ОГЛАВЛЕНИЕ


Разграничение государственной власти и местного самоуправления: организационные и территориальные аспекты

Автор

О.В.Берг - кандидат юридических наук, кандидат экономических наук, депутат муниципального Совета города Воронежа

"Журнал российского права", 2001, N 4



Разграничение государственной власти и местного самоуправления:
организационные и территориальные аспекты

Основные вопросы распределения полномочий органов государственной власти
и органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации регулируются
Конституцией РФ. Сопоставление норм ст.12, 72, 73 и 77 Конституции позволяет
разграничить компетенцию органов государственной власти Российской Федерации,
органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного
самоуправления муниципальных образований следующим образом.
К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации относится
нормативное установление общих принципов (основ) организации системы органов
государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации на
уровне федеральных законов.
К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации
относится:
установление на уровне законодательства субъектов Российской Федерации
общих принципов организации системы органов государственной власти и местного
самоуправления в субъектах РФ в части, не противоречащей общим принципам организации
местного самоуправления в Российской Федерации, установленным федеральными
законами;
установление системы органов государственной власти в соответствующих
субъектах Российской Федерации;
законодательное регулирование принципов организации местного самоуправления
- более детальных по сравнению с общими принципами правил осуществления местного
самоуправления в части, не нарушающей самостоятельность местного самоуправления,
гарантированную Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
К полномочиям органов местного самоуправления относится определение порядка
осуществления местного самоуправления в соответствии с основами (принципами),
установленными федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации,
и непосредственная организация местного самоуправления в муниципальном образовании.
Конституция РФ устанавливает федеративное устройство Российского государства,
основывающееся на разделении властей, разграничении предметов ведения и полномочий
между органами государственной власти РФ и органами государственной власти
субъектов РФ. При этом в соответствии со ст.73 Конституции система органов
государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии
с общими принципами организации государственной власти в Российской Федерации.
В целях рационализации организации власти в субъекте Российской Федерации,
с учетом масштабов его территории, численности населения, размеров производственной
и социальной инфраструктуры, введено административно-территориальное деление,
обеспечивающее приближение органов власти к объектам властного регулирования
и повышающее эффективность осуществления власти. Важно подчеркнуть отличие
территориального деления субъекта Федерации от федеративного деления на национально-государственные
образования. Так, если территории субъектов Федерации первичны, то административно-территориальные
единицы в рамках субъектов являются лишь следствием территориальной организации
системы органов власти. Таким образом, административно-территориальные единицы
не могут входить в состав субъекта Российской Федерации, как это ошибочно
предусмотрено п.4 постановления Конституционного Суда Российской Федерации
от 24 января 1997 года N 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской
Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти
в Удмуртской Республике", поскольку их отношения не являются по своей природе
федеративными.
Административно-территориальное деление субъекта Российской Федерации
относится к предмету ведения самого субъекта. Являясь способом организации
государственной власти субъекта, административно-территориальное деление согласно
ч.1 ст.77 Конституции отнесено к ведению субъектов Российской Федерации и
осуществляется в соответствии с устанавливаемыми федеральным законом общими
принципами организации представительных и исполнительных органов государственной
власти. Кроме того, данный вопрос находится вне пределов ведения Российской
Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения,
за рамками которых субъекты Российской Федерации согласно ст.73 Конституции
РФ обладают всей полнотой государственной власти.
В соответствии с ч.2 ст.3 Конституции РФ власть в Российской Федерации
осуществляется народом через органы государственной власти и органы местного
самоуправления. Следовательно, административно-территориальное деление субъекта
Российской Федерации выступает, с одной стороны, как механизм функционирования
государственной власти, а с другой - как способ организации местного самоуправления.
Административно-территориальное деление субъекта Российской Федерации
может быть различным с точки зрения статуса образуемых при этом органов государственной
власти. Наибольшее распространение на сегодняшний день получила организация
в административно-территориальных единицах подразделений высших органов государственной
власти субъекта Российской Федерации. В то же время, если иное не предусмотрено
принципами организации представительных и исполнительных органов государственной
власти, установленными федеральным законом, в административно-территориальных
единицах субъекта Российской Федерации могут создаваться самостоятельные территориальные
органы государственной власти. Но и в этом случае они будут выступать в качестве
органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а не органов
соответствующих административно-территориальных единиц, как ошибочно указано
в п.4 названного постановления Конституционного Суда РФ, поскольку согласно
ч.2 ст.11 Конституции РФ государственную власть в субъектах Российской Федерации
осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Кроме того, как
следует из ст.5 Конституции РФ и ст.124 ГК РФ, субъектами права являются только
субъекты Федерации, но не их административно-территориальные единицы.
В общем случае административно-территориальное деление субъекта РФ как
механизм организации государственной власти и административно-территориальное
деление как способ организации местного самоуправления могут не совпадать,
поскольку преследуют различные цели. Исходя из этого, можно выделить четыре
логически возможных варианта административно-территориального деления для
целей организации государственной власти и для целей организации местного
самоуправления:
1) административно-территориальные единицы для целей организации государственной
власти крупнее административно-территориальных единиц для целей организации
местного самоуправления (муниципальных образований);
2) границы административно-территориальных единиц для целей организации
государственной власти и муниципальных образований совпадают;
3) муниципальные образования крупнее административно-территориальных
единиц для целей организации государственной власти;
4) административно-территориальные единицы для целей организации государственной
власти и муниципальные образования по масштабам территории равны, но их границы
не совпадают.
Административно-территориальное деление субъекта Российской Федерации
в соответствии с четвертым вариантом теоретически возможно, но на практике
не применяется, поскольку организационно неэффективно. Третий вариант административно-территориального
деления применяется только на территориях крупных муниципальных образований
- городов, состоящих из районов, в которых созданы подразделения некоторых
органов государственной власти, например, отделы внутренних дел и налоговые
инспекции. На практике наиболее широко распространены первый и второй варианты
административно-территориального деления. В этой связи рассмотрим их более
подробно.
Административно-территориальное деление субъекта Российской Федерации,
предусмотренное первым вариантом, существует чаще всего в форме трехуровневой
системы организации власти: высшие законодательный (представительный) и исполнительный
органы государственной власти субъекта Российской Федерации; представительные
и исполнительные органы государственной власти на уровне крупных районов и
городов субъекта РФ; органы местного самоуправления в городских и сельских
поселениях, микрорайонах городов.
Наряду с преимуществами такого административно-территориального деления,
связанными с соответствием трехуровневой системы власти масштабам субъектов
Российской Федерации, ему присущи и недостатки, обусловленные невозможностью
эффективного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения.
В соответствии со cт.6 Федерального закона "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации" в ведении муниципальных образований
находятся все вопросы местного значения. Решение вопросов местного значения,
указанных в данной статье, экономически наиболее эффективно на уровне района
и города значения субъекта Российской Федерации, а некоторые из них (например,
организация муниципальных учреждений образования и здравоохранения, муниципальной
пожарной службы, муниципальных органов охраны общественного порядка, предприятий
энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации, регулирование планировки
и застройки территорий муниципальных образований) в принципе (организационно)
не могут быть решены на уровне ниже районного (городского). Таким образом,
создание муниципальных образований на уровне сельсоветов, городских и сельских
внутрирайонных поселений не обеспечит решения вопросов местного значения,
определенных Федеральным законом "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации", то есть фактически нарушит установленные
ст.12, 130-133 Конституции РФ гарантии местного самоуправления.
Необходимо отметить, что разрешение рассматриваемой проблемы путем передачи
полномочий органов местного самоуправления районным органам государственной
власти вступает в противоречие с действующим законодательством, поскольку
согласно ст.2 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации" решение вопросов местного значения осуществляется населением
непосредственно или через органы местного самоуправления, а в соответствии
с п.5 ст.14 этого федерального закона осуществление функций местного самоуправления
органами государственной власти и государственными должностными лицами не
допускается. Исключений из этих норм, в отличие от норм о праве наделения
органов местного самоуправления государственными полномочиями, законом не
установлено. Невозможность осуществления функций местного самоуправления органами
государственной власти и государственными должностными лицами подтверждена
также выводами, содержащимися в п.6 постановления Конституционного Суда РФ
от 24 января 1997 года.
Таким образом, наиболее целесообразным является применение второго варианта
административно-территориального деления, предусматривающего создание муниципальных
образований на уровне районов и городов значения субъекта РФ. Принимая во
внимание организационную и экономическую неэффективность создания на одном
и том же территориальном уровне как представительных и исполнительных органов
государственной власти, так и представительных и осуществляющих исполнительные
функции органов местного самоуправления, образование на уровне районов и городов
значения субъекта РФ территориальных органов государственной власти субъекта
Российской Федерации в этом случае нецелесообразно.
Следует подчеркнуть, что при наличии муниципальных образований на уровне
района и города значения субъекта РФ сохраняется возможность создания внутрирайонных
(внутригородских) муниципальных образований. В этой связи необходимо указать
еще на один неточный вывод, содержащийся в том же постановлении Конституционного
Суда РФ, предполагающий, что обязательное наделение районов и городов, указанных
в конституции (уставе) субъекта РФ в качестве первичных административно-территориальных
единиц субъекта, правами муниципального образования означает, что городские
и сельские поселения, входящие в состав района или города, не могут быть муниципальными
образованиями, а становятся лишь подразделениями данного муниципального образования
(п.5 постановления). Однако этот вывод противоречит положениям ст.131 Конституции
РФ о праве населения самостоятельно определять структуру органов местного
самоуправления и ст.6 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации", допускающей создание одних муниципальных образований
в границах территории других муниципальных образований.
В то же время создание муниципальных образований на внутрирайонном (внутригородском)
уровне, хотя и соответствует закону, но с точки зрения эффективности представляется
нецелесообразным. Исключение из этого правила составляют административные
единицы, создаваемые в границах крупных городских и сельских поселений. Как
видится, усложнение структуры органов местного самоуправления и увеличение
затрат на их содержание не повлекут за собой рост эффективности осуществления
местного самоуправления, а, напротив, способны спровоцировать споры о разграничении
полномочий, объектов муниципальной собственности и средств местного бюджета.
Таким образом, анализируя соотношение административно-территориального
деления субъекта РФ и территориальной организации местного самоуправления,
можно сделать следующие выводы:
1. Некорректны попытки определить территориальный уровень, на котором
государственная власть сменяется местным самоуправлением, поскольку на всей
территории Российской Федерации должны одновременно осуществляться как государственная
власть (Российской Федерацией и соответствующим субъектом РФ), так и местное
самоуправление.
2. Более конструктивным видится подход, направленный на определение минимального
территориального уровня, на котором целесообразно образовывать представительные
и исполнительные органы государственной власти, и максимального территориального
уровня, на котором целесообразно образовывать органы местного самоуправления.
3. Критерием для установления минимального территориального уровня, на
котором необходимо создание органов государственной власти субъекта Российской
Федерации и органов местного самоуправления, не может служить масштаб соответствующих
территорий. Не является таким критерием и степень приближения органов местного
самоуправления к населению, как это предлагается в п.5 постановления Конституционного
Суда РФ от 24 января 1997 года, иначе муниципальные образования следовало
бы создавать на основе нынешних домовых и уличных комитетов. Таким критерием
может являться только эффективность решения органами государственной власти
и органами местного самоуправления на соответствующем уровне вопросов государственного
или местного значения.
4. Экономически эффективно и организационно оправданно создание представительных
и исполнительных органов государственной власти субъекта РФ только на уровне
субъекта в целом, а представительных и осуществляющих исполнительные функции
органов местного самоуправления - на уровне районов и городов значения субъекта
РФ. Однако общее разграничение полномочий органов государственной власти и
органов местного самоуправления по территориальным уровням "субъект Российской
Федерации - район (город)" не означает, что оно оптимально для всех предметов
ведения субъекта РФ и муниципальных образований. Учитывая, что оптимальный
с точки зрения эффективности уровень территориального разграничения полномочий
органов государственной власти и органов местного самоуправления меняется
в зависимости от предмета ведения, некоторые вопросы, относящиеся к ведению
органов государственной власти субъекта РФ, целесообразно решать на районном
и городском уровне. В этом случае следует создавать на указанном уровне подразделения
органов государственной власти субъекта РФ, к компетенции которых относится
решение соответствующих вопросов, или наделять органы местного самоуправления
соответствующими государственными полномочиями.
5. Не противоречит законодательству, но, как правило, нецелесообразно
создание внутрирайонных и внутригородских муниципальных образований, за исключением
образуемых в границах крупных городских и сельских поселений.

О.В.Берг,
кандидат юридических наук,
кандидат экономических наук,
депутат муниципального Совета города Воронежа

"Журнал российского права", N 4, апрель 2001 г.




ОГЛАВЛЕНИЕ