ОГЛАВЛЕНИЕ

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТНОШЕНИЙ ПУБЛИЧНОЙ СОБСТВЕННОСТИ И НОВЫЙ ГРАЖДАНСКИЙ КОДЕКС
п
Е.А. Суханов
реобразование отношений собственности как экономической основы общества стало одним из главных направлений осуществляемых в стране экономических реформ. Центральное место в этом процессе отведено реформированию отношений государственной и муниципальной (публичной) собственности, с которым связано и которым обусловлено коренное изменение как социально-экономических, так и государственно-политических институтов. Ведь речь идет не только о восстановлении и развитии частной собственности, но и о принципиальном изменении государственного устройства, связанном с необходимостью его значительной децентрализации, отказом государства от ряда его традиционных функций и т.д.
Юридическое оформление данного процесса потребовало выработки соответствующей концепции, обновленной системы взглядов на содержание современного правового регулирования отношений собственности в условиях переходной экономики. При этом пришлось отказаться от многих традиционных стереотипов и воззрений, в основном политико-экономического характера, господствовавших не только в науке, но и в законодательстве, и в общественном сознании. Примечательно, что основную, решающую роль в формировании и законодательном зак-
205
реплении такой концепции пришлось сыграть гражданско-правовои (цивилистической) науке, ибо иные отрасли знания, и прежде всего - экономические науки (а в особенности - политэкономическая ветвь), оказались не готовыми к такому "ответу на вызов времени".
Уже при разработке союзного', а затем и российского^ (1990 г.) законов о собственности выявилась очевидная неприемлемость по-литэкономических деклараций о "равенстве форм собственности", приоритетном развитии "коллективной собственности" (или "собственности трудовых коллективов"), о "частной собственности акционеров" как "совладельцев" ("сохозяев") предприятий и т.п., которыми предлагалось заменить прежние лозунги о "единой государственной собственности" как "всенародном достоянии". Сами понятия "собственности" и ее "форм", "предприятия" как юридического лица и "трудового коллектива" как "самостоятельного субъекта" имущественных отношений, "священности и неприкосновенности" частной собственности (или права собственности) и "равенства" государственной и "иных форм" собственности оказались бессодержательными абстракциями, не только не имеющими практического значения, но запутывающими практику, прежде всего правоприме-нительнук), и создающими коллизии, неразрешимые с позиций закона и просто здравого смысла.
Достаточно вспомнить споры "коллективных предприятий" со своими "трудовыми коллективами", их отдельными работниками и с государственными органами о характере и содержании прав на закрепленное за ними имущество. Попытки "углублять" эти подходы вели либо к появлению изначально абсурдных категорий (вроде "кондоминиумов" или "земельных долей" (паев), юридическую природу которых в соответствии с действующим российским законодательством сейчас, очевидно, не сможет определить ни один серьезный юрист), либо к прямому заимствованию зарубежных законодательных конструкций типа "траста", чужеродных российскому правопорядку.
Лозунг "равенства форм собственности" в действительности заслонил собой то, ставшее теперь очевидным положение, что право собственности должно предоставлять одинаковые возможности
Закон СССР от 6 марта 1990 г. "О собственности в СССР" (Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР, 1990, № II, ст. 164).
Закон РСФСР от 24 декабря 1990 г. "О собственности в РСФСР" (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1990. № 30, ст. 416).
всем своим субъектам. Как содержание, так и осуществление правомочий собственника в гражданском праве в принципе не имеет различий в зависимости от субъектной принадлежности права собственности, то есть от того, идет ли речь о частном или о публичном собственнике. Известные ограничения, влекущие особенности правового режима отдельных объектов этого права, также по общему правилу являются одинаковыми для всех собственников (например, строго целевой характер использования находящихся в их собственности земель или других природных ресурсов либо жилых помещений; отчуждение и использование вещей, ограниченных в обороте, и т.п.).
В связи с этим отпадают основания для различия не только "форм собственности", но и отдельных "прав собственности" (или "видов права собственности"), ибо такое разграничение не имеет теперь гражданско-правового смысла. Иное дело — особенности гражданско-правового режима отдельных объектов права собственности, например, изъятых из оборота вещей (которые могут находиться лишь в государственной собственности), или некоторых оснований возникновения и прекращения права собственности, используемых для строго определенных субъектов (например, приватизация). Необходимость сохранения таких особенностей в свою очередь делает необходимой некоторую дифференциацию объектов права собственности (их гражданско-правового режима) в зависимости от субъектного состава. Речь, однако, идет именно об особенностях правового режима отдельных объектов, а не о различиях в содержании прав или в границах их осуществления для отдельных собственников. В связи с этим право частной и право публичной собственности следует теперь рассматривать не в качестве "разновидностей права собственности" (с различными возможностями для соответствующих собственников), а как обобщенное обозначение различий в правовом режиме отдельных объектов права собственности.
Теоретическим недоразумениям сопутствовали резкие колебания законодательства (как законов, так и подзаконных актов, по традиции имеющих у нас во многих случаях силу никак не меньшую, чем закон), то, например, признававшего производственные кооперативы или "арендные предприятия" главным путем "разгосударствления экономики", то спустя два-три года чуть ли не запрещавшего их (или, во всяком случае, изгонявшего с "магистрального пути" развития в пользу очередного фантома в виде "открытых" или "закрытых" акционерных обществ).
207
Между тем гражданское законодательство, вначале в Основах гражданского законодательства 1991 г. (общепризнанных теперь в качестве первого серьезного систематизированного закона "рыночного типа"), а затем в новом ГК РФ, создало продуманную и разветвленную систему общих правил для участников нормального рыночного оборота (с максимально возможным учетом его отечественной специфики). Эта система частноправового регулирования рассчитана как на последующую конкретизацию и определенное развитие в отдельных законах и иных правовых актах, так и на разумную инициативу добросовестных участников имущественного оборота. Нормы, определяющие режим отношений собственности, в том числе публичной, нашли в ней свое место и взаимосвязи с другими правилами этой сферы. Данная регламентация опирается на многовековые традиции гражданско-правового регулирования, опыт высокоразвитых зарубежных стран и международного коммерческого обмена, а также на национальные традиции и особенности^. Она основана на профессиональном подходе к области правовых отношений, учитывающем наличие отработанных юридических категорий и конструкций, практику их применения судами и другими пра-воприменительными органами.
См.: Маковский А.Л., Хохлов С.А. Введение в Гражданский кодекс. -В кн.: Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая. -М., 1995, с. 3-14; Маковский А.Л. О концепции первой части Гражданского кодекса.-Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ, 1995, № 4, с. 83 и ел.
Здравый смысл подсказывает, что никаких иных субъектов права собственности, кроме субъектов гражданского права (граждан, юридических лиц, публично-правовых образований) не может существовать. Иной подход всегда расходится с элементарными логическими правилами. Характерны с этой точки зрения попытки доказать наличие, например, "коллективной собственности общины", не являющейся ни общей собственностью ее участников-граждан, ни собственностью самой общины как юридического лица. Они основаны на странном положении о том, что сама "община... не нуждается в юридической личности", поскольку "ее участие в гражданских правоотношениях вполне может быть осуществлено через институт представительства и генеральную доверенность" (см. Иванов В. Коллективная собствен-ностьобщины.-Закон, 1996,№5,с. 118-119).Приэтом"забывается", что участниками любых гражданско-правовых отношений, включая и отношения представительства, могут быть только субъекты гражданского права. Именно по этой очевидной причине невозможно ни выдать доверенность, в том числе генеральную, филиалу или представительству юридического лица, домашнему животному или "не-правосубъектной общине", ни получить доверенность от них.
Новый ГК РФ закрепил общие юридические принципы регламентации отношений собственности и вещных прав в целом, а также отношений публичной собственности. Так, в пункте 2 статьи 212 ГК установлена возможность нахождения имущества на праве собственности у различных субъектов (что и является юридическим выражением политэкономического принципа "многообразия форм собственности")*. В пункте 3 статьи 212 ГК предусматривается неизбежная для всякого правопорядка возможность появления особенностей приобретения и прекращения права собственности на имущество, либо осуществления правомочий владения, пользования и распоряжения им в зависимости от того, находится ли оно в собственности гражданина, юридического лица или публично-правового образования (что исключает абстрактное "равенство всех форм собственности"). В статьях 214 и 215 ГК определены правовые принципы функционирования отношений федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности, основанные на общих подходах к праву собственности (ст. 209-211 ГК). Они являются исходными для всей гражданско-правовой регламентации отношений публичной собственности.
деформирование отношений государственной (публичной) собственности предполагалось осуществлять по двум основным направлениям: первое - резкое уменьшение количества объектов, находящихся в публичной собственности (путем их приватизации); второе - улучшение управления оставшимся в публичной собственности имуществом. Первое направление привлекло к себе приоритетное внимание как законодателя, так и всего общества, ибо было связано с практически бесплатной раздачей значительной части государственного имущества. Второе же направление осталось как бы в тени общественного внимания, хотя по существу его вряд ли можно признать менее важным, чем первое.
Не следует забывать, что речь шла об изменении правового режима громадного количества имуществ, прежде всего недвижимостей, формально еще к началу 90-х годов составлявших единый имущественный фонд государства. Как при подготовке и проведении приватизации, так и при изменении управления оставшимся в публичной собственности имуществом по необходимости были установлены известные различия в правовом режиме трех основных групп недвижимостей: 1) предприятия как имущественные комплексы, включая отдельные виды "основных производственных фон-
208
дов" (здания, сооружения, оборудование и т.п.), не всегда охватываемые юридической категорией недвижимости; 2) "основные непроизводственные фонды", то есть недвижимости социально-культурного и бытового назначения ("объекты соцкультбыта"), включая жилые помещения; 3) земля и другие природные ресурсы.
По-разному проводилась их приватизация (что, в частности, выразилось в принятии даже различных законодательных и иных правовых актов по приватизации различных видов публичного имущества)^ по-разному осуществляется и управление той частью названных имуществ, которые остались в публичной собственности. Если жилые помещения и земельные участки передавались в собственность граждан чаще всего безвозмездно, то приватизация предприятий, напротив, предполагала оплату акций акционерных обществ, в которые преобразовывались приватизируемые государственные и муниципальные предприятия (либо прямой выкуп их имущества, в том числе в результате аренды, что стало наиболее характерным для "малой приватизации", проводившейся, в частности, путем "коммерциализации" предприятий торговли и бытового обслуживания населения).
При этом проявилось вполне оправданное стремление государства сохранить общее целевое назначение приватизированной недвижимости. В жилищной и земельной сфере оно в основном удалось в силу установления прямых законодательных ограничений на использование частными собственниками полученных ими жилых помещений и земельных участков (п. 3 ст. 209 и ст. 288 ГК). Поэтому теперь использование жилого помещения не по назначению может стать основанием для принятия судом по иску органа местного самоуправления решения о продаже такого жилого помещения с публичных торгов, то есть о принудительном отчуждении принадлежащей частному собственнику недвижимости (ст. 293 ГК). Кро-. ме того, собственнику квартиры или иного жилья закон запрещает отчуждать свою долю в праве на общее имущество жилого дома и совершать иные действия, влекущие передачу этой доли, отдельно от права собственности на жилье (п. 2 ст. 290 ГК). Аналогичные по
' Примечательно, что законодательство о приватизации предприятий впервые включило правило о приватизации земли лишь в Основные положения государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г. (утв. Указом Президента РФ от 22 июля 1994 г № 1535. - СЗ РФ, 1994, № 13, ст. 1478), то есть по сути уже на завершающем этапе приватизации имущественных комплексов.
сути ограничения установлены и для частных собственников земельных участков (ср. ст. 260, 284-286 ГК/. Эти ограничения касаются как граждан, так и юридических лиц.
Однако в большом числе случаев не удалось сохранить целевое назначение многих имущественных комплексов (предприятий и входящих в их состав структурных подразделений), хотя условиями их приватизации обычно являлись сохранение профиля данного предприятия, соответствующего числа рабочих мест и т.п. Несоблюдение условий приватизации, в том числе прямое нарушение условий инвестиционных и иных конкурсов, наиболее часто имело место в ходе "малой приватизации". А ведь важнейшей целью приватизации прокламировалась не дальнейшая перепродажа или сдача в аренду приобретенной недвижимости, а ее наиболее эффективное использование новым, заинтересованным и компетентным "хозяином" - собственником.
Таким образом, одним из очевидных недостатков законодательства о приватизации предприятий стало отсутствие в нем правил о сохранении и строгом поддержании целевого характера приобретенных в ходе приватизации имущественных комплексов, снабженных соответствующими санкциями по типу установленных Гражданским кодексом для других видов приватизированных недвижимостей.
Что касается приватизации жилья, то она и не была рассчитана на решение жилищных проблем населения, ибо преследовала исключительно фискальные цели - постепенное снятие с бюджетов (то есть с публичных собственников) бремени громадных расходов по содержанию этого дорогостоящего и не приносящего никаких доходов недвижимого имущества и переложение этого бремени на частных собственников. Большинство из последних при этом даже не поняли, что на них, по существу независимо от их материального положения, возлагается обычное для всякого собственника бремя содержания своего имущества (ст. 210 ГК). Лишь после осознания данного обстоятельства в практике возник весьма острый вопрос о возможности последующей "деприватизации" (или "расприватиза-ции") жилья\
^ Конкретные правила гражданского законодательства, устанавливающие особенности правового режима участков земли, находящихся в частной собственности, в основном содержатся в гл. 17 ГК, которая не вступает в силу до момента принятия нового Земельного кодекса РФ.
" См. Корнеев С.М„ Крашенинников П.В. Приватизация жилищного фонда: Законодательство и практика. - М., 1996, с. 82-83.
Еще более сложно обстоит дело с приватизацией земли и других природных ресурсов. Как известно, несмотря на конституционное признание возможности появления частной собственности граждан и юридических лиц на эти объекты недвижимости, отечественный законодатель упорно тормозит принятие законов, прежде всего Земельного кодекса, в разумных рамках реализующих данную Конституцией РФ возможность.
Между тем в стране уже появились частные собственники земли. Действующее законодательство допускает возможность нахождения земельных участков на праве собственности у граждан, получивших их под индивидуальное жилищное строительство; для садоводства или ведения личного подсобного и дачного хозяйства; для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства^. Кроме того, граждане, получившие в собственность здания, сооружения или иную недвижимость в сельских населенных пунктах и на землях сельскохозяйственного назначения (например, приобретшие путем покупки или наследования дом в сельской местности) вправе приобретать в собственность и земельные участки, на которых расположены такие объекты". Правовые акты о приватизации допускают
См. Закон РФ от 23 декабря 1992 г. сО праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства" (Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, 1993, №1, ст. 26); статью 10 Закона РСФСР от 22 ноября 1990 г. "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991, №1, ст. 5; Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, 1992, № 34, ст. 1966; 1993, № 21, ст. 748; Собрание актов Президента и Правительства РФ, 1993, № 52. ст. 5085); Указ Президента РФ от 27 декабря 1991 г. № 323 "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР" (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1992, № 1, ст. 53); Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" (Собрание актов Президента и Правительства РФ, 1993, № 44, ст. 4191); Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2287 "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации" (Собрание актов Президента и Правительства РФ, 1993, № 52, ст. 5085). См. пункт 1 Указа Президента РФ от 14 февраля 1996 г. № 198 "О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности" (СЗ РФ, 1996, № 8, ст. 740).
приобретение гражданами в собственность земельных участков под приватизируемыми предприятиями, а также под другими объектами недвижимости, находящимися в их собственности.
Акционерные и другие хозяйственные общества и товарищества как участники процесса приватизации государственного и муниципального имущества (покупатели) становятся собственниками земельных участков, на которых расположены приватизируемые объекты'". Частными собственниками земли могут теперь быть также сельскохозяйственные производственные кооперативы, созданные в форме сельскохозяйственных или рыболовецких артелей (колхозов) и получившие в свой паевой фонд земельные участки своих членов (п. 3 ст. 3 Закона о сельскохозяйственной кооперации) и некоммерческие организации, в том числе общественные объединения и профсоюзы (п. 1 ст. 25 Закона о некоммерческих организациях, ст. 30 Закона об общественных объединениях, п. 5 ст. 24 Закона о профессиональных союзах)". Наконец, любые юридические лица, ставшие собственниками зданий, сооружений или иной недвижимости в сельских населенных пунктах и на землях сельскохозяйственного назначения, вправе, приобрести в собственность земельные участки, на которых расположены данные объекты недвижимости.
В силу особой общественной значимости оборот земельных участков законодательно ограничен (п. 3 ст. 129 ГК) в публичных интересах, так же как и содержание прав всякого землепользователя или природопользователя, включая собственников (п. 3 ст. 209 ГК). Ведь количество и состав такого рода объектов объективно лимитированы в силу очевидных естественных причин, и их использование всегда поэтому так или иначе затрагивает интересы общества в целом.
Поэтому гражданское законодательство исходит из того, что земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в частной и
См.: Указы Президента РФ от 25 марта 1992 г. № 301 и от 14 июня 1992 г. №631 (Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верхов-ногоСоветаРФ,1992,№14,ст.761;№25, ст.1427),атакжепункты 4.2,4.6,4.10 Основных положений Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года, в соответствии с которыми любые юридические лица как собственники объектов недвижимости вправе приобретать в собственность и земельные участки под указанными объектами (зданиями, строениями, сооружениями, нежилыми помещениями).
См. соответственно: СЗ РФ, 1995, № 50, ст. 4870; 1996, №3, ст. 145; 1995, № 21, ст. 1930; 1996, № 3, ст. 148.
212
213
муниципальной собственности, считаются государственной собственностью (п. 2 ст. 214 ГК). Для этих объектов, следовательно, не может возникнуть режим бесхозяйного имущества и приобретение их в собственность по давности владения (ст. 225, 234 ГК). Иначе говоря, установлена презумпция их принадлежности только государственным образованиям (Российской Федерации или ее субъектам). Это - весьма существенное положение, иллюстрирующее отрицательное отношение законодагеля к идее свободного оборота земли и других природных ресурсов как обычных товаров (недвижимостей).
Именно новое гражданское законодательство по сути впервые четко определило понятие земельного участка как объекта права собственности, отграничив его (и соответственно - права его собственника) от участка недр, соответствующего воздушного пространства и т.п. (ст. 261 ГК). Им также установлен строго целевой режим использования земельных участков и возможность их изъятия у частных и муниципальных собственников в случаях нарушения ими установленных земельным законодательством правил рационального землепользования и экологических предписаний и запретов (ст. 284, 285 ГК)^. К сожалению, под давлением аграрной и некоторых других фракций парламента содержащая эти правила глава 17 ГК "заморожена" до принятия нового Земельного кодекса, что лишь способствует развитию подзаконной регламентации этих отношений, отнюдь не всегда содержащей необходимые гарантии сохранения существующего положения.
Нет никакой уверенности и в том, что готовящееся земельное законодательство будет в действительности содержать четкие, непротиворечивые правила, устанавливающие публично-правовой режим этих объектов. Во-первых, в силу подпункта "в" части 1 статьи 72 Конституции это законодательство относится к сфере совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов. Несмотря на конституционное требование соответствия нормативных актов субъектов федерации федеральным законам (чч. 2 и 5 ст. 76 Конституции), реально это означает почти неограниченную возможность любого субъекта федерации урегулировать земельные и при-родоресурсные отношения на своей территории в меру своего же-
Следует подчеркнуть, что основным разработчиком этой важнейшей главы, как и в целом раздела о праве собственности и иных вещных правах нового Гражданского кодекса, был С.А. Хохлов, многие плодотворные идеи которого нашли здесь последовательное воплощение.
лания и разумения, что по сути делает содержание соответствующих правил непредсказуемым.
Во-вторых, имеется сильное желание составителей проекта Земельного кодекса РФ включить в него множество гражданско-правовых (частноправовых) по своей юридической природе норм с тем, чтобы сосредоточить именно в земельном законодательстве все, что касается определения правового статуса земли. Это означает не просто ничем неоправданное дублирование законодательных правил, но и смешение предметов и принципов регулирования частного и публичного права. Как показывает содержание аналогичного подхода, долгое время пропагандировавшегося сторонниками так называемого "хозяйственного права", такое смешение приводит лишь к путанице и искусственному усложнению ситуации, а на практике может привести к результатам, прямо противоположным ожидаемым (вместо усиления государственного контроля за частным землепользованием - к его "размыванию").
Поэтому наиболее целесообразным было бы ограничение земельного законодательства соответствующими его природе публично-правовыми правилами о видах и формах землепользования и контроле государства за ними с тем, чтобы гражданско-правовые правила выполняли свою функцию в рамках своей сферы действия (как это и сделано гл. 17 и другими правилами нового Гражданского кодекса).
ЛЗажнейшей задачей правового, в том числе гражданско-правового регулирования остается организация управления публичными имуществами в новых, изменившихся социально-экономических условиях. В ее решении тесно взаимодействуют частноправовой и пуб-лично-пр.авовой подход.
Участие публично-правовых образований в имущественных отношениях, осуществляемое на базе оставшегося в их собственности, прежде всего "нераспределенного" государственного и муниципального имущества, регламентируется нормами гражданского, то есть частного права. При этом такая - гражданско-правовая -регламентация в российском правопорядке носит исключительно федеральный характер, в принципе не оставляя места для нормативных актов субъектов федерации и муниципальных образований (подл. "ж" и "о" ст. 71 Конституции).
В регламентации же "внутренних" отношений, возникающих "внутри" сферы публичной собственности, не только допустимы,
214
215
но и преобладают акты публично-правового характера. Именно они определяют, в частности, компетенцию органов публично-правовых образований по использованию и распоряжению (управлению) объектами их собственности, по сути предопределяя случаи и характер участия этих органов (а в их лице - самих публично-правовых образований) в гражданском обороте. Поэтому данная регламентация строится на сочетании актов федерации и ее субъектов (ср. подл. "г", "к" и "н" ч. 1 ст. 72 Конституции). Не случайно исключительная федеральная компетенция здесь ограничивается сферой управления только федеральной государственной собственностью (подп. "д" ст. 71 Конституции). Вместе с тем она должна учитывать, что эффективное использование публичного имущества невозможно вне рамок имущественного оборота, то есть частноправового регулирования. Ведь каждый из этих субъектов, как и федерация в целом (а также муниципальные образования), теперь является самостоятельным собственником своего имущества и в этом качестве вправе сам решать, каким образом будет организовано управление находящимся в его собственности имуществом.
Управление имуществом в данном случае не следует рассматривать как особое правомочие публичного собственника. В гражданско-правовом смысле собственник и здесь лишь реализует свои правомочия владения, пользования и распоряжения. Иначе говоря, управление является только одной из форм осуществления права собственности. Оно осуществляется по-разному применительно к различным объектам: предприятиям и другим имущественным комплексам; объектам недвижимости в "непроизводственной сфере"; земле и другим природным ресурсам.
В первой сфере отношений предполагалось господство юридической модели унитарного предприятия, обеспечивающей возможность достаточно жесткого контроля за использованием публичного имущества (ст. 113, 114 ГК). С этим подходом связано сужение прав унитарного предприятия ни закрепленное за ним имущество собственника-учредителя: вместо чрезвычайно широкого по содержанию, по сути близкого к праву собственности "права полного хозяйственного ведения", предусматривавшегося законами о собственности, ГК признал за унитарными предприятиями весьма ограниченное "право хозяйственного ведения" (ст. 114, 294, 295 ГК), а за федеральными казенными предприятиями - еще более узкое по содержанию право оперативного управления (ст. 296, 297 ГК).
Вместе с тем само распределение таких объектов, как унитарные предприятия (имущественные комплексы), между различными публичными собственниками производилось по правилам федерального законодательства и исходя из того, что подавляющее большинство промышленных предприятий относится к федеральной собственности, а предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания (впоследствии в основной массе приватизированные) относятся к муниципальной собственности. В собственность субъектов федерации при таком подходе передавались лишь те предприятия, которые федеральное государство посчитало целесообразным передать им из федеральной собственности^.
Тем самым при "разделе" единой государственной собственности субъекты федерации оказались в ущемленном положении. До сих пор отсутствует и специальный закон о таком разграничении (п. 5 ст. 214 ГК), разработанный с учетом прав и интересов субъектов федерации (подп. "г" п. 1 ст. 72 Конституции). Более того, в ходе приватизации как субъектам федерации, так и муниципальным образованиям в прямом противоречии с их правами собственников федеральными нормативными актами был по существу навязан обязательный перечень объектов приватизации, то есть недвижимого имущества, подлежащего в значительной мере безвозмездной передаче в частную собственность. Лишь в статье 217 ГК впервые было установлено, что законы о приватизации определяют только ее порядок (процедуру, формы), но не перечень приватизируемых объектов^. Таким образом, имущественные интересы государственных и муниципальных собственников следует признать нарушенными и в ходе процесса приватизации.
Следовательно, одной из центральных проблем управления государственным имуществом остается прежде всего его рас-
Ср. пункты 1 - ! и приложения 2 и 3 к Постановлению Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1992, № 3, ст. 89; Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993, № 32, ст. 1261;СобраниеактовПрезидентаиПравительстваРФ, 1994,№ 1, ет.2).
См.: Хохлов С.А. Право собственности и другие вещные права. - Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ, 1995, № 8, с. 124.
217
пределение по конкретным собственникам с учетом их законных прав и интересов. В ином случае провозглашение субъектов федерации собственниками имущества может не просто остаться декларацией, но и повлечь серьезные конфликты, грозящие федеративным отношениям. После завершения такого распределения вопросы о передаче государственного (или муниципального) имущества от одних собственников другим могут и должны решаться в принципе только на гражданско-правовых (договорных, то есть, как правило, возмездных) основаниях, ибо они становятся по общему правилу взаимоотношениями обычных собственников (что не всегда в должной мере учитывает федеральная власть).
В результате проведенной в стране приватизации оказалось, что за 1994—1995 гг. доля частной собственности на "основные фонды" сократилась с 41 до 34 процентов, тогда как доля "смешанной" (с государственным участием) собственности на эти объекты выросла с 54 до 64 процентов^. Иначе говоря, оказалось, что решающую роль в отечественной экономике в настоящее время играют акционерные общества с государственным участием. Из этого следует, что одним из центральных вопросов управления (то есть осуществления права) государственной собственностью становится эффективная реализация прав публичного собственника как акционера (или участника других хозяйственных обществ).
С этих позиций следует обратить серьезное внимание на недостатки действующего акционерного законодательства. Как известно, действующий Закон об акционерных обществах^ готовился и принимался в принципиальном противоречии с правилами об акционерных обществах Гражданского кодекса. Если последние строились на базе германской акционерной модели, основанной на приоритетном обеспечении прав акционеров, то правила российского акционерного закона изначально базировались на американском "либеральном" подходе, нацеленном на максимальную свободу управляющих (исполнительных органов) общества. После вынужденного, наспех проведенного уже при парламентском обсуждении за-
^ См.: Развитие федеративных отношений в России: проблемы и перспективы. Аналитический доклад, подготовленный по распоряжению Председателя Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 25 июля 1996 г. - М., 1996, с. II. Согласно этим же данным, соответствующая доля совместных предприятий с иностранными инвестициями здесь упала с 3,5 до 1 процента, что лишает актуальности вопрос об осуществлении права государственной собственности в данной сфере.
^ СЗ РФ, 1996, №1, ст. 1; №25, ст. 2956.
конопроекта "согласования" этих подходов закон приобрел вид некоего "гибрида", изобилующего противоречиями и неувязками.
Оставляя в стороне проблемы защиты прав обычных акционеров, в том числе их меньшинства, по сути не решенные акционерным законом, следует обратить внимание на сложность его применения и к ситуациям, когда в числе акционеров находится публичный собственник (или собственники). Защита его интересов как акционера становится здесь равнозначной защите публичного интереса, который во всяком правопорядке обычно имеет приоритетное значение.
В нащем законодательстве статус такого акционера определяется не законом, а подзаконными актами о приватизации, по сути составляющими вторую, вполне самостоятельную ветвь акционерного законодательства. Само по себе наличие нескольких "ветвей" акционерного законодательства, не стыкующихся друг с другом, представляет собой странное, не свойственное нормальным правопорядкам явление. Оно не только порождает недоумение иностранных инвесторов, но прежде всего влечет большие практические сложности для всех традиционных участников внутреннего гражданского оборота, включая и сами акционерные общества. Не случайно именно необходимость более точного, чем в действующем акционерном законе, определения момента, с которого на созданное в порядке приватизации акционерное общество распространяется действие акционерного закона^, породило общепризнанную необходимость скорейшего внесения в него соответствующих изменений.
Наряду с этим необходимо четкое определение статуса "государственных корпораций" - крупных "компаний одного лица", в которых федерация и(или) ее субъекты являются единственными или заведомо господствующими участниками. Представляется, что к таким хозяйственным обществам не могут быть полностью применимы нормы о "компаниях одного лица", учрежденных с минимальным уставным капиталом физическим лицом. Ведь эти компании (корпорации) преследуют в первую очередь цели удовлетворения определенных общественных (публичных) потребностей (например, в сфере транспорта, связи, энергетики и т.п.), а не ограничения собственной имущественной ответственности. Полный контроль публичного собственника за их деятельностью дела-
" Ср. п. 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 2 апреля 1997 г. № 4/8 «О некоторых вопросах применения Федерального закона "Об акционерных обществах"». - Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ, 1997, № 6.
219
ет в значительной мере формальным их статус как юридических лиц частного права, что нельзя не учитывать и при определении правового режима их имущества. Судя по реально складывающейся ситуации, такие компании начинают преобладать в российской экономике. Поэтому единый акционерный закон, необходимый для нормального развития имущественного оборота, должен содержать особую главу (раздел) о статусе таких организаций.
По-особому выглядит здесь и проблема взаимоотношений "материнских" и "дочерних" компаний. Действующий акционерный закон в противоречии со статьей 105 ГК практически устранил всякую ответственность "материнских" компаний по долгам дочерних обществ. Этот подход понятен и объясним с эгоистических позиций защиты интересов иностранных инвесторов. Но его вряд ли можно оправдать в ситуациях, когда в роли главного акционера выступает публичный собственник, а речь идет о деятельности созданных им взамен "государственных предприятий" и находящихся под его полным контролем "публичных корпораций". В этих ситуациях взаимоотношения "материнских" и "дочерних" обществ действительно сводятся к проблеме их имущественной ответственности перед кредиторами последних (то есть к защите интересов других участников оборота, и прежде всего - граждан-потребителей), тогда как в иных случаях они связаны также с вопросом защиты интересов меньшинства участников дочернего общества.
В роли "материнской компании" теперь также зачастую могут оказаться коммерческие организации, осуществляющие "доверительное управление" государственным или муниципальным имуществом, в том числе пакетами акций (или правами требования при "бездокументарной форме" последних) в соответствии с правилами главы 53 ГК. Очевидно, что во многих случаях эффективное управление публичным имуществом (то есть осуществление прав собственника или управомоченного по обязательствам лица) невозможно возлагать на саму публичную власть (органы государственной власти или местного самоуправления, либо их должностных лиц), ибо она призвана выполнять совершенно иные функции. Не случайно столь живучими у нас оказались идеи использования института "траста", совершенно непригодного для отечественного правопорядка, основанного на континентальном европейском подходе (и не знающего в силу этого, в частности, "права справедливости", без которого не может нормально функционировать и "траст"). При всей своей юридической неосновательности эти идеи в искаженном виде
отразили очевидную социально-экономическую потребность, нуждающуюся в адекватном частноправовом оформлении.
В соответствии с правилами о договоре доверительного управления долги по возникшим в этой связи обязательствам погашаются сначала за счет находящегося в управлении имущества, а при его недостатке - за счет личного имущества управляющего, и, наконец, при недостатке последнего - за счет иного имущества учредителя управления-собственника (п. 3 ст. 1022 ГК). Дочернее общество формально использует собственное имущество, однако экономически (фактически) это - в значительной мере имущество основной ("материнской") компании, к тому же находящееся под ее фактическим и юридическим контролем (как и органы дочерней компании). Если при таких условиях подход к ответственности "материнской" компании будет принципиально отличаться от ответственности доверительного управляющего и учредителя управления, институт доверительного управления применительно к имущественным комплексам может потерять смысл как предусматривающий слишком высокий риск для своих участников.
Более привлекательной с рассматриваемых позиций выглядит аренда предприятий (параграф 5 гл. 34 ГК), теперь существенно отличающаяся от предусматривавшейся ранее действовавшим союзным законодательством принудительной аренды с выкупом арендованного имущества "трудовыми коллективами" в лице "арендных предприятий"'*. Поскольку организационно-правовая форма унитарных предприятий сохранена законом лишь для государственных и муниципальных предприятий, очевидно, что данный институт рассчитан прежде всего на аренду имущественных комплексов, находящихся в публичной собственности. С этой точки зрения он может стать достаточно эффективным средством управления этим публичным имуществом. Широкие права арендатора при отсутствии возможностей прямого выкупа арендованного имущества создают необходимый баланс интересов публичного собственника-арендодателя (сохраняющего данный объект в своей собственности) и частного собственника-арендатора, получающего большие возможности использования этого объекта в имущественном (предпринимательском) обороте.
В целом новый Гражданский кодекс предусмотрел не толь-ко достаточно стройную систему регламентации отношений
'* Подробнее см.: Комментарий части второй Гражданского кодекса Российской Федерации для предпринимателей / М.И. Брагинский, В.В. Витрянский, Е.А. Суханов, К.Б. Ярошенко. - М„ 1996, с. 75 - 77.
220
221
публичной собственности, но и определенные возможности ее эффективного использования собственниками. Неоправданные отступления от закрепленных им подходов в иных актах действующего законодательства не только не соответствуют смыслу закона (ср. п. 2 ст. 3 ГК), но и порождают практические трудности, которых вполне можно было бы избежать при более последовательном соблюдении правил ГК.
-ГД-аходившиеся в государственной собственности жилые помещения, здания и сооружения социально-культурного (непроизводственного) назначения и иные "объекты соцкультбыта" в результате перераспределения недвижимого имущества между субъектами публичной собственности в большинстве случаев оказались либо в муниципальной собственности, либо в государственной собственности субъектов федерации. В федеральной собственности такие объекты находятся лишь в исключительных случаях, ибо они, как правило, не приносят доходов, а, напротив, требуют значительных средств и ресурсов на свое содержание.
Вместе с тем значительная их часть была подвергнута приватизации по правилам, установленным федеральными нормативными актами. Примечательны были многочисленные попытки отказа акционерных обществ, созданных на базе приватизированных госпредприятий, от сохранения на их балансах такого рода объектов, и не менее упорные попытки комитетов по управлению государственным или муниципальным имуществом "навязать" им эти объекты. В результате в ряде случаев сложилась парадоксальная юридическая ситуация, когда "объекты соцкультбыта", например, жилые дома, числятся за акционерными обществами как "балансодержателями" на праве хозяйственного ведения (рассчитанном на унитарные предприятия). В свою очередь это порождает определенные споры, например, о компенсации акционерным обществом льгот по оплате жилья проживающим в таких домах гражданам (в частности, ветеранам труда), от которой отказываются публичные собственники и взыскать которую во многих случаях можно лишь в судебном порядке (причем судебная практика испытывает в этом вопросе известные колебания и отнюдь не всегда удовлетворяет соответствующие требования "балансодержателей").
В наибольшей степени приватизации подвергся жилищный фонд. Между тем, учитывая реальный уровень доходов населения, по некоторым подсчетам не менее одной трети жилищного фонда
необходимо оставить в муниципальной собственности с тем, чтобы не обострять без крайней необходимости и без того непростую в нашей стране жилищную проблему. Это же, очевидно, относится к учреждениям здравоохранения и культуры, а в еще большей мере -просвещения и образования, лечебно-профилактическим и санаторно-курортным.
Использование такого рода имущественных объектов в основном базируется на модели "права оперативного управления", которым наделяются государственные и муниципальные учреждения. Это право предполагает регулярное и необходимое финансирование собственником-учредителем деятельности созданных им учреждений, имущество которых остается объектом его права собственности (п. 1 ст. 120, п. 1 ст. 296 ГК). Учитывая узость содержания права оперативного управления, которое для учреждений исключает возможность распоряжения своим имуществом иначе, как на цели, предусмотренные сметой его расходов (п. 1 ст. 298 ГК), учредитель в соответствии с законом всегда несет субсидиарную ответственность по долгам такого юридического лица (п. 2 ст. 120 ГК). Все это говорит о минимальной в сравнении с обычными юридическими лицами степени имущественной обособленности учреждений.
Практически, однако, большинство публичных собственников в настоящее время не в состоянии в полной мере финансировать или иным образом материально обеспечивать деятельность своих учреждений. В связи с этим последние получили право осуществлять "приносящую доходы" (то есть по сути - предпринимательскую) деятельность и самостоятельно распоряжаться такими доходами (п. 2 ст. 298 ГК). Полученное за счет такой деятельности имущество подлежит отдельному учету и по смыслу закона имеет иной правовой режим, отличный от режима оперативного управления. Такую возможность в настоящее время в той или иной мере реализовали большинство государственных и муниципальных учреждений. В связи с этим вопрос о характере их прав на приобретенное самостоятельно, а не за счет сметных средств имущество, приобрел значительную актуальность.
В литературе уже высказано мнение о том, что такое "самостоятельное распоряжение" является особым вещным правом, существующим наряду с правами оперативного управления и хозяйственного ведения'". Между тем этот взгляд, думается, не вполне учиты-
^ См. Гражданское право: Учебник / Под ред. Ю.К. Толстого, А.П. Сергеева; С.-Петерб. гос. унив. -4.1.- М., 1996, с. 288, 357 (автор соответствующего раздела - Ю.К. Толстой).
222
223
вает как общие признаки ограниченных вещных прав, так и подход законодателя к оформлению рассматриваемого права. Впервые "право самостоятельного распоряжения" учреждением полученными им доходами и приобретенным за их счет имуществом появилось в пункте 4 статьи 5 российского Закона о собственности 1990 г. В пункте 2 статьи 48 Основ гражданского законодательства 1991 г. было прямо указано, что данное имущество принадлежит учреждению на праве полного хозяйственного ведения. Такой подход ясно показал нежелание законодателя искусственно создавать новые ограниченные вещные права, не известные обычному имущественному обороту^.
Не случайно также нигде в ГК не раскрывается содержание этого права, а правила о нем помещены в главе 19 ГК, прямо озаглавленной "Право хозяйственного ведения, право оперативного управления" и не содержащей правил ни о каких иных вещных правах. А ведь перечень вещных прав, в отличие от прав обязательственных, является закрытым и не может включать права, содержание которых прямо не раскрыто законом. Необоснованным поэтому представляется рассмотрение данного права в качестве особого, самостоятельного вещного права.
В современной судебно-арбитражной практике имеется взгляд, согласно которому право оперативного управления учреждения в отношении полученного в результате самостоятельной деятельности имущества "расширено" законом за счет правомочия самостоятельного распоряжения им (и которое в действительности тоже является ограниченным)^. Иначе говоря, "право самостоятельного распоряжения" рассматривается по сути как еще одна разновидность права оперативного управления, субъект которого в данном случае
^ См. также: Комментарий части первой Гражданского кодекса Российской Федерации для предпринимателей/ М.И. Брагинский, В.В.Вит-рянский, В.П. Звеков и др. - М., 1995, с. 266, 267.
^ Этот подход вытекает, в частности, из практики применения акционерного законодательства. Так, согласно преобладающему в судебно-арбитражной практике взгляду, указанным имуществом учреждение не вправе распоряжаться путем его внесения в уставный капитал акционерных или других хозяйственных обществ (или в складочный капитал товариществ).
Ранее судебно-арбитражная практика четко отграничивала это право от права оперативного управления иным имуществом учреждений (ср. п. 6 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 17 сентября 1992 г. № 13 "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с применением законодательства о собственности" - Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ, 1993, № 1).
приобретает некоторые дополнительные правомочия в отношении части закрепленного за ним имущества. Но при этом учредитель-собственник в соответствии с пунктом 2 статьи 120 ГК несет субси-диарную ответственность по всем обязательствам своего учреждения при недостатке у последнего денежных средств, а полученное за счет самостоятельных доходов имущество также становится, следовательно, забронированным от взыскания кредиторов, с чем по существу вряд ли можно согласиться.
К сожалению, не вполне четкая формулировка пункта 2 статьи 298 ГК дает основания и для такого подхода. При его принятии учреждения получают весьма льготный режим в отношении самостоятельно приобретенного ими имущества, а субсидиарная ответственность их учредителей-собственников существенно расширяется. Такое положение можно было бы признать достаточно выгодным как для самих учреждений, так и для их кредиторов, если бы в роли учредителей в подавляющем большинстве случаев не выступали публичные собственники с бюджетными средствами как основным объектом возможного взыскания. Все это также заставляет усомниться в обоснованности данного подхода.
Изложенное приводит к выводу о том, что рассматриваемое право в действительности является правом хозяйственного ведения. Поэтому к праву учреждения на полученное им указанным образом имущество должны применяться правила статьи 295 ГК. Это означает, что данным имуществом учреждение самостоятельно отвечает по долгам, возникшим в связи с его участием в приносящей доходы деятельности. В таких отношениях не должны применяться ограничения, касающиеся возможности обращения взыскания по долгам учреждения только на его денежные средства, но отсутствует и субсидиарная ответственность учредителя-собственника. Объектом взыскания кредиторов учреждения здесь, следовательно, может быть любое имущество, полученное учреждением от участия в указанной деятельности и обособленное прежде всего для этих целей на отдельном балансе. Следовательно, правовой режим имущества учреждения дифференцирован законом в рамках двух прямо предусмотренных для таких ситуаций ограниченных вещных прав.
-Нли(
1большей неопределенностью и юридической неразработанностью в настоящее время отличается правовой режим земельных и Других природных ресурсов (что представляется не случайным так-
224
225
же и потому, что здесь в минимальной мере ощущается влияние гражданского законодательства). Если действующая Конституция РФ (а вслед за ней и Гражданский кодекс) признает возможность быть субъектами права собственности на эти важнейшие виды недвижимости как за частными, так и за любыми публичными собственниками (п. 2 ст. 9), то ряд законодательных актов признают такие недвижимости объектами лишь федеральной и иной государственной собственности (причем не содержат никаких критериев их разграничения), отказывая в этой возможности даже муниципальным образованиям^. Конституции же некоторых республик Российской Федерации в прямой или завуалированной форме рассматривают землю и другие природные ресурсы как объекты своей исключительной собственности (или "исключительного достояния народа" республики).
Таким образом, в этой сфере отношений наиболее актуальной остается задача разграничения публичной собственности на данные виды недвижимости между федерацией и ее субъектами, а также закрепление права собственности на некоторые из них за муниципальными образованиями. На этой основе возможна и более четкая регламентация неизбежного процесса их приватизации, в котором должны участвовать все публичные собственники.
Разумеется, значительная, а возможно и основная часть таких объектов останется в публичной собственности. Тогда режим их частного землепользования, как и ранее, в основном будет определяться публично-правовыми, а не частноправовыми институтами и конструкциями (типа землеотвода). Использование находящихся в частной собственности природных ресурсов должно остаться под жестким публичным контролем, однако строиться на частноправовых началах (закрепленных в гл. 17 ГК). Такой подход, как представляется, должен быть положен и в основу определения предмета земельного законодательства, которое, будучи по своей природе публично-правовым, в принципе (за известными изъятиями) не может регламентировать частноправовую сферу, в том числе и оборот земельных участков.
Такое последовательное разграничение частноправовых и публично-правовых начал может стать правовой основой эффективного управления и пользования землей и другими природными ресурсами в качестве остающихся в государственной и муниципальной собственности недвижимостей.
Типичным в этом отношении является Закон РФ от 21 февраля 1992 г. "О недрах" (СЗ РФ, 1995, № 10, ст. 823), в соответствии со статьей 1 -2 которого недра являются объектом "государственной собственности", а "вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации".
226
227



ОГЛАВЛЕНИЕ