не должны наносить ущерба правам и притязаниям участников.
Для обеспечения осуществления своих решений Совет вправе применить невоенные меры воздействия, потребовать от членов ООН полного или частичного прекращения экономических отношений, транспортного сообщения, работы линий связи и, наконец, дипломатических отношений с государством-правонарушителем.
Если Совет сочтет, что такого рода меры оказались недостаточными или могут оказаться недостаточными, то он вправе принять решение о применении мер военного воздействия. Они могут включать демонстрацию вооруженных сил, блокаду и другие операции вооруженных сил членов.' Последние обязаны предоставить в распоряжение Совета соответствующие вооруженные силы и средства их обслуживания. Государства-члены должны содержать в состоянии постоянной готовности соответствующие контингенты вооруженных сил." В таких случаях помощь Совету оказывается его Военно-Штабным комитетом.
Исключением из общего принципа неприменения силы является право на самооборону^ Такое право — необходимый институт любой правовой системы. Член общества вправе в случае нападения использовать имеющиеся в его распоряжении средства защиты. Устав ООН подтвердил существование "неотъемлемого права.на индивидуальную или коллективную самооборону, если произойдет вооруженное нападение" (ст. 51). Совет Безопасности должен быть немедленно извещен о принятых мерах. Право на самооборону осуществляется до тех пор, пока Совет не примет мер, необходимых для восстановления мира.
' Михеев Ю. Я. Применение принудительных мер по Уставу ООН. М., 1967.
' Кривчиково. Э. С. Вооруженные силы ООН (международно-правовые вопросы). М., 1965; Семенов В. С. Вооруженные силы ООН. М., 1976. ' Скакунов Э. И. Самооборона в международном праве. М., 1973.
§ 3. Всеобщая коллективная безопасность 221
Меры самообороны должны быть адекватными, не выходить за пределы необходимой обороны. В ответ на локальный пограничный конфликт нельзя развертывать полномасштабные военные действия. Право на самооборону возникает лишь при наличии факта вооруженного нападения и, следовательно, превентивные военные действия являются неправомерными. Это положение было подтверждено Международным Судом ООН в решении по делу "Никарагуа против США". Суд также отметил, что снабжение восставших оружием и припасами не может рассматриваться как вооруженное нападение.
В последние годы в практике государств стал актуальным вопрос о существовании права применять силу для защиты своих граждан в другом государстве. Этому послужили случай высадки израильского десанта в аэропорту Энтеббе (г. Кампала, Уганда) для освобождения пассажиров захваченного террористами израильского самолета, попытка США освободить персонал своего посольства в Тегеране, вторжение США на Гренаду под предлогом защиты своих граждан. Ранее такое право существовало и активно использовалось могучими державами. Ныне его содержание ограничено, но едва ли оно полностью отменено. Применение силы в таком случае может рассматриваться как осуществление права на самооборону. Применение силы для спасения своих граждан не запрещено яеждународным правом. Оно не может рассматриваться как направленное против территориальной неприкосновенности или политической независимости государства. При всех условиях оно должно использоваться исключительно по целевому назначению, только в тех случаях, когда нет иных путей спасения жизни своих граждан^ Не только в зарубежной, но (в отличие от прошлого) и в отечественной литературе высказываются мнения в поддержку гуманитарной интервенции в исключительных случаях.^
' Представитель США при обсуждении в ООН акции в Энтеббе изложил позицию своего государства следующим образом: "Существует прочно утвердившееся право на использование ограниченной силы для защиты своих граждан от реальной угрозы их здоровью или смерти в условиях, когда государство, на территории которого они находятся, либо не желает, либо не в состоянии защитить их. Это вытекающее из права на самооборону право ограничено использованием лишь такой силы, какая необходима и соответствует задаче защиты граждан от причинения им вреда".
" Карташкин В. А. Права человека в международном и внутригосударственном праве. М., 1995. С. 72.
222 Глава XIV. Право международной безопасности
Вместе в тем замечу, что такие действия США, какие имели место в отношении Ирана и Гренады, не способствуют росту авторитета рассматриваемого права.'
Как мы видели, в Уставе ООН речь идет также о праве на коллективную самооборону. Как до, так и после создания ООН государства заключали двусторонние и групповые договоры о взаимной помощи и пожелали их сохранить. Этим и объясняется включение соответствующего положения в Устав, (ст. 51). Договоры обычно содержат постановление, согласно которому нападение на одну из сторон будет рассматриваться как нападение на остальных. Замечу, что Международный Суд в решении по делу "Никарагуа против США" ограничил право на коллективную самооборону следующими условиями: подвергшееся нападению государство должно официально заявить, что оно является жертвой вооруженного нападения; необходимо также его обращение к союзному государству об оказании помощи в порядке коллективной самообороны.
§ 4. Миротворческие операции ООН
Важным инструментом поддержания мира становятся миротворческие операции ООН. Их деятельность регулируется принятой на основе Устава ООН серией резолюций Генеральной Ассамблеи, которая регулярно рассматривает вопрос о миротворческих операциях. Необходимость такого рода регулирования определяется двумя моментами. Во-первых, миротворческие операции приобрели значительный размах. Во-вторых, они прямо не предусмотрены Уставом, а вытекают из его общих целей и принципов.
Как мы уже видели, Совет Безопасйости вправе применять вооруженные силы для осуществления своих решений об устранении угрозы миру или любого его нарушения. Речь идет о воен-
' Рассматривая дело "Дипломатический и консульский персонал США в Тегеране", Международный Суд ООН не счел военные действия США правомерной самообороной на том основании, что "дипломатическое право само предусматривает необходимые средства защиты"- (ICJ Reports. 1980. P. 38). Тем не менее Суд не высказал отрицательного мнения относительно права на вооруженную защиту своих граждан в случае необходимости. Не высказано оно и в решении по делу "Никарагуа против США". Однако дух этого решения скорее отрицает, чем признает применение вооруженной силы в порядке гуманитарной интервенции, для спасения своих граждан.
§ 4. Миротворческие операции ООН 223
ном принуждении. Оно может выражаться в участии в сражениях, в силовом разделении воюющих сторон и т. п. Соответствующим положениям Устава принадлежит важная превентивная роль. Однако на практике они не применялись. Юридически к ним нельзя отнести и в принципе поддержанные ООН операции США и их союзников против Ирака (1990—1991 гг.).
В отличие от этого миротворчество означает операции вооруженных сил без применения оружия, за исключением случаев самообороны, осуществляемые с согласия основных воюющих сторон и предназначенные для наблюдения за соблюдением соглашения о перемирии. Цель— поддержка дипломатических усилий во имя достижения политического урегулирования спора.
Миротворческие силы были применены уже в 1948 г. По решению Совета Безопасности на разные участки границы еврейского государства были направлены группы наблюдателей для контроля за перемирием, предписанным решением Совета. Эти группы в количестве 217 военных наблюдателей действуют и поныне.
В 1964 г. после возникновения военного конфликта между греческой и турецкой общинами Кипра Совет Безопасности принимает решение о направлении на остров миротворческих сил ООН с мандатом прекратить военные действия и восстановить порядок. Они выполняют свою миссию до сих пор на основе регулярно принимаемых Советом решений. В их составе 1171 военнослужащий и персонал обеспечения, а также 35 полицейских. Как видим, эти операции существенно отличаются от миссии наблюдателей.
В последующие годы ООН направляет свои миротворческие миссии во многие другие страны. В частности, с 1993 г. такая миссия действует в Грузии (абхазский конфликт), а с 1994 г. — в Таджикистане. Наиболее крупная миротворческая операция была предпринята на территории бывшей Югославии в связи с вспыхнувшим там межнациональным конфликтом. После ряда обращений к воюющим сторонам Совет Безопасности принимает решение о направлении Сил защиты ООН. Эти силы сыграли немаловажную роль в прекращении конфликта. Основной контингент составляли вооруженные силы НАТО, действовавшие по мандату ООН. Принимали участие и российские контингенты. В состав Сил защиты входили 381300 военных и персонала обеспечения, 680 военных наблюдателей, 727 полицейских, 1870 лиц гражданского персонала.
Особо выделю операции ООН в Сомали. В 1991 г. в этой стране вспыхнула война между различными племенами, страна была повергнута в хаос, половина населения умирала от голода, 300 тыс.
224 Глава XIV. Право международной безопасности
погибли, около 1 млн. стали беженцами. Гуманитарную помощь ООН насильственно захватывали воюющие стороны и она не доходила до мирного населения. Начиная с 1992 г. Совет Безопасности принял ряд резолюций о направлении в Сомали миротворческих сил и о расширении их полномочий. На заключительном этапе они состояли из примерно 15 тыс. военных и полицейских и 2,5 тыс. лиц гражданского персонала. Эти силы участвовали в разработке документов об урегулировании, применяли военную силу для подавления мятежников, обеспечивали распределение гуманитарной помощи.
Из сказанного следует, что миротворческие силы ООН играют важную роль в урегулировании локальных конфликтов на религиозной, этнической почве, ставящих под угрозу мир и целостность государств. Растет значение ООН в урегулировании конфликтов немеждународного характера, что представляет новое направление в ее деятельности.
А теперь обратимся к ранее упомянутым резолюциям Ассамблеи. В них отмечается, что миротворческая деятельность ООН, призванная привести стороны в конфликте к соглашению, является важной функцией Организации. Эта деятельность содействует политическому урегулированию, но не подменяет его.
Особо отмечу принципиальное положение, поскольку оно относится к компетенции органов ООН. Подчеркивая главную ответственность Совета Безопасности за поддержание мира, резолюции вместе с тем утверждают, что Устав ООН наделил также "Генеральную Ассамблею функциями и полномочиями в этой области и что... Ассамблея, в частности, может рекомендовать согласно соответствующим статьям IV главы Устава принципы и направления проведения миротворческих операций" (резолюция 49/37 от 9 декабря 1994 г.).
Финансирование операций является обязанностью всех членов ООН. В резолюциях подчеркивается значение сотрудничества с региональными организациями, относящимися к региону конфликта.
В 1994 г. Ассамблея одобрила проект Конвенции о безопасности персонала ООН и связанных с ним лиц. Необходимость такой конвенции определяется крупными жертвами, которые несут миротворческие силы. За 45 лет потери наблюдателей в Израиле составили 39 человек. За два года число жертв сил ООН в Сомали превысило 130 человек.
К персоналу ООН отнесены лица, направленные Генеральным секретарем в качестве членов военных, полицейских или гражданских контингентов, участвующих в операциях ООН. Под "опе-
§ 5. Региональные международные организации 225
рациями ООН" понимаются операции, предпринятые компетентным органом ООН в соответствии с Уставом и осуществляемые под руководством и контролем Организации, в двух случаях. Во-первых, когда они осуществляются в целях поддержания или восстановления международного мира и безопасности или, во-вторых, когда Совет Безопасности или Ассамблея заявили, что есть существенная угроза безопасности персонала, участвующего в операции. В последнем случае имеются в виду операции гуманитарного, а не военного характера.
Конвенция проводит различие между миротворческими операциями и операциями, представляющими принудительные действия в соответствии с главой VII Устава. Она не применяется к персоналу, вовлеченному в военные действия против организованных вооруженных сил, к которому применяется международное гуманитарное право. Однако это вовсе не означает, что миротворческий персонал изъят из-под действия этого права. В Конвенции оговорено, что ничто в ней не затрагивает применимости международного гуманитарного права к персоналу ООН, занятому в ее операциях, или обязанности этого персонала уважать это право (ст. 20).
• Персонал ООН обязан уважать законы и постановления страны пребывания и страны транзита; воздерживаться от действий, несовместимых с беспристрастным и международным характером их обязанностей.
Персонал ООН, его оборудование и помещения не могут быть объектом нападения или любых действий, препятствующих выполнению их мандата. Государства обязаны установить уголовную ответственность за действия против персонала ООН. Государство, на территории которого окажется лицо, подозреваемое в совершении соответствующих преступлений, примет законодательные меры, обеспечивающие его преследование либо выдачу. Предоставившее свой персонал государство может его отозвать. Пострадавший в ходе операций ООН персонал имеет право на компенсацию понесенных потерь.
§ 5. Региональные международные организации
Устав ООН содержит специальную главу VIII о региональных соглашениях и органах для решения вопросов, относящихся к поддержанию мира и безопасности, которые являются подходящими для региональных действий. При этом соглашения и органы, а также их деятельность должны быть совместимы с целями и принципами ООН. Совет Безопасности поощряет мирное раз-
226 Глава XIV. Право международной безопасности
решение споров в рамках таких соглашений и органов. Он использует региональные соглашения и органы для принудительных действий под его руководством. Без полномочий Совета они не могут предпринимать принудительные действия, за исключением тех, что предпринимаются в порядке коллективной самообороны. Совет должен быть информирован о всех действиях, предпринятых или намечаемых для поддержания мира и безопасности.
Существуют разногласия относительно отнесения тех или иных соглашений и организаций к числу региональных. Является ли, например, региональной организацией НАТО, членами которой состоят государства трех континентов? Но есть и общепризнанные региональные организации. К их числу относятся Организация американских государств (ОАГ), Организация африканского единства (ОАЕ), Лига арабских государств (ЛАГ), Содружество Независимых Государств (СНГ). Все они предусматривают обязанность государств-членов сотрудничать в поддержании мира и безопасности. Особый интерес для нас представляет ОВСЕ.
§ 6. Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе
В Будапештском документе 1994 г., преобразовавшем Совещание в Организацию, указано, что целью преобразования явилось "увеличение вклада СБСЕ в безопасность, стабильность и сотрудничество региона СБСЕ с тем, чтобы оно играло центральную роль в развитии пространства общей безопасности, основанной на принципах Хельсинкского Заключительного акта".
Во имя этой цели ОВСЕ активнее использует свои нормы и стандарты. Здесь также особое внимание уделяется превентивной дипломатии. Предусмотрено расширение содержания принципов и развитие способности урегулирования конфликтов и кризисов, а также миротворчества и послеконфликтного восстановления; упрочение безопасности и стабильности путем контроля над вооружениями, разоружения, развития мер доверия.
Концепция ОВСЕ в области безопасности получила дальнейшее развитие в принятом в 1994 г. на совещании в верхах Кодексе поведения по военно-политическим аспектам безопасности. Подтверждена неделимость безопасности, безопасность каждого государства неразрывно связана с безопасностью всех остальных государств. Участники обязались не укреплять свою безопасность за счет безопасности других государств. Отношения взаимной безопасности будут основаны на сотрудничестве. Участники обязались немедленно консультироваться с государством,
§ 7. Содружество Независимых Государств
нуждающимся в помощи при осуществлении своего права на индивидуальную или коллективную самооборону. Они совместно рассматривают характер угрозы и действия, которые потребуются для целей защиты их общих ценностей.
Вооруженные силы должны находиться на уровне, соразмерном потребностям индивидуальной или коллективной безопасности. Подтверждены обязательства в области контроля, разоружения и усиления мер доверия и безопасности. Особого внимания заслуживает обязательство не терпеть и не поддерживать силы, которые не контролируются конституционной властью. Если государство не в состоянии осуществлять свою власть над такими силами, оно может начать консультации в рамках ОВСЕ для определения необходимых действий. Как известно, в Чечне функционирует миссия ОВСЕ.
Для урегулирования конфликта в Нагорном Карабахе ОВСЕ учредила посредническую группу в Минске, была предусмотрена возможность направления в регион миротворческих сил.. Для урегулирования конфликта, связанного с Абхазией, были определены общие принципы и направлены миротворческие силы. С самого начала конфликта в бывшей Югославии ОВСЕ предпринимала миротворческие усилия совместно с ООН.
Акты ОВСЕ свидетельствуют о ее больших возможностях в поддержании мира и безопасности. Развитие ее деятельности может привести к уменьшению роли и даже прекращению деятельности военно-политических союзов в Европе.
§ 7. Содружество Независимых Государств
Проблема обеспечения безопасности новых государств возникла сразу же после прекращения существования СССР и его единой системы обороны. Поэтому новые независимые государства уже в первые годы заключили ряд важных соглашений в этой области. В 1992 г. были заключены Соглашение об Объединенных Вооруженных Силах на переходный период, Соглашение о Совете Безопасности и др. Особо выделю Договор о коллективной безопасности, содержащий обязательство взаимной помощи на случай агрессии.
Значительное внимание безопасности уделено в Уставе СНГ. В качестве целей указано сотрудничество в обеспечении международного мира и безопасности, осуществление эффективных мер по сокращению вооружений и военных расходов, ликвидация ядерного и других видов оружия массового уничтожения, достижение всеобщего и полного разоружения; мирное разрешение
228 Глава XIV. Право международной безопасности
споров и конфликтов. Как видим, задачи поставлены всеобъемлющие и рассчитанные на длительную перспективу.
Для их решения участники обязались проводить согласованную политику в области безопасности. В случае возникновения угрозы безопасности немедленно приводится в действие механизм взаимных консультаций с целью принятия мер по устранению угрозы, включая использование вооруженных сил в порядке осуществления права на индивидуальную или коллективную оборону согласно Уставу ООН. Решение об использовании вооруженных сил принимается либо Советом глав государств СНГ, либо только непосредственно заинтересованными государствами.
Наиболее обстоятельно положения о безопасности сформулированы в Концепции коллективной безопасности участников Договора о коллективной безопасности 1992 г. Концепция утверждена Советом коллективной безопасности участников Договора в 1995 г.' Несмотря на то, что не все члены СНГ участвовали в принятий Концепции, она представляет несомненный интерес для выяснения позиции членов Содружества.
Концепция основана на принципах ООН и ОВСЕ. При обеспечении безопасности приоритет отдается мирным средствам. Главными направлениями сотрудничества являются:
— координация действий по реализации разрабатываемых соглашений по вопросам разоружения и контроля над вооружениями;
— расширение мер доверия;
— установление и развитие равноправных партнерских отношений с НАТО, другими военно-политическими организациями и региональными структурами безопасности;
— участие в подготовке эффективных соглашений в области сокращения военно-морских вооружений;
— проведение операций по поддержанию мира по решениям Совета Безопасности ООН, ОВСЕ; — охрана внешних границ участников;
— поддержание Вооруженных Сил на уровне, обеспечивающем оборонную достаточность.
Стратегические ядерные силы России выполняют функцию сдерживания от возможной агрессии против государств-участников. Органами коллективной безопасности являются Совет коллективной безопасности, Совет министров иностранных дел и
§ 8. Разоружение 229
Совет министров -обороны. В заключение подчеркивается: "Государства-участники в своей деятельности по обеспечению коллективной безопасности будут соблюдать Устав ООН, общепринятые международно-правовые принципы и нормы".
Из сказанного видно, что концепция коллективной безопасности предусматривает использование всего арсенала средств, обеспечения международного мира и безопасности в рамках международного права. Реализация концепции будет зависеть от уровня сотрудничества участников.
§ 8. Разоружение
Разоружение — давняя мечта человечества. Вспомним библейское "перекуем мечи на орала". В разоружении видят наиболее надежную гарантию безопасности. Эта идея нашла отражение в ряде международно-правовых актов. На этом основании в отечественной литературе получила распространение концепция принципа разоружения (О. В. Богданов, В. Н. Денисов, С. А. Ма-линин, В. А. Романов). Думается, однако, что если такой принцип и существует, то он представляет собой принцип-идею, а не норму позитивного права. Обязательство государств в этой области сформулировано в принципе неприменения силы следующим образом: государства должны добросовестно вести переговоры с целью скорейшего заключения универсального договора, о всеобщем и полном разоружении под эффективным международным контролем.
Устав ООН уполномочил Генеральную Ассамблею "рассматривать общие принципы сотрудничества в деле поддержания международного мира и безопасности, в том числе принципы, определяющие разоружение и регулирование вооружений" (ст. II). На Совет Безопасности возложена ответственность за формулирование "планов создания системы регулирования вооружений" (ст. 26).
Такова принципиальная основа разоружения. Она получила развитие в ряде резолюций Генеральный Ассамблеи, а также в договорах и иных международных актах. Первой была резолюция Ассамблеи от 20 ноября 1959 г., касавшаяся всеобщего и полного разоружения как конечной цели. Она была принята по инициативе СССР, который практически на протяжении всей своей истории вел дипломатическую битву за разоружение.'
'БМД. 1995. N» 10. Членами Совета являются Армения, Азербайджан, Казахстан, Киргизия, Россия, Таджикистан и Узбекистан. Азербайджан не подписал решение о Концепции.
' Богданов О. В. Всеобщее и полное разоружение. М., 1964.
230 Глава XIV. Право международной безопасности
О том, что представляет собой всеобщее и полное разоружение, можно судить по одобренному Ассамблеей Совместному заявлению правительств СССР и США 1961 г. Оно предполагает роспуск вооруженных сил, ликвидацию военных учреждений и вооружений; уничтожение и прекращение производства оружия массового уничтожения, а также средств его доставки; упразднение органов воейного руководства и прекращение военного обучения; прекращение расходования средств на военные цели. Сохраняются лишь военные средства, необходимые для поддержания внутреннего правопорядка.
Нереальность достижения полного разоружения вскоре стала очевидной. Государства нуждались в вооружениях для обеспечения своей безопасности, поддержания внутреннего порядка и выполнения миротворческих функций. Поэтому в практическом плане речь пошла о частичном разоружении, о сокращении вооружений. Задача исключительно актуальная. Не говоря об опасности применения оружия, сама по себе гонка вооружений стала бедствием для народов многих стран. В 80-е гг. военные расходы государств составляли 900 млрд. долл. в год, т. е. каждую минуту расходовалось 1,7 млн. долл. Основное бремя ложилось на США и СССР. Гонка вооружений превратилась в самостоятельное средство причинения ущерба другой стороне. Вспомним, что примерно 80% промышленности СССР работало на военные цели. Поэтому согласованное сокращение военных расходов — один из важных аспектов разоружения. Генеральная Ассамблея не раз пыталась решить вопрос, но безрезультатно.
Особое значение имеет предотвращение применения ядерного оружия и иных видов оружия массового поражения (химического, бактериологического, радиологического, экологического). Число ядерных боеголовок в 80-е годы превысило 50 тыс. Их применение превратило бы Землю в пустыню.
Начинар с 1961 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла ряд резолюций, запрещающих применение ядерного оружия. Существенное значение имеют соглашения между СССР и США — Соглашение об уменьшении опасности возникновения ядерных войн 1971 г., Соглашение о предотвращении ядерной войны 1973 г. и др.
В 1963 г. был подписан Московский договор о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, в космическом пространстве и под водой, в котором участвует большинство государств. Готовится полное запрещение испытаний, что исключительно важно, поскольку без испытаний сложнее совершенствовать оружие.
§ 8. Разоружение
С 1968 г. действует Договор о нераспространении ядерного оружия, в котором участвует большинство государств. Обладающие ядерным оружием державы обязались не передавать его неядерным государствам, а последние обязались не принимать и не производить ядерное оружие. Перед заключением Договора Совет Безопасности в 1968 г. принял резолюцию о гарантии безопасности, согласно которой агрессия с применением ядерного оружия или угроза такой агрессии против государства, не обладающего ядерным оружием, вызовет немедленные действия со стороны Совета, и прежде всего его постоянных членов.'
Что же касается неядерных видов оружия массового поражения, то в этой области серьезным достижением явилась Конвенция о запрещении разработки, производства и накопления запасов бактериологического (биологического) и токсинного оружия и об их уничтожении 1972 г. Реализация Конвенции потребует целого ряда лет и затраты-значительных средств. Это лишь один пример, показывающий, что затраты на разоружение порой не очень уступают затратам на вооружение.
Экологическим средствам и методам ведения войны посвящена Конвенция о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду 1977 г., в которой участвует и Россия. Конвенция запрещает прибегать к любому враждебному применению средств воздействия на природную среду, которые имеют массовые, длительные и тяжелые последствия. В частности, запрещается использование средств, способных изменить погодные условия, вызвать землетрясения, приливные волны, затопление, а также привести к истощению озонового слоя.
Безъядерные зоны играют существенную роль в ограничении распространения ядерного оружия и в обеспечении безопасности неядерных государств^ В 1967 г. был принят Договор о запрещении ядерного оружия в Латинской Америке (Договор Тлателол-ко), который объявил регион свободным от ядерного оружия. Участники обязались не испытывать, не производить и не приобретать ядерное оружие и не позволять другим странам делать это. Пять ядерных держав подписали Дополнительный прото-
' Осипов Г. А. Международно-правовой режим нераспространения ядерного оружия. М., 1987.
"Прусаков Ю. М. Безъядерные зоны. Ростов-на-Дону, 1982; Тузмуха-медов Б. Р. Зоны мира. М., 1986; Давыдов В. Ф. Безъядерные зоны и международная безопасность. М., 1988.
232 Глава XIV. Право международной безопасности
кол II к Договору, обязывающий соблюдать безъядерный статус Латинской Америки и не применять, не угрожать применением ядерного оружия против участников Договора.
Вторая безъядерная зона была создана в наиболее населенном регионе планеты. В 1985 г. принят Договор о безъядерной зоне южной части Тихого океана (Договор Раротонга). Кроме положений, аналогичных положениям Договора Тлателолко, в нем содержатся нормы, запрещающие захоронение радиоактивных веществ в море в пределах зоны. Подписав Протокол 2, пять ядерных держав приняли на себя те же обязательства, что и в отношении Латинской Америки,
Нельзя также забывать о существовании международных демилитаризованных зон. Договор об Антарктике 1959 г. создал безъядерную зону в сфере своего действия, запретил проведение каких бы то ни было испытаний ядерного оружия. Договор по космосу 1967 г. запретил вывод на орбиту и размещение в космическом пространстве ядерного оружия. Соглашение о деятельности государств на Луне и других небесных телах 1979 г. установило дополнительные ограничения в этом плане. Договор о морском дне 1971 г. запрещает размещение любого ядерного оружия на морском дне и в его недрах.
Ограничение стратегических вооружений (ОСВ) — одно из главных направлений обеспечения международной безопасности. Разумеется, основная роль в этом процессе с самого начала принадлежала двум "сверхдержавам" — СССР и США. В 1972 г. они подписали соглашения, известные как ОСВ-1. Они включают Договор об ограничении систем противоракетной обороны (ПРО) и Временное соглашение о некоторых мерах в области ограничения стратегических наступательных вооружений.
Договор о ПРО ограничил количество районов размещения систем ПРО двумя для каждой из сторон. В каждом из районов может быть размещено не более 100 противоракет и ограниченное число радиолокационных станций. В 1974 г. стороны подписали Протокол, ограничивший число районов ПРО одним для каждой из сторон. Ограничение ПРО имеет важное значение, т. к. уменьшает способность потенциального агрессора противостоять ответному удару.
Временное соглашение 1972 г. ввело ограничения в отношении числа пусковых установок стратегических баллистических ракет. Было также ограничено число баллистических ракет на подводных лодках до 950 для СССР и до 710 для США. Срок дейст-
§ 8. Разоружение 233
вия соглашения — 5 лет. Однако в 1977 г. стороны заявили, что они будут и впредь соблюдать Соглашение. Обращаю внимание на это обстоятельство потому, что судьба подписанного в 1979 г. Договора об ограничении стратегических наступательных вооружений (ОСВ-2) остается неясной. Как в США, так и в России имеются силы, ставящие под вопрос его целесообразность. Конгресс США ратифицировал Договор ОСВ-2 в январе 1996 г.; Российскому Федеральному Собранию эта акция еще предстоит. Между тем, Договор выгоден как США, так и России. Поддержание стратегических ракет не только в боевом, но и просто в безопасном состоянии требует больших материальных и людских ресурсов, которые не под силу нашей стране. Любое уменьшение этих ресурсов грозит непредвиденными последствиями для страны расположения ракет.
Договор предусматривает ограничение каждой стороной числа своих стратегических ракет количеством в 2400 единиц, ограничено также число пусковых установок и тяжелых бомбардировщиков. Протокол к Договору запрещал развертывание мобильных межконтинентальных ракет и содержал ряд других ограничений.
Обе стороны заявили, что несмотря на отсутствие ратификации они будут соблюдать Договор. Однако в 1986 г. США заявили, что они более не считают себя связанными установленными Договором ограничениями. В отличие от этого СССР в том же году заявил, что он будет пока продолжать соблюдать ограничения.
В 1987 г. в результате встречи на высшем уровне между СССР и США был подписан Договор о ликвидации ракет средней и меньшей дальности (Договор о РСМД). Договор предусмотрел ликвидацию целого класса ядерных вооружений. Предусмотрены довольно жесткие меры контроля, включая инспекцию на территории друг друга. Снимая значительное бремя вооружений, Договор не нарушает стратегического равновесия и является вкладом в упрочение международной безопасности.
Сокращение обычных вооружений только начинает осуществляться и притом довольно медленно. Наиболее существенным достижением в этой области является Договор об обычных вооруженных силах в Европе, подписанный в Париже в 1990 г. 22 государствами. Им предусмотрено значительное сокращение наземных и воздушных, но не морских сил. Ряд постановлений посвящен довольно активной инспекции.
234 Глава XIV. Право международной безопасности
§ 9. Контроль за разоружением
Контроль является необходимым элементом разоружения.' В этой сфере, связанной с интересами безопасности, без достаточно надежного контроля трудно рассчитывать на успех. Комиссия ООН по разоружению в 1988 г. заявила, что эффективный контроль — важнейший элемент любого соглашения по разоружению. Вспомним, что заключение Договора о запрещении испытаний ядерного оружия в трех средах стало возможным лишь после создания национальных технических средств надежного контроля за ядерными взрывами в других государствах.
Национальный контроль играет важную роль в сфере разоружения. Он имеет два аспекта. Первый состоит в создании нормативной базы, обеспечивающей выполнение международных норм в области разоружения и деятельность национальных и международных контрольных органов. Конвенция о запрещений военного или любого иного враждебного воздействия на природную среду содержит по этому поводу следующее положение: "Каждое государство-участник Конвенции обязуется принять любые меры, которые оно сочтет необходимыми в соответствии со своими конституционными процедурами, по запрещению и предотвращению любой деятельности, противоречащей положениям настоящей Конвенции, под его юрисдикцией или под его контролем, где бы то ни было".
Второй аспект состоит в использовании технических средств контроля за деятельностью вне пределов государственной территории. Другие государства должны уважать право на национальный контроль и не препятствовать его осуществлению. Договор о ликвидации ракет средней и меньшей дальности между СССР и США содержит обязательство не чинить препятствий техническим средствам контроля.
Существенная роль принадлежит обмену информацией о состоянии вооружений и мерах по их ограничению. Более действенной формой являются взаимные инспекции на местах. Широкое использование такого рода инспекций предусмотрено Документом Стокгольмской конференции по мерам укрепления доверия и безопасности и разоружения в Европе 1986 г. Каждый участник вправе проводить инспекции на территории другого участника в зоне применения мер по укреплению доверия и безопасности.
' Тимербаев Р. М. Контроль за ограничением вооружений и разоружением. М., 1983; Осипов Г. А. Международно-правовые проблемы контроля за ограничением вооружений и разоружением. М., 1989.
§ 10. Меры укрепления доверия 235
Существенную роль в осуществлении контроля могли бы играть международные организации, но пока эта роль довольно скромна, хотя и нельзя недооценивать значение обсуждения вопросов выполнения международных обязательств в области разоружения на международных форумах, предания гласности случаев нарушения и осуждения совершивших их государств. Значительна роль таких органов, как смешанные комиссии участников двусторонних соглашений. Создание такой комиссии предусмотрено, например, Договором о подземных ядерных взрывах в мирных целях между СССР и США.
Контроль должен осуществляться в рамках международного права. Он является не самоцелью, а элементом разоружения и потому должен быть соразмерным, не выходить за пределы необходимого, не превращаться в инструмент вмешательства в дела государств.
§ 10. Меры укрепления доверия
Меры укрепления доверия — сравнительно новый элемент системы безопасности. Его задача — предупреждение ухудшения отношений в результате взаимного непонимания, создание уверенности в отсутствии угрозы безопасности. Первыми международно-правовыми актами в наше время по данному вопросу можно считать соглашения между СССР и США о мерах по уменьшению опасности возникновения ядерной войны (1971 г.), и о предотвращении ядерной войны (1973 г.). Стороны обязались предотвращать возникновение ситуаций, способных вызвать опасное обострение их отношений. В случае появления риска возникновения где-либо ядерного конфликта стороны немедленно приступают к взаимным консультациям.
Само понятие "меры укрепления доверия" было введено в оборот Заключительным актом СБСЕ 1975 г. Он предусмотрел уведомление о военной деятельности и наблюдение за ней. Подробные положения по этому вопросу содержит Документ Стокгольмской конференции СБСЕ 1986 г. Он предусмотрел заблаговременное уведомление о военной деятельности, проводимой на определенном уровне (учения, маневры), приглашение наблюдателей на такие виды деятельности, обмен ежегодными планами этой деятельности. Вопрос о мерах укрепления доверия обсуждался и на последующих встречах ОВСЕ.
Меры доверия разрабатывались и Генеральной Ассамблеей ООН. Заключительный документ первой специальной сессии по разоружению 1978 г. подчеркнул связь разоружения с доверием:
236 Глава XIV. Право международной безопасности
для содействия процессу разоружения необходимо укреплять доверие между государствами. Доверие содействует разоружению, а разоружение повышает доверие. В дальнейшем Ассамблея приняла ряд резолюций о мерах доверия.
§ II. Механизм подготовки актов о разоружении
Как уже говорилось, главная роль в рассмотрении вопросов разоружения отведена Уставом ООН Генеральной Ассамблее, которая довольно активна в этой области. В последние годы она ежегодно принимала свыше 60 резолюций по различным аспектам разоружения.
С 1978 г. Первый комитет Ассамблеи, куда входят представители всех государств-членов, занят исключительно разоружением и связанными с ним вопросами. Результаты представляются Ассамблее в качестве проектов ее резолюций. Комитет рассматривает такие вопросы, как предотвращение ядерной войны, всеобъемлющее запрещение испытаний, замораживание ядерных вооружений, сокращение военных бюджетов и др.
Вспомогательным органом Ассамблеи является Комиссия по разоружению ООН. Она обсуждает вопросы всеобъемлющей программы разоружения, ядерного разоружения, взаимосвязи между разоружением и развитием, разоружения в области обычных вооружений, принципы мер доверия, вопросы контроля. Проблемой разоружения занимаются и такие комитеты Ассамблеи, как Специальный комитет для всемирной конференции по разоружению, Специальный комитет по Индийскому океану и ряд исследовательских групп экспертов.
Важным форумом является Конференция по разоружению, пришедшая на смену Комитету по разоружению. Она — единственный многосторонний орган международного сообщества в области разоружения вне рамок ООН. В состав Конференции входят 40 государств, включая все ядерные державы. Состав участников дает возможность реально решать проблемы разоружения. Сессии Конференции продолжаются около шести месяцев ежегодно, т. е. это практически постоянно действующий орган. Конференция рассматривает следующие вопросы: запрещение ядерных испытаний; прекращение гонки ядерных вооружений и ядерное разоружение; предотвращение ядерной войны; химическое оружие; предотвращение гонки вооружений в космическом пространстве; гарантии для государств, не обладающих ядерным оружием; новые виды оружия массового уничтожения; радиологическое оружие и всеобъемлющая программа разоружения.
§ II. Механизм подготовки актов о разоружении 237
Из сказанного видно, что международное сообщество прилагает значительные усилия для стимулирования процесса разоружения как важнейшей гарантии безопасности. Создано значительное количество как общих принципов, так и конкретных норм. Важную роль играют многочисленные резолюции международных органов и организаций. Особенно показательна деятельность ОВСЕ в рассматриваемой области. Создан сложный, многоплановый механизм переговоров. Может показаться, что этот механизм излишне громоздок, а его элементы дублируют друг друга. Кроме того, его деятельность сводится в основном к обсуждению и принятию рекомендаций и лишь частично отражается в нормах международного права. Следует, однако, учитывать сложность проблем и трудность достижения по ним соглашения. В процессе обсуждения формируется общеприемлемая концепция разоружения, а также воплощающие ее цели, принципы, правила. Все это существенно облегчает последующую подготовку международно-правовых актов. Я уже не говорю о том, что принимаемые резолюции сами по себе воздействуют на поведение государств, на применение норм международного права. Механизм функционирования права международной безопасности действительно весьма сложен, но тем не менее он оправдывается грандиозностью, жизненно важным значением стоящих перед ним задач. Оценивая его деятельность, достаточно оглянуться на пройденный за последние десятилетия путь. Несмотря на исключительно сложные международные условия, достигнуто международно-правовое и политическое урегулирование целого ряда сложнейших проблем, таких как создание глобальной системы безопасности, запрещение испытаний ядерного оружия и его нераспространение, демилитаризация космоса, запрещение наиболее опасных виДов оружия, начато сокращение обычных вооружений и т. д. Все это неоспоримые свидетельства нарастающей эффективности права международной безопасности.



ОГЛАВЛЕНИЕ