ОГЛАВЛЕНИЕ

Глава XVII. Международно-правовая концепция России
Основы концепции. Международно-правовая концепция России находится в процессе становления, но уже сейчас законодательные и иные официальные акты позволяют судить о ее характере.' Отправной точкой становления концепции следует считать Декларацию о государственном суверенитете РСФСР 1990 г. Россия с самого начала заявила о "своей приверженности общепризнанным принципам международного права".
Эта идея нашла выражение и в других актах. Согласно Закону о международных договорах Россия "выступает за неукоснительное соблюдение договорных и обычных норм, подтверждает свою приверженность основополагающему принципу международного права — принципу добросовестного выполнения международных обязательств".
После распада СССР остро встала проблема определения статуса России в системе международных отношений. Наиболее рациональным оказалось решение занять место, принадлежавшее СССР, разумеется, в пределах возможного. Юридически это было сделать непросто, поскольку Россия — лишь одно из государств-правопреемников СССР. Да и по ряду параметров она не тождественна последнему. Поэтому решение носило в значительной мере политический характер. В отличие от других правопреемников СССР Россия обрела статус "государства-продолжателя". Он означает, что Россия заняла место СССР в мировой политике. Юридически этот статус означает, что Россия является генеральным правопреемником Союза ССР и на ней лежит главная ответственность за выполнение его международных обязательств.
Особого внимания заслуживает положение Конституции, согласно которому народ принимает ее, "сознавая себя частью мирового сообщества" (преамбула). В этом нашло выражение новое отношение к окружающему миру, воплотилась идея органической связи с мировым сообществом (world society approach). Напомню, что согласно своей Конституции СССР определялся как "составная часть мировой системы социализма, социалистического содружества" (ст. 30). Россия перестала считать себя осаж-
' См.: Хлестов О. Н. Международное право и россия//мжмп. 1994. № 4; Lukashuk 1. 1. Russia's Conception of International Law//Parker School Journal of East European Law. 1995. № 1.
322 Глава XVII. Международно-правовая концепция России
денной крепостью во враждебном мире, выразила решимость быть полноправным членом международного сообщества. Все это имеет существенное значение для национальных интересов России, которые могут быть надежно обеспечены лишь во взаимодействии с другими странами. Позиции России должен быть присущ интернационализм, находящий выражение в уважении интересов международного сообщества в целом.
Замечу, что решение важной и сложной задачи оптимального сочетания национальных и общих интересов государств в немалой мере зависит от международного права, одна из функций которого в этом и состоит.
Ныне в основе международно-правовой концепции государства должен лежать глобалистский подход. Это необходимо для поддержания мира и безопасности, для разбития мировой экономики, науки, культуры, наконец, для достижения требуемого уровня управления мировой системой и эффективности международного права. Человечество способно выжить лишь как единое сообщество.
Одна из причин переживаемых международным сообществом трудностей заключена в том, что как великие, так и иные державы с трудом осознают свою ответственность за поддержание мирового порядка. Позиция России была сформулирована ее Президентом так: "Любая страна — большая или малая — должна ощущать свою ответственность за поддержание мирового порядка, основанного на праве и морали. Вместе с тем... только глубокое понимание своей уникальной ответственности каждым участником международного взаимодействия складывается в общую ответственность за положение в мире'".
Конституция РФ содержит положение, получившее распространение в конституционном праве Европы: "Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации" (ст. 79). Положение в определенной степени декларативное, поскольку и в его отсутствие государство было бы вправе участвовать в упомянутых объединениях. Смысл его видится в выражении готовности во имя сотрудничества идти вплоть до передачи осуществления части
Глава XVII. Международно-правовая концепция России 323
своих полномочий межгосударственным объединениям. Юридический аспект состоит в установлении того, что подобная передача не противоречит Конституции.
Содружество Независимых Государств. Отношениям со странами СНГ посвящен специальный акт, утвержденный Указом Президента от 14 сентября 1995 г. "Стратегический курс России с государствами — участниками Содружества Независимых Государств".' Подчеркивая приоритетность отношений со странами СНГ, акт вместе с тем указывает, что эти отношения — "важный фактор включения России в мировые политические и экономические структуры". Главная цель политики России в этой области — создание интегрированного экономического и политического объединения государств, способного претендовать на достойное место в мировом сообществе.
Достижение стабильности по периметру государственных границ, налаживание хозяйственных и иных связей на международно-правовой основе являются важнейшими условиями обеспечения национальных интересов России во внутренней и внешней политике. Предупреждение и урегулирование конфликтов в рамках СНГ представляет собой первоочередную задачу. В этих целях активно используется посредничество России, а также-многосторонний механизм СНГ. В случае необходимости привлекаются также ООН, ОВСЕ и другие международные организации. При этом Россия добивается понимания со стороны других государств и международных организаций того, что регион СНГ прежде всего является зоной ее интересов.
Важной частью усилий по обеспечению стабильности в СНГ является миротворческая деятельность, нацеленная^на предотвращение и урегулирование конфликтов. Задача состоит в достижении действительно коллективного характера миротворческих усилий на всех этапах. Помимо всего прочего это требует создания надежной правовой базы для всего многообразия миротворческой деятельности.
Важной сферой сотрудничества стран СНГ является обеспечение выполнения международных обязательств, унаследованных от СССР. Россия содействует другим участникам СНГ в реализации ими прав, обязательств бывшего СССР.
Во главу угла ставится задача развития взаимовыгодного экономического сотрудничества как основополагающей предпосылки решения всего комплекса вопросов взаимоотношений с госу-
' Выступление Президента России Б. Ельцина на 49-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН//Российская газета. 1994. 28 сент.
' СЗ. 1995. № 38. Ст. 3667.
324 Глава XVII. Международно-правовая концепция России
дарствами СНГ. В этих целях используются двусторонние и многосторонние правовые формы. Среди последних центральное положение занимает Экономический союз. Постепенно расширяется Таможенный союз, идет формирование платежного союза.
Расширение экономического сотрудничества диктует необходимость сближения национальных экономических и правовых систем. Важную роль в этом призваны играть модельные правовые акты, принимаемые в рамках Межпарламентской Ассамблеи СНГ.
Идет процесс формирования системы коллективной безопасности на основе Договора о коллективной безопасности 1992 г. Предстоит урегулировать вопросы правового положения военных баз и их персонала, правовых основ сотрудничества в обеспечении безопасности государственных границ.
Большое значение придается обеспечению прав человека. Всем гражданам государств СНГ должны быть обеспечены равные права и свободы. Ставится задача завершить разработку договорно-правовой базы сотрудничества государства в области соблюдения основных прав и свобод человека и национальных меньшинств.
Важным направлением сотрудничества в рамках СНГ является разработка общих позиций по международным проблемам, включая международно-правовые, координация действий на мировой арене.
Права человека. Права человека занимают центральное положение в международно-правовой концепции России. Их обеспечению служат другие политико-правовые институты. Весьма показательна в этом плане формула Декларации о государственном суверенитете РСФСР 1990 г.: "Государственный суверенитет РСФСР провозглашается во имя высших целей" — обеспечения прав человека и народа.
Поэтому не случайно Россия разделяет широко признанный принцип, согласно которому закрепленные международным правом права и свободы человека представляют законный интерес для всех государств и не являются исключительно внутренним делом той или иной страны. Из этого Россия исходит и при обеспечении прав своих граждан за рубежом.
В России созданы достаточно надежные конституционные гарантии международно-правовых норм о правах человека. Согласно Конституции в РФ "признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией (ч. 1 ст. 17). Приведенное положение дает основание считать, что общепризнанные принципы и нормы междуна-
Глава XVII. Международно-правовая концепция России 325
родного права относительно прав человека обладают статусом не ниже конституционных норм.
О том же свидетельствует и положение, согласно которому "перечисление в Конституции Российской Федерации основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина" (ч. 1 ст. 55). Из этого следует, что даже Конституция не может ограничивать общепризнанные права и свободы, закрепленные международным правом. Расширение общепризнанных прав и свобод на международном уровне повлечет за собой соответствующие изменения в российском праве. Подобное положение свидетельствует о новом уровне взаимодействия международного и конституционного права и имеет существенное значение для создания международного сообщества правовых государств.
Закрепленные международным правом права человека не только признаются, но и гарантируются Конституцией. Установлены как внутренние, так и международные гарантии. Среди первых особое значение имеет то, что пересмотр положений главы о правах человека, включая и относящиеся к принципам и нормам международного права, возможен только в особом, весьма сложном порядке (ст. 64 и 135). Из международных гарантий отметим конституционное право каждого обращаться в межгосударственные органы по защите прав человека в соответствии с международными договорами России при условии исчерпания местных средств защиты (ч. 3 ст. 46).
В целом Конституция РФ отражает универсальный процесс сближения конституционного и международного права. В основе процесса лежит принцип демократии^ О содержании этого принципа можно судить по Парижской хартии для новой Европы 1990 г. Принцип обязывает государства "строить, консолидировать и укреплять демократию как единственную систему правления". Думается, что в наше время, не говоря о будущем, только демократическое государство может быть полноценным членом международного сообщества. Будущее человечества зависит от успехов в формировании международного сообщества демократических государств.
Одна из основ международно-правовой концепции России — защита прав, свобод, достоинства и благополучия своих граждан, где бы они ни находились. Право на дипломатическую защиту
' См.: Дмитриева. Г. К., Лукашук И. И. Международный принцип де-мократии//МЖ. 1992. № II—12.
326 Глава XVII. Международно-правовая концепция России
возведено в ранг конституционного. "Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами" (ч. 2 ст. 61 Конституции).
Содержание этой конституционной нормы раскрывается в других законодательных актах. Установлена обязанность дипломатических представительств и консульских учреждений обеспечивать меры по защите граждан РФ и оказывать им покровительство в порядке, определяемом законодательством РФ и международным правом.'
Взаимодействие международного и национального права. Как уже говорилось, Конституция РФ выделила в особую категорию общепризнанные нормы международного права, посвященные правам человека, и поставила их на высшую ступень в иерархии норм в системе права страны. Что же касается взаимодействия с российским правом иных норм международного права, то этот вопрос решен не столь определенно.
Конституция "имеет высшую юридическую .силу... Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации" (ч.1 ст. 15 Конституции РФ). Поскольку нормы международного права рассматриваются как часть правовой системы страны, то и они не должны противоречить Конституции. Это принципиальное положение присуще правовым системам и других ^тран.
Согласно Конституции "общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора" (ч' 4 ст. 15).
Этим положением впервые в истории страны конституционно определена связь международного права с правом страны и сделано это на современном уровне. Содержащая его статья Конституции не только выражает уважительное отношение к международному праву, но и создает юридические гарантии реализации его норм.
Рассматриваемая статья находится в главе 1 Конституции, озаглавленной "Основы конституционного строя". Поэтому никакие иные положения Конституции, не говоря уже о других нормативных актах, не могут ей противоречить ни при толковании, ни при применении.
Глава XVII. Международно-правовая концепция России 327
Неприменение силы. Россия законодательно закрепила принцип неприменения силы. Закон об обороне 1996 г. определил, что Вооруженные Силы России предназначены для отражения агрессии, для защиты целостности и неприкосновенности территории страны, а также для выполнения задач в соответствии с международными договорами России (п. 2 ст. 10)'.
"Отражение агрессии" относится и к "непосредственной угрозе агрессии против Российской Федерации" (п. 4 ст. 4). "Защита целостности и неприкосновенности территории", надо полагать, включает и вариант вооруженного конфликта немеждународного характера наподобие чеченского. "В соответствии с международными договорами" охватывает три случая: выполнение обязательств по коллективной безопасности, участие в принудительных действиях по Уставу ООН, миротворческие операции.
Состояние войны может быть объявлено только в случае вооруженного нападения на Россию других государств, а также в случае необходимости выполнения международных договоров (п. 1 ст. 18). В последнем случае речь идет о выполнении договоров о коллективной безопасности. Состояние войны объявляется федеральным законом (п. 1 ст. 18). Выполнение соглашений с Советом Безопасности ООН о предоставлении в его распоряжение вооруженных контингентов объявления состояния войны не требует, т. к. речь идет не о войне, а о международных санкциях. Поэтому в таком случае нет необходимости принимать закон, достаточно постановления Совета Федерации.
В случаях агрессии или непосредственной угрозы агрессии, возникновения вооруженных конфликтов, направленных против России приказ о ведении военных действий отдает Президент (п. 4 ст. 4). Согласно Конституции решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил за пределами территории России относится к ведению Совета Федерации (п. "г" ч. 1 ст. 102). Думается, что если при отражении агрессии Вооруженные Силы выходят за пределы государственной территории, то для этого специального решения Совета не требуется.
О значении участия России в миротворческих операциях и в принудительных действиях по восстановлению мира свидетельствует сам факт принятия специального закона — Закона о порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности
' См„ например, ст. 4 федерального закона о порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию от 22 августа 1996 г.
СЗ. 1996. № 23. Ст. 2750.
328 Глава XVII. Международно-правовая концепция России
1995 г^ В соответствии с правилами ООН Закон проводит различие между использованием Вооруженных Сил в миротворческой деятельности и в принудительных действиях. Под первой понимаются операции по поддержанию мира и другие меры, предпринимаемые Советом Безопасности ООН в соответствии с Уставом, а также региональными органами либо в рамках региональных органов, либо на основании двусторонних и многосторонних договоров России при условии, что они не относятся к принудительным действиям согласно Уставу ООН. Принудительные действия осуществляются с применением вооруженных сил по решению Совета Безопасности для устранения угрозы миру, нарушений мира или актов агрессии.
В отношении миротворческих операций Президент заключает договоры в силу собственных полномочий без участия Федерального Собрания, если для их реализации нет необходимости в выделении дополнительных бюджетных ассигнований. В последнем случае договоры подлежат ратификации Федеральным Собранием. Если же заключается договор об участии в принудительных операциях Вооруженных Сил за пределами территории России, то он при всех условиях подлежит ратификации.
Несмотря на заключенный договор о предоставлении персонала для миротворческих операций за пределами России, направление контингента российских Вооруженных Сил в каждом случае требует постановления Совета Федерации. Еще более сложно оформляется предоставление Вооруженных Сил для участия в принудительных действиях вне территории России. Для этого необходим вступивший в силу ратифицированный договор и постановление Совета Федерации по каждому случаю. Если нет такого договора, то необходимо принятие федерального закона. Этот же порядок применяется и в том случае, если речь идет о принудительных действиях Вооруженных Сил, предоставляемых в распоряжение Совета Безопасности на основе специального соглашения (ст. II).
Во всем этом явно проявляется тенденция к расширению полномочий парламента и прежде всего Государственной Думы при решении вопроса о направлении Вооруженных Сил за пределы территории страны. Как уже отмечалось, Конституция требует во всех такого рода случаях решения только Совета Федерации (п. "г" ч. 1 ст. 102). Установленный же данным Законом порядок может затруднить выполнение Россией своих международных
Глава XVII. Международно-правовая концепция России 329
обязательств, включая обязательства по Уставу ООН. Указанные ограничения не относятся к конфликтам немеждународного характера. Решение об отзыве воинских контингентов принимается Президентом.
Основной сферой участия России в миротворческих операциях является территориальное пространство СНГ. В большинстве случаев они носят двусторонний характер, например, в Приднестровье, Южной Осетии, Абхазии. Только в Таджикистане были сформированы коллективные миротворческие силы. Стоимость миротворческих операций измеряется многими миллиардами рублей. С учетом значения поддержания мира на пространствах бывшего СССР для всеобщей безопасности, международное сообщество должно облегчить бремя, лежащее на плечах России.
Наиболее детально статус Коллективных сил по поддержанию мира определен в Положении о них, принятом в 1996 г.^ Эти силы представляют собой временное коалиционное формирование, создаваемое на период проведения определенной операции по поддержанию мира. Задача — содействие урегулированию конфликта на территории государства — участника СНГ.
Принципиальное политическое решение об осуществлении операции принимается на основе консенсуса Советом глав государств СНГ. Основанием служит обращение одного или нескольких государств по просьбе или с согласия всех конфликтующих сторон. Необходимым условием является наличие между этими сторона^ ми соглашения о прекращении всех враждебных действий до направления в зону конфликта Коллективных сил. Следовательно, речь идет исключительно о миротворческой деятельности. Эта деятельность не должна нарушать суверенитет, территориальную целостность и нерушимость границ государств, на территории которых она осуществляется..
Информация о принятом решении применить миротворческие силы немедленно доводится Советом глав государств СНГ до сведения Совета Безопасности ООН и ОВСЕ. В зависимости от масштаба конфликта Совет глав государств СНГ может запрашивать мандат на проведение операции и финансовые средства у Совета Безопасности ООН.
Таковы, на мой взгляд, основные положения международно-правовой концепции России, воплощенные в нормативных актах. Как эти, так и иные аспекты концепции неизбежно затрагива-
СЗ. 1995. № 27.
БМД. 1996. № 5.
330 Глава XVII. Международно-правовая концепция России
лись и в предшествующих главах. Тем не менее во имя цельности картины представилось целесообразным изложить их в единстве.
К сказанному остается добавить, что сегодня Россия в высшей степени заинтересована в развитии международного сотрудничества во имя решения стоящих перед ней задач. Этим определяется и ее заинтересованность в надежном международном правопорядке. Растет для России значение участия в международных организациях как универсальных, прежде всего ООН, так и региональных. Такое участие расширяет возможности обеспечения национальных интересов страны, расширяет ее влияние на формирование мирового порядка, на управление мировой системой безопасности, на развитие и реализацию международного права. Этим диктуется поддержка тенденции к повышению роли международных организаций.
В целом международно-правовая концепция России отвечает требованиям бремени. Тем не менее, сделанное — это лишь первые шаги. Особое внимание следует уделить совершенствованию российского законодательства, которое пока не в полной мере отвечает требованиям современного международного права. Необходимо поднять уровень международно-правового сознания — интернациональную культуру общества, и в первую очередь тех его членов, которые непосредственно участвуют в управлении государством. Народ должен реально осознать себя членом мирового сообщества, обладающим вытекающими из этого правами и обязанностями.



ОГЛАВЛЕНИЕ