ОГЛАВЛЕНИЕ

ПРИНЦИПИАЛЬНЫЕ ЧЕРТЫ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ В ГРАЖДАНСКОМ КОДЕКСЕ
В.А. Дозорцев
небольшой статье возможно остановиться только на некоторых вопросах права собственности, естественно, представляющихся ключевыми, наиболее важными. Это общее понятие права собственности и право государственной собственности. Еще недавно последнее рассматривалось как определяющее, наиболее важное, теперь — по принципу маятника - ему уделяется наименьшее внимание, а это никак не соответствует его значимости, общественным потребностям.
Названные вопросы представляют интерес не как некие абстрактные "теоретические" положения. Они имеют острейшую практическую значимость, особенно с учетом задач дальнейшего развития общества и совершенствования правового регулирования. Строго говоря, все общие правовые положения, если не заниматься схоластикой, влекут за собой практические последствия. Просто общие положения, как действующие наиболее широко, должны быть осмыслены и обоснованы особенно тщательно и всесторонне.
Существует ошибочное представление, будто правовая регламентаций может быть построена произвольно, по усмотрению законодателя. Но это совсем не так. Право основано на объективных закономерностях, нарушение которых раньше или позже жестоко мстит за себя. Осо-
бенность этих закономерностей заключается лишь в том, что их игнорирование часто сказывается не сразу. Те же последствия влечет за собой нарушение принципа системности законодательства, который тоже есть выражение объективного начала в праве. Закономерности в праве нельзя смешивать со способами их выражения, которые в нормах могут варьироваться. Объективный характер правовых категорий особенно ярко проявляется в таких фундаментальных правовых категориях, как право собственности.
Содержание права собственности меняется в зависимости от того, осуществляется ли оно на властной или на рыночной основе, точнее, в зависимости от того, какие отношения имеют доминирующее значение в обществе - властные.или рыночные. Попытки построить единый правовой механизм права собственности обречены на неудачу, именно с ними связаны многочисленные недоразумения и неосновательные конструкции.
Наиболее сложной является ситуация, когда в основе права собственности лежит публичное начало, но осуществляется это право собственности с использованием рыночного механизма. Именно в этой ситуации появились и получили объективную основу конструкция расщепленной собственности, конструкция оперативного управления и т.п. При существующей системе основания для такого раздвоения отпали, в условиях нынешней рыночной экономики вполне естественным является монистический подход к содержанию права собственности. Есть все основания однозначно определять это содержание через классические правомочия собственника. Но при этом надо различать право собственности и его осуществление, существуют условия, когда и при рыночной экономике элементы властных отношений могут сохраниться.
^^бщее понятие права собственности Деление права собственности на формы и виды. За многие годы привычным для нас стало деление права собственности на формы и виды. Выделялись два вида собственности — общественная социалистическая собственность и личная собственность. Социалистическую собственность закон и доктрина делили на три формы - государственную (общенародную) собственность; собственность колхозов, иных кооперативных организаций, их объединений; собственность общественных организаций. В условиях командно-административной системы не проводилось особого различия между собственностью и правом собственности. Виды и формы собствен-
229
228
^
ности (права собственности) различались не только по субъектам, но и по кругу объектов и по содержанию.
Такая система пришла в противоречие с потребностями принципиально новых отношений, рыночной экономики. Основная задача гражданско-правовой регламентации права собственности заключается в том, чтобы поставить участников рыночных отношений в одинаковое, равное положение. Для этого важно создание единого института права собственности, отказ от деления права собственности на виды или формы, каждый из которых имеет разное содержание.
Именно в создании такого единого права собственности заключается наиболее радикальное изменение в регламентации этого важнейшего института, произведенное новым Гражданским кодексом. Впервые за долгие годы восстановлено единое право собственности. Теперь нет ни права государственной собственности как особой категории, ни права частной собственности. Есть просто право собственности. Любое цивилизованное гражданское законодательство строится по этому принципу. Закон не выделяет категорию права частной собственности. Просто право собственности как субъективное право может принадлежать частным лицам.
Нормы Гражданского кодекса основаны на положениях Конституции Российской Федерации о собственности. Часть 2 статьи 8 Конституции говорит о частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. В новых условиях экономические и политические отношения дифференцированы от правовых более четко, поэтому указанию именно на собственность, а не на право собственности следовало бы придать существенное значение. Конституция оперирует с экономической и политической, но не с правовой категорией, она обозначает лишь субъекта права собственности, а не содержательно разные категории. Она не различает содержание права собственности в зависимости от того, принадлежит ли оно частному лицу или образованию, наделенному властными полномочиями. Об этом свидетельствует и указание на "иные" формы собственности, т.е. на иных субъектов права собственности, кроме частных лиц и государства или муниципальных образований. Например, это могут быть общественные образования, иностранные субъекты права и т.п. О праве собственности статья 8 Конституции не говорит вообще. Регламентация права собственности - прерогатива Гражданского кодекса, а не Конституции.
По тому же конституционному принципу построена и статья 212 ГК - единственная статья, выделяющая формы собственно-
сти. Она тоже называет формы собственности, но не права собственности, и она прямо указывает на то, что речь идет о субъектах права собственности. Само право собственности теперь едино и не делится на формы, которым присуще особое содержание. Для права собственности государства не устанавливаются особые правомочия или особые условия защиты, как это было ранее. Одинаковое для всех субъектов содержание права собственности - это принципиальнейшее положение, определяющее новую систему права собственности.
По тому же принципу построена и часть 2 статьи 9 Конституции. Об охране права именно частной собственности говорит только статья 35 Конституции, но она делает акцент на праве именно частных лиц, подчеркивая, что их право охраняется на тех же началах, что и право всех других субъектов.
По Гражданскому кодексу Российской Федерации нет никакого права государственной собственности и права частной собственности в объективном смысле, как правовых категорий, различающихся по содержанию. Есть только право разных субъектов, как это и обозначено в ГК. Нигде в мире нет особого права частной собственности, есть только субъективное право собственности, которое может принадлежать разного вида субъектам, но это единое право собственности в объективном смысле, единая категория.
В рассмотренных положениях выражается качественный сдвиг в системе права собственности, наиболее существенное изменение, произведенное новым Гражаанским кодексом.
Объекты права собственности. Гражданский кодекс в качестве объекта права собственности называет имущество. Однако это не означает, что таким объектом является всякое имущество, все виды объектов имущественных гражданских прав, перечисленные в статье 128 ГК РФ. Прямо виды имущества, которые могут быть объектом права собственности, Гражданский кодекс не выделяет, но из существа отдельных его положений совершенно ясно, какого рода объекты он имеет в виду. Объектом права собственности могут быть только материальные вещи, ограниченные в пространстве. Прежде всего это вытекает из правомочий собственника (п. 1 ст. 209 ГК), содержание которых определяется в большой мере натуральными свойствами объекта. Для права собственности исходным является правомочие владения, как физического обладания вещью, господства на ней, от которого зависит содержание и других правомочий собственника (пользования и распоряжения). Право
230
231
владения может осуществляться только в отношении материальной вещи, ограниченной в пространстве. Также это вытекает из правил о риске случайной гибели вещи (ст. 211 ГК), которые могут относиться только к материальным вещам, из отнесения права собственности к вещным правам (ст. 216 ГК), из норм о вещных способах защиты права собственности (ст. 302-304). Число примеров такого рода можно легко увеличить.
Единственным исключением из этого принципа является предприятие как имущественный комплекс. Оно включает в себя не только материальные объекты, но и права требования, долги, равно как и исключительные права (ст. 132 ГК). Но предприятие в целом как имущественный комплекс признается недвижимостью, т.е. приравнивается к недвижимым вещам. Только в качестве элемента предприятия как комплекса его обязательственные права и обязанности, исключительные права могут считаться входящими в состав объекта права собственности. В обособленном же виде обязательственные требования и другие права на объекты, не имеющие вещественного характера, никак не могут входить в число объектов права собственности.
Из сказанного вытекает, что следует достаточно четко различать имущество как родовую категорию и объекты права собственности как одну из ее разновидностей. Попытки провозгласить объектом права собственности "имущество" вообще, как о нем говорит статья 128 ГК, ошибочны. С этой точки зрения совершенно неправильно переносить на наше право подходы, вытекающие из английской системы права, в соответствии с которыми к "собственности" относят всякое имущество, в том числе и обязательственные требования. Но при этом нужно иметь в виду, что английскому праву известны две категории: "property" и "ownership". Первый из этих терминов имеет достаточно широкое значение, он используется для обозначения не только собственности, но и .имущественных отношений вообще. Вместе с тем в английском праве выделяется "неосязаемая собственность" (intangible property), включающая обязательственные требования, и собственность на материальные вещи (tangible property). Механическое и примитивное использование категорий из другой системы права чрезвычайно опасно. К сожалению, следы такого подхода встречаются в нашем законодательстве.
Провозглашение объектом права собственности обязательственных прав и обязанностей или даже распространение на них хотя бы
в какой-то части правового режима объекта права собственности безусловно ошибочно и способно вызвать лишь недоразумения на практике.
Понятие "имущества" включает в себя все виды материальных ценностей, как вещные, так и обязательственные права, оно представляет собой очень широкую категорию. А право собственности составляет только часть вещных прав, оно неизмеримо уже всех имущественных прав) хотя и составляет их ядро. Именно из такого соотношения имущественных прав и права собственности исходит и статья 35 Конституции РФ, которая оперирует обоими этими понятиями. Без дифференциации правильно понять смысл этой статьи невозможно. Под этими терминами в статье скрыто каждый раз разное содержание.
Часть 1 говорит о том, что право собственности может принадлежать частным лицам и такая возможность предусматривается законом. Ни о чем другом здесь не говорится. Иначе пришлось бы сказать об охране законом и права государственной собственности и т.п. Конституция закрепляет лишь принципиально новое положение, только в этом смысл рассматриваемой нормы, которая говорит только о праве собственности.
Часть 2 статьи 35 говорит о праве иметь имущество в собственности. Имущество может быть объектом права собственности, но нигде не сказано, что это относится ко всякому имуществу. Например, владеть можно только материальными вещами, и только они могут составить объект права собственности, но никак не нематериальные права требования. Здесь говорится уже о соотношении имущества и объектов права собственности.
А часть 3 той же статьи говорит уже только об имуществе - о всяком имуществе, о всяких материальных ценностях, включая как вещи, так и обязательственные требования. Лишение всякого имущества, а не только объектов права собственности, может быть произведено лишь по решению суда. Также правило о принудительном отчуждении для государственных нужд относится ко всякому имуществу, а не только к объектам права собственности.
Наконец, часть 4 статьи 35 тоже имеет в виду имущество, имущество в широком смысле. Как известно, наследственную массу может составить всякое имущество, в том числе и обязательственные требования, а не только объекты права собственности.
Без четкого разграничения объектов права собственности и имущества понять статью 35 Конституции невозможно.
232
Объектом права собственности является материальная вещь. Именно она и может быть объектом купли-продажи, суть которой в переходе права собственности от одного лица другому. В силу этого, правила о договоре купли-продажи не могут применяться к передаче обязательственных прав и обязанностей от одного субъекта другому. Именно поэтому представляется сомнительным пункт 4 статьи 454 ГК, предусматривающий куплю-продажу имущественных прав вообще. От характера права зависит и порядок его передачи. Если к обязательственным правам применять нормы о купле-продаже, им окажутся противоречащими правила об уступке требования (ст. 382 ГК, особенно п. 3, предусматривающий правовые последствия уведомления должника) и о переводе долга (ст. 391 ГК предусматривает обязательность согласия кредитора). Отличия уступки требования и перевода долга от купли-продажи связаны именно с нематериальным характером объекта.
Представляется чрезвычайно важным с достаточной осторожностью относиться к признанию объектом права собственности ценных бумаг. При отсутствии ценной бумаги осуществить выраженное в ней право - а оно имеет обязательственный характер - как правило, невозможно (правда, в некоторых случаях возможно восстановление ценной бумаги путем возбуждения вызывного производства). Но основную ценность представляет все-таки право, а не бумага как вещь. Бумага как вещь имеет разную значимость для разных видов ценных бумаг-именной, предъявительской, ордерной. Для именных ценных бумаг она имеет наименьшее значение, в частности, в связи с появлением бездокументарных ценных бумаг, где право собственности отсутствует вообще. Попытки виндицировать именные ценные бумаги (не только бездокументарные) достаточно бессмысленны. А стремление провозгласить другие виды ценных бумаг бездокументарными (такие проекты предлагаются достаточно настойчиво, например, в отношении векселей) совершенно несостоятельно.
По той же причине с достаточной осторожностью следует относиться и к формулировкам о купле-продаже ценных бумаг. Важнейшая особенность их правового режима заключается в особом порядке уступки прав на них.
Также не могут быть отнесены к объектам права собственности объекты так называемой "интеллектуальной собственности" (исключительных прав). Результаты интеллектуальной деятельности и средства индивидуализации юридических лиц и товаров нематериальны. Термин "интеллектуальная собственность" отражает лишь
общность политической и экономической функции этой категории с соответствующими функциями права собственности на материальные вещи, но юридически терминология представляет собой лишь литературный образ, никак не отражая реальное правовое содержание. Вся юридическая общность этих двух категорий сводится к тому, что они обе представляют собой абсолютное право. На результаты интеллектуальной деятельности не может быть распространен режим, установленный для материальных вещей, а именно такой режим и является главным критерием для выделения правовых категорий, иначе юридические классификации превратились бы в чисто схоластическое занятие.
Вывод заключается в том, что надо четко различать объекты гражданских прав и объекты права собственности. Недаром эти категории регламентированы в разных главах ГК. Далеко не все объекты гражданского права могут быть объектом права собственности. К объектам права собственности относятся лишь материальные вещи и только они. Притом объектами субъективного права собственности могут быть только индивидуально определенные вещи.
Существенным новшеством, введенным Гражданским кодексом, явилось деление вещей на движимые и недвижимые (ст. 130 и 131 ГК РФ). Прежде такого деления вещей в нашем праве не существовало, вместо него закон оперировал экономическими категориями основных и оборотных фондов. С точки зрения юридической эти категории не могли считаться достаточно четкими, ибо отнесение к той или иной категории определялось меняющейся экономической функцией вещи. Движимость и недвижимость - это достаточно стабильные категории, которые могут быть связаны со вполне определенным правовым режимом. Поэтому введение этих категорий, апробированных многовековой мировой практикой, является существенным шагом вперед, необходимым в условиях четких рыночных отношений.
Субъекты права собственности. Соотношение права собственности и гражданской правосубьектности. Не вызывает сомнений способность физического лица быть субъектом права собственности. Гораздо сложнее обстоит дело с юридическим лицом, которое при его образовании кем-то было наделено имуществом. Вопрос о взаимоотношениях учредителя юридического лица и самого юридического лица по поводу такого имущества имеет первостепенное практическое значение.
Существует два основных типа юридических лиц. Один - это объединение, когда участники стремятся для получения выгод и достижения какой-то цели соединить свои силы и средства, одновременно освободив себя от ответственности за деятельность созданной ими организации. Образование еще одного субъекта права возможно только на этой основе, иначе не получится отдельная организация, будет лишь совместная деятельность на базе общей собственности, без обособления ответственности.
Другой тип юридического лица - это учреждение, организация, создаваемая собственником путем выделения для нее части своего имущества. На этой основе возможны два варианта. Первый - когда учредитель определяет лишь направление деятельности организации, предоставляя ей действовать самостоятельно. Второй - когда учредитель стремится сохранить за собой более или менее полный контроль.
Возможны и некие промежуточные варианты, например, когда создается объединение, но учредители не преследуют собственных интересов, объединение не имеет коммерческих целей. Тогда они предоставляют ему максимальную самостоятельность. Итак, три разные ситуации.
При создании объединения право собственности его учредителей на имущество, передаваемое объединению, должно прекращаться и оно должно возникать у объединения. Объединение как организацию иначе не создать, максимум на что можно рассчитывать - это совместная деятельность. Субъектом права собственности при этой модели организации являются именно эти организации, а не их учредители или участники. Об этом совершенно однозначно говорит пункт 1 статьи 66 ГК РФ, который устанавливает, что "имущество (хозяйственного товарищества и общества - В.Д.), созданное за счет вкладов учредителей (участников), а также произведенное или приобретенное хозяйственным товариществом или обществом в процессе его деятельности, принадлежит ему на праве собственности". Участники объединения, в частности, акционеры в акционерном обществе, не имеют права собственности на имущество объединения.
Юридические лица, не имеющие форму объединения, - тоже собственники, например фонды. Не собственники - это только унитарные предприятия и финансируемые собственником учреждения. Казалось бы, ошибки, существовавшие на предшествующих этапах, в настоящее время преодолены. Однако до сих пор бытует
убеждение, что собственниками имущества акционерного общества являются его акционеры. Между тем последние не обладают правом собственности, они не осуществляют правомочий собственника. Им принадлежат только обязательственные требования и основанные на членских отношениях определенные права по формированию органов хозяйственных товариществ и обществ, полномочных осуществлять правомочия собственника, принадлежащие юридическому лицу.
Особенно часто неправильные представления бытун^т в случаях, когда все или большая часть акций принадлежит государству. Но на этот случай распространяется общее правило - государству может принадлежать в этом случае лишь право собственности на акции, а право собственности на имущество юридического лица принадлежит только этому юридическому лицу. Акционирование государственного юридического лица (даже еще не приватизация, а только акционирование) есть основание прекращения права собственности государства на имущество этого юридического лица, основание возникновения права собственности государства на акции и основание возникновения права собственности на имущество у вновь возникшего акционерного общества.
На акционерные компании, все акции которых принадлежат государству, полностью распространяются нормы ГК об акционерном обществе одного лица. Пункт 6 статьи 98 ГК РФ предусматривает возможность существования акционерного общества, состоящего из одного лица, образуемого либо путем его создания одним лицом, либо путем приобретения всех акций общества одним лицом (см. также ч. 2 п. 1 ст. 66 ГК). Установлено только одно ограничение - общество одного лица не может иметь в качестве своего единственного участника другое общество одного лица. Государство может выступать в качестве участника такого общества на общих основаниях.
На такое общество одного лица распространяются все нормы об акционерных обществах, в частности, нормы о праве собственности акционерного общества на имущество, об обязательственных отношениях акционера с обществом. Смысл создания такого акционерного общества, как и всякого другого, заключается в обособлении имущества общества от имущества его участника, обособлении их ответственности ц т.п. При сохранении права собственности участника общества эта цель оказалась бы недостигнутой. Поэтому при создании акционерного общества право собственности государства
236
прекращается и возникает право собственности частного субъекта права — акционерного общества.
Однако это не исключает особенности правового режима акционерного общества, все акции которого принадлежат государству. Основные особенности такого общества, определяющие все остальные отличия, — в порядке управления принадлежащими государству акциями. Такое общество может называться "государственным акционерным обществом", но при этом надо иметь в виду, что речь идет не о праве собственности на имущество, а о принадлежности акций.
Государство обеспечивает свои интересы в таком акционерном обществе через своих представителей, действующих в порядке, предусмотренном Указом Президента РФ от 10 июня 1994 г. № 1200 "О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой"', постановлением Правительства РФ от 1 октября 1994 г. № 1112 "Об отчетности руководителей федеральных государственных предприятий, действующих на основании контрактов, заключаемых в соответствии с гражданским законодательством, и представителей государства в органах управления акционерных обществ (товариществ и иных предприятий смешанной формы собственности), акции (доли, паи) которых закреплены в федеральной собственности"^ постановлением Правительства РФ от 21 мая 1996 г. № 625 "06 обеспечении представления интересов государства в органах управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплена в федеральной собственности"^ и некоторыми другими актами. Государство выступает в этих случаях как акционер, а не как собственник, оно может воздействовать на органы управления, но не осуществлять непосредственно правомочия собственника. Указания в этом случае на "смешанные формы собственности" совершенно неправомерны. Собственником является акционерное общество. А его имущество может формироваться за счет разных и даже разнородных источников.
Право собственности - это право на осуществление правомочий в отношении объекта собственности. В этом смысле право собственности всегда имеет индивидуальный характер, ибо волю может выражать только конкретное лицо, являющееся субъектом пра-
СЗ РФ, 1994, № 7, ст. 700. СЗ РФ, 1994, № 24, ст. 2639. СЗ РФ, 1996, № 22. ст. 269.
ва, волю на осуществление правомочий — лишь субъект гражданского права. Субъектом гражданского права может быть лишь физическое лицо, юридическое лицо, государство или муниципальное образование. Право собственности сохраняет индивидуальный характер, если оно принадлежит на какой-то объект нескольким лицам, является правом общей собственности. При праве общей собственности воля на осуществление правомочий должна быть выражена в индивидуальном порядке каждым из сособственников, это должна быть согласованная между ними воля и она должна быть выражена всеми ими совместно.
Сказанное полностью относится и к коллективным образованиям, являющимся юридическими лицами. В связи с ними нужно четко различать выражение воли на осуществление правомочий, которое тоже имеет индивидуальный характер, и процесс выработки единой воли этого образования, являющегося собственником. Носителем права собственности и в этом случае является одно лицо (кроме права общей собственности), имеющее свою особую индивидуальную волю, независимо от того, что эта воля вырабатывается на коллективной основе.
Только это коллективное образование имеет право собственности, входящие в его состав лица в качестве учредителей, членов, вкладчиков, участников трудового процесса и т.п., не имеют права собственности и не участвуют в праве собственности этого коллективного образования. Права последних с точки зрения гражданского права имеют совершено иную (главным образом обязательственную) природу. Никакого "иного" характера, кроме индивидуального (с учетом права общей собственности), право собственности юридически иметь не может. Это полностью относится и ко всем коллективным образованиям - иначе создастся полная юридическая неопределенность с осуществлением правомочий собственника и в конечном счете будет подорван весь экономический оборот.
От признания права собственности должен быть отделен вопрос о получении выгод от использования объектов права собственности и механизме получения таких выгод.
Организации, не преследующие коммерческих целей, независимо от того, создает ли их одно лицо или несколько лиц, если этим организациям предоставляется право действовать самостоятельно, хотя и в рамках определенного направления, тоже наделяются правом собственности. Право собственности учредителя (учредителей) на вносимое ими имущество прекращается и учредитель вообще не
имеет никаких имущественных прав. Без наделения правом собственности их подлинная самостоятельность невозможна. К числу таких организаций относятся общественные и религиозные организации (объединения), фонды, благотворительные и иные организации, объединения юридических лиц.
И только в третьем случае собственниками остаются учредители, а права юридических лиц имеют другую правовую природу. Это третий случай специально будет рассмотрен несколько ниже.
Так или иначе право собственности принадлежит либо юридическому лицу, либо учредителю или участнику, распределения между ними права собственности быть не может.
Закон (пп. 2 и 3 ст. 48 ГК РФ) четко и исчерпывающим образом определил рассмотренные типажи юридических лиц с точки зрения того, кому принадлежит право собственности на имущество.
Если на этой основе переходить к вопросу о соотношении права собственности и гражданской правосубъектности, то можно прийти к выводу, что эти две категории переплетены теснейшим образом, в принципе неразрывно. По идее, право собственности составляет необходимое условие правосубъектности и наоборот, право-субъектность нужна для того, чтобы иметь возможность стать собственником. Правосубъектность нужна прежде всего для того, чтобы лицо могло обладать правом собственности, а право собственности составляет основу правосубъектности, ибо только оно создает подлинную базу для имущественной самостоятельности, полноценного обособления имущества, самостоятельной имущественной ответственности. Разрыв между правом собственности и право-субъектностью, положение, при котором субъект права не может быть собственником, правомерен только в определенных исторических условиях. За этими рамками такой разрыв не просто аномален и архаичен, но и влечет за собой тяжкие практические последствия. Он возможен только как промежуточная, переходная стадия в развитии системы. При невозможности для субъекта права иметь право собственности его правосубъектность является неполноценной либо возникает необходимость искусственно конструировать абсолютное право, так или иначе становящееся на место права собственности, замещающее его. Но такое замещение порождает неразрешимые противоречия.
Разрыв между правом собственности и правосубъектностью характерен для системы, при которой право государственной собственности конструируется как самостоятельный вид права собственности.
Содержание права собственности. Содержание права собственности, установленное ГК, традиционно. Это правомочия владения, пользования и распоряжения (п. 1 ст. 209 ГК), которые соответствуют натуральным свойствам объекта и потребностям рыночного обращения.
Но наряду с самим содержанием права собственности существенное значение имеет вопрос о способах его осуществления. Здесь существуют некоторые традиционные для нашего права проблемы, которые будут рассмотрены при анализе права собственности, принадлежащего государству (право хозяйственного ведения и оперативного управления - здесь происходят определенные изменения), но есть и новшества. В законодательстве появился такой способ осуществления права собственности как доверительное управление (п. 4 ст. 209, ст. 1012-1026 ГК). Смысл этого института в том, чтобы право собственности могли осуществлять лица, определяемые не на административной, а на гражданско-правовой основе, чтобы они были заинтересованы в эффективном осуществлении правомочий собственника и несли ответственность перед ним за свою ненадлежащую деятельность. Это - принципиальное новшество в законодательстве. При этом оказывается, что наряду с правомочиями собственника необходимо четко выделить еще и более широкую категорию—управление собственностью (или имуществом вообще). Такое управление включает в себя не только осуществление правомочий, но и совершение фактических действий.
11раво государственной собственности Субъекты права государственной собственности. Основное изменение в сфере права государственной собственности заключается в прекращении существования единого фонда государственной собственности. Теперь имеется федеральная государственная собственность, государственная собственность субъектов федерации и муниципальная собственность. В последних двух случаях существует множественность субъектов, а следовательно, множественность собственников. Этот процесс имеет политические основания, он закреплен Конституцией и нашел выражение и развитие в Гражданском кодексе, имея весьма значительные юридические последствия. Попутно можно заметить, что право государственной собственности как особый вид права собственности могло существовать только при единстве фонда государственной собственности. При отсутствии единого собствен-
240
241
ника, множественности носителей права государственной собственности, к которым примыкают еще и однотипные муниципальные собственники, объективная основа для конструирования государственной собственности как особого вида отпала.
Ныне возник вопрос о компетенции по осуществлению регламентации правового режима государственной и муниципальной собственности разных уровней - в рамках общих положений, установленных федеральным законодательством. Если ясно, что осуществление права собственности производится собственником имущества, то в распределении компетенции, касающейся правового режима собственности субъектов федерации и муниципальных образований, такой ясности нет.
Возникла новая проблема - порядка передачи имущества внутри фонда одного собственника и между разными собственниками. Ранее в рамках единого фонда государственной собственности осуществлялось перераспределение имущества, притом в наиболее значимой его части (предприятия, здания и сооружения) - на безвозмездной основе. Теперь, при разных собственниках, такая передача, после того как произведено распределение имущества из единого фонда государственной собственности между разными собственниками, должна производиться на принципиально иной основе, на базе купли-продажи или в крайнем случае дарения. Правовые основы таких отношений еще подлежат установлению.
Осуществление права государственной и муниципальной собственности. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления. Для права государственной и муниципальной собственности характерен разрыв между этим правом и правосубъект-ностью организаций, его осуществляющих.
Статья 216 ГК РФ относит право хозяйственного ведения и право оперативного управления к числу самостоятельных вещных прав, существующих наряду с правом собственности. Но вещное право представляет собой объективную категорию. Его можно считать существующим при наличии самостоятельного правового режима, самостоятельного набора правомочий. Если такой набор совпадает с содержанием другого вещного права, конструирование нового вещного права ошибочно. Одно только указание закона не может повлечь за собой преобразования объективных категорий. Нарушение объективных закономерностей влечет за собой достаточно тяжкие практические последствия. Их, к сожалению, приходится наблюдать довольно часто.
Вещное право относится к абсолютным правам, оно должно быть самостоятельным и независимым от других прав, хотя бы тоже имеющих абсолютный характер. Если владелец одного права может своим односторонним действием прекратить другое однородное право, последнее не может считаться абсолютным и вещным.
Именно так обстоит дело с правом хозяйственного ведения и правом оперативного управления. Содержание этих прав - владение, пользование и распоряжение (см. ст. 294 и 296 ГК РФ) - полностью совпадает с содержанием права собственности, более того, даже ограничено по сравнению с ним, притом именно полномочиями, которыми наделен собственник. Более того, собственник может ликвидировать организации, наделенные правом хозяйственного ведения и оперативного управления и таким образом прекратить существование этих прав. Тем самым самостоятельный характер этих прав, их вещная природа исключаются. На деле эти права представляют собой способ осуществления права собственности, притом в основе своей права государственной собственности, и их задача заключается в создании условий для отделения права собственности от правосубъектности.
Исторически первым появилось только право оперативного управления. Оно впервые было законодательно закреплено Основами гражданского законодательства 1961 г., хотя как объективная категория стало известно практике несколькими десятилетиями раньше. Это право создавало базу для разделения права собственности и гражданской правосубъектности, для существования субъекта гражданского права, не являющегося собственником, при наличии государственной собственности.
Такое право было очевидным выражением командно-административной системы, когда свобода участника экономического оборота жестко ограничена в нескольких отношениях. Последнему предоставляются те же правомочия, что и собственнику, но при их осуществлении он ограничен целями деятельности юридического лица, установленными государством-собственником, плановыми заданиями, исходящими от государства, и назначением имущества, определенным им же.
Закон устанавливал единое понятие права оперативного управления. Однако тот же закон в дальнейшем произвел дифференциацию, в силу которой это единое право распадается по существу на Две разные категории. Так, статья 24 ГК РСФСР выделяла два вида государственных организаций: государственные организации, состо-
242
243
ящие на хозяйственном расчете и имеющие закрепленные за ними основные и оборотные средства, и учреждения, состоящие на государственном бюджете и имеющие самостоятельную смету. Различия их статуса можно проиллюстрировать правилами, установленными для ответственности юридических лиц.
Статья 98 ГК РСФСР устанавливала, что на имущество, относящееся к основным средствам государственных организаций (речь идет о хозрасчетных организациях), не может быть обращено взыскание по претензиям кредиторов. Статья 411 ГПК РСФСР устанавливала, кроме того, что не может быть обращено взыскание на их оборотные фонды в пределах, необходимых для нормальной деятельности государственных предприятий, учреждений и организаций. Что же касается бюджетных организаций, то обращение взысканий на их имущество вообще не допускалось. Взыскание могло быть обращено лишь на денежные средства. А если их не хватает для покрытия задолженности и она не может быть покрыта за счет сметы, то условия и порядок отпуска дополнительных средств устанавливались специальным законодательством. Это не вполне суб-сидиарная ответственность, деньги выделяются самому юридическому лицу, но они могут быть выделены органом, утверждающим смету. Порядок выделения этих средств так и не был утвержден.
Такова была первоначальная система, обеспечивавшая разделение права собственности и правосубъектности, получившая выражение в праве оперативного управления.
С началом экономических преобразований в стране, при внедрении рыночной системы право оперативного управления претерпевает существенные изменения, сохраняя свою основную функцию обеспечения разделения права собственности и правосубъектности. Прежде всего единая категория делится на две, в соответствии с тем внутренним подразделением, которое ей было присуще и раньше.
В одном случае произошли более или менее последовательные преобразования. Наиболее глубоко они произведены для права оперативного управления "бюджетного типа", закрепляемого за учреждениями. Статья 296 ГК РФ устанавливает, что собственник вправе изъять у таких организаций закрепленное за ними излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению. Сами же организации не вправе расш сжаться таким имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных по смете (ст. 298 ГК). Учреждение отвечает по своим обязательствам лишь денежными средствами (ст. 120 ГК).
Но наиболее значимое правило, устанавливаемое той же статьей 120 ГК, заключается в том, что при недостаточности таких средств субсидиарную ответственность несет собственник. При условии, что самостоятельная имущественная ответственность является одним из конститутивных признаков юридического лица (п. 1 ст. 48 ГК), это значит, что правосубъектность учреждения стала не вполне полноценной. Дистанция между правом собственности и правосубъект-ностыо стала минимальной, разрыв стал сокращаться. Как направление развития произведенные изменения можно было бы оценить как логичные.
Сама по себе субсидиарная или иная дополнительная ответственность не есть свидетельство неполноценности юридической личности. Такая дополнительная ответственность предусмотрена, например, для хозяйственных обществ с дополнительной ответственностью (ст. 95 ГК РФ), производственных кооперативов (п. 2 ст. 107 ГК РФ). Но когда такая ответственность сочетается с ограничением правомочий, закрепленных за юридическим лицом, с правом его ликвидации, при которой имущество переходит к лицу, принимающему решение о ликвидации, тогда неполноценность, усечен-ность юридической личности выступает совершенно очевидно. И возникает вопрос о возможности обратного обращения взыскания -обращения взыскания на имущество юридического лица, являющегося носителем права оперативного управления по долгам собственника имущества. Иначе вся картина остается неполной.
Однако этой тенденцией развития дело не может быть ограничено. Внутренняя противоречивость института оперативного управления, реализующего разделение права собственности и гражданской правосубъектности, притом воплощаемой только в категории юридического лица, в новых условиях развитых рыночных отношений, проявляется особенно четко. Некорректность конструкции института права оперативного управления выражается в многочисленных отрицательных практических последствиях. Так, можно заметить, что распоряжение имуществом, закрепленным на праве оперативного управления, практически вообще исключено. Но до рассмотрения этой проблемы надо обратить внимание на явное противоречие между двумя статьями ГК. Пункт 1 статьи 296 ГК предусматривает, что всякий носитель права оперативного управления, в том числе учреждение, обладает правом распоряжения закрепленным за ним имуществом. А пункт 1 статьи 298 ГК прямо говорит, что учреждение не вправе распоряжаться закрепленным за ним иму-
244
245
ществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. Это - безусловно существенное ограничение дееспособности. Положение об обязательном совпадении у юридических лиц правоспособности и дееспособности обнаружило свою несостоятельность.
Именно правило об отсутствии у учреждения права распоряжаться имуществом определяет его реальные возможности - оно не вправе распоряжаться закрепленным за ним имуществом (об исключении из этого правила - см. ниже). Но правом распоряжения не обладает и собственник имущества. Такая система соответствует внутренней логике института. Юридическое лицо не может распоряжаться имуществом, ибо оно не является его собственником, лишать которого права помимо его воли, неправомерно. А собственник не может распоряжаться имуществом, поскольку это подорвало бы обособленность имущества юридического лица, защищаемую против всех лиц, в том числе и против собственника. Создается нелепая ситуация, когда имуществом учреждения не может распорядиться вообще никто - ни оно само, ни собственник. Единственный способ распорядиться имуществом учреждения - ликвидировать его (собственнику принадлежит такое право), распорядиться имуществом, а затем, если нужно, создать заново. Применение пункта 2 статьи 296 ГК - изъятие излишнего, неиспользуемого либо используемого не по назначению имущества - не является универсальным решением проблемы.
Как известно, учреждения могут создаваться на базе любой формы собственности. Распоряжение имуществом учреждения имеет некоторые дополнительные оттенки, если в его основе лежит государственная собственность. Для распоряжения государственной собственностью установлены некоторые специальные правила. В соответствии со статьей 125 ГК РФ от имени Российской Федерации распоряжаться ею могут "органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов". Но это правило действует только в отношении имущества, не закрепленного за каким-либо юридическим лицом (безразлично как - на праве оперативного управления или праве хозяйственного ведения), не находящегося на балансе какого-либо юридического лица. Если имущество закреплено за юридическим лицом, действует порядок распоряжения, установленный для хозяйственного ведения или оперативного управления, а статья 125 ГК не применяется.
Орган государственной власти, имеющий право выступать от имени государства в гражданско-правовых отношениях, тоже является юридическим лицом, имеет статус учреждения. Значит, если имущество находится на его балансе ни он, ни кто-либо другой не вправе распорядиться этим имуществом. Для того чтобы распорядиться этим имуществом в качестве органа государственной власти в порядке статьи 125 ГК, нужно предварительно снять его со своего баланса как юридического лица.
Нельзя не отметить и ненормальность положения, когда в соответствии с пунктом 2 статьи 298 ГК для некоторых видов имущества учреждений (кстати, не только государственных) создается особый правовой режим, не являющийся ни правом собственности, ни правом хозяйственного ведения, ни правом оперативного управления. Это имущество выделяется вообще на отдельный баланс и для него устанавливается право распоряжения более широкое, чем даже при праве хозяйственного ведения, по существу ничем не ограниченное право, как при праве собственности.
Создается узел противоречий, который развязать невозможно, его можно только разрубить. Пора признать, что учреждения, хотя и являются субъектом права, но не наделяются правами вполне самостоятельного юридического лица. Недаром собственник уже по действующему законодательству несет за них субсидиарную ответственность. И этот собственник должен иметь право хотя бы при известных условиях (так, чтобы не нарушить интересы кредиторов) распорядиться имуществом учреждения без его ликвидации, равно как и наделить само учреждение самостоятельным правом распоряжения выделенным ему имуществом. Естественно, при этом надо предусмотреть и последствия выхода учреждения за рамки предоставленных ему прав. Учреждение и сейчас пользуется правом распоряжения денежными средствами, несомненно входящими в состав его имущества, хотя ГК не содержит специальной оговорки по этому поводу. Подход к типажу субъектов гражданского права - что не физическое лицо, то обязательно юридическое лицо, при котором гражданская правосубъектность других типов безусловно отвергается с порога - представляется примитивным (это относится и к гражданской правосубъектности государства).
Может быть, стоит установить, что полноценным субъектом гражданского права является только юридическое лицо (разумеется, кроме физических лиц), у которого право собственности и правосубъектность совпадают. При несовпадении этих двух категорий
246
образование не признается юридическим лицом, хотя может и иметь гражданскую правосубъектность, впрочем не вполне полноценную, с ограниченной дееспособностью.
Иначе обстоит дело с правом оперативного управления, которым наделены казенные предприятия, находящиеся, как известно, только в федеральной государственной собственности. В соответствии со статьей 297 ГК они распоряжаются закрепленным за ними имуществом, хотя и с согласия собственника. Это, кстати, означает, что собственник (государство) не вправе распоряжаться этим имуществом без ликвидации казенного предприятия или изъятия у него имущества в порядке пункта 2 статьи 296 ГК. Более того, свою продукцию казенное предприятие реализует самостоятельно, то есть без согласия собственника, необходимость получать такое согласие может предусмотреть только специальный закон или иной правовой акт.
Но порядок распределения доходов казенного предприятия определяет собственник имущества - государство (в то время как для учреждений оно таким правом не наделено, или распоряжается в соответствии с п. 2 ст. 298 только само учреждение).
Иначе построена и субсидиарная ответственность собственника-государства по долгам казенного предприятия (п. 5 ст. 115 ГК РФ) - она возникает не при недостаточности денежных средств, как у учреждения (п. 2 ст. 120 ГК РФ), а при недостаточности всего имущества. Значит, все имущество подлежит продаже, предприятие практически ликвидируется независимо от воли собственника-государства, и лишь после этого возникает субсидиарная ответственность государства. Подобная ситуация тоже не может быть признана нормальной по многим причинам.
В связи с казенными предприятиями возникают и многие другие проблемы.
Было бы неправильным считать, что Гражданский кодекс создал единую категорию "права оперативного управления". По тексту ГК с совершенной очевидностью прослеживаются две разные категории (возможно их следует расценивать как две разновидности). Одна - это оперативное управление имуществом учреждения (ст. 120 ГК), другая - оперативное управление имуществом казенного предприятия.
Казенные предприятия как разновидность унитарных предприятий относятся к коммерческим организациям, а учреждения - к некоммерческим (ст. 50 ГК). Имущество, переданное в оперативное
управление учреждениям, может принадлежать любому собственнику, а переданное казенным предприятиям - исключительно государству, притом лишь Российской Федерации. Учреждения несут ответственность только находящимися в их распоряжении денежными средствами (п. 2 ст. 120 ГК), а казенное предприятие - всем имуществом (п. 5 ст. 115 ГК). При этом казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом (всем имуществом, а не только недвижимым, включая и имущество приобретенное за счет доходов от собственной деятельности) лишь с согласия собственника (ст. 297 ГК).
Но для ответственности по долгам не требуется, чтобы соответствующая сделка была совершена с разрешения собственника (можно сделать долги и тем самым обойти запрет на совершение сделки лишь с согласия собственника). Казенное предприятие не может быть признано несостоятельным (п. 1 ст. 65 ГК), однако не очень ясно, как может быть продолжена его деятельность при обращении взыскания на имущество (ГК не предусматривает бронирования от взыскания даже какой-либо его части).
В общем, существование двух разных категорий права оперативного управления (или двух его разновидностей), притом выстроенных не всегда внутренне последовательно, прослеживается совершенно четко.
В прямо противоположном направлении стал развиваться правовой режим организаций, ранее наделенных правом оперативного управления "хрзрасчетного типа". Здесь разрыв между правом собственности и правосубъектностью стал увеличиваться. Первоначальная идея заключалась в том, чтобы наделить хозяйственные организации, функционирующие на началах хозяйственного расчета (предприятия), максимальной самостоятельностью, сконструировать их права как некий вариант права собственности при одновременном сохранении права собственности за государством. Разделение права собственности и правосубъектности сохраняется, при этом однородные права получали разные субъекты. Это — внутренне противоречивая попытка совместить несовместимое, сочетать командно-административную систему, хотя и в несколько либерализованной форме, с рыночной экономикой. Статья 24 Закона "О собственности в СССР" от 6 марта 1990 г. назвала эту категорию "полным хозяйственным ведением". Аналогичная норма содержалась в Законе РСФСР от 24 декабря 1990 г. "О собственности в РСФСР" (ст. 24).
248
249
Категория полного хозяйственного ведения не сохранилась и не могла сохраниться как форма, обеспечивающая возможность деятельности предприятия "по своему усмотрению" и права совершать в отношении закрепленного за ним имущества "любые действия, не противоречащие закону". Достаточно быстро стали вводиться разнообразные ограничения, и это получило даже терминологическое отражение. Полное хозяйственное ведение было в ГК РФ заменено на просто "хозяйственное ведение". Но это не спасло от внутренней противоречивости складывающихся отношений.
Правом хозяйственного ведения наделяются только государственные или муниципальные унитарные предприятия (ст. 294 ГК). Это значит, что право собственности на имущество принадлежит государству или муниципальному образованию (в дальнейшем при упоминании права собственности государства будет иметься в виду и муниципальная собственность), но правомочия по ее осуществлению закрепляются за особым субъектом права - предприятием. Право собственности оторвано от правосубъектности. В соответствии с пунктом 2 статьи 295 ГК предприятие не вправе распоряжаться недвижимым имуществом без согласия собственника (государство определяет орган, который от его имени дает такое согласие), а остальным имуществом в принципе распоряжается самостоятельно. А ответственность по своим обязательствам оно несет вполне самостоятельно, причем отвечает оно "всем принадлежащим ему имуществом" (п. 5 ст. 113 ГК).
Это значит, что действует предприятие самостоятельно, а по его долгам расплачивается государство-собственник. Реально предприятие оказывается безответственным. Противоречивость такого положения очевидна. Разрыв права собственности и правосубъектности по сравнению с законом о собственности несколько сократился, но по сравнению с Гражданским кодексом РСФСР 1964 г. он увеличился. И без того ненормальное положение еще более усугубилось, особенно в новых экономических условиях. Построение правосубъектности таких организаций на тех же основах, что и правосубъектности хозяйства организаций-собственников, внутренне противоречиво и не может остаться без последствий.
Первоначально старая система осуществления права собственности была сохранена, изменению подверглись лишь детали, несмотря на радикальную ломку экономических отношений.
Праву хозяйственного ведения соответствует предприятие как особый вид субъекта права. Они - две неразрывно связанные
категории, одна невозможна без другой, это две стороны одного явления, каждая из которых ярче высвечивает другую его сторону.
По действующему законодательству предприятие является самостоятельным типом юридического лица. Но по своей сути предприятие это не юридическая, а производственная (или производственно-технологическая) категория. Традиционно предприятие представляет собой объект, а не субъект права, оно принадлежит на праве собственности какому-то юридическому лицу, например акционерному обществу (одному акционерному обществу может принадлежать и несколько предприятий), смешение этих двух аспектов очень опасно практически. Объектная суть предприятия, по ряду причин забытая на каком-то этапе, в настоящее время совершенно четко зафиксирована в законе (ст. 132 ГК РФ) и признание предприятия видом субъекта права создает лишь путаницу.
Когда объемы собственности одного лица становятся настолько велики, что для управляемости всем комплексом требуются рыночные отношения между его отдельными звеньями, равно как и между этими звеньями и внешними структурами, единый массив собственности приходится дробить. Это дробление может иметь органический характер, когда единая собственность перестает существовать и появляется множественность собственников. Но оно может иметь и условный, внешний, искусственный характер, представлять собой видимость, иллюзию дробления. Наиболее рациональным основанием дробления в этом случае оказывается производственный признак. Поэтому предприятие становится уже и участником, стороной экономических отношений, товаропроизводителем, наделяется гражданской правосубъектностью, качествами субъекта права, выступающего на рынке. Предприятие становится особым видом юридического лица. Но сам механизм остается искусственным, внутренние противоречия между единством массива собственности и условным характером его дробления не снимаются, хотя какие-то задачи при этом решаются.
Сферой применения механизма, выражаемого категорией предприятия как юридического лица, становится государственная собственность. Первоначально этот механизм применялся и в других сферах - в сфере кооперативных и общественных организаций. Сейчас с переходом к новой экономической системе закон прямо ограничил его применение только для государственной и муниципальной собственности, исключая высокую концентрацию собственности и монополизм в других сферах. Но тем самым именно в госу-
250
251
дарственной сфере сохраняется предпосылка для неэффективной хозяйственной деятельности, которую призвана устранить новая экономическая система. От этой неэффективности страдает прежде всего государственная собственность, а значит и все общество.
Вместе с тем передавать всю государственную собственность, все государственные предприятия в частные руки было бы неправильно, по крайней мере в течение обозримого будущего. Было бы неправильно утратить контроль общества над многими важнейшими и значительными по своему объему сферами экономики. Но одновременно необходимо обеспечить их эффективное функционирование, вписав их в современную экономическую систему. В чем же заключается выход из сложившегося положения? Представляется, что решение лежит на пути акционирования. Существующие государственные предприятия могут быть превращены в акционерные общества, все акции которых принадлежат государству. Это значит, что право государственной собственности на эти предприятия как объект права прекратится, они станут объектом права собственности вновь образованных акционерных обществ. Разрыва между правом собственности и правосубъектностью больше не будет и предприятия станут функционировать в экономике на тех же основах, что и все остальные субъекты. В то же время государство сохранит полный контроль за деятельностью соответствующих организаций. Для этого должен быть использован механизм управления акциями, принадлежащими государству, который подлежит самой тщательной разработке. Существующие акты для этой цели совершенно недостаточны.
При акционировании организаций, основанных на праве хозяйственного ведения, задачи, связанные с обеспечением государственного контроля, были бы выполнены, может быть, даже более эффективно, а многие недостатки, истоки которых лежат в архаичности системы, основанной на командно-административных методах, уйдут. В праве оперативного управления административная подчиненность носителя этого права собственнику сохраняется, следовательно сохранение исторически сложившихся неэффективных ныне методов осуществления правомочий неизбежно.
От права хозяйственного ведения с предприятием как разновидностью юридического лица следовало бы отказаться. Для всех подобных целей лучше использовать форму акционерных обществ или иных объединений. Унитарные государственные предприятия тоже имеют право на существование, но лишь как уникальные, их
создание может определяться только специальными единичными обстоятельствами, потому их статус подлежит определению не общим образом, a ad hoc, в каждом отдельном случае. Это относится прежде всего к такой их разновидности, как казенные предприятия.
Вопрос о статусе предприятия как института, олицетворяющего разрыв права собственности и правосубъектности, имеет и важнейший внешнеэкономический аспект.
Наше государство в течение многих лет боролось за обособление ответственности государства-собственника и принадлежащих ему предприятий, оно добилось в этом деле значительных успехов. Обособленная, самостоятельная имущественная ответственность государства и государственных юридических лиц стала одной из основ организации внешнеэкономических отношений.
Сейчас от принципа обособленной, самостоятельной имущественной ответственности казенных предприятий и государства закон прямо отказался (причем как-то странно — государство несет субсидиарную имущественную ответственность по долгам казенных предприятий, но закон нигде прямо не говорит, можно ли обратить взыскание на имущество казенных предприятий по долгам государства).
Однако четкие грани между казенным и просто унитарным предприятием отсутствуют, у Правительства как органа исполнительной власти имеются достаточно легкие возможности трансформировать одну форму предприятия в другую, поскольку даже казенные предприятия типизированы и не представляют собой уникальный феномен, каждый раз индивидуально учреждаемый законом. Поэтому самый принцип обособленной, самостоятельной имущественной ответственности государства и государственных предприятий вообще оказывается под угрозой, становится трудно защитимым. А это влечет за собой далеко идущие последствия в организации внешнеэкономических связей, даже при условии, что в этих связях значительную и все возрастающую роль стали играть частные юридические лица, не имеющие форму предприятий и являющиеся собственниками.
Возвращаясь к внутренним проблемам, следует отметить, что механизм акционерного общества создает дополнительные возможности для эффективного управления и контроля за деятельностью государственных акционерных обществ со стороны государства. В настоящее время руководство предприятий назначается на чисто административной основе, на тех же началах осуществляется и кон-
252
253
троль за их деятельностью. Это создает благоприятные возможности для разнообразных злоупотреблений. Между тем механизм функционирования акционерных обществ, контроля за деятельностью их руководства тщательно отработан за многие годы. Его применение к государственным акционерным обществам помогло бы вполне нормализовать положение.
Акционирование еще не означает подлинную приватизацию, хотя и является приватизацией по форме (собственность государства или муниципального образования превращается в собственность частного лица - акционерной компании, контроль над которой полностью принадлежит субъекту, наделенному публичной властью). Вместе с тем акционирование облегчит подлинную приватизацию на том этапе, когда она будет сочтена целесообразной.
Право хозяйственного ведения как институт гражданского права следовало бы исключить вообще, равно как и фигуру предприятия как субъекта гражданского права (комплекс вопросов, связанных с казенными предприятиями, нуждается в особом рассмотрении). Консервативная позиция, занятая в этом вопросе Гражданским кодексом, нуждается в корректировке, тем более что для нее нет никаких объективных оснований.
Хозяйственное ведение в новых условиях обнаруживает свою полную неэффективность, которая ничем не компенсируется. Была сделана попытка совместить несовместимое, сочетать наследие командно-административной системы - хотя и в несколько измененной форме - с новыми экономическими началами. Из этой попытки ничего не могло выйти.
Несмотря на наличие в ряде стран с традиционно развитой рыночной экономикой большой государственной промышленности, ни в одной из них не существует в обобщенном виде категорий, подобных "хозяйственному ведению" и "оперативному управлению". Создание каждой хозяйственной организации, имущество которой находится в государственной собственности, рассматривается как аномалия, исключение, а потому статус этой организации и правовой режим ее имущества определяются специальным законом ad hoc!
Некорректность "хозяйственного ведения" и "оперативного управления" как общих категорий создает соблазн и возможности их ненадлежащего использования, совершенно неадекватного и даже противоестественного применения. Например, некоторые организации, которые по определению могут иметь имущество только на началах права оперативного управления, правоспособность которых
исключает возможность быть носителями права собственности, вдруг наделяются способностью быть собственниками.
Так, Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" в пункте 2 статьи 27 провозглашает, что "высшему учебному заведению принадлежит право собственности (выделено мною - В.Д.) на денежные средства, имущество и иные объекты собственности, переданные ему физическими лицами..„а также на доходы от собственной деятельности и приобретенные на эти доходы объекты собственности" . Между тем высшие учебные заведения по структурному типу юридической личности принадлежат, во всяком случае преимущественно, к учреждениям. Статья 120 ГК (абзац 2 п. 1) содержит императивную норму, в соответствии с которой права учреждения на закрепленное за ним имущество определяются как право оперативного управления (см. ст. 296 ГК). Как они приобретают имущество на праве собственности, неясно, даже если принять во внимание не очень внятную норму пункта 2 статьи 298 ГК о том, что доходы учреждения от собственной деятельности и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в его "самостоятельное распоряжение".
Или наоборот, провозглашается закрепление государственного имущества в хозяйственное ведение негосударственного юридического лица (см., например, ст. 9 Закона "Об основах федеральной жилищной политики" 1992 г. или ст. 18 Закона "О приватизации жилищного фонда" в редакции от 23 декабря 1992 г.). Это прямо противоречит самому понятию хозяйственного ведения, ибо в соответствии со статьей 294 ГК оно может принадлежать только государственному или муниципальному унитарному предприятию. Значит, закрепление его за другим субъектом означает незаконное разбазаривание государственного имущества.
Столь же некорректны формулировки, относящиеся к праву хозяйственного ведения и оперативного управления, которые содержатся в законах более общего характера - об общественных объединениях и о профсоюзах.
Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ "Об общественных объединениях"* (принят 14 апреля 1995 г.) в статье 32 говорит о том, что "в общественных организациях, структурные подразделения (отделения) которых осуществляют свою деятельность на основе единого устава для данных организаций, собственниками иму-
СЗРФ, 1995, №21, ст. 1930.
щества являются общественные организации в целом", а их структурные подразделения "имеют право оперативного управления имуществом, закрепленным за ними собственниками". Но структурные подразделения вообще не являются юридическими лицами и следовательно не могут как таковые иметь никаких гражданских прав, в том числе и права оперативного управления. Никакого имущества на праве оперативного управления собственник закрепить за ними не может. А территориальные организации, входящие в состав союза (ассоциации) в качестве самостоятельных субъектов, являются собственниками, а не носителями права оперативяого управления. Единый устав не может служить критерием для выделения права оперативного управления.
Статья 35 того же закона тоже вызывает возражения с точки зрения общих принципов ГК. Она устанавливает, что общественные учреждения, созданные и финансируемые собственником, в отношении закрепленного за ними имущества осуществляют право оперативного управления. Эта статья довольно последовательно проводит режим оперативного управления, вплоть до субсидиарной ответственности собственника. Разница лишь в одном, но достаточно существенном. ГК говорит об организации, подведомственной собственнику, который наделил ее имуществом, только в этом случае такой режим обоснован. А рассматриваемый закон говорит об организации, не подведомственной собственнику, которая лишь управляется лицами, назначенными учредителем (ст. 11 ). Она в рассматриваемом отношении аналогична фондам (ст. 10), которые в соответствии со статьей 118 ГК являются собственниками переданного им учредителями имущества, а не носителями права оперативного управления.
Также вызывает возражения и положение, содержащееся в статье 24 Федерального закона от 8 декабря 1995 г. № 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности"^, говорящая о праве профсоюзов уже не на оперативное управление, а на хозяйственное ведение. Она устанавливает, что профсоюзы имеют имущество на праве собственности, но они также "владеют и пользуются переданным им в установленном порядке в их хозяйственное ведение иным имуществом". При этом нигде не установлено, кто и когда передает им имущество в хозяйственное ведение и каков порядок такой передачи. Статья 28 предусматривает предоставление работодателем профсоюзам в бесплатное пользование не-
которых видов имущества, но это не хозяйственное ведение, а бесплатное пользование. Организация, получающая имущество, никак не "подчинена" ее собственнику, поэтому режим не может быть хозяйственным ведением. Тут тоже накладка. Даже если бы речь шла о передаче имущества профсоюзного объединения входящей в его состав организации, нельзя было бы говорить о праве оперативного управления, ибо каждая из этих организаций является собственником своего имущества.
Вряд ли такое "хозяйственное ведение" и "оперативное управление" можно рассматривать как категории, предусмотренные ГК, скорее это нечто другое.
Типаж юридической личности, присущие ему признаки определяются императивными нормами закона. Никакого усмотрения сторон здесь не допускается, иное противоречило бы интересам других участников рынка, создавало бы для них неопределенность. Известная доля усмотрения допускается лишь по вопросам, определяющим внутренние взаимоотношения участников юридического лица, если у него нет участников, то и эти элементы усмотрения отпадают.
Однако на практике много случаев, когда типаж юридической личности, предусмотренный ГК и провозглашенный в учредительном акте, определяющем статус конкретной организации, не выдерживается, особенно для государственных учреждений. Создается промежуточная фигура, эдакая полукошка - полумышка, обладающая признаками юридических лиц разных типов, что законом не допускается. Часто такая ситуация провоцируется внутренними недостатками, присущими режимам хозяйственного ведения и оперативного управления.
Так, Положение об Управлении делами Президента Российской Федерации^, утвержденное Указом Президента РФ от 2 августа 1995 г. № 797) предусматривая, что Управление делами является федеральным органом исполнительной власти (п. 1), устанавливает, что оно представляет собой юридическое лицо, имеющее самостоятельный баланс и имущество, закрепленное за ним "на праве оперативного управления" (п. 3). Иначе говоря) как юридическое лицо оно относится к числу учреждений. А в пункте 7 говорится, что средства Управления делами, отражаемые на его балансе, состоят из закрепленных за ним на праве оперативного управления основных фондов и оборотных средств. Но учреждение, имеющее
СЗРФ, 1996. №3, ст. 148.
СЗ РФ, 1995, № 32, ст. 3288.
256
257
имущество на праве оперативного управления, не может иметь на своем балансе оборотных средств, этот признак присущ только хозяйственному ведению. У органа исполнительной власти могут быть оборотные средства, но их предназначение не собственная деятельность как юридического лица, а лишь распределение среди подведомственных организаций, которое осуществляется им в качестве органа управления, а не субъекта гражданского права - юридического лица, такие средства не могут находиться на его собственном балансе как юридического лица. Оборотными не могут быть признаны и средства, поступившие в распоряжение учреждения в порядке пункта 2 статьи 298 ГК РФ. Несоответствие Положения установкам закона здесь совершенно очевидно.
Также противоречащее закону смещение типажей юридических лиц можно отметить в Уставе Российской государственной цирковой компании^ утвержденном постановлением Правительства РФ от 28 февраля 1995 г. № 196. Трудно понять, идет ли речь об органе управления или юридическом лице, а если о юридическом лице, то является ли оно учреждением или унитарным государственным предприятием.
Число подобных примеров можно легко увеличить. Рассматривая вопрос о праве хозяйственного ведения и оперативного управления, следует обратить внимание не только на содержательную, но и на формально-юридическую сторону дела, на юридическую сущность этой категории, на противоречие рассмотренных попыток ее использования самому их существу.
Право хозяйственного ведения и право оперативного управления - это способ управления имуществом собственником через созданные им и подведомственные, принадлежащие ему организации, оно объективно представляет собой не самостоятельное вещное право, а способ осуществления права собственности. Другое лицо, кроме принадлежащей собственнику организации, не может иметь права хозяйственного ведения или права оперативного управления и наоборот, эти организации не могут иметь имущество на другом основании, иначе создавалось бы внутреннее противоречие.
Об этом говорит и история развития законодательства. Первоначально право оперативного управления было создано для осуществления права лишь государственной собственности, которое в связи со своими масштабами могло осуществляться в условиях использования рыночного инструментария только через государствен-
ные организации - юридические лица. Как известно, эта категория впервые была введена Основами гражданского законодательства 1961 г., в которых статья 21 предусматривала, что "государственное имущество, закрепленное за государственными организациями, состоит в оперативном управлении этих организаций ...". Иначе говоря, управление имуществом, находящимся в государственной собственности, осуществляет собственник - государство через принадлежащие ему организации (понятие "управления" включает в себя не только право осуществления правомочий собственника, но и право совершения фактических действий).
Потом обнаружилось, что категория оперативного управления имеет значение не только для государственной собственности, оно осуществляется не только через государственные организации. В Основы было внесено изменение. Статья 21 Основ в старой редакции была отменена и вместо нее право оперативного управления стало регламентироваться статьей 26' в редакции от 30 октября 1981 г. Новая реальность заключалась в том, что появились государственно-кооперативные организации, которые ввиду наличия в них государственной собственности не объявлялись собственниками. Сособственники осуществляли право общей собственности через право оперативного управления. Но статья 26' пошла дальше. Содержащееся в ней принципиальное новшество заключалось в том, что она вышла за рамки государственной собственности, распространив право оперативного управления не только на государственно-кооперативные, но и на межколхозные организации, не имевшие государственного элемента. Аналогичные изменения были внесены и в ГК РСФСР.
Однако реально право оперативного управления использовалось еще более широко. Скажем, центры кооперативных систем создавали организации на унитарной основе. Например, Центросоюз создавал унитарные предприятия и учреждения, которые наделялись имуществом, находящимся и остающимся в собственности Центросоюза. Управление этим имуществом такие организации осуществляли на праве оперативного управления, имеющем ту же природу, что и у государственных организаций. Та же система использовалась и в общественных организациях (профсоюзы, ДОСААФ и т.д.). Но общий принцип оставался неизменным - правомочия собственника осуществляет собственник через принадлежащие ему, подведомственные организации. Право оперативного управления тесно переплеталось с категорией "подведомственности".
СЗ РФ, 1995, № 10, ст. 901.
258
259
Применение этой категории было расширено в соответствии со сложившейся практикой Основами гражданского законодательства 1991 г. Здесь были расставлены все точки над "i". Статья 47 Основ предусмотрела в общей форме, что право хозяйственного ведения принадлежит предприятию, созданному собственником переданного ему имущества, а право оперативного управления принадлежит учреждению, собственник имущества которого финансирует его за собственный счет (ст. 48). Но общий принцип - закрепление права оперативного управления и хозяйственного ведения за организацией, подведомственной собственнику, подчиненной ему -остается незыблемым. Право оперативного управления и хозяйственного ведения никогда не давало возможности управлять чужой собственностью. И наоборот - организации, которые могут быть собственниками, не могут наделяться правом хозяйственного ведения или оперативного управления.
На тех же принципах построен и ныне действующий Гражданский кодекс РФ. Например, статья 295 ГК исходит из того, что организация, наделенная правом хозяйственного ведения, создается, реорганизуется и ликвидируется собственником закрепляемого за ней имущества, который назначает ее руководителя. Это организация, принадлежащая собственнику, подведомственная ему. Такого права не может быть у организации, не принадлежащей собственнику. На той же идее основана и статья 296 ГК, относящаяся к праву оперативного управления, наделенная им организация действует "по заданию" собственника. Тот же вывод вытекает и для права хозяйственного ведения, и для права оперативного управления из статьи 299 ГК.
Сказанное находит полное подтверждение и в нормах о юридических лицах. Так, статья 120 ГК прямо говорит, что учреяедением признается организация, созданная собственником. А статья 114 ГК говорит о создании унитарного предприятия по решению уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления, т.е. органа, действующего от имени собственника. То же относится и к образованию казенного предприятия, создаваемого по решению Правительства РФ на базе имущества, находящегося в федеральной собственности (ст. 115 ГК). Всегда и везде право хозяйственного ведения и право оперативного управления осуществляется организациями, принадлежащими собственнику. В этом суть такого права.
Попытки квалифицировать оперативное управление и хозяйственное ведение как чисто цивилистические категории — вещные
или обязательственные права — ошибочны, они не соответствуют объективно существующей действительности и ничего объяснить не могут. Эти категории представляют собой органическое соединение административных и гражданско-правовых начал, их чисто цивилистическая трактовка неосновательна. Именно вследствие такого соединения они есть рудимент командно-административной системы и не соответствуют логике современного регулирования имущественных отношений. Оправданность подобного положения с одним из центральных, исходных институтов правовой системы более чем сомнительна.
Право оперативного управления и право хозяйственного ведения есть способы осуществления права собственности, поэтому за их носителями закрепляются правомочия собственника, хотя и ограничиваемые в интересах собственника (на совершение некоторых действий требуется разрешение собственника и т. п.). При этом право собственника непосредственно осуществлять свои правомочия прекращается, оно восстанавливается лишь при прекращении права оперативного управления или хозяйственного ведения. Самое право собственности проявляется для этих двух категорий по-разному. В отношении имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения, право собственности (тут закон в настоящее время ограничивает только правом государственной - в двух вариантах - или муниципальной собственности) проявляется прежде всего в возможности ликвидировать предприятие, прекратив право хозяйственного ведения, и после этого распорядиться своим имуществом - чаще всего на властно-административных, но и на гражданско-правовых началах. В отношении имущества, закрепленного на праве оперативного управления (это может быть имущество, принадлежащее как образованию, обладающему властными полномочиями, так и частному лицу), проявления прав собственника шире.
Осуществление функций собственника непосредственно государством, Государственную собственность составляют две группы имущества. Одна - это все имущество государства, включая закрепленное в оперативное управление или хозяйственное ведение за государственными организациями. Вторая - это нераспределенное между последними имущество (включая средства государственного бюджета), которое составляет государственную (и муниципальную) казну (см. п. 4jCT. 214 ГК).
Государство непосредственно не осуществляет правомочия собственника в отношении закрепленного за государственными орга-
260
261
низациями имущества. И в отношении второй группы имущества государство тоже, как правило, не осуществляет гражданских правомочий собственника. Оно реализует свое право властными методами, путем распределения имущества казны между государственными предприятиями и учреждениями, а иногда путем выделения его другим субъектам права. Для осуществления правомочий собственника здесь требуется специальное решение, порядок принятия которого в настоящее время в общей форме еще законодательно не определен.
Важной формой проявления права собственности государства на имущество, закрепленное в хозяйственное ведение или оперативное управление государственных предприятий и учреждений, является право перевода этого имущества из первой группы во вторую. Собственнику предприятия, имеющему имущество в хозяйственном ведении, принадлежит право его ликвидации (п. 1 ст. 295 ГК). Имущество такого ликвидированного предприятия переходит в казну государства. То же относится и к государственному учреждению (равно как и казенному предприятию), за которым имущество закреплено в оперативное управление. Кроме того, имущество, закрепленное за казенным предприятием и учреждением, может быть изъято собственником, если оно является излишним, неиспользуемым либо используемым не по назначению (п. 2 ст. 296 ГК). Этими случаями исчерпываются по действующему законодательству основания правомерного изъятия имущества у предприятия или учреждения по решению собственника (п. 3 ст. 299 ГК).
Закрепленное за государственными учреждениями и предприятиями имущество не находится в непосредственном ведении государства - не входит в состав его казны - и оно не осуществляет в отношении него распорядительные функции. Только переход этого имущества в казну порождает такое право. По тем же основаниям обращение взыскания по долгам государства возможно только на имущество, находящееся в составе казны - не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями. То же в полной мере относится и к субсидиарной ответственности государства — по долгам государственных учреждений (п. 2 ст. 120 ГК), казенных предприятий (п. 5 ст. 115 ГК) и в других случаях, которые могут быть установлены законом.
Итак, государство непосредственно осуществляет функции собственника в отношении имущества, входящего в состав государственной казны. При этом закон устанавливает единые принципы
для государственной казны Российской Федерации и субъектов федерации (ст. 214 ГК) и казны муниципальных образований (ст. 215 ГК). Поэтому сказанное распространяется на все группы государственной собственности и на собственность муниципальных образований, хотя бы последняя специально и не называлась.
Если речь идет об осуществлении гражданских правомочий государства как собственника (осуществление права собственности методами публичного права здесь рассматриваться не будет), то прежде всего нужно установить те органы, которые управомочены осуществлять эту деятельность. К сожалению, прямые указания закона на этот счет очень скудны.
Статья 125 ГК предусматривает, что такие действия от имени государства совершают "органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов". Никак конкретно эти органы не выделены. Установление этих органов осложняется еще и тем, что их компетенция определяется не обязательно законом, а любыми актами, определяющими их статус.
В соответствии с общими принципами, действующими в стране, можно выделить два вида таких органов - органы, ведающие денежными ресурсами, и органы, ведающие материальными ресурсами и прочим имуществом.
В отношении нераспределенных денежных средств от имени государства традиционно выступает Министерство финансов и другие финансовые органы. Для этого в его системе создан специальный орган - казначейство, который не надо путать с государственной казной, казначейство ведает только частью казны. Указ Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 "О федеральном казначействе"^ предусматривает создание Казначейства именно в целях проведения государственной бюджетной политики, эффективного управления доходами и расходами в процессе исполнения бюджета и решения других задач, связанных с его функционированием. Те же функции возлагает на Федеральное казначейство Положение о нем^ утвержденное постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 27 августа 1993 г. № 864 с последующими изменениями. Казначейство - это единый центр бюджетной системы, действующий от имени государства, а правами юридического лица оно наделено лишь для обеспечения собственного функционирования как организации.
Собрание актов Президента и Правительства РФ, 1992, № 24, ст. 210. Собрание актов Президента и Правительства РФ, 1993, №35, ст. 684.
262
263
Материальные ресурсы ранее находились в ведении отраслевых министерств и ведомств, которые, осуществляя в отношении них в основном властные правомочия, в определенных пределах могли осуществлять и гражданско-правовые действия. После проведения приватизации отраслевая система управления экономикой и во всяком случае управления государственными материальными ресурсами утратила прежний смысл, появились основания для централизации этой работы. Централизация производится не в министерстве экономики или каком-то другом органе, который направляет сам процесс экономической деятельности, а в специальном ведомстве, которое занимается помимо этого еще и процессом приватизации (последняя и есть его изначальная функция), - в Госкомимуществе. Разнообразные методы управления ресурсами были сосредоточены в Госкомимуществе, которое осуществляет в отношении них властные функции от имени государства. По-видимому, к нему же должно перейти осуществление и хотя бы некоторых гражданско-правовых правомочий.
Компетенция Госкомимущества определена актом Правительства — Положением о Государственном комитете Российской Федерации по управлению государственным имуществом, утвержденным постановлением Правительства РФ от 4 декабря 1995 г. № 1190 с последующими изменениями'". В рассматриваемой здесь части Положение возлагает на Госкомимущество среди прочего "полномочия по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности", равно как и защиту имущественных прав и интересов на территории Российской Федерации и за рубежом, оно также является держателем принадлежащих Российской Федерации акций и т.д. "Управление" имуществом не относится к числу гражданских правомочий, скорее всего под ним следует иметь в виду комплекс гражданско-правовых и публично-правовых правомочий. Также Положение не раскрывает, имеет ли оно в виду "распоряжение" в гражданско-правовом или в публично-правовом смысле. Во всяком случае указание на то, что именно Госкомимущество "оформляет закрепление государственного имущества, находящегося в федеральной собственности, в хозяйственное ведение и оперативное управление", относится к публично-правовым функциям.
Однако ясности и точности с гражданско-правовыми функциями распоряжения государственным имуществом, не закрепленным в хозяйственное ведение и оперативное управление, Положение не создает.
СЗ РФ, 1995, № 50, ст. 4930.
Право органов на совершение гражданско-правовых действий от имени государства должно быть прямо установлено в правовых актах, но такие указания отсутствуют. ГК говорит о действиях (гражданско-правовых) по "приобретению и осуществлению" гражданских прав, прямо не упоминания о распоряжении (прежде всего об отчуждении) правами, что далеко не идентично отчуждению прав.
Так или иначе четкое распределение компетенции в отношении осуществления правомочий собственника очень важно. В настоящее время оно практически отсутствует.
В какой-то мере ясность должна была бы вносить система ответственности по долгам. При множественности органов, представляющих государство, необходимы четкие критерии, позволяющие определить ответчика в конкретном случае. Закон вносит такую ясность только в одном случае. Статья 1071 ГК РФ предусматривает, что в случаях, когда возмещение должно быть произведено за счет казны, от ее имени выступают финансовые органы, т.е. казначейство, если эта обязанность не возложена в соответствии с пунктом 3 статьи 125 ГК на другой орган, юридическое лицо или гражданина (здесь тоже какое-то недоразумение, ибо в п. 3 ст. 125 речь идет о представителе государства, а не об органе, в лице которого государство действует). Но так или иначе по статье 1071 ГК действует презумпция выступления казны в лице финансовых органов, доколе прямо не установлено иное, т.е. вносится определенность. Распространяется ли этот принцип на другие случаи - неясно.
Осуществление права собственности на государственное имущество существенным образом связано с общим правовым положением субъекта - государства. С ним существует много неясностей, хотя пункт 2 статьи 124 ГК и устанавливает, что федерация, субъекты федерации и муниципальные образования, участвующие в гражданских правоотношениях, в связи с таким участием признаются субъектами гражданского права и к ним применяются нормы, установленные для юридических лиц, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Однако при этом многие вопросы остаются неясными, даже за уже рассмотренными рамками, аналогия с юридическим лицом оказывается далеко не полной.
Если юридическое лицо не в состоянии удовлетворить требования кредиторов, оно может быть признано несостоятельным (банкротом) с установленными законом последствиями для его имущества. Вряд ли такая возможность может существовать в отношении государства, во всяком случае Российской Федерации.
264
265
Российская Федерация, субъекты федерации и муниципальные образования занимают разное положение как субъекты гражданского права и, соответственно, как субъекты права собственности. Никаких четких указаний по этому поводу пока в законе не содержится.
Совершенно неясно, как исполнять судебное решение о взыскании с государства каких-то денежных сумм, в частности, на какую статью бюджета и в каком порядке обращать взыскание, что делать при отсутствии соответствующей статьи в бюджете, можно ли обращать взыскание на иное имущество казны, в каком порядке, кто будет выступать в качестве ответчика от имени государства и т.п. Число подобных вопросов можно легко увеличить.
Статус государства как субъекта гражданского права и как собственника должен быть регламентирован гораздо более подробно. В ГК намечены лишь некоторые принципиальные вехи, безусловно нуждающиеся в детализации и, может быть, в некоторой корректировке.
Как отмечалось, одним из существенных элементов права собственности является право распоряжения ею. Специфической для государства является такая форма распоряжения, как приватизация.
Приватизация есть основание перехода права собственности государства, государственных или муниципальных образований частным лицам. Приватизировано может быть только имущество, могущее быть объектом права собственности - предприятия или их части как имущественные комплексы или обособленные вещи, главным образом недвижимость. Причем для этих двух видов объектов установлен разный режим приватизации. Обязательственные требования обособленно вообще не могут быть приватизированы, поскольку они не являются объектом права собственности.
Как правило, приватизация должна рассматриваться как специфический договор купли-продажи. Особенность заключается прежде всего в наличии в этой купле-продаже существенного публичного элемента, относящегося к основаниям, условиям и порядку заключения договора. В некоторых случаях приватизацию следует квалифицировать как договор дарения (приватизация жилых помещений), тоже включающий существенный публично-правовой элемент. Однако во всех случаях это переход права собственности на имущество, которое может быть объектом права собственности. В зависимости от характера объекта находятся порядок и условия приватизации.
266 —___________________________________
Осуществление права государственной собственности по общему правилу находится в зависимости от того, закреплено ли имущество в хозяйственное ведение или оперативное управление какой-либо организации, либо находится в ведении казны. Приватизируемое имущество, как правило, относится к первой группе. Несмотря на это, "распоряжение" им при приватизации осуществляет в принципе не организация, за которой оно закреплено, а органы, представляющие государство в целом. Право хозяйственного ведения или оперативного управления как бы предварительно прекращаются.
\^ праве собственности на землю Существует много других вопросов, касающихся нрава собственности. К числу важнейших из них относится право собственности на землю. Он до сих пор не решен. Как известно, статьяя13 Закона о введении в действие части первой ГК предусмотрела, что глава 17 ГК "Право собственности и другие вещные права на землю" вводится в действие со дня введения в действие Земельного кодекса РФ. Формально глава 17 принята, отложено только ее введение в действие. Однако фактически одновременно с принятием Земельного кодекса возможно внесение в нее изменений.
При этом нужно иметь в виду положения Конституции Российской Федерации, которые остаются определяющими - и для законодателя. Отказ от них требует предварительного изменения Конституции.
Первым из таких конституционных положений, которые заслуживают быть отмеченными, является возможность существования права собственности на землю не только государства и муниципальных образований, но и частных лиц. Об этом прямо говорят часть 2 статьи 94, часть 1 статьи 36 Конституции. Отказ от этого положения не только на региональном, но и на федеральном уровне был бы неконституционен.
Второе конституционное положение касается осуществления и ограничения права собственности на землю. Часть 2 статьи 36 Конституции устанавливает, что владение, пользование и даже распоряжение землей (равно как и другими природными ресурсами) осуществляются собственниками свободно, т.е. без ограничений. Возможны только два основания ограничений — нанесение ущерба окружающей среде и нарушение прав и законных интересов других лиц. Разумеется, объем ограничений зависит от трактовки этих ос-
267
нований. Однако при толковании этих оснований трудно не обратить внимание на сходство приведенной формулы с частью 3 статьи 17 Конституции: "Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц". Представляется, что в этом последнем случае Конституция безусловно говорит об уже существующих субъективных правах других лиц.
Третье положение Конституции, на которое представляется важным обратить внимание, заключается в том, что часть 3 статьи 36 отсылает к федеральному закону для определения условий и порядка лишь пользования землей, ничего не говоря об условиях и порядке осуществления других правомочий, в частности права распоряжения. Напрашивается выыод, что условия и порядок осуществления таких других правомочий не подлежат определению федеральным законом. И вряд ли можно прийти к заключению, что они должны определяться законодательством субъекта федерации.
Пункт "в" статьи 72 Конституции относит вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами к совместному ведению Российской Федерации и субъею-ов Российской Федерации. Пункт "к" той же статьи относит к совместной компетенции вообще все земельное законодательство. Но пункт "о" статьи 71 Конституции гражданское законодательство в целом относит к ведению Российской Федерации. Из этого соотношения следует, что гражданско-правовые вопросы комплексных отраслей, к которым относится и земельное законодательство, в частности о правомочиях собственника, находятся в исключительном ведении Российской Федерации. Вопросы же административного права могут решаться и субъектами федерации, если они не решены на федеральном уровне. Общий принцип заключается в том, что гражданско-правовые нормы комплексных отраслей законодательства могут устанавливаться только Федерацией, а административные - и субъектами федерации. Из этого следует вывод, что гражданско-правовые вопросы права собственности на землю находятся в исключительном ведении Федерации, а административно-правовые - в совместном ведении Федерации и ее субъектов. При условии, что в праве собственности на землю очень существенное значение имеет публичный элемент, роль административного начала в содержании права собственности на землю оказывается чрезвычайно существенной.
Представляется важным остановиться и на некоторых выводах, вытекающихизпункта2статьи214ГК(этастатьявходитвгл. 13,а не 17 ГК, и уже вступила в действие): "Земля и другие природные
ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических диц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью". Это значит, что закон устанавливает презумпцию государственной собственности (даже не муниципальной) на землю, — при отсутствии доказательств права собственности других лиц, собственником является государство. Однако при этом вопрос о субъекте права собственности остается открытым - является ли таким субъектом Федерация или субъект федерации. Нужны совершенно четкие критерии распределения права собственности на землю между субъектами, наделенными публичной властью - Федерацией, субъектами федерации и муниципальными образованиями.
Объектом субъективного права собственности может быть только индивидуально-определенная вещь, поэтому обращает на себя внимание, что ГК в большинстве случаев говорит о праве собственности не на землю, а на участки земли (или недр и т.п.). Юридически это гораздо более точно.
Правовой режим разных объектов права собственности определяется не только в ГК, но и в законах иного рода, специально посвященных таким объектам, иногда посвященных организациям или видам деятельности.
Такой огромный по важности и объему вопрос, как право собственности на землю, естественно, нуждается в специальном рассмотрении.
Е)ыводы
Произведенный обзор новейших законодательных материалов о праве собственности показывает, что Гражданский кодекс Российской Федерации, базирующийся на положениях Конституции России, содержит крупнейшие принципиальные новшества, призванные обеспечить соответствие гражданского законодательства и особенно его важнейших институтов, к которым несомненно принадлежит и право собственности, потребностям современной экономической системы.
Задача чрезвычайной важности заключается в том, чтобы обеспечить точное понимание этого законодательства и его неуклонное применение.
Вместе с тем совершенно ясно, что Гражданским кодексом исчерпать законодательсптао о праве собственности не удастся. Проблемам права, собственности посвящено очень обширное законодательство, более того, существуют также многочисленные иные правовые акты,
268
269
изданные в установленном порядке. Это акты по трем основным направлениям — они посвящены объектам права собственности, отдельным видам организаций, а также отдельным видам деятельности. В целом система норм оказывается очень обширной и сложной.
Действующее законодательство решает далеко не все существующие проблемы. В процессе законотворческой деятельности предстоит закрыть многие пробелы и бреши законодательства. Опыт применения законодательства, развивающаяся практика помогут усовершенствовать лишь некоторые ныне действующие правила, в том числе содержащиеся в ПС Гражданский кодекс сделал первые шаги по приведению категорий права собственности в соответствие с экономической системой. Но это только первые шаги. Многое надо доделывать.
Среди проблем, подлежащих регламентации, находятся прежде всего те, которые так или иначе названы Конституцией. Пальма первенства здесь принадлежит праву государственной собственности. Предоставление собственнику - государству, государственному или муниципальному образованию - права управления ею (п. "д" ст. 71, ст. 130 и ст. 132 Конституции) еще не означает установления порядка такого управления. Есть необходимость определить, кто устанавливает такой порядок, кто осуществляет управление и даже само содержание понятия "управления", которое не входит в число правомочий собственника - по-видимому, оно включает не только частноправовые, но и публично-правовые элементы. Нуждаются в регламентации взаимоотношения между государством, государственными и муниципальными образованиями как собственниками, в частности, по поводу передачи их собственности друг другу (эта проблематика связана с п. "г" ст. 72 Конституции), равно как и вопросы содержания права собственности на такие важнейшие объекты как земля, недра, водные и другие природные ресурсы (п. "в" ст. 72 Конституции). Подлежат определению особенности правового статуса государственных акционерных обществ, порядка доверительного управления ценными бумагами, доверительного управления государственной собственностью, в том числе принадлежащими государству ценными бумагами и т.п.
Нужно постоянно следить за развитием потребности в новом правовом регулировании и в совершенствовании действующего, контролировать системность такого регулирования, ядром которого является Гражданский кодекс.
Самостоятельным объектом постоянного наблюдения должны быть процессы осуществления и соблюдения действующего законодательства, которые представляют собой важный критерий его эффективности.
270 —
271



ОГЛАВЛЕНИЕ