стр. 1
(из 2 стр.)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Следующая >>

Проблемы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в сфере исполнительной власти

Автор

А.В. Безруков - адъюнкт Уральского юридического института МВД России

"Журнал российского права", 2001, N 1



Проблемы взаимодействия Российской Федерации
и ее субъектов в сфере исполнительной власти

Если речь идет о направлениях взаимодействия РФ и ее субъектов, то можно
данные направления в соответствии со ст.10 федеральной Конституции классифицировать
в соответствии с принципом разделения властей на законодательную, исполнительную
и судебную.
Государственные органы, относящиеся к каждой из обозначенных ветвей власти,
взаимодействуют друг с другом. Органы исполнительной власти РФ и ее субъектов
могут по согласованию передавать друг другу осуществление части своих полномочий
(ч.2, 3 ст.78 Конституции РФ), а Россия вправе делегировать часть своих полномочий
международным межгосударственным объединениям (ст.79).
Так, в сфере исполнительной власти осуществляется взаимодействие между
Президентом РФ и главами исполнительной власти субъектов РФ, или Правительством
России и органами исполнительной власти субъектов РФ.
В соответствии со ст.85 Конституции РФ Президент РФ является арбитром
при разрешении споров и разногласий между органами государственной власти
РФ и ее субъектов. Если согласованное решение не будет принято, он может передать
разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.
Часть 2 ст.85 федеральной Конституции наделяет Президента РФ правом в
случае противоречия актов органов исполнительной власти субъектов РФ Конституции
РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав
и свобод человека и гражданина приостанавливать действие этих актов до решения
данного вопроса соответствующим судом*(1).
В целях реализации конституционных полномочий Президента РФ по обеспечению
соответствия конституций, уставов и иных нормативно-правовых актов субъектов
РФ Конституции России и федеральным законам Указом Президента РФ от 3 декабря
1994 года N 2147 "О мерах по совершенствованию юридического обеспечения деятельности
Президента Российской Федерации" и постановлением Правительства РФ от 3 июня
1995 года N 550 "О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской
Федерации" на Министерство юстиции РФ возложено проведение юридической экспертизы
нормативно-правовых актов, принимаемых в субъектах РФ.
Как показывает практика проведения данной экспертизы, наиболее типичными
недостатками в нормотворческой деятельности субъектов РФ являются:
издание субъектами РФ правовых актов по предметам ведения РФ в нарушение
ст.71, 72, 76 Конституции РФ;
искажение в правовых актах субъектов РФ смысла федеральных законов или
переписывание их "с поправками";
издание актов, в которых представительные и исполнительные органы государственной
власти нарушают конституционный принцип разделения властей (что характерно
для уставов ряда регионов);
принятие документов, положения которых ограничивают закрепленные Конституцией
РФ и федеральными законами права и свободы человека и гражданина;
недостатки в юридической технике, приводящие к многочисленным противоречиям
между правовыми актами субъектов РФ, Конституцией РФ и федеральными законами.
Важное значение приобретает статус Министерства юстиции России, которое
не только проводит юридическую экспертизу региональных нормативных правовых
актов, но и ведет федеральный регистр - банк нормативных правовых актов субъектов
Федерации*(2).
Говоря об аспектах взаимоотношений федерального центра и субъектов РФ
в сфере исполнительной власти, необходимо более подробно остановиться на взаимодействии
Президента РФ и глав исполнительной власти субъектов РФ.
Часть 2 ст.85 Конституции РФ предусматривает право Президента РФ приостанавливать
действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия
этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам
России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого
вопроса соответствующим судом. Данное положение также закрепляется в ст.29
Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти в субъектах Российской Федерации". Согласно этой статье Президент РФ
вправе приостанавливать действие акта высшего должностного лица субъекта РФ,
а также действие акта органа исполнительной власти субъекта РФ в случае противоречия
этого акта Конституции РФ*(3). Данное право Президента России проистекает
из его статуса гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина (ч.2
ст.80), из принципов единства системы государственной власти (ч.3 ст.5) и
единства системы исполнительной власти (ч.2 ст.77).
Однако названная норма не гарантирует субъектам РФ той степени самостоятельности,
которая фиксируется в других положениях Основного закона. Дело в том, что
ч.2 ст.77 Конституции РФ устанавливает единую систему исполнительной власти
лишь в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения
РФ и ее субъектов. Из этого вытекает, что Президент вправе реализовывать свои
полномочия лишь в указанных пределах, тогда как ч.2 ст.85 значительно расширяет
его прерогативу.
Поскольку в рассматриваемой норме говорится о возможности главы государства
приостанавливать действие актов исполнительной власти субъектов РФ в случае
их противоречия не только Конституции РФ, но и федеральным законам, то в данном
случае не исключена возможность вторжения Президента в права того или иного
региона при принятии закона по вопросам собственного ведения субъектов РФ.
Однако согласно ч.4 и 6 ст.76 Конституции РФ в случае противоречия между федеральным
законом и нормативно-правовым актом субъекта РФ, изданным в пределах его ведения,
действует нормативно-правовой акт субъекта РФ.
Таким образом, Конституция, как справедливо указывает М.С. Саликов, оставляет
место для вольного и невольного произвола по отношению к субъектам Федерации*(4).
Пожалуй, можно согласиться с рекомендацией ученого изъять из ст.85 ч.2, оставив
лишь часть 1, предусматривающую возможность использования Президентом согласительных
процедур для разрешения разногласий между федеральными и региональными государственными
органами*(5).
В то же время можно предложить более гибкий вариант, предусматривающий
редакцию ч.2 ст.85, исключающую из нее положения о несоответствии федеральным
законам.
Однако взаимодействие в сфере исполнительной власти осуществляется не
только между Президентом РФ и главами регионов, но и между главами других
органов государственной власти субъектов РФ. В этом плане определенный интерес
представляют место и роль института полномочных представителей Президента
РФ в федеральных округах.
Из конституционных полномочий Президента РФ важное значение имеют назначение
и освобождение полномочных представителей Президента в регионах России (в
силу п."к" ст.83 Конституции РФ). Статус института полномочных представителей
Президента РФ в регионах до недавнего времени регулировался Указом Президента
РФ N 696 "О полномочном представителе Президента в регионе Российской Федерации"
и Положением о полномочном представителе Президента РФ в регионе РФ*(6).
В последнее время меры по укреплению властной вертикали, касающиеся непосредственно
сферы исполнительной власти, проводимые главой государства, приобретают исключительную
актуальность.
Определенный общественный резонанс вызвал Указ Президента РФ N 849 от
13 мая 2000 года о полномочном представителе Президента в федеральном округе
и Положение о нем, утвержденное данным Указом*(7). Причем в этом решении главы
государства многие ученые и политики справедливо усмотрели первый шаг Президента
РФ на пути реформирования Федерации*(8).
Проведение данной реформы нельзя рассматривать как попытку нарушения
административно-территориального устройства России, поскольку статус и целостность
субъектов Федерации сохраняются. Но не вызывает сомнений то, что данная мера
направлена на укрепление вертикали исполнительной власти в Российской Федерации,
что соответствует ст.77, 78 Конституции РФ. Это признал сам глава государства
в своем Послании Федеральному Собранию России, где говорится о том, что суть
данного решения не в укрупнении регионов, а в укрупнении структур президентской
вертикали в пределах территорий, не в ослаблении региональной власти, а в
создании условий для упрочения федерализма*(9).
Вторым шагом главы государства в этом направлении явилось внесение в
Государственную Думу пакета законопроектов, изменяющих порядок формирования
Совета Федерации, введение порядка отстранения от должности руководителей
регионов и роспуска законодательных органов субъектов России, принимающих
акты, идущие вразрез с федеральными законами, и наделяющих главу региона правом
отстранения от должности нижестоящих глав местного управления и самоуправления.
И такие законы уже приняты*(10). "Это сегодня не только правильно, но и просто
необходимо для восстановления в стране работающей властной вертикали"*(11),
- заявил В.В. Путин.
Очередным шагом в укреплении вертикали власти явилось создание окружных
подразделений органов МВД в образованных федеральных округах. В соответствии
с Указом Президента РФ от 31 июля 2000 года "Вопросы Министерства внутренних
дел Российской Федерации"*(12) руководители окружных подразделений МВД России
и их заместители назначаются главой государства по представлению министра
внутренних дел. Данное полномочие Президента не вытекает из главы 4 Конституции
РФ, поскольку назначение руководителей органов МВД входит в компетенцию министра
внутренних дел России с согласия соответствующих субъектов Федерации, следовательно,
сомнительна конституционность этого положения.
Следующим этапом явилось принятие главой государства дополнительных мер
по обеспечению единства правового пространства. В соответствии с Указом Президента
РФ от 10 августа 2000 года в России создан федеральный банк нормативно-правовых
актов субъектов России - федеральный регистр НПА субъектов РФ, ведение которого
отнесено к Министерству юстиции России. При этом руководителям субъектов Российской
Федерации предписано в семидневный срок направлять копии нормативных правовых
актов субъекта Федерации в Минюст для включения данных актов в федеральный
регистр и проведения юридической экспертизы*(13).
Подписание главой России Указа "О Государственном Совете Российской Федерации"*(14)
завершило первый этап реформы властной вертикали. При этом роль Государственного
Совета РФ неизбежно будет подниматься, несмотря на то, что по действующему
Положению Государственный Совет выполняет одну функцию - совещательную, и
все его решения носят рекомендательный характер. Поэтому следует согласиться
с Е.С. Строевым, который подчеркнул, что Государственный Совет будет превращаться
в более властный орган и, возможно, заменит верхнюю палату российского парламента*(15).
Действующая Конституция не ограничивает Президента РФ в назначении своих
полномочных представителей. Если ранее институт полномочных представителей
был учрежден почти в каждом регионе, и главе государства приходилось контактировать
более чем с 80 полномочными представителями, то теперь вся территория России
условно разделена на семь федеральных округов. Таким образом, Президенту предоставляется
возможность более эффективно осуществлять взаимодействие с регионами через
своих представителей в группе регионов. При этом следует иметь в виду, что,
например, согласно Положению полномочный представитель в федеральном округе
взаимодействует с органами государственной власти, "находящимися в пределах
федерального округа", а не в его составе.
Вместе с тем нельзя не заметить, что введение института полномочного
представителя Президента РФ в федеральном округе отдалит регионы от Центра,
поскольку вводится промежуточное звено. Лидеры регионов во многом лишаются
возможности прямого выхода на главу государства, взаимодействие между ними
будет в большей мере опосредованным, в то время как решение ряда ключевых
вопросов требует прямого (непосредственного) взаимодействия глав регионов
с Президентом РФ. Поэтому ограничение возможности прямого контактирования
(путем введения промежуточного звена между субъектами и Центром) вряд ли можно
признать правильным. С другой стороны, вполне очевидно, что эффективность
работы главы государства должна повыситься.
Основные задачи полномочного представителя Президента РФ в федеральном
округе РФ определены в главе 2 Положения. Это организация в соответствующем
федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных
направлений внутренней и внешней политики страны; организация контроля за
исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной
власти; обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента
РФ; представление главе государства регулярных докладов об обеспечении национальной
безопасности в федеральном округе, а также социальном, политическом, экономическом
положении в нем. Однако полномочный представитель не вправе вмешиваться в
оперативную деятельность органов исполнительной власти, объединений, организаций,
издавать решения, обязательные для исполнения. В главе 3 определяются функции
полномочного представителя, которые в основном носят представительский характер.
Несмотря на огромный объем функций полномочного представителя Президента
РФ в федеральном округе (глава 3 Положения о полномочном представителе Президента
РФ в регионе РФ), на практике он обладает лишь двумя реальными механизмами
контроля за деятельностью территориальных органов исполнительной власти: он
участвует в работе региональных коллегий органов исполнительной власти и согласовывает
кандидатуры для назначения на должность руководителя территориальных органов
исполнительной власти, а также согласовывает направляемые в федеральные органы
исполнительной власти представления о награждении государственными наградами,
объявлении почетных званий и организует контроль за исполнением федеральных
законов и иного федерального законодательства. Контрольные функции полномочного
представителя Президента в федеральном округе (контроль за соответствием нормативных
актов субъектов Федерации федеральному законодательству) также недостаточно
регламентированы в законодательстве РФ и во многом пересекаются с функциями
иных органов государственной власти (например, организация контроля за исполнением
федерального законодательства отнесена к функциям правоохранительных органов).
Поэтому функции полномочного представителя должны получить более четкую правовую
регламентацию на более высоком юридическом уровне - в федеральном законе.
Кроме того, законодательством не урегулирован вопрос о том, на каких
условиях осуществляется взаимодействие полномочного представителя Президента
в федеральном округе РФ с органами исполнительной власти субъекта РФ. Нормы
указанного Положения в этой части представляются недостаточными.
В законодательстве РФ следует решить вопрос и о более высоком уровне
правовой защиты полномочного представителя Президента в регионе РФ. Например,
в главе 7 Положения 1997 г. (главы 1 - 5 признаны недействующими, следовательно,
в остальной части оно действует) указано, что полномочный представитель несет
персональную ответственность перед главой государства за неисполнение или
ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; указывается, что в
случае утраты доверия полномочный представитель может быть досрочно освобожден
от должности. Поэтому целесообразно более подробно прописать основания ответственности
и отстранения от должности полномочного представителя, указав, в чем конкретно
может выразиться неисполнение или ненадлежащее исполнение им своих обязанностей,
к каким последствиям оно привело или может привести. Это позволит сделать
статус полномочного представителя более стабильным и защищенным.
Вообще, в отечественном законодательстве на уровне федеральных органов
следует закрепить статус полномочных представителей Президента в федеральном
округе РФ, парламенте страны. Норма п."к" ст.83 Конституции РФ, несомненно,
нуждается в развитии.
Еще одной важной проблемой взаимоотношений Президента РФ и органов государственной
власти субъектов РФ является трактовка ч.4 ст.78 Конституции РФ, где указано,
что Президент РФ и Правительство РФ обеспечивают в соответствии с Конституцией
осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории
РФ.
Конституция предусматривает целый ряд институтов и правовых процедур,
которые призваны обеспечить осуществление полномочий федеральной государственной
власти:
1) институт полномочных представителей Президента РФ;
2) применение согласительных процедур согласно ч.1 ст.85 Конституции;
3) приостановление действия нормативных актов органов исполнительной
власти субъектов РФ в случае их противоречия федеральному законодательству
или нарушении прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса
судом;
4) введение чрезвычайного положения на всей территории России или ее
части с незамедлительным сообщением об этом представительному органу страны
согласно ст.88 Основного закона.
Несомненно, что в сфере взаимодействия органов исполнительной власти
РФ и ее субъектов существуют и другие проблемы. Например, до недавнего времени
был актуальным спор о том, не следует ли Президенту РФ назначать губернаторов.
Однако указанный Федеральный закон от 6 октября 1999 года решил и эту проблему,
закрепив принцип выборности главы исполнительной власти субъекта РФ*(16).
Вместе с тем нельзя оставить без внимания в этом контексте обозначенную
выше проблему укрепления исполнительной власти в Российской Федерации, вызвавшую
определенный общественный интерес и представляющую в настоящее время особую
актуальность, что, в частности, связано с вопросами взаимной ответственности
России и ее субъектов в сфере исполнительной власти.
Так, ст.26 действующего Федерального закона от 6 октября 1999 года*(17)
предусматривает ответственность органов государственной власти, должностных
лиц и граждан при нарушении законодательства субъекта РФ.
Этим законом установлена взаимная ответственность законодательного и
исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации
за грубое нарушение Конституции РФ и федерального законодательства, в частности
за непринятие мер по устранению установленного судами противоречия изданных
ими актов Конституции РФ и федеральным законам. В настоящее время в данный
закон внесены изменения Федеральным законом от 29 июля 2000 года*(18).
Среди этих изменений имеются такие, которые расширяют полномочия Президента
России и по роспуску законодательного органа субъекта РФ и по отстранению

стр. 1
(из 2 стр.)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Следующая >>