ОГЛАВЛЕНИЕ

Глава XVIII. Будущее международного права
§ 1. Международно-правовое прогнозирование
Одна из характерных черт нашего времени состоит в том, что впервые непосредственно решается вопрос о будущем всего человечества. Проблемы будущего закономерно занимают все более важное место в политике, экономике, идеологии, в сознании людей. Однако пока результаты не очень обнадеживающие. Исследователи отмечают, в частности, отсутствие перспектив в понимании и реакции общества на стоящие перед человечеством планетарные проблемы^ Между тем судьба человечества решается как единого целого и решается она в конце концов в сфере международных отношений.
Отсутствие необходимых представлений о будущей международной системе признается и руководителями внешней политики государств.^ Между тем для определения перспектив мирового развития есть необходимые условия, прежде всего, достаточно высокий уровень науки. Правда, для этого нужны крупные силы и соответствующие ресурсы. Но задача решаема, необходимо лишь объединить усилия исследователей многих, стран.
Не только для выяснения перспектив, но и для реализации создаваемых с их учетом программ имеются необходимые условия. Постепенно растет организованность международных отношений. Повышается роль международных организаций, расширяются и другие формы сотрудничества государств в управлении мировой системой. В числе инструментов управления международными отношениями важное место занимает международное право. Главной задачей международного права стало обеспечение будущего существования и развития человечества.
Могущество находящихся в руках человека средств воздействия на природу и общество столь велико, что необходимо уже сегодня учитывать последствия предпринимаемых действий и соответственно их регулировать. Международное право традиционно было обращено к прошлому; опираясь на опыт, оно за-
' Weigel В. van. A Unified Theory of Global Development N. Y„ 1989. P. XVII.
' Будучи министром иностранных дел России, А. Козырев признал: "...Мы по-прежнему смутно представляем себе международную систему, в которой нам предстоит действовать в следующем столетии" (МЖ. 1994. № 5. С. 9).
332 Глава XVIII. Будущее международного права
крепляло сложившуюся практику. Подобный подход становится все более опасным. Вспомним, что химическое и ядерное оружие были сначала применены и лишь затем было запрещено применение первого и испытания второго. Человечество более не может позволить себе учиться на подобных ошибках.
Необходимость в большей мере ориентировать международное право на будущее подчеркивается и российскими юристами^ Практика делает в этом направлении определенные шаги. Примером может служить определение правового режима небесных тел, морского дна и др.
Уже сегодня необходимо уделить самое серьезное внимание теории и практике прогнозирования международных отношений и международного права. Значение прогнозирования отмечается как теоретиками, так и практиками. В последние годы в докладах Генерального секретаря ООН подчеркивается значение превентивной дипломатии, призванной предупреждать нежелательное развитие событий. Определенной попыткой определить перспективы развития международного права является программа Десятилетия международного права ООН. Сказанное объясняет растущий интерес науки международного права к будущему его
развитию.^
Международному праву приходится решать все более масштабные проблемы в условиях растущего динамизма международной жизни. Это удлиняет радиус действия международных норм и возводит прогнозирование и планирование на уровень одной из главных задач. Прогноз необходим для придания политике уверенности и последовательности, являющихся необходимым условием ее эффективности. Международно-правовое регулирование, выражающее политику с четко определенными целями и
' cm.: Danilenko G. Law-Making in the International Community. Dordrecht, 1993. •P. 294.
" cm.: Лукашук И. И. Отношения мирного'сосуществования и международное право. Киев, 1974. Гл. IV. Прогноз в международно-правовом регулировании; Лазарев М. И. Океан и будущее. М., 1976; Tunkin G. Politics, Law and Force in the Interstate System//RdC, 1989-VII. Dordrecht, 1992. Ch. VII. Еще больше работ посвящено будущему в мировой литературе. Достаточно сказать, что этому посвятил свою юбилейную сессию Институт международного права, в Дели был издан специальный сборник статей, а в Берлине — материалы международной конференции (1п-stitut de droit international. Livre des centenaire, 1873—1973; International Law in Transition. New Delhi, 1992; The Future of International Law. B„ 1993).
§ 1. Международно-правовое прогнозирование 333
последовательно осуществляемую, оказывает, при прочих равных условиях, большее воздействие на международные отношения, нежели регулирование, основанное на "прагматической", "эмпирической" политике, не имеющей достаточно четкой перспективы и идущей от одной возникшей проблемы к другой. К сожалению, внешняя политика таких стран, как Россия и США, в значительной мере является именно таковой.
Функции международно-правового прогнозирования состоят в следующем: а) дать информацию о будущем; б) определить возможные и оптимальные пути, методы и средства достижения поставленных целей; в) активно влиять на формирование будущего.
В связи с последней функцией отмечу, что прогнозирование обладает собственными средствами воздействия на реальность, главным образом через сознание и волю людей. Прагматическая политика обусловлена традиционным политическим мышлением, которое концентрируется на решения задач нынешнего дня. Не всегда принимается во внимание, что урегулирование конкретных вопросов без учета перспективы является ненадежным и способным породить завтра еще более сложные проблемы. Перспективно только перспективное урегулирование.
Дополнительные сложности порождает правовое мышление. Оно традиционно обращено к прошлому. При создании и применении норм государства опираются на опыт прошлого. Что же касается применения норм с учетом будущего, то к этому юристы относятся скептически. Нельзя не согласиться с мыслью, содержащейся в докладе Генерального секретаря ООН Б. Бутроса Гали "Повестка дня для мира": "Мы должны руководствоваться не только прецедентами, сколь бы мудрыми они ни были, но и потребностями будущего".
С учетом способности прогнозов воздействовать на сознание и волю людей их делят на самоорганизующиеся и саморазрушающиеся. Первые содействуют мобилизации усилий в целях реализации прогнозируемой модели, вторые — в целях предотвращения формирования нежелательной модели. На основе прогноза формулируются соответствующие идеи, задачи, принципы, которые служат инструментами реализации или предотвращения реализации прогноза.
Прогнозирование имеет самое существенное значение для внешней политики. Установление внешнеполитических целей и их успешная реализация невозможны без учета будущего. Прогнозирование содействует оптимизации практической деятельности, снижению удельного веса эмпиризма и рутинной ограниченности. Все это сказывается и на позиции государства в отноше-
334 Глава XVIII. Будущее международного права
нии международного права. Прогнозирование способствует осознанию государствами своих долгосрочных интересов, которым отвечает всеобщее уважение международного права.
По своему характеру прогнозы делятся на утопические (пессимистические и оптимистические) и реалистические. Особого внимания заслуживают весьма распространенные пессимистические прогнозы. Человечеству издавна известны такого рода прогнозы, идеи "судного дня", катастрофической конечности нашей истории. Однако история говорит об огромной жизненной силе социальной организации человечества, которая обеспечивала ему выживание и открывала путь к дальнейшему развитию. Не раз демонстрировала свои возможности в преодолении кризисов и международная система. Вспомним как эта система в короткий срок существенно перестроилась во время Второй мировой войны во имя ликвидации нависшей над человечеством угрозы. Справилась эта система и с опасностями холодной войны. Все это внушает обоснованный оптимизм.
Особенности международно-правового прогнозирования. Будущее международного права определяется тенденциями мирового развития. Поэтому международно-правовое прогнозирование должно опираться на прогноз социального развития в целом. Однако в силу своей автономии право обладает и собственными особенностями развития. Это дает основание говорить об особой отрасли знаний — международно-правовой прогностике.' Наличие такой отрасли в науке международного права — свидетельство ее зрелости. Важной предпосылкой развития международно-правовой прогностики явились достижения общей теории международного права.
При прогнозировании как теоретикам, так и практикам придется широко использовать достижения многих отраслей знания, а также их инструментарий, включая такой технический, как ЭВМ. Особенно важно использование последних для регулярной обработки огромной информации, касающейся практики государств и международных организаций. Это касается информации о создаваемых нормах, об урегулировании тех или иных ситуаций. Важен анализ соблюдения и нарушения конкретных норм. Растущее значение имеет анализ огромного количества резолюций международных органов и организаций, которые во многом предвосхищают развитие международного права, являются свидетельством состояния и тенденций развития международно-правового сознания.
На современном этапе основное место занимает, пожалуй, метод интуитивного предвидения, в основе которого лежит накоп-
§ 2. Международное право XXI века
335
ленный данным лицом опыт, а также опирающаяся на этот опыт экстраполяция. Немалыми возможностями обладает метод аналогии, как временнуй, так и предметной. Пользу приносят коллективная экспертная оценка, сценарии, моделирование.
Особый интерес представляет моделирование, которое заключается в создании реально возможной и желаемой модели, например, проекта договора. Тот, кто детально проработал возможный проект будущего договора, исследовал позиции разных государств, при прочих равных условиях займет преимущественную позицию по сравнению с теми, кто этого не сделал. При моделировании используются сценарии, экспертные оценки и др. Лучший результат обычно дает сочетание разных методов и приемов.
Существенной особенностью международно-правового прогнозирования является место, занимаемое прескриптивным или нормативным прогнозом. Дескриптивный, т. е. описательный прогноз призван определять возможные варианты будущего. Прескрип-тивный, т. е. предписывающий прогноз указывает желательный вариант будущего и предписывает должное поведение.
Таким образом, научный прогноз представляет важное условие эффективности междунаррдно-правового регулирования. Однако сам по себе он не гарантирует успеха. Он должен умело использоваться в практической деятельности. Ранее подчеркивалось значение учета будущего во внешней политике государств. Однако это ни в коей мере не означает девальвации нынешних проблем. Иначе, даже обладая прогнозом общего развития ситуации, но не зная конкретных методов и средств воздействия на нее уже сегодня, можно потерпеть неудачу. Прогноз эффективен тогда, когда он сочетается с высоким уровнем текущего международно-правового регулирования.
§ 2. Международное право XXI века
Человечество переступает исторический рубеж третьего тысячелетия нашей эры. В таких условиях особо ощутимо желание заглянуть в будущее, выяснить, каким оно будет. Не приходится сомневаться, что XXI век будет отличаться от нынешнего, который принес нам столь много неожиданностей.
На смену промышленной эре пришла информационная. Все новые открытия увеличивают могущество человека. Международное право является одним из средств, призванных обеспечить сотрудничество государств, способное предотвратить злоупотребление этим могуществом, гарантировать его использование в интересах человека.
336 Глава XVIII. Будущее международного права
Основным элементом международной системы и в будущем останется государство. Тем не менее интеграция в рамках международного сообщества не может не влиять на его положение. Правовое урегулирование по-прежнему происходит главным образом на двусторонней основе путем компромисса, зачастую временного, двух государств без должного внимания к общим интересам международного сообщества. С большим трудом правительства постигают культуру поведения членов международного сообщества. Официальные материалы, не говоря уже о поведении государств, выражают заботу лишь о национальных интересах. Недостаточно признаков понимания того, что национальные интересы могут быть надежно обеспечены лишь в сочетании в общими. Между тем, например, невозможно в одиночку сохранить мир или природную среду.
Проблема правильного понимания правительствами сочетания национальных и интернациональных интересов государств становится все более острой. На это указывают и юристы. Два известных американских юриста Дж. Бартон и Б. Картер обращают внимание руководства своей страны на необходимость привести международный порядок в соответствие с требованиями времени. Одновременно они констатируют, что в этом плане "Соединенные Штаты играют роль скорее отстающих, чем ведущих, несмотря на то, что их важные интересы связаны со стабильностью в мире и развитием. Содействуя упрочению международного права и авторитета международных организаций, Соединенные Штаты могли бы способствовать обеспечению своих растущих интересов..."^
США не являются в этом плане исключением. Складывается впечатление, что многие государства по разным причинам не торопятся с развитием международного права не только во имя будущего, но и для настоящего. Многие с трудом подготовленные многосторонние конвенции по важным вопросам так и остаются нератифицированными.
Анализ подобного явления приводит к выводу, что причину следует искать в низком уровне международно-правового сознания населения. Да, что уж говорить о международном праве, когда население таких стран, как Россия и США, проявляет все меньше интереса к международной жизни. В результате, например, в программной предвыборной речи Б. Клинтона внешней политике было отведено лишь три абзаца. Немного больше уде-
' The Georgetown Law Journal. 1993. No. 3. P. 535.
§ 2. Международное право XXI века 337
лил ей внимание и Б. Н. Ельцин во время избирательной кампании.
Не отличается высоким уровнем и правосознание членов парламента. Парадоксальная ситуация: современное международное право играет существенную роль в упрочении демократии в государствах, а именно со стороны представительных органов его развитие встречает сопротивление. Вспомним о том, что Конгресс США не услышал многократные призывы администрации выполнить финансовые обязательства перед ООН. А отказ от согласия на ратификацию или сводящие ее значение на нет оговорки в отношении пактов о правах человека? Можно напомнить и об отказе Сената США дать согласие на такой важный акт, как договор об уничтожении химического оружия. Не сделал этого пока и наш парламент.
Все это звенья единой цепи. Отсутствует понимание взаимосвязи национальных и интернациональных интересов, а также низкий уровень международно-правового сознания. Не случайно в программе Десятилетия международного права ООН серьезное внимание уделяется распространению международно-правовых знаний.
Все это лишь отдельные факты, призванные показать, что развитие международного права в XXI веке будет далеко не безоблачным, а также то, что препятствия находятся не только вовне, но и внутри государств.
Чтобы определить основные направления развития международного права, необходимо, как уже говорилось, установить тенденции в развитии международного сообщества, служить которому призвано право.
В ходе развития человеческого общества происходит социализация индивида, что имеет самое серьезное значение. Человек наиболее созидательное и вместе с тем самое разрушительное живое существо. Социализация стимулирует созидательную деятельность и противодействует разрушительной. В результате социализации человек постепенно постигает свою связь с племенем, общиной, государством, осознает соответствующие обязанности и ответственность. Ныне делает первые шаги наиболее сложный этап социализации, этап осознания человеком связи своих интересов с интересами всего человечества, которое становится все более реальной социальной категорией. Сказанное имеет прямое отношение и к государству. Международное право призвано содействовать социализации как человека, так и государства. Оно побуждает государство уважать общие интересы.
12—3493
338 Глава XVIII. Будущее международного права
Информационные и прочие связи делают границы государств все более проницаемыми. Углубляются связи на уровне областей, городов, организаций и т. д. В международной жизни растет удельный вес негосударственных связей. Все это не может не влиять на положение государства в международной жизни, на его функции. Главное заключается очевидно в том, что государствам самостоятельно и совместно приходится регулировать растущий объем негосударственных международных связей, что вносит много нового в систему правового регулирования как на национальном, так и на интернациональном уровне.
Международное право ограничивает определенные функции государства, прежде всего связанные с применением силы. Немало нового принесет тенденция к росту полномочий международных органов вплоть до наднациональных. Вместе с тем, в соответствии с международным правом государства обретают и новые возможности. В качестве примера можно указать на расширение экстратерриториального действия национального права. Вспомним также о распространении некоторых суверенных прав на такие части открытого моря, как специальные экономические зоны. В соответствии с международным правом важной функцией государства стало обеспечение применения норм этого права. Особо отмечу, что государство обязано осуществлять преследование за целый ряд преступлений даже в том случае, если они не предусмотрены национальным законом. Государство в определенных случаях обязано организовать преследование за преступление, совершенное вне его территории и непосредственно не затрагивающее его интересы.
Информационный обмен ведет к пониманию народами культурных и социальных ценностей друг друга, а это влечет за собой ослабление идеологических, религиозных, этнических предубеждений. Европейская интеграция дает тому немало примеров и вместе с тем свидетельствует, что дело это далеко не простое.
Наряду с интеграционными процессами наблюдается волна насильственного утверждения государственности малых образований на базе националистических предубеждений. Ставят под угрозу целостность государства конфликты на этнической, религиозной, языковой почве, сопровождающиеся бесчисленными жертвами, которые ни в коей мере не оправдываются теми целями, во имя которых они приносятся.
Интересам благополучия народов отвечает стабильность межгосударственной системы. Международное сообщество в целом также заинтересовано в этом. В докладе Генерального секретаря ООН Совету Безопасности говорится: "...Если каждая этничес-
§ 2. Международное право XXI века 339
кая, религиозная или языковая группа будет притязать на государственность, то не будет предела дроблению, а всеобщий мир, безопасность, экономическое благополучие станут еще более труд-нодостижимой целью'".
Все ранее сказанное свидетельствует о том, что будущее ставит перед человеком и государством немало сложнейших проблем. И, к сожалению, приходится констатировать, что ни человек, ни государство пока не готовы к их решению. Главное заключено, пожалуй, в недооценке общих интересов, роли международного сообщества, а также в отсутствии должного внимания к будущему. Таково не только мое мнение. Известный французский юрист, проф. Р. Дюпюи, подводя итоги представительному коллоквиуму "Будущее международного права в мире многих культур", сказал, что международное право должно "делать упор на задачи планетарного характера и решать их при помощи конкретных мер. В настоящее время оно лишь намечает их, поскольку у государств отсутствует понимание будущего развития"^.
Из сказанного ранее видно, что будущее международного права связано с судьбами международного сообщества. В этой связи замечу, что в наше время категория "международное сообщество" находит все более ощутимое отражение в праве. Венская конвенция о праве международных договоров определила его как сообщество государств (ст. 53). Напомню также, что народ России принял Конституцию, "сознавая себя частью мирового сообщества" (преамбула).
Из Венской конвенции видно, что речь идет не просто о сумме государств, а об определенном социально-политическом образовании. Говорится о сообществе в целом, которое обладает и определенными юридическими качествами, в частности, правом принимать и изменять императивные нормы международного права. При этом, как было отмечено еще при подготовке Конвенции, решение принимается представительным большинством членов,
а не всеми.
Будучи самостоятельной социально-политической системой, сообщество обладает и не может не обладать собственными интересами, которые не ограничиваются простой суммой интересов составляющих его государств. Защита этих интересов — одна из
' Бутрос Бутрос Гали. Повестка дня для мира. ООН. Нью-Йорк, 1992.
С. 10. " L'Avenir du droit international daTis un monde multiculturel. La Haye,
1994. P. 487.
340 Глава XVIII. Будущее международного права
главных задач сообщества. В решении Международного Суда ООН по делу об американских заложниках в Тегеране 1980 г. международное сообщество рассматривается как защитник интересов, обеспечение которых "жизненно важно для безопасности и благополучия сложного международного сообщества наших дней"^
Концепция международного сообщества, необходимость учета его потребностей и интересов сказываются и на процессе развития международного права. Так, при рассмотрении одной из своих тем Комиссия международного права ООН подчеркнула, что в соответствии со своей обычной практикой она будет изучать и принимать статьи, исходя из их "практической полезности сточки зрения современных и будущих потребностей международного Сообщества" (выделено мною. — Авт.)? В основу принятой Комиссией концепции международного преступления легла идея "защиты коренных интересов международного сообщества".^
В международно-правовых актах все чаще встречается категория "человечество". Речь идет даже о правах человечества. Достаточно вспомнить формулу "общее наследие человечества". Если исключить случаи, когда термин "человечество" используется как синоним международного сообщества, то им обозначается самая крупная социальная система, охватывающая все население Земли. Оно обладает своими интересами и правами. А вот защита этих интересов и осуществление прав — дело международного сообщества государств. Условно можно провести аналогию между соотношением государства и народа. Известны случаи, когда международно-правовые акты наделяют международные органы полномочиями распоряжаться правами человечества. Конвенция по морскому праву 1982 г., например, установила: "Все права на ресурсы Района принадлежат всему человечеству, от имени которого действует Орган" (ст. 137.2).
Все ранее сказанное подводит нас к выводу, что идет процесс формирования международного права, которое по своей социальной природе, содержанию и механизму действия существенно отличается от всего известного ранее. Речь идет о праве международного сообщества. Его главное отличие от ранее сложившегося международного права состоит в том, что в иерархии ох-
' ICJ Reports. 1980. P. 69.
" Доклад Комиссии международного права о работе ее сорок шестой сессии. Нью-Йорк, 1994. П. 358Ь.
' Статья 19.2 части 1 проекта статей об ответственности государства// YILC. 1980. Vol. 2. Part 2. P. 30.
§ 2. Международное право XXI века
раняемых интересов центральное положение занимают интересы международного сообщества в целом.
В любом обществе одна из центральных проблем — соотношение интересов общества и его членов. Завоевание государствами Европы независимости от папы и императора Священной римской империи, обретение ими суверенитета стало важным этапом в развитии международной системы. Правда, в данном случае речь шла в первую очередь об освобождении государств от иноземной власти.
Обретение суверенитета сыграло важную роль в национальном и интернациональном развитии государств. Именно в этих условиях возникла идея международного права как права, регулирующего взаимоотношения суверенных государств. Постепенно гипертрофированная суверенность государств начала вступать в противоречие с их общими интересами, что привело к тяжелым жертвам. Вспомним бесконечные войны, включая мировые.
Человечество дорого заплатило за осознание необходимости уважения общих интересов и той ответственности, которую возлагает на каждое государство членство в международном сообществе. Необходимость признания и уважения общих интересов, прежде всего интересов всеобщего мира и безопасности, нашла воплощение в Уставе ООН и в современном международном праве в целом.
Ныне задача оптимального сочетания национальных интересов с интересами сообщества встала как никогда остро. Без ее решения невозможно нормальное существования как сообщества, так и его членов. Решить эту задачу и призвано право международного сообщества.
Весьма распространено мнение, согласно которому во всех бедах международного сообщества "виноват" государственный суверенитет. Думается, что это не совсем так. Суверенитет — свойство государства, дающее ему возможность осуществить свои внутренние и внешние функции. Вспомним, что международное право создается и осуществляется благодаря суверенной власти государств. Выступление против суверенитета государства примерно столь же обоснованно, как и требование ограничить свободы человека. И то, и другое необходимы. Суть дела в том, что они должны осуществляться в рамках права, при уважении законных интересов других субъектов и общества в целом.
От необеспеченности интересов общества страдают интересы его членов, которые в растущей мере зависят от общества. С другой стороны, интересы общества требуют обеспечения интересов его членов, так как от этого зависит состояние самого общества и в
342 Глава XVIII. Будущее международного права
этом смысл его существования. Не только в международной жизни, но и в государстве по мере роста роли интересяв общества и обеспеченности прав человека на первый план выдвигается задача защиты общих интересов.
В этом одна из причин необходимости серьезных перемен в системе международных отношений. Задача установления нового мирового порядка постоянно подчеркивается государственными деятелями. Роль инструмента в его создании призвано играть международное право, которое как элемент нового порядка также существенно обновится. В этой связи не могу не привести мнение такого специалиста в области международных отношений, притом практика, как заместитель Генерального секретаря ООН В. Ф. Петровский. Выступая перед Комиссией международного права, он говорил, что установление нового мирового порядка "возможно лишь на прочной юридической основе, а его стабильность можно будет обеспечить только с помощью права. На практике это означает, что необходимо облегчить процесс преобразования нынешнего международного права... в новое международное право". Особо отмечу высказывание, касающееся прогностической функции международно-правовой системы: "Сейчас, когда мир меняет свой облик, именно эта система должна обеспечить ему путеводные принципы...".'
Столь сложное образование, каким является международное сообщество, естественно, не может существовать без соответствующей организационной структуры, включая правовую. Своеобразной конституцией сообщества служит Устав ООН и связанные с ним основные принципы и нормы, обладающие императивной силой. Современное международное право является правом Устава ООН. Устав определяет основные цели и принципы международного сообщества, которым должны отвечать все отрасли, институты илормы международного права. На этой основе будет происходить и развитие международного права.
Не думаю, что будет уделяться значительно меньше внимания созданию новых норм. Тем не менее основным направлением станет совершенствование мяханизма их осуществления. И на первом, и на втором направлениях будет продолжаться рост роли международных организаций, расширение их полномочий. Заме-
' YILC. 1994. Vol. 1. P. 239.
§ 2. Международное право XXI века
чу, что несмотря на рост роли организаций основными элементами международной системы останутся суверенные государства. Организации по-прежнему будут коллективными Органами государств.
Нынешняя деятельность организаций далека от совершенства и обоснованно подвергается критике. Но ведь и менее сложный механизм государства также далеко небезупречен. Указывают на то, что ООН принимает множество резолюций и норм, лишенных обязательной силы. Они действительно не имеют юридической силы, но это вовсе не означает, что они не воздействуют на поведение государств. При их помощи решается немало не терпящих отлагательств вопросов. Благодаря их юридически необязательному характеру легче достигается согласие на их принятие. В результате они обеспечивают регулирование в тех областях, которые не созрели для правового регулирования.
Резолюции организаций играют важную роль коллективной легитимации. Они воздействуют на коллективное яредставление о легитимности норм, поведения, ситуаций и даже правительств. Коллективная легитимация опирается на осознание того, что надежным решением проблемы может быть лишь решение справедливое, учитывающее интересы всех заинтересованных сторон и сообщества в целом. Значение легитимации зависит от морально-политического авторитета организации. Отсюда особое значение резолюций ООН. По мере роста ее авторитета будет увеличиваться и значение ее легитимационной функции. Из этого видно, что сила воздействия резолюций организаций зависит не только от юридической силы.
Легитимации принадлежит важная роль в развитии международного права. Наиболее ярким примером служит, пожалуй, Всеобщая декларация прав человека 1948 г., которая, несмотря на свой статус рекомендации, положила начало формированию одной из основных отраслей международного права — международному праву прав человека.
Легитимационная функция включает и дедегитимацию. Известна делегитимация Генеральной Ассамблеей ООН расистских режимов в Южной Африке и в Южной Родезии. Делегитимация может осуществляться и в отношении международно-правовых норм. Примером служит делегитимация целого комплекса норм, на которые опирался колониализм.
Существенно возрастает роль организаций в международном правотворчестве. Благодаря им сложился новый механизм пра-вотворчества. Принимается резолюция, содержащая желательные правила, которые постепенно признаются государствами в качестве обычных норм международного права.
344 Глава XVIII. Будущее международного права
В системе организаций лидирующее положение будет по-прежнему принадлежать ООН, в которой будет немало нового. В результате произошедших в мире изменений сложились благоприятные условия для повышения роли ООН в решении ее главной задачи — предотвращение и урегулирование споров, обеспечение всеобщего мира и безопасности. Соответствующие положения ее Устава, прежде всего относящиеся к Совету Безопасности, обретут дополнительную реальную силу. Меры Совета в отношении Ирака, учреждение им двух международных уголовных судов представляют первые значительные шаги в этом направлении. С учетом роли Совета станут регулярными его заседания на высшем уровне. Во главу угла будет поставлена превентивная дипломатия, профилактика конфликтов.
Превентивная деятельность будет играть важную роль и в урегулировании конфликтов немеждународного характера. По просьбе государств ООН сможет размещать в соответствующей зоне свой персонал, предотвращая военные действия, предоставлять гуманитарную помощь, оказывать посреднические услуги. Эта новая область деятельности нуждается в нормативном урегулировании.
Во всем этом естественно главная роль будет принадлежать Совету Безопасности. Расширятся его функции. Так, резолюции Совета будут выполнять функции соглашений о перемирии и даже мирных договоров. Они не ограничатся прекращением военных действий, а будут содержать также положения о разоружении участников конфликта, о восстановлении порядка, о возвращении беженцев, о проведении выборов, о правах человека и др. Решение возросших задач предъявляет к Совету дополнительные требования. Росту авторитета этого органа будет содействовать расширение состава его членов.
Возрастет значение и эффективность применяемых Советом Безопасности санкций. В связи с этим предстоит решить непростую проблему компенсации государствам, несущим большие убытки в результате участия в применении санкций.
Активизируется деятельность Совета как органа по мирному урегулированию споров в соответствии с Уставом ООН. Принимаемые в результате такого урегулирования рекомендации станут более авторитетными благодаря упрочению единства членов Совета, особенно постоянных. Сторонам в споре трудно будет проявить неуважение к ним.
Не вызывает сомнений рост роли Международного Суда ООН. Возрастет число государств, признающих его обязательную юрисдикцию. Сторонами в споре смогут быть и международные орга-
§ 2. Международное право XXI века 345
низации, а не только государства. Более широко станут использоваться консультативные заключения Суда. По мере роста числа дел основной формой работы станут камеры Суда. Наконец, возрастет рлияние решений и заключений Суда на понимание и развитие норм международного права.
Определенные перемены ждут и систему ООН в целом. Важным событием явится учреждение Международного уголовного суда. Он не входит в число органов ООН, но тем не менее будет с ней связан. Его учреждение ознаменует утверждение новой функции международного сообщества — уголовно-правовое обеспечение мира и безопасности человечества. Будет создан постоянно действующий новый механизм обеспечения наиболее важных норм международного права.
Растущее внимание ООН предстоит уделять вопросам демократии, и прежде всего правам человека. Думается, будет учрежден суд по правам человека наподобие того, что действует в рамках ЕС. Но, пожалуй, главная новелла будет заключаться в создании Парламентской Ассамблеи ООН. Несмотря на свою растущую роль и возможности, ООН продолжает оставаться органом исполнительной власти государств. Подобное положение вступает в противоречие с конституционным принципом разделения властей. Оно ограничивает возможности Организации. В пользу Парламентской Ассамблеи свидетельствует и опыт других международных организаций (Европейские сообщества, Совет Европы, СНГ и др.).
В деятельности международного сообщества станут выдвигаться на первый план проблемы развития мировой экономики, обеспечения экономического прогресса во всех регионах. Соответственно, существенное развитие получит международное экономическое право. Расширятся полномочия соответствующих международных организаций. Проявлением этого процесса явилось, в частности, преобразование ГАТТ во Всемирную торговую организацию.
Получит дальнейшее развитие правовое регулирование в региональных системах интеграции. Такое регулирование характеризуется многими особенностями, отличающими его от стандартов общего международного права. Тем не менее и такие системы находятся в рамках международного сообщества и соответствующего международного права.
Существенной особенностью механизма действия права международного сообщества явится расширение его влияния на на-
346
Глава XVIII. Будущее международного права
§ 2. Международное право XXI века
циональное право, с одной стороны, и значительный рост роли последнего в осуществлении норм .первого. Постепенно обретет всеобщее признание приоритет международного права. Наряду с интернационализацией национального права получит дальнейшее развитие процесс, если можно так выразиться, доместика-ции международного права. Процесс этот состоит в том, что все большее число международных норм предназначены для окончательной реализации "дома", т. е. в сфере национальной юрисдикции.
Уже сегодня международное право определяет содержание важнейшей части конституций, которая посвящена правам человека. Как известно, в своей совокупности права человека определяют характер социально-политического строя государства.
Одной из основ права сообщества будет принцип демократии.' В мировой политике и соответственно в международном праве проблемы демократии не были в почете. В будущем речь серьезно пойдет о демократии не только в международном сообществе, но и внутри государств, поскольку именно от этого в существенной мере зависит мир и безопасность, развитие международного сообщества, эффективность международного права. Демократия, основанная на уважении прав человека и свободных выборах, становится единственным легитимным политическим режимом. Только демократическое государство будет вполне полноправным членом международного сообщества. Уже сегодня уважение прав человека и демократический режим являются необходимыми условиями членства в Совете Европы.
Уважение прав человека, демократия — необходимые условия решения важной проблемы наших дней. Они служат предотвращению такого бедствия, как конфликты немеждународного характера на национальной, религиозной, этнической почве.
Все это определяет неизбежность усиления институтов контроля за соблюдением прав человека. В их числе и гуманитарная интервенция международного сообщества, которая обретет полную легитимацию. Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе в 1991 г. легитимизировало направление следственных комиссий в государства-члены, обвиняемые в нарушении прав человека.
Общие положения по этому вопросу содержатся в резолюции Генеральной Ассамблеи 46/182 1991 г. Гуманитарная помощь
должна осуществляться в соответствии с принципами гуманности, нейтральности и беспристрастности на основе уважения суверенитета и территориальной целостности государств, а также с их согласия. Государства несут ответственность за оказание помощи жертвам чрезвычайных событий на их территории и предоставление доступа к тем, кто нуждается в международной гуманитарной помощи.
Реализуя эти положения, Совет Безопасности в 1991 г. принял резолюцию 688. В ней говорится, что учитывая жестокие репрессии Ирака против своих граждан, включая курдов, Совет "настаивает на том, чтобы Ирак немедленно допустил международные гуманитарные организации ко всем, кто нуждается в помощи, во всех частях Ирака".'
Формирование права международного сообщества сопровождается совершенствованием механизма правотворчества и пра-вореализации в соответствии с требованиями времени. В области правотворчества стал необходим механизм, который позволил бы принимать нормы сравнительно быстро большинством государств, а не всеобщим согласием. И такой механизм сложился.
Даже самые важные нормы общего международного права, императивные нормы, принимаются сегодня "международным сообществом государств в целом". Эта формула означает согласие достаточно представительного большинства государств. Мы имеем дело с новым феноменом, с коллективным opinio juris или с opinio juris международного сообщества. Иными словами, речь идет о коллективном признании юридической силы за правилом поведения. Признанная сообществом норма обязательна для всех государств за исключением тех, которые настойчиво против нее возражают.
Важная роль в новом механизме правотворчества прийадле-жит резолюциям международных организаций, их органов. Генеральная Ассамблея ООН принимает резолюцию, которая согласно Уставу обладает статусом рекомендации. В дальнейшем содержащиеся в ней правила признаются государствами в качестве обычных норм общего международного права.
Что же касается изменений в механизме правореализации, то здесь следует отметить появление нового вида обязательств, не-
' См.: Дмитриева Г., Лукашук И. Международный принцип демокра--ии//МЖ. 1992. № II—12.
Док. ООН S/RES/688(1991).
348 Глава XVIII. Будущее международного права
посредственно связанных с концепцией международного сообщества. Помимо традиционных обязательств одного государства в отношении другого появились обязательства в отношении международного сообщества в целом. Такого рода обязательства именуют обязательствами erga omnes, т. е. "между всеми" или всеобщими. Примерами могут служить обязательства, вытекающие из норм о запрещении агрессии и геноцида, из норм о правах человека. Международный Суд подчеркивает, что обязательства в отношении международного сообщества являются делом всех государств.'
Комиссия международного права ООН выделила особо серьезные правонарушения в категорию "международные преступления". Преступление порождает особый вид ответственности — ответственность перед международным сообществом в целом, т. е. ответственность erga omnes. Такая ответственность имеет особенность и в реализации. Каждое государство вправе добиваться ее реализации, независимо от того, затронуты непосредственно его интересы или нет. Все государства имеют законную заинтересованность в защите интересов сообщества. В результате складывается международный институт, аналогичный тому, который был известен римскому праву как actio populares.^ Он известен и праву современных государств.
Касаясь новых моментов в механизме правореализации, необходимо особо отметить формирование новой отрасли международного права — права международной ответственности. В его основу ляжет проект статей о праве международной ответственности государств, подготовленный Комиссией международного права. Напомню, что до сих пор институт ответственности в международном праве находится в зачаточном состоянии.
Еще раз отмечу значение утверждения в международном праве уголовной ответственности индивида, независимо от занимаемого положения в государстве, за совершение преступлений против мира и безопасности человечества. Учреждены международные уголовные суды для бывшей Югославии и Руанды. На рассмотрении Генеральной Ассамблеи ООН находится проект устава Международного уголовного суда и проект Кодекса преступлений против мира и безопасности человечества. Уголовная ответ-
' См.: решение по делу компании "Барселона Тракшн" (ICJ Reports. 1970. P. 32).
" В Древнем Риме популярные, народные иски — иски в интересах народа, которые мог предъявить каждый гражданин.
§ 2. Международное право XXI века
ственность индивидов за международные преступления — характерная черта права международного сообщества.
В механизме правореализации возрастет роль принуждения. Прежде всего это касается санкций, применяемых по решению Совета Безопасности ООН. Эффективность этих санкций уже была продемонстрирована в целом ряде случаев. Вспомним хотя бы санкции в отношении Ирака и Югославии, которые привели к прекращению конфликтов. Сейчас речь идет о расширении полномочий Совета Безопасности в этой области. На своем заседании на уровне глав государств и правительств Совет заявил, что угрозу миру и безопасности представляют и "невоенные источники нестабильности в экономической, социальной, гуманитарной и экологической областях".'
Столь широкое толкование Устава ООН находит отражение не только в заявлениях, но и в реальной деятельности Совета. Так, резолюции о гуманитарной интервенции в Сомали и Руанде были приняты на основе главы VII Устава "Действия в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии". Между тем в обоих случаях межгосударственный конфликт отсутствовал, не было актов агрессии. Конфликты носили немеждународный характер.
Естественно, возникает вопрос о правовых основаниях расширительного толкования полномочий Советом Безопасности. Они видятся в следующем: 1) такого толкования требовали интересы международного сообщества; 2) опираясь на свой авторитет, Совет осуществил его, а международное сообщество с ним согласилось. Все это новые моменты, характеризующие право международного сообщества.
Коснемся теперь тенденций развития структуры и функций международного права. Структура современного международного права существенно отличается от структуры международного права прошлого. Особого внимания заслуживает то, что центральное положение в международном праве занимают два комплекса принципов и норм. Первый образуют те из них, которые определяют основные права и обязанности государств. Второй — принципы и нормы о правах человека. Нормы обоих комплексов наделены высшей, императивной силой. Совместно они образуют ос-
' Док. ООН S/23500.
350 Глава XVIII. Будущее международного права
нову международного публичного порядка. Все это — новое явление.
О значении норм, касающихся прав человека, уже говорилось не раз. Здесь же нельзя не отметить роль норм о правах государств. Не только человек, но и государство нуждается в защите своих прав. В прошлом их приходилось отстаивать во взаимной борьбе, защищать от внешней опасности. Эта опасность не утратила своего значения, однако благодаря упрочению всеобщего мира и лучшей организации международного сообщества она стала меньше. Сообщество заинтересовано в стабильности системы международных отношений, которая зависит от обеспеченности прав субъектов.
Как это ни парадоксально, но упрочение международной безопасности содействовало развитию угрозы иного рода для существующих государств и их системы — угрозы внутреннего характера. Важным фактором национального единства всегда была внешняя опасность. Чтобы выстоять, необходимо иметь достаточно сильное государство. Во имя этого население шло на значительные жертвы. Могущество государства требовало больших расходов. Замечу, что одной из причин низкого уровня единства мировой политической системы всегда было отсутствие внешней опасности. Главной угрозой была борьба между образующими ее государствами. Известно, сколь тяжелыми были последствия этой борьбы как для системы в целом, так и для отдельных государств.
Ныне, как показывает опыт, выжить может и небольшое государство. Весьма выгодно снять с себя бремя, связанное с содержанием большого госаппарата, с проведением ответственной внешней политики и освободиться от забот об интересах международного сообщества в целом. В этом видится одна из причин роста сепаратизма и числа внутренних конфликтов.
Было бы вместе с тем неправильно полагать, будто тенденция к ослаблению крупных государств, рост полномочий регионов — явления только субъективного характера. У этой тенденции есть и объективная основа. Регионы более управляемы, способны полнее учитывать свою специфику и ряд других обстоятельств. В целом тенденция к регионализации — закономерное явление. Централизованное государство постепенно будет снижать уровень контроля над регионами.
Следует отличать регионализацию от сепаратизма, который ведет к распаду сложившихся государств и тем самым к ослаблению международной системы, той самой, которая в растущей мере гарантирует международную безопасность, включая безопасность малых образований. Необходимыми элементами этой
§ 2. Международное право XXI века 351
системы являются суверенные государства. Регионы не в состоянии играть эту роль. В докладе Генерального секретаря ООН подчеркивается "важность и незаменимость суверенного государства как основного субъекта международного сообщества".' Особое значение имеет наличие крупных государств, на которых лежит главная ответственность за стабильность международной системы и вместе с тем основное бремя расходов. Достаточно ознакомиться со шкалой взносов государств в бюджет ООН.
Возникает вопрос: как совместить тенденцию к регионализации с необходимостью сохранения государств, достаточно могущественных для обеспечения безопасности международного сообщества и тех' же региональных образований. Решение подсказывает опыт европейской интеграции. Как известно, Маастрихтские соглашения открыли значительные возможности для регионов. Снизится контроль за ними со стороны национальных государств. При этом последние сохранят определенные внешние функции, часть которых перейдет к органам ЕС. Таким представляется путь развития международной системы.
Преобразование международной системы в соответствии с требованиями времени стало столь настоятельным, что проблема нового мирового порядка постоянно присутствует на международных форумах. Нередко при этом подчеркивается роль международного права в достижении такого рода цели. С изменением мирового порядка меняется и международное право, которое должно стать более тесно связанным с практической деятельностью государств и международных организаций. При этом усложнение подлежащих урегулированию проблем диктует более активное участие науки в формировании права международного сообщества. Высокий теоретический уровень станет характерной чертой этого права.
Не менее важной задачей науки международного права является распространение международно-правовых знаний. Международное право давно уже вышло за пределы дипломатических кабинетов. Сегодня оно затрагивает вопросы, имеющие значение для любого человека. Поэтому каждый грамотный человек должен обладать элементарными знаниями в этой области как для того, чтобы отстаивать свои права, так и для понимания того, что происходит в мире.
Не могу не заметить, что развитие международно-правового сознания — задача исключительно трудная. Среди широких сло-
Бутрос Бутрос Гали. Повестка дня для мира. С. 5.
352
Глава XVIII. Будущее международного права
ев населения доминирует многовековой национализм. В таких условиях разъяснение значения интересов международного сообщества должно стать задачей каждого государства, всей системы образования. Без этого едва ли удастся успешно решить и проблему внутренних конфликтов на национальной, религиозной и этнической почве. Наконец, без должного уровня международно-правового сознания общества никакой юридический механизм не в состоянии сделать международное право достаточно эффективным.
Во имя решения задач, стоящих перед каждой страной и сообществом в целом, чрезвычайное значение приобретает усвоение населением интернационалистской морали. Идеи, принципы и нормы морали более доступны для понимания широкими слоями населения. Поэтому они способны прокладывать путь к пониманию международного права и содействовать его уважению.
Международное право является одним из величайших достижений человеческой цивилизации. Оно проникнуто духом гуманности. Речь идет об общечеловеческой ценности большого духовного и практического значения. Оно не только воспитывает людей в духе уважения к себе подобным, но и служит инструментом регулирования в самой сложной социальной сфере.
Право международного сообщества будет отличаться высоким моральным уровнем и обеспечивать социальную справедливость всем народам. Для достижения этих рубежей и необходим достаточно высокий уровень морального сознания. Определенные сдвиги в этом направлении ощущаются. Генеральный секретарь ООН говорил: "Можно уже четко различить получающую все большую поддержку моральную концепцию, которая соединяет воедино страны и народы мира и которая находит свое выражение в международных законах"^ Нет сомнения, что мораль оказывает растущее влияние на право. Но существует и обратная зависимость. Право служит одним из основных инструментов утверждения и развития, интернациональной морали.
Взаимодействие морали и права имело большое значение в утверждении и развитии таких отраслей, как гуманитарное право и права человека. Сейчас оно исключительно важно для развития одной из основных отраслей права международного сообщества — экологического права.
Для права международного сообщества прогнозирование имеет особое значение. Право представляет желаемую модель соот-
Бутрос Бутрос Гали. Повестка дня для мира. С. 8—9.
§ 2. Международное право XXI века 353
ветствующей международной системы. Оно содержит информацию о поведении, необходимом для воплощения модели в жизнь. Как и всякое иное. явление, международное право представляет собой единство прошлого, настоящего и будущего. У Шекспира в "Генрихе IV"" говорится:
Есть в жизни всех людей порядок некий, Что прошлых дней природу раскрывает. Поняв его, предсказывать возможно С известной точностью грядущий ход Событий, что еще не родились, Но в недрах настоящего таятся Как семена, зародыши вещей, Их высидит и вырастит их время.
Международное право существует в трех видах: 1. формальное право — право как оно изложено в нормах; 2. Фактическое право — право как оно воплощено в реальных отношениях; 3. Идеальное право — идеальная модель права. Существование всех этих видов закономерно. Жизнь и развитие права протекают во взаимодействии этих видов. Формальное право поднимает до своего уровня право фактическое и идет дальше, следуя идеальному праву.
Развитие права детерминируется обществом. Право не должно существенно отставать от социального прогресса или значительно его опережать. Тем не менее, некоторое опережение необходимо, с тем чтобы содействовать подъему международных отношений на новый уровень.
В системе межгосударственных отношений произошли существенные изменения, в частности, преимущественно двусторонний характер отношений заменяется универсальной взаимозависимостью государств и народов. Прогрессирует социализация международной системы, консолидируется международное сообщество.
На базе процессов меняется и международное право. Оно также утрачивает преимущественно двусторонний характер, растет значение универсальных правоотношений, на первый план выдвигается функция защиты интересов международного сообщества в целом. Идет процесс становления права международного сообщества (jus gentium communis). В сознании народов пусть медленно, но все же утверждается идея международного сообщества, живущего по справедливости и праву.
Сегодня международно-правовая концепция государства должна исходить из идеи права международного сообщества, с тем
354 Глава XVIII. Будущее международного права
чтобы содействовать упрочению всеобщего мира и безопасности, развивать экономику, науку, культуру в планетарном масштабе, а также для того, чтобы сделать международную систему более управляемой. Только в условиях достаточно единого международного сообщества человечеству удастся сохранить себя. Одним из условий этого является высокий уровень международно-правового регулирования.
Последнее десятилетие XX века объявлено "Десятилетием международного права ООН". Принята Программа развития международного права и распространения международно-правовых знаний. В этом видится одно из проявлений намерений международного сообщества вступить в XXI век под знаменем международного права и стать правовым сообществом.



ОГЛАВЛЕНИЕ