стр. 1
(из 12 стр.)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Следующая >>

Институт актуального образования «ЮрИнфоРМГУ»
Кафедра финансово-правовых дисциплин






И. И. Кучеров






БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО
РОССИИ


Курс лекций



Федеральная программа
книгоиздания России













Москва
АО «Центр ЮрИнфоР»
2002


ББК G5.26 УДК 336
К959




Федеральная программа книгоиздания России
Рецензент: О.Н. Горбунова, доктор юридических наук, профессор.



Кучеров И. И.
Бюджетное право России: Курс лекций.—М.: АО «Центр
ЮрИнфоР», 2002.-317 с.



Издание представляет собой курс лекций по бюджетному праву. В книге содержатся сведения по истории бюджетной системы России, раскрываются понятие и юридическая сущность бюджета, анализируются устройство бюджетной системы России и ее принципы, межбюджетные отношения, понятие бюджетного права, его источники, права и обязанности участников бюджетных правоотношений, институты государственных и муниципальных заимствований, долгов и кредитов, бюджетные процедуры, полномочия государственных органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджетов, вопросы ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Материал изложен в форме, максимально приближенной к нормативно-правовым источникам. Законодательство приводится по состоянию на 1 марта 2001 г.
Курс предназначен для студентов образовательных учреждений, обучающихся по юридической специальности.














ISBN 5-89158-061-6

© И. И. Кучеров, 2002
© АО «Центр ЮрИнфоР», 2002

Введение

Настоящий курс предназначен для слушателей и студентов образовательных учреждений, обучающихся по специальности «Юриспруденция».
Знание практикующими юристами бюджетного законодательства является неотъемлемым условием их успешной профессиональной деятельности. Ведь бюджетный механизм в сочетании с налоговым образует единую сложную юридическую конструкцию, главное предназначение которой — обеспечение необходимого финансирования государства и муниципальных образований. Сохранность бюджетных средств, их целевое и эффективное использование являются неотъемлемыми условиями обеспечения экономической безопасности государства.
В процессе изучения бюджетного права слушатели и студенты должны получить сведения по истории бюджетной системы России, познать юридическую сущность бюджета, устройство бюджетной системы и ее принципы, содержание межбюджетных отношений, понятие бюджетного права, его источники, институты государственных и муниципальных заимствований, долгов и кредитов, бюджетные процедуры, полномочия государственных органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджета, ответственность за нарушения бюджетного законодательства.
В основу курса положены лекции, прочитанные автором на юридическом факультете Академии налоговой полиции ФСНП России.























Лекция 1
Становление бюджетной
системы России

1. Государственная роспись доходов
и расходов Российской Империи

Бюджет—нормандское слово (bougette), возможно происходящее от латинского bulga, которое буквально означает «кожаный мешок». В таком мешке в английском парламенте вносились акты, касающиеся государственной росписи. Если не предварительные росписи, то финансовые счета существовали в Англии уже в первые годы нормандского владычества. Во всяком случае в подписанной в 1215 г. Великой хартии вольностей уже предусматривалось, что король без согласия парламента не может налагать подати, т. е. ограничивалась возможность установления им дополнительных источников бюджетных доходов.
В России некое подобие росписей также существовало достаточно давно. О них имеются упоминания уже в первые годы правления дома Романовых. Так, в одной из грамот, датированной 1623 г., говорится о присылке сметы, «чтобы затем наша годовая большая смета и приходная и окладная книга не стала».
В 1654 г. создан Счетный приказ, являвшийся в то время высшим контрольным учреждением. Главной его обязанностью было «ведать всего Московского государства приход и расход, и остаток по книгам за многие годы» [1 См.: Котошихин Г. О России в царствование Алексея Михайловича. — СПб., 1859. С. 96.]
. Местных контрольных учреждений тогда не существовало, а ревизия счетов производилась специальными финансовыми органами (кабацкими, таможенными головами и др.), которые представляли воеводе для контроля счетные книги, куда были занесены данные о всех сборах с доходов. На основании этих книг представители земства составляли «белые книги» и оценивали работу сборщиков. После ревизии счетов на местах финансовые сборщики отправлялись для окончательного отчета в Москву [2 См.: Блех И. И. Устройство финансового управления и контроля в России в историческом развитии.—СПб., 1895. С. 59.]
.
Неизвестно, существовали ли в то время какие-нибудь узаконения для составления смет. Скорее всего, это были простые своды доходов и расходов, вроде тех табелей и окладных росписей, которые устанавливались Указом Петра I, датированным 27 января 1710 г. В нем повелевалось «сложить приход с расходом... и что за всем останется или недостанет». Заботой о сведении воедино доходов и расходов был обусловлен, видимо, Указ Петра III от 23 мая 1762 г., в соответствии с которым были затребованы от всех ведомств сведения о доходах и расходах. В периоды их правления контрольными функциями в сфере государственных финансов была наделена Ревизион-коллегия, основной задачей которой являлась проверка счетов по государственным доходам и расходам как в денежном, так и в натуральном выражении [3 См.: Лебедев В. А. Финансовое право: Учебник (в серии «Золотые страницы финансового права Росии»)—М., 2000. Т. 2. С. 184-185.]
.
В период царствования Екатерины II также было составлено несколько ведомостей государственных доходов и расходов (первая из известных датирована 1769 г.). В 1779 г. учреждается должность государственного казначея, в обязанности которого входит представление Императрице в начале года табеля о доходах, расходах и остатках, а в конце года — ведомости о доходах, расходах и недоимках .
Наиболее полный вид бюджетные сметы и отчеты приобретают лишь в конце XVIII в. В работе известного российского реформатора в области финансов М. М. Сперанского «План финансов» (1810) приводится фрагмент Генерального годового отчета о государственных доходах и расходах за 1796 г. В соответствии с ним общая сумма доходов составила 63673194 руб. Из них окладные приходы с купеческого капитала — 1 075 526 руб., с мещан — 1 314 529 руб., с казаков и войсковых обывателей, пользующихся правом винокурения, — 1049 068 руб., с крестьян: подушных, казенных и помещичьих—14390053 руб., оброчных, казенных всякого рода— 14707921 руб.; накладные, по 2 коп. с рубля, с подушного и оброчного сбора—613481 руб.; окладные, по временам переменяющиеся, включая питейные откупные, — 18 089 393 руб., с оброчных статей — 753 806 руб.; неокладные, включая таможенные, — 5 978 289 руб., соляные — 841947 руб., с горных заводов—1426484 руб.; разного звания неокладные сборы— 3432691 руб. [4 См.: Сперанский М. М. План финансов // У истоков финансового права.-М., 1998. С. 99.]

В 1802 г. с учреждением министерств обязанность составления государственной росписи доходов и расходов была возложена на министра финансов. Подробные правила для составления росписи даны в Наказе министру финансов от 25 июля 1811 г.
Дальнейшее развитие бюджета в России представляло собой постепенный переход от простого счетоводства к составлению сначала частных росписей, потом отдельных смет государственных доходов и расходов, пока не появилась наконец общая смета в виде бюджета в его современном понимании. Однако, по мнению А. А. Никитского, «только с 1863 г. появляется у нас нечто, заслуживающее название бюджета. И только в 1906 г. появляются зачатки бюджетного права» [5 См.: Никитский А. А. Основы финансовой науки и политики.—М., 1909. С. 185.]
.
Среди источников бюджетного права Российской Империи этого периода в первую очередь следует выделить Правила составления бюджета, утвержденные 22 мая 1862 г., которые фактически определяли порядок осуществления бюджетного процесса в первоначальной его стадии. На основании этих Правил и Высочайше утвержденных мнений Государственного Совета с 1863 г. составлялась ежегодная роспись доходов и расходов. Процедура составления росписи предусматривала предварительный сбор составленных министерствами и ведомствами смет, с замечаниями на них министра финансов и Государственного контроля. На основе этих смет министром финансов составлялась общая роспись государственных доходов и расходов, которая не позднее 1 ноября представлялась в Государственный Совет. По рассмотрении советом роспись утверждалась Императором, после чего становилась законом.
Известный русский специалист в области финансового права В. А. Лебедев определял бюджет как роспись государственных доходов и расходов на данный период времени, рассмотренную законодательными учреждениями и утвержденную верховной властью. По его мнению, бюджет (в отличие простой сметы) «должен быть выражением всего движения финансового управления государства, иначе сказать, в нем должны быть приведены в строгой системе все потребности государства и все средства их покрытия, что достигается подразделением всех доходов и расходов на рубрики. Наконец, должен быть общий систематический свод их в виде общих итогов. Как скоро бюджет составлен, рассмотрен законодательными учреждениями и утвержден верховной властью, он делается законом финансового хозяйства, имеющим силу на определенный срок — год или более, на который издан. Со времени издания такого закона налагается обязанность на финансовые органы собрать государственные доходы в тех размерах, которые указаны бюджетом; а с другой стороны, налагается на министра финансов обязанность давать всем местам и лицам средства, которые назначены им в бюджете [6 См.: Лебедев В. А. Указ. соч. С. 171-172.]
.
Позднее в этой сфере был принят ряд законов, в частности, Закон от 14 июня 1891 г. впервые установил классификацию государственных доходов. Согласно установленной им классификации обыкновенные доходы были разделены в сметах и росписи на 35 параграфов, сгруппированных в 9 отделов по главным источникам обложения. Законы от 4 июня 1894 г., 15 декабря 1897 г. и 22 мая 1900 г. установили разделение государственных доходов и расходов на обыкновенные и чрезвычайные, а Закон от 8 мая 1895 г. разрешил министрам вносить в сметы условные кредиты.
В соответствии с Правилами от 8 марта 1906 г. государственная роспись доходов и расходов вместе с финансовыми сметами министерств и главных управлений, а также денежные ассигнования из казны, не предусмотренные росписью, и ряд других бюджетных вопросов были отнесены к ведению Государственной Думы. В результате Государственная Дума фактически была уравнена в правах в обсуждении и утверждении росписи с Государственным Советом. Этими органами могли создаваться законодательные комиссии для изучения бюджета.
При составлении бюджета, как правило, его доходная часть занижалась, что позволяло получать в процессе его исполнения дополнительные доходы. Значительная часть их использовалась на строительство железных дорог, военные расходы и пр. Так, в 1906 г. бюджетная роспись предусматривала превышение доходов над расходами в 10 млн руб., фактически было получено более 210 млн руб., а в 1907 г. эти показатели составили соответственно 2 млн и 147 млн руб. В 1908 г. министр финансов настолько преуменьшил доходы бюджета, что 3-я Государственная Дума была вынуждена увеличить его на 74 млн руб. [7 См.: Никитский А. А. Указ. соч. С. 186-187.]

Общая сумма доходов в бюджете Российской Империи на 1909 г. составила 2477 млн руб., из них правительственные регалии—826 млн руб., или 33,3% (в том числе от казенных винных операции—733,6 млн руб., или 29,6%, от почты, телеграфа и телефона—85,8 млн руб., или 3,4%); казенные имущества и капиталы—699,3 млн руб., или 28,2% (в том числе от казенных железных дорог— 563,4 млн руб., или 22,7%); косвенные налоги—519,6 млн руб. (21%); прямые налоги—191,1 млн руб. (7,7%); пошлины—133,3 млн руб. (5,4%); возмещение расходов государственного казначейства—92,5 млн руб. (3,8%) и прочие поступления— 15,2 млн руб. (0,6%).
Свод расходов предусматривал пять разделов: «Платежи по займам», «Оборона государства», «Казенные операции», «Пенсии за счет казны, капиталов и аренды», «Прочие расходы». В бюджете на 1909 г. предусматривалось расходовать: на платежи по займам 396,7, или 16 %; на оборону государства — 536,4 млн руб. (21,7%); казенные операции—784,1 млн руб., или 31,7% (в том числе на казенную продажу питей— 214,6 млн руб., или 8,6%; на казенные железные дороги— 532 млн руб., или 21,5%, другие операции—37,3 млн руб., или 1,5%); на пенсии—103,7 млн руб. (4,2%); прочие расходы: расходы управления—386,8 млн руб. (15,7%), просвещение, наука и искусство—78,4 млн руб. (3,2%), почта, телеграф и телефон—53,1 млн руб. (2,1%), торговля и промышленность—5 млн руб. (0,2%). Расходы управления включали расходы на: содержание Императорского Двора, Государственного Совета, Государственной Думы, Канцелярий Его Императорского Величества и Совета Министров в размере 26,6 млн руб. (1,1%); церковное управление и духовенство—19,8 млн руб. (0,8%); полицию—70,4 млн руб. (2,9%); суды и тюрьмы—63,1 млн руб. (2,5%); внешние Сношения-4,2 млн руб. (0,1 %) и пр.
Бюджет Российской Империи не в полной мере соответствовал уже известным в то время принципам единства и универсальности. В него, например, не включались доходы и расходы ведомства императрицы Марии, уделов и кабинетских земель.
С 1862 г. бюджетные доходы централизуются в кассах Государственного казначейства. Около трети всех поступлений хранилось на текущем счету в Государственном банке.
Проверка правильности исполнения бюджетной росписи осуществлялась чинами Государственного контроля — как на основе документов, так и посредством производства ревизий. Однако к ведению Государственного контроля не относились такие ведомства, как Министерство двора и уделов;
Собственная Его Императорского Величества канцелярия по учреждениям императрицы Марии; государственные кредитные установления и особая канцелярия Министерства финансов; хозяйственное управление при Святом Синоде по специальным средствам духовного ведомства и суммам, отпускаемым из казны на духовно-учебные заведения; Министерство иностранных дел — в части чрезвычайных издержек на предметы и тайны, подлежащие и известные Императору; министерства и главные управления относительно сумм, ассигнованных на известное Императору употребление. Следовательно, использование денежных средств на нужды Императора или с его ведома фактически было неподконтрольно.
Постановления Государственного контроля относительно начетов на то или иное лицо или учреждение за нарушение порядка исполнения бюджета имели силу лишь в том случае, если с ними соглашались их начальники.
Бюджетная система Российской Империи являлась двухуровневой. В 1864 г. вышло Положение о губернских и уездных земских учреждениях, в соответствии с которым в России созданы органы местного самоуправления — земства, которые ведали хозяйственными делами на местах. Финансирование земств осуществлялось за счет средств земских бюджетов, основными источниками доходов которых являлись земские повинности и сборы. Земские бюджеты включали обязательные и необязательные расходы. К числу обязательных относились расходы на содержание органов местного самоуправления, тюрем, мировых судей, а к необязательным—расходы на здравоохранение и образование и др [8 См.: Бюджетная система России / Под ред. Г. Б. Поляка.—М., 1999. С. 13-14.]
. В волостях финансирование осуществлялось за счет средств волостных бюджетов, формируемых за счет волостных и сельских сборов.

2. Бюджетная система СССР

Советская бюджетная система прошла несколько этапов развития начиная с 1922 г., когда был образован Союз ССР. Принятая в 1924 г. Конституция СССР предусматривала образование государственного бюджета. В его состав входили союзный бюджет, а также бюджеты союзных республик. Формирование доходной части бюджетов основывалось на принципе подведомственности. Все предприятия и организации были распределены между различными уровнями власти и вносили отчисления от прибылей в соответствующий бюджет. Таким образом, предприятия союзного подчинения, т. е. находившиеся в ведении союзных ведомств, вносили свои платежи из прибыли в союзный бюджет, а предприятия республиканского, областного, городского подчинения — в соответствующие бюджеты. Местные бюджеты, к которым относились бюджеты автономных республик, краевые, областные, городские, районные и сельские бюджеты, не включались в состав государственного бюджета СССР.
Положением о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик, утвержденным ЦИК и СНК СССР 25 мая 1927 г., для придания устойчивости бюджетам союзных республик за ними закреплялось 99 % доходов от сельскохозяйственного, промыслового и подоходного налогов, взимаемых на территории данной республики. Кроме того, за республиканскими бюджетами были закреплены: доходы от недр; 50 % доходов от прибылей предприятий общесоюзного значения, находящихся в ведении республиканских органов; 50 % доходов от концессий общесоюзного значения; доходы от реализации всех государственных фондов (как общесоюзных, так и республиканских); доходы от возврата всех ссуд, в том числе выданных предприятиям и организациям республиканского значения из общесоюзных источников. Союзные республики в свою очередь имели право устанавливать минимальный перечень доходов и расходов, включаемых в местные бюджеты, а также порядок их составления, рассмотрения и утверждения [9 См.: Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. —М., 1999. С. 18.]
.
Основными доходными источниками государственного бюджета того периода были отчисления от общественного хозяйства и привлеченные средства населения, которые поступали через систему налогообложения и размещение займов. По итогам выполнения первого пятилетнего плана развития народного хозяйства СССР 74,9 % всех доходов единого финансового плана составили средства общественного хозяйства, привлеченные средства населения — 17,9 % и прочие доходы — 7,2 %. Основными статьями расходов бюджета были расходы на народное хозяйство и социально-культурные мероприятия. Эта тенденция в развитии расходов бюджета сохранилась и в дальнейшем. Всего за первую пятилетку через бюджетную систему СССР было мобилизовано и перераспределено 82,8 млрд руб., или 69% всех ресурсов единого финансового плана [10 См.: Итоги выполнения первого пятилетнего плана развития народного хозяйства СССР.-М.: Госплан СССР, 1933. С. 205-207.].
В дальнейшем бюджетная система СССР также основывалась на общности источников доходов. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 21 декабря 1931 г. «О республиканских и местных бюджетах» предусматривалась передача в территориальные бюджеты части государственных доходов, в частности налога с оборота, поступлений от реализации государственных займов и др. Передача этих средств осуществлялась в виде процентных отчислений от общегосударственных налогов и доходов.
Окончательное формирование советской бюджетной системы связывается с Конституцией СССР 1936 г., в которой нашло отражение усиление централизованного начала в управлении народным хозяйством и финансами государства. В ст. 14 определялось, что к ведению союзных органов власти относилось не только утверждение государственного бюджета СССР и отчета о его исполнении, но и установление налогов, поступающих в союзный бюджет, бюджеты союзных республик и местные бюджеты.
В соответствии с Постановлением СНК СССР от 10 июля 1938 г. в государственный бюджет СССР были включены и местные бюджеты, а затем и бюджет государственного социального страхования [11 См.: Бюджетная система России / Под ред. Г. Б. Поляка. — М., 1999. С. 16-17.]
.
Общая сумма доходов государственного бюджета составила в 1933-1937 гг. 383,5 млрд руб., из них налог с оборота — 258,4 млрд руб., или 67,4% всех доходов; отчисления от прибыли — 24,2 млн руб. (6,3 %); подоходный налог и другие налоги с предприятий и организаций — 7,1 млрд руб. (1,9 %); налоги и сборы с населения — 18,2 млрд руб. (4,8 %); государственные займы—24,2 млрд руб. (6,4%); средства государственного социального страхования—32,4 млрд руб. (8,5%); прочие доходы— 18,6 млрд руб. (4,7%).
Основная доля расходной части государственного бюджета направлялась на финансирование народного хозяйства, главным образом на капитальные вложения в новые основные фонды; финансовую помощь колхозам; социально-культурные мероприятия; оборону. Доля расходов на управление постепенно снижалась, а расходы на оборону, наоборот, возрастали: в 1940 г. они составили 56,8 млрд руб., или 32,6% всех расходов государственного бюджета СССР [12 См.: Финансы СССР за тридцать лет. М.: Госфиниздат, 1947. С. 168,180.]
.
В годы Великой Отечественной войны бюджетное финансирование приобретает чрезвычайный характер. Значительные средства в бюджет привлекались за счет размещения государственных внутренних займов и проведения денежно-вещевых лотерей; массовыми становятся добровольные взносы населения. Общий объем этих источников доходов составлял около четверти всех бюджетных ресурсов. Был создан Фонд обороны, в который в первые же месяцы войны население внесло более 142 млрд руб. [13 См.: Синицын А. М. Всенародная помощь фронту.—М., 1957. С 132.]

В послевоенные годы государственный бюджет был подчинен решению важнейшей задачи — ликвидации последствий войны и восстановления разрушенного хозяйства страны. Наибольшая доля расходов направляется на капитальные вложения в промышленность и жилищный фонд и на увеличение оборотных средств предприятий. Кроме того, средства направлялись на дальнейшее укрепление оборонной мощи страны, увеличение государственных резервов и запасов, социально-культурные мероприятия [14 См.: Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / Под ред. М. В. Романовского, О. В. Врублевской. —М., 1999. С. 24-25.]
. В 1950 г. расходы государственного бюджета по сравнению с 1940 г. увеличились в 2,4 раза и составили 413,2 млрд руб., из них на народное хозяйство пришлось 157,6 млрд руб., социально-культурные мероприятия — 116,7 млрд руб., оборону — 82,8 млрд руб., содержание органов государственного управления—13,9 млрд руб. [15 См.: Плотников К. Н. Очерки истории бюджета Советского государства.—М., 1954. С. 407.]

К 70-м годам XX века в науке финансового права и законодательстве утвердилось мнение о том, что бюджет следует рассматривать как финансовый план и финансовый фонд в их органическом взаимодействии. Признанный специалист в области финансового права М. И. Пискотин в своей фундаментальной работе «Советское бюджетное право» (1971) сводил понимание бюджета к распределению и перераспределению национального дохода, создающим общегосударственный фонд денежных средств в целях реализации задач и функций государства. Представление административно-территориальным единицам, как и союзным и автономным республикам, права на собственный бюджет расценивалось им как способ необходимой территориальной децентрализации в области государственных финансов [16 См.: Пискотин М. И. Советское бюджетное право. —М., 1971. С. 127.]
.
В эти годы на развитии государственного бюджета СССР негативно отразилось общее расстройство финансового хозяйства страны. Постепенно доля государственного бюджета в финансовых ресурсах страны снижалась В восьмой пятилетке (1966-1970 гг.) в бюджете аккумулировалось 71,3% всех финансовых ресурсов страны, в девятой (1971-1975 гг.) — 65 % [17 См.: Финансовые ресурсы народного хозяйства / Под ред. В. К. Сен-чагова. М., 1982. С. 121.]
.
В дальнейшем бюджетная система СССР сохранилась практически в неизменном виде вплоть до 1990 г.

3. Бюджетная реформа 1991 года

Обособление российской бюджетной системы в бюджетной системе СССР произошло в 1990 г. с принятием Декларации о государственном суверенитете РСФСР, постановления Первого Съезда народных депутатов РСФСР «О разграничении функций управления организациями на территории РСФСР» и Закона РСФСР от 31 октября 1990 г. «О формировании бюджетов в РСФСР в 1991 г.».
С принятием Закона РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» начался новый этап в реформировании бюджетной системы, ознаменовавший полную бюджетную самостоятельность России. В соответствии с ним бюджетная система РСФСР определялась как основанная на экономических отношениях и юридических нормах совокупность республиканского бюджета РСФСР, республиканских бюджетов республик в составе РСФСР, бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образований.
Бюджетно-финансовая политика РСФСР, включающая в себя налоговую политику, проводилась согласованно с республиками в составе РСФСР, национально-государственными и административно-территориальными образованиями, а также с денежно-кредитной, ценовой и валютной политикой
РСФСР. В этот период еще сохранялись взаимоотношения с союзным бюджетом. В частности, для реализации делегированных Союзу ССР полномочий, а также осуществления расходов в интересах РСФСР предусматривалось выделение целевых финансовых средств в размере и форме, утверждаемых Верховным Советом РСФСР.
Структура бюджетной системы включала: республиканский бюджет РСФСР, республиканские бюджеты республик в составе РСФСР, краевые, областные бюджеты краев и областей, городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, областной бюджет автономной области, окружные бюджеты автономных округов, районные бюджеты районов, городские бюджеты городов, районные бюджеты районов в городах, бюджеты поселков и сельских населенных пунктов. Республиканский бюджет РСФСР, республиканские бюджеты республик в составе РСФСР, бюджеты национально-государственных и административно-территориальных образований являлись самостоятельными. Это обеспечивалось наличием собственных источников доходов и правом определять направления их использования и расходования.
В соответствии с постановлением Верховного Совета в РСФСР мог вводиться чрезвычайный бюджет, основанием для чего являлось введение чрезвычайного положения в РСФСР. В случае же увеличения дефицита бюджета до размеров, не покрываемых путем размещения государственных ценных бумаг, допускалось введение режима чрезвычайного расходования средств.
В РСФСР использовались единые экономическая, функциональная (предметная), ведомственная и смешанная бюджетные классификации, обеспечивающие общесоюзную и международную сопоставимость бюджетных данных. Утверждение структуры и состава бюджетной классификации возлагалось на Верховный Совет РСФСР.
Для сбалансированности бюджета соответствующими Советами народных депутатов устанавливались предельные размеры дефицита бюджета. Если в процессе исполнения бюджета происходило превышение предельного уровня дефицита или значительное снижение поступлений, то вводился механизм секвестра расходов. Секвестр заключался в пропорциональном снижении государственных расходов ежемесячно по всем статьям бюджета на 5, 10, 15% и так далее в течение оставшегося времени текущего финансового года. Секвестру не подлежали так называемые защищенные статьи, состав которых определялся Верховным Советом РСФСР, а также Верховными Советами республик в составе РСФСР и местными Советами народных депутатов в рамках их компетенции.
Составление и исполнение бюджетов являлись функциями органов исполнительной власти; рассмотрение, утверждение и контроль за исполнением бюджетов — функциями Верховного Совета РСФСР, Верховных Советов республик в составе РСФСР, местных Советов народных депутатов.
В РСФСР действовала банковская система кассового исполнения бюджета. Центральный банк РСФСР, его учреждения на местах, а в случае их отсутствия—другие банки по его поручению вели счета и являлись кассирами соответствующих органов исполнительной власти.
Контроль за исполнением бюджета осуществлялся комиссиями депутатов соответствующего Совета народных депутатов, при которых из специалистов создавались контрольные группы, независимые в своей деятельности от финансовых органов исполнительной власти. Финансовые органы обязывались ежемесячно представлять этим комиссиям необходимую информацию по состоянию бюджета и его исполнению.
Первый бюджет Российской Федерации был утвержден Законом РФ от 14 мая 1993 г. № 4966-1 «О республиканском бюджете Российской Федерации на 1993 год». В соответствии с ним расходы республиканского бюджета в 1993 г. были предусмотрены в сумме 18,7 трлн руб., в том числе по бюджету текущих расходов —13,8 трлн руб. и бюджету развития—4,9 трлн руб., а прогнозируемый объем доходов— 10,2 трлн руб. Дефицит республиканского бюджета составлял более 7,2 трлн руб., его частичное покрытие предполагалось осуществить за счет предоставляемых Российской Федерации иностранных кредитов в сумме 1,2 трлн руб.
Доходы республиканского бюджета формировались за счет: налога на добавленную стоимость; акцизов на нефть, питьевой спирт, водку и ликероводочные изделия, легковые автомобили (кроме автомобилей, продаваемых в личное пользование), импортные товары, ввозимые на территорию Российской Федерации; налога на прибыль предприятий и организаций; фонда ценового регулирования при поставках нефти и природного газа; отчислений (сбора) на воспроизводство, охрану и защиту лесов; отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы; доходов от осуществления экспортно-импортных операций; доходов от приватизации объектов федеральной собственности и дивидендов по акциям, находящимся в федеральной собственности.
В 1993 г. поступления от налога на добавленную стоимость должны были составить 3,8 трлн руб., акцизов— 1,1 трлн руб., налога на прибыль предприятий и организаций — 1,1 трлн руб. Доходы от внешнеэкономической деятельности планировались в размере 1,8 трлн руб., а от приватизации объектов федеральной собственности и коммерческого использования объектов государственной собственности предприятиями, учреждениями и организациями — 54 млрд руб.
Ассигнования из республиканского бюджета были направлены на финансирование: народного хозяйства—в сумме 3,4 трлн руб. (в том числе на различные государственные дотации — 1,9 трлн руб.); социально-культурных мероприятий — 1,5 трлн руб. (в том числе на народное образование и профессиональную подготовку кадров—819,7 млрд руб.); фундаментальных научно-технических исследований и государственных научно-технических программ — 684,6 млрд руб.; государственных инвестиционных программ — 3 трлн руб. На оборону предполагалось израсходовать 3,1 трлн руб., а на содержание правоохранительных органов — 928,2 млрд руб. Содержание органов государственной власти и управления, судов, органов прокуратуры, представительств Российской Федерации за границей должно было обойтись республиканскому бюджету в 292,2 млрд руб.
В составе расходов республиканского бюджета предусматривалось образование Резервного фонда Президента РФ по социальной защите малообеспеченных слоев населения в размере 15 млрд руб., Фонда Верховного Совета РФ по социальной поддержке населения —15 млрд руб. и Резервного фонда Правительства РФ на ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций — 85 млрд руб. Для обеспечения финансирования завоза продовольствия и товаров народного потребления в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, адресной поддержки малообеспеченных слоев населения в виде компенсационных выплат за приобретенные товары и оказанные услуги был создан Фонд социальной поддержки северян в размере 204 млрд руб.
Очередной этап в развитии бюджетной системы Российской Федерации следует связывать с принятием Федерального закона от 15 августа 1996 г. JV8 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации».
***
Исторический экскурс позволяет сделать вывод о том, что за названные периоды Россией проделан путь от двухуровневой бюджетной системы унитарного государства до трехуровневой бюджетной системы, основывающейся на федеративном устройстве.
В ходе исторического развития значительно различались состав доходов, а также значимость тех или иных источников доходов для бюджета. В значительной степени это определялось существовавшим в тот или иной период экономическим укладом. В Российской Империи наибольшие доходы в бюджет поступали от правительственных регалий, казенного имущества и капиталов, а также косвенных налогов. В СССР основными источниками дохода для государственного бюджета являлись отчисления от общественного хозяйства и привлеченные средства населения, которые поступали через систему налогообложения и размещение займов. В Российской Федерации фактически образующими доходную часть бюджета становятся налоговые доходы.
Различались и приоритеты в расходовании бюджетных средств. В дореволюционной России наибольшая доля расходов приходилась на казенные операции и управление. Основными статьями расходов советского бюджета были расходы на народное хозяйство и социально-культурные мероприятия. Примерно такая же структура расходов сохранялась и в первых бюджетах Российской Федерации. Однако во все времена значительная доля бюджетных средств расходовалась на платежи по займам и на оборону.
На протяжении двух обозначенных исторических периодов в России действовала казначейская система исполнения бюджета. Контроль за исполнением бюджетов осуществлялся различными государственными органами: Счетным приказом, Ревизион-коллегией, Государственным контролем, контрольно-ревизионными, финансовыми органами, контрольными группами при комиссиях Советов народных депутатов.



















Лекция 2
Бюджетная система Российской
Федерации

1. Бюджетное устройство Российской Федерации

Бюджетное устройство определяет организацию бюджетной системы, взаимоотношения между ее отдельными звеньями, правовые основы функционирования бюджетов, их состав и структуру, процедурные вопросы формирования и использования бюджетных средств. Составляющей частью бюджетного устройства является бюджетная система [18 См.: Бюджетная система России: Учебник / Под ред. Г. Б. Поляка. — М.,1999. С. 9.]
.
Бюджетная система — это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами бюджетного права совокупность бюджетов. Она является важнейшей составной частью финансовой системы государства.
Современная структура бюджетной системы отражает государственное устройство Российской Федерации. В ее основе лежит бюджетный федерализм, предполагающий разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в бюджетной сфере. Бюджетная система России включает три уровня. Первый уровень бюджетной системы состоит из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Второй уровень бюджетной системы представлен бюджетами субъектов Федерации и бюджетами территориальных государственных внебюджетных фондов, а третий - местными бюджетами (см. Приложение). Эти уровни бюджетной системы соответственно состоят из 21 республиканского бюджета республик в составе Российской Федерации, 55 краевых и областных бюджетов, бюджетов городов Москвы и Санкт-Петербурга, 1 областного бюджета автономной области, 10 окружных бюджетов автономных округов и около 29 тыс. местных (районных, городских, поселковых и сельских) бюджетов.
С материальной точки зрения бюджет можно рассматривать как фонд денежных средств, находящихся в распоряжении государства или муниципального образования. В этом случае необходимо установить соотношение бюджета и государственной (муниципальной) казны.
Согласно ст. 214 и 215 ГК РФ государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области автономного округа составляют средства соответствующего бюджета и иное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями. Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования. Например, в соответствии с Приложением № 1 к постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных кругов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» кроме средств федерального бюджета государственная казна Российской Федерации включает также средства Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования и других государственных внебюджетных фондов РФ, Центрального банка РФ; золотой запас, алмазный и валютный фонды.
Бюджет может рассматриваться и как годовой финансовый план государства или муниципального образования, принятый представительными органами власти в форме нормативного правового акта. Такой план составляется на один финансовый год, соответствующий календарному году, т. е. действует с 1 января по 31 декабря.
Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, а бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов — в форме законов субъектов Федерации. Местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме актов представительных органов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставами муниципальных образований.
Согласно ст. 6 БК РФ бюджет — форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. В зависимости от того, чьи задачи и функции обеспечиваются, выделяются федеральный бюджет, региональные бюджеты (бюджеты субъектов Федерации) и бюджеты муниципальных образований (местные бюджеты) .
Федеральный бюджет представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения платежеспособности Российской Федерации. Он определяет финансирование государства, без которого невозможны его нормальное функционирование и развитие.
Бюджет субъекта Федерации (региональный бюджет) также представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций субъектов Федерации, отнесенных к предметам их ведения (ст. 15 БК РФ).
Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для финансирования административно-территориальных образований (ст. 14 БК РФ).
Бюджет субъекта Федерации и свод бюджетов муниципальных образований, действующих на его территории, составляют консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации, а федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов Федерации в свою очередь составляют консолидированный бюджет Российской Федерации. По сути, консолидированный бюджет страны — это свод бюджетов всех уровней.
Государственные внебюджетные фонды, как уже отмечалось, входят в бюджетную систему, хотя и представляют собой фонды денежных средств, образуемые вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации. Эти фонды предназначены для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, охрану здоровья и медицинскую помощь.
Государственные внебюджетные фонды следует отличать от целевых бюджетных фондов. Последние также представляют фонды денежных средств, однако образуются в составе бюджетов за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений. Средства целевых бюджетных фондов используются по отдельной смете с соблюдением их целевого назначения.

2. Организационные и функциональные
принципы бюджетной системы

Устройство бюджетной системы осуществляется на основе руководящих идей, которые иначе можно определить как ее организационные и функциональные принципы. В качестве таковых в ст. 28, 216 БК РФ определены:
— единство бюджетной системы;
— разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы;
— самостоятельность бюджетов;
— полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;
— сбалансированность бюджета;
— общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов;
— эффективность и экономность использования бюджетных средств;
— единство кассы;
— гласность;
— достоверность бюджета;
— адресность и целевой характер бюджетных средств.
Принцип единства бюджетной системы проявляется в единстве правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, санкций за нарушения бюджетного законодательства, а также в едином порядке финансирования расходов бюджетов всех уровней и ведения бухгалтерского учета средств бюджетов.
Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.
Принцип самостоятельности бюджетов означает право законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс. На самостоятельность указывает и наличие у них собственных источников доходов, полномочий по формированию доходов, и законодательно закрепленных регулирующих доходов, а также принадлежащее им право определять источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов. Органы государственной власти и органы местного самоуправления самостоятельны и в определении направлений расходования средств соответствующих бюджетов. Кроме того, бюджетное законодательство не допускает изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов, а также компенсации за счет бюджетов других уровней.
Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов означает, что все названные доходы и расходы, определенные налоговым и бюджетным законодательством, законами о государственных внебюджетных фондах, подлежат отражению в бюджетах в обязательном порядке и в полном объеме. Кроме того, должны быть полностью учтены также предоставленные налогоплательщикам налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей.
Принцип сбалансированности бюджета заключается в том, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета. С принципом сбалансированности согласуется также принцип общего (совокупного) покрытия расходов. Этот принцип означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.
Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств предполагает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
Принцип единства кассы предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению федерального бюджета, осуществляемых за пределами Российской Федерации. Бюджеты всех уровней бюджетной системы исполняются на основе этого принципа.
Обязательное опубликование утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полнота представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений относительно решений законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления составляют принцип гласности. Исключение составляют секретные статьи, которые могут утверждаться только в составе федерального бюджета. Этот же принцип охватывает обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти, либо между законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти.
Принцип достоверности бюджета предполагает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов того или иного бюджета.
Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства.
Помимо этих общих принципов выделяются также идеи, на основе которых строятся взаимоотношения бюджетов различных уровней бюджетной системы (межбюджетные отношения). В соответствии со ст. 129 БК РФ межбюджетные отношения основываются на принципах'.
— равенства всех бюджетов во взаимоотношениях с федеральным равенства всех бюджетов во взаимоотношениях с федеральным бюджетом и равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Федерации;
— равенства бюджетных прав субъектов Федерации, равенства бюджетных прав муниципальных образований;
— разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы;
— распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы;
— выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Федерации, муниципальных образований.

стр. 1
(из 12 стр.)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Следующая >>