<< Предыдущая

стр. 6
(из 12 стр.)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Следующая >>

Восстанавливаемые ценные бумаги могут быть переведены в целевые долговые обязательства Российской Федерации, единицей номинала которых является уже упоминавшийся долговой рубль. Перевод производится путем нанесения непосредственно на восстанавливаемые ценные бумаги специальных отметок. Величина номинала целевого долгового обязательства Российской Федерации определяется исходя из номинала переводимой в него восстанавливаемой ценной бумаги и с учетом неполученных доходов, причитающихся по данной ценной бумаге в соответствии с условиями договора займа по ней, действовавшими на 1 марта 1991 г. Величины номиналов целевых долговых обязательств Российской Федерации, в которые переводятся восстанавливаемые ценные бумаги, приобретенные в период с 1 марта по 31 декабря 1991 г., определяются с учетом изменения покупательной способности денежных средств.
Государственные (муниципальные) долговые обязательства могут возникать также на основе соглашений и договоров (в том числе международных), заключенных от имени Российской Федерации, а также договоров от имени субъектов Федерации и муниципальных образований о пролонгации и реструктуризации долгов [39 См.: Селюков А. Д. Государственный и муниципальный кредит: Правовое обеспечение.—М., 2000. С. 26.]
. В этом случае имеет место переоформление долговых обязательств посредством новации. Согласно ст. 818 ГК РФ новация долга предполагает такое соглашение сторон по поводу долговых обязательств, в соответствии с которым происходит замена старого долгового обязательства на новое. В данном случае новое долговое обязательство оформляется договором займа либо иным документом, удостоверяющим соответствующие права кредитора.
Например, распоряжением Правительства РФ от 12 декабря 1998 г. № 1787-р «О новации по государственным ценным бумагам» предусмотривалось осуществление новации по государственным краткосрочным бескупонным облигациям и облигациям федеральных займов с постоянным и переменным купонным доходом со сроками погашения до 31 декабря 1999 г., выпущенным в обращение до Заявления Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации от 17 августа 1998 г., путем замены по согласованию с их владельцами на новые обязательства по вновь выпускаемым облигациям федеральных займов с фиксированным и постоянным купонным доходом и частичной выплатой денежных средств. Результатом новации является совокупность обязательств по вновь выпускаемым государственным ценным бумагам и по выплате соответствующих денежных средств Минфином России. В результате новации владельцам указанных выше государственных ценных бумаг предоставляются следующие обязательства:
— облигации федерального займа — с фиксированным купонным доходом по номиналу, равному 70% суммы новых обязательств;
—облигации федерального займа—с постоянным купонным доходом по номиналу, равному 20 % суммы новых обязательств;
— денежные средства — в сумме, равной 10 % суммы новых обязательств.
Для подтверждения новых обязательств осуществляем выпуск следующих видов государственных ценных бумаг:
—облигации федерального займа с фиксированным купонным доходом (ОФЗ-ФД) со сроками обращения 4 и 5 лет. Купонный доход по данным облигациям начисляется начиная с 19 августа 1998 г. Размер купонного дохода — 30 % годовых в первый год после 19 августа 1998 г., 25 % — во второй, 20 % — в третий, 15 % — в четвертый год, далее — 10 % годовых; со второго купона выплаты купонных доходов производятся каждые три месяца;
— облигации федерального займа с постоянным купонным доходом (ОФЗ-ПД) со сроком обращения 3 года. По указанным облигациям устанавливается нулевой купонный доход, и они могут быть в установленном порядке использованы на операции по погашению просроченной задолженности по налогам в федеральный бюджет, включая штрафы и пени, образовавшейся по состоянию на 1 июля 1998 г., а также для оплаты участия в уставном капитале кредитных организаций.
Предусмотрены некоторые различия в условиях новации в зависимости от того, к какой категории относится тот или иной владелец государственных ценных бумаг.

Управление государственным и
муниципальным долгом

Управление государственным долгом Российской Федерации осуществляется Правительством РФ, управление государственным долгом субъекта Федерации—его органом исполнительной власти, а управление муниципальным долгом — уполномоченным органом местного самоуправления.
На федеральном уровне мероприятия, связанные с управлением государственным долгом Российской Федерации, непосредственно осуществляются Минфином России, который ведет также государственные книги внутреннего и внешнего долгов (Государственная долговая книга Российской Федерации) и регистрирует заимствования субъектов Федерации и муниципальных образований.
Информация о долговых обязательствах вносится в Государственную долговую книгу Российской Федерации, государственную долговую книгу субъекта Федерации или муниципальную долговую книгу в срок, не превышающий три дня с момента возникновения соответствующего обязательства.
В Государственную долговую книгу Российской Федерации вносятся сведения об объеме долговых обязательств (в том числе гарантий) Российской Федерации, о дате возникновения обязательств, формах их обеспечения, об исполнении указанных обязательств полностью или частично, а также другая информация. Состав, порядок и сроки представления информации устанавливаются Правительством РФ.
В Государственную долговую книгу субъекта Федерации вносятся сведения об объеме его долговых обязательств (в том числе гарантий) по всем государственным заимствованиям, о дате осуществления заимствований, формах обеспечения обязательств, об исполнении указанных обязательств полностью или частично, а также другая информация, состав которой устанавливается соответственно органом исполнительной власти.
В муниципальную долговую книгу вносятся сведения об объеме долговых обязательств муниципальных образований (в том числе гарантий), о дате осуществления заимствований, формах обеспечения обязательств, об исполнении указанных обязательств полностью или частично, а также другая информация, состав которой устанавливается представительным органом местного самоуправления.
Информация, внесенная в муниципальную долговую книгу, подлежит обязательной передаче органу, ведущему государственную долговую книгу соответствующего субъекта Федерации, а последним передается органу, ведущему Государственную долговую книгу Российской Федерации (ст. 121 БК РФ).
Приказом Минфина России от 24 марта 1997 г. № 224 «О создании эффективной системы управления государственным долгом» установлено, что управление государственным долгом осуществляется на основании единого плана по объему первичного дефицита, рассчитываемого как разница между дефицитом федерального бюджета и процентными расходами по государственному долгу на финансовый год, с помесячной разбивкой.
Для осуществления учета и совершения операций в рамках единой системы управления государственным долгом Главному управлению федерального казначейства открываются в Банке России специальные счета в рублях и иностранной валюте.
Учет всех долговых обязательств Российской Федераций осуществляется:
— по внутреннему долгу Российской Федерации — Департаментом ценных бумаг и финансового рынка в Государственной долговой книге Российской Федерации;
— по внешнему долгу и гарантиям внешним кредиторам Российской Федерации — Департаментом иностранных кредитов и внешнего долга в Государственной книге внешнего долга Российской Федерации;
— по гарантиям Минфина России — Главным управлением федерального казначейства в реестре гарантий органов местного самоуправления.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 4 марта 1997 г. № 245 «О единой системе управления государственным долгом Российской Федерации» Минфину России разрешено:
— резервировать часть поступлений от размещения внешних и внутренних государственных ценных бумаг на отдельном счете в Банке России с использованием этих средств исключительно для проведения операций по снижению стоимости обслуживания государственного долга Российской Федерации;
— проводить совместно с Банком России операции на внутреннем рынке с государственными ценными бумагами, направленные на стабилизацию и последовательное снижение уровня процентных ставок.
К числу основных методов управления государственным (муниципальным) долгом относятся:
— реструктуризация;
— рефинансирование;
— пролонгация;
— конверсия;
— консолидация.
Реструктуризация долга — это основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств. Реструктуризация долга может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга (ст. 105 БК РФ).
Рефинансирование долга предполагает осуществление заимствования с целью использования полученных средств для погашения задолженности по ранее произведенным заимствованиям.
Пролонгация долга — основанная на соглашении отсрочка исполнения долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг.
Конверсия долга предполагает обмен долговых обязательств на акции, облигации, товары, финансовые активы и пр.
Консолидация долга — переоформление задолженности посредством объединения различных долговых обязательств.
Управление государственным (муниципальным) долгом должно осуществляться с учетом его предельных объемов, а также предельных объемов расходов по его обслуживанию и погашению, которые утверждаются законом (решением) о соответствующем бюджете на очередной финансовый год.
Предельный объем государственного (муниципального) долга, по сути, представляет собой некий его верхний предел, превышение которого по общему правилу не допускается. На федеральном уровне предельные объемы внутреннего и внешнего долгов утверждаются Федеральным законом о федеральном бюджете. Так, верхний предел государственного внутреннего долга Российской Федерации утвержден на 1 января 2001 г.:
—по долговым обязательствам Российской Федерации— в сумме 593,2 млрд руб.;
—по целевым долговым обязательствам Российской Федерации — в сумме 30 млрд долговых рублей.
Верхний предел государственного внешнего долга Российской Федерации на 1 января 2001 г. утвержден в сумме др 158 млрд долл. США. В этой связи определенный интерес представляет структура внешнего долга Российской Федерации. В частности, долг бывшего СССР, принятый Российской Федерацией, составляет в нем 103,5 млрд долл., из них официальные кредиты—56,5 млрд долл., в том числе задолженность официальным кредиторам Парижского клуба— 48,7 млрд долл., задолженность странам бывшего СЭВ — 14,5 млрд долл.; неофициальные кредиты—32,9 млрд долл., в том числе задолженность кредиторам Лондонского клуба—29 млрд долл., просроченные проценты—6,5 млрд долл. США. Собственный долг Российской Федерации составляет 54,5 млрд долл., из них долг перед МВФ составляет 12,3 млрд долл., МБРР—6,8 млрд долл., официальные кредиты—9,5 млрд долл., евро-облигационные займы— 15,6 млрд долл. США.
Правительство РФ имеет право осуществлять внутренние (внешние) заимствования с превышением установленного на очередной финансовый год предельного объема государственного внутреннего (внешнего) долга вместо внешних заимствований, если это снижает расходы на обслуживание государственного долга.
Предельный объем государственного долга субъекта Федерации и муниципального долга утверждается соответственно законом субъекта Федерации о бюджете, правовым актом органа местного самоуправления о местном бюджете на очередной финансовый год. Предельный объем государственного или муниципального долга не должен превышать объем доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней.
Предельные объемы расходов на обслуживание и погашение государственного или муниципального долга также нормируются. Расходы на обслуживание государственного или муниципального долга утверждаются соответственно федеральным законом, законом субъекта Федерации или решением органа местного самоуправления о бюджете на текущий финансовый год. Предельный объем таких расходов не должен превышать 15 % объема расходов бюджета соответствующего уровня.
Федеральные органы государственной власти и органы власти субъекта Федерации, органы местного самоуправления должны использовать все полномочия по формированию доходов соответствующих бюджетов для погашения своих долговых обязательств и обслуживания долга.
На федеральном уровне непосредственное обслуживание государственного внутреннего долга Российской Федерации производится Банком России и его учреждениями безвозмездно путем осуществления операций по размещению долговых обязательств, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним или в иной форме. Функции генерального агента Правительства РФ по размещению долговых обязательств, их погашению и выплате доходов по ним могут осуществляться специализированным финансовым институтом на основе специальных соглашений. Например, функции Правительства РФ по обслуживанию внешнего долга Российской Федерации выполняет Внешэкономбанк.
В случае если государство-должник не может обслуживать и погашать государственный внешний долг, а кредиторы отказываются предоставить отсрочку по исполнению соответствующих обязательств или провести реструктуризацию долга, по инициативе последних несостоятельное государство может быть объявлено банкротом. Подобная юридическая ситуация именуется дефолт. В этом случае кредиторы вправе произвести арест всех зарубежных активов и имущества государства-должника с целью обращения на них взыскания и погашения долга за счет полученных от этого денежных средств.



Лекция 12
Государственные кредиты

Понятие и предельные объемы
государственных кредитов

Российская Федерация является одним из крупных мировых кредиторов. Предоставление государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям является исключительной прерогативой Российской Федерации.
Государственными кредитами в данном случае признаются кредиты (займы), по которым у иностранных государств, их юридических лиц и международных организаций возникают долговые обязательства перед Российской Федерацией как кредитором. Названные кредиты формируют государственные внешние активы Российской Федерации (ст. 122 БК РФ).
В зависимости от того, в какой валюте предоставляется кредит, выделяются государственные кредиты в рублях и в иностранной валюте. Как правило, рублевые кредиты предоставляются государствам — участникам СНГ, а кредиты в иностранной валюте—другим государствам.
Государственное кредитование осуществляется в определенных пределах. В частности, федеральным законом о федеральном бюджете утверждаются:
—предельный объем государственных кредитов, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям, за исключением государственных кредитов, предоставляемых государствам — участникам СНГ;
—предельный объем государственных кредитов, предоставляемых Российской Федерацией государствам — участникам СНГ.
В соответствии со ст. 3-5 Федерального закона от 27 декабря 2000 г. Х° 150-ФЗ «О федеральном бюджете на 2001 год» предельный размер государственных кредитов, предоставляемых в 2001 г. Российской Федерацией иностранным государствам (за исключением государств — участников Содружества Независимых Государств), установлен в сумме 400 млн долл. США.
Предельный размер государственных кредитов, предоставляемых в 2001 году Российской Федерацией государствам—участникам Содружества Независимых Государств, определен в сумме 640 млн руб., в том числе Республике Беларусь — до 300 млн руб. При этом установлено, что государственные кредиты государствам — участникам Содружества Независимых Государств по межправительственным договорам предоставляются при условии исполнения указанными государствами обязательств по уплате процентных платежей и сумм в погашение основной задолженности по ранее предоставленным кредитам.
Этим же законом устанавливаются предельные взносы на реализацию межгосударственных договоров в рамках СНГ и размер взноса Российской Федерации в бюджет Союза Беларуси и России.

Регулирование долга иностранных
государств перед Российской Федерацией

Долговые обязательства иностранных государств перед Россией как кредитором формируют долг иностранных государств перед Российской Федерацией (ст. 123 БК РФ).
Сведения о размерах и структуре долга иностранных государств перед Российской Федерацией по видам долговых обязательств и по заемщикам представляются в Государственную Думу в составе документов и материалов, представляемых одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
Помимо предельных объемов предоставляемых государственных кредитов федеральным законом о федеральном бюджете утверждаются:
— суммы погашения и выплаты процентов по долгам иностранных государств;
—предельный размер долга иностранных государств на конец финансового года, за исключением государств — участников СНГ;
— предельный размер долга государств — участников СНГ;
—программа предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям за счет средств федерального бюджета.
Программа предоставления Российской Федерацией государственных кредитов представляет собой перечень кредитов на очередной финансовый год с указанием цели предоставления кредитов, наименования получателей кредитов, общего объема кредитов, объема кредитов, предоставленных в данном финансовом году. Она утверждается при рассмотрении Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в третьем чтении в качестве отдельного приложения к этому закону. Например, такая программа содержалась в разделе II Приложения 28 (Предоставляемые Российской Федерацией государственные кредиты на 2000 год) к Федеральному закону от 31 декабря 1999 г. № 227-ФЗ «О федеральном бюджете на 2000 год». В соответствии с ней общий объем кредитов, предоставляемых Российской Федерацией, в иностранной валюте составляет 6,6 млрд долл. США. Среди них выделялись по срокам погашения среднесрочные (от 2 до 10 лет) и долгосрочные (более 10 лет) кредиты, направлениями которых обозначались техническое содействие и военно-техническое сотрудничество.
В случае неутверждения программы предоставления Российской Федерацией государственных кредитов на очередной финансовый год действие ранее утвержденной программы продлевается на очередной финансовый год до утверждения новой программы.
Договор о предоставлении Российской Федерацией государственных кредитов на сумму более 10 млн долл. США может быть подписан российской стороной только в случае утверждения кредита в первый предполагаемый год в составе программы предоставления Российской Федерацией государственных кредитов.
Если после включения в программу кредитов, величина которых превышает сумму, эквивалентную 10 млн долл. США, сумма, не расписанная по отдельным кредитам, превысит 15 % общего объема предоставления кредитов на очередной финансовый год, то указанная программа должна быть детализирована, т. е. в ней должны быть определены (в порядке убывания) суммы кредитов, величина которых ниже суммы, эквивалентной 10 млн долл. США, до тех пор, пока не расписанная по отдельным кредитам сумма не станет меньше 15 % общего объема предоставления кредитов (ст. 125 БК РФ).
Договоры о предоставлении Российской Федерацией государственных кредитов, выполнение которых требует увеличения предельных объемов, утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете, могут быть заключены только после внесения соответствующих изменений в этот федеральный закон.
Договоры о предоставлении государственных кредитов Российской Федерацией подлежат утверждению Федеральным Собранием в форме федерального закона:
— если предусмотренные этими договорами государственные кредиты не включены в программу предоставления Российской Федерацией государственных кредитов и (или) предоставляемые по ним финансовые средства превышают сумму, эквивалентную 10 млн долл. США, на весь срок кредита;
—если исполнение таких договоров требует увеличения предельного объема предоставления государственных кредитов, утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете;
—по другим основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации (ст. 126 БК РФ).
Договоры о реструктуризации задолженности или списании задолженности иностранных государств перед Российской Федерацией подлежат ратификации Государственной Думой, за исключением случаев реструктуризации задолженности и ее списания в рамках участия Российской Федерации в международных финансовых организациях и финансовых клубах на условиях, общих и единых для всех участников этих организаций и клубов (ст. 127 БК РФ).
Уступка прав требований по долговым обязательствам иностранных государств перед Российской Федерацией может быть осуществлена в соответствии со специальным федеральным законом либо с положением о соответствующей уступке прав требований, содержащимся в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год (ст. 128 БК РФ).

Состояние долга иностранных государств
перед Российской Федерацией

Объем долга иностранных государств в основной массе образовался в результате перехода к Российской Федерации долговых активов СССР. В пересчете по курсу, котировавшемуся Банком России для платежно-расчетных соглашений СССР, этот долг составляет 149,6 млрд долл. США [40 См.: Международные валютно- кредитные и финансовые отношения: Учебник / Под ред. Л. Н. Красавиной. 2-е изд., перераб. и доп.—М., 2000. С. 552-553.]
. Долг иностранных государств перед Российской Федерацией вполне сопоставим с ее внешним долгом. Однако состав государств-должников и их финансовые возможности не позволяют надеяться на своевременное и полное погашение ими долга перед Россией.
Ежегодно Российская Федерация получает от государств-должников лишь около 1,5 млрд долл. США, что составляет примерно 10 % причитающихся ей платежей. Основным методом погашения долга являются товарные поставки. Реально в течение последующих нескольких десятилетий Российская Федерация может рассчитывать на погашение лишь около одной трети долга.
В настоящее время должниками Российской Федерации является 57 государств мира, все из которых относятся к числу развивающихся. Более 40% долга приходится на такие государства, как Вьетнам, Куба и Монголия. Большинство стран-должников не производят платежи по свои долгам, лишь Индия, Пакистан, Бангладеш и Индонезия выполняют свои обязательства.
В 1997 г. для ускорения процесса погашения долга развивающимися странами Российская Федерация вступила в Парижский клуб в качестве государства-кредитора. Это дополнительно способствует взысканию долгов с 25 государств-должников, которые задолжали около 50 млрд долл. США. Однако принятый в Парижском клубе подход к урегулированию задолженности предусматривает помимо взыскания и списание значительной ее части.






















Лекция 13
Бюджетный процесс

1. Понятие бюджетного процесса, его стадии
и этапы

В соответствии со ст. 6 БК РФ бюджетный процесс — это регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.
Порядок осуществления бюджетного процесса определяется для федерального бюджета—Бюджетным кодексом РФ, а региональных и местных бюджетов соответственно — законами субъектов Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления с учетом положений БК РФ.
Условно бюджетный процесс может быть разделен на следующие стадии:
1) составление и внесение проекта бюджета;
2) рассмотрение и утверждение бюджета;
3) исполнение бюджета;
4) подготовка, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета.
В целом все стадии бюджетного процесса составляют единый цикл образования, распределения и использования бюджета. В свою очередь каждая стадия состоит из нескольких этапов, которые являются обязательными или дополнительными. Последние имеют место лишь в определенных случаях.
Стадия составления и внесения проекта бюджета включает предварительный этап разработки прогнозов социально-экономического развития и подготовки сводных финансовых балансов, а также этапы: подготовки исходных данных, документов и материалов; разработки проекта бюджета и его согласования; утверждения проекта бюджета, других документов и материалов; внесения проекта бюджета на рассмотрение законодательного (представительного) органа. Дополнительным этапом является доработка проекта бюджета, имеющая место в случае его несоответствия установленным требованиям.
Стадия рассмотрения и утверждения бюджета состоит из двух названных этапов и может включать такие дополнительные этапы, как, например, разработка варианта основных характеристик бюджета согласительной комиссией или его доработка после отклонения в первом чтении, внесение изменений и дополнений в закон (решение) о бюджете по окончании временного управления бюджетом, вступившим в силу после начала финансового года.
Стадия исполнения бюджета охватывает следующие этапы: исполнение бюджета по доходам; составление и утверждение бюджетной росписи; утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях до распорядителей и получателей бюджетных средств, утверждение смет доходов и расходов распорядителям и бюджетным учреждениям; утверждение и доведение уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств; принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств; подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств; расходование бюджетных средств. Дополнительным этапом может быть внесение изменений в уже утвержденный и вступивший в силу закон (решение) о бюджете.
Стадия подготовки, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета состоит из этапа подготовки отчета об исполнении бюджета, его рассмотрения и утверждения. Дополнительный этап может иметь место в результате отклонения отчета об исполнении бюджета представительным органом.

2. Составление и внесение проектов бюджетов

Составление проектов бюджетов предваряет разработка прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов. На основании этих документов органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов. В этом случае должна также учитываться необходимость достижения минимальных государственных социальных стандартов на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг, а также в соответствии с другими нормами (нормативами) , установленными законодательством и правовыми актами органов местного самоуправления (ст. 169 БК РФ). К сожалению, до настоящего времени законодательно государственные минимальные социальные стандарты не установлены.
Составление проектов бюджетов относится к исключительной прерогативе Правительства РФ, соответствующих органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Непосредственно проекты бюджетов составляют Минфин России, финансовые органы субъектов Федерации и муниципальных образований (ст. 171 БК РФ).
Исходными макроэкономическими показателями для составления проекта бюджета являются:
— объем валового внутреннего продукта (ВВП) на очередной финансовый год;
— темп роста ВВП в очередном финансовом году;
— уровень инфляции.
В целях своевременного и качественного составления проектов бюджетов финансовые органы имеют право получать необходимые сведения от финансовых органов другого уровня бюджетной системы, а также от иных государственных органов, органов местного самоуправления и юридических лиц.
К сведениям, необходимым для составления проектов бюджетов, относятся следующие: о действующем на момент начала разработки проекта бюджета налоговом законодательстве; нормативах отчислений от собственных и регулирующих доходов бюджетов других уровней бюджетной системы; о предполагаемых объемах финансовой помощи, предоставляемой из бюджетов других уровней бюджетной системы; о видах и объемах расходов, передаваемых с одного уровня бюджетной системы на другой; о нормативах финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг; о нормативах минимальной бюджетной обеспеченности.
При составлении проекта бюджета за основу принимаются:
1) бюджетное послание Президента РФ;
2) прогноз социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год;
3) основные направления бюджетной и налоговой политики соответствующей территории на очередной финансовый год;
4) прогноз сводного финансового баланса по соответствующей территории на очередной финансовый год;
5) план развития государственного или муниципального сектора экономики соответствующей территории на очередной финансовый год;
6) долгосрочные целевые программы (если предусматривается их финансирование за счет средств бюджета).
Концептуально проектируемые бюджеты должны полностью соответствовать бюджетной политике Российской Федерации на очередной финансовый год, которая определяется в бюджетном послании Президента РФ. Бюджетное послание Президента ежегодно направляется Федеральному Собранию РФ не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году (ст. 170 БК РФ).
Прогноз социально-экономического развития территории разрабатывается на основе данных социально-экономического развития территории за последний отчетный период, прогноза социально-экономического развития территории до конца базового года, тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год и предшествует составлению проекта бюджета. Изменение прогноза социально-экономического развития территории в ходе составления и рассмотрения проекта бюджета влечет за собой изменение основных характеристик проекта бюджета.
Перспективный финансовый план — документ, формируемый одновременно с проектом бюджета на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта Федерации, муниципального образования и содержащий данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета. Этот план разрабатывается в целях:
— информирования законодательных (представительных) органов о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы;
—комплексного прогнозирования финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, законов;
— выявления необходимости и возможности осуществления в перспективе мер в области финансовой политики;
— отслеживания негативных тенденций и своевременного принятия, соответствующих мер.
Перспективный финансовый план разрабатывается на три года, на базе текущего бюджета. Он ежегодно корректируется с учетом показателей уточненного среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта Федерации, муниципального образования; при этом плановый период сдвигается на один год вперед. Этот план составляется по укрупненным показателям бюджетной классификации и законодательно не утверждается.
Баланс финансовых ресурсов представляет собой баланс всех доходов и расходов Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов на определенной территории. Он составляется на основе отчетного баланса финансовых ресурсов за предыдущий год в соответствии с прогнозом социально-экономического развития соответствующей территории и является основой для составления проекта бюджета.
В процессе составления бюджета каждому главному распорядителю, распорядителю бюджетных средств и бюджетному учреждению устанавливаются задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг в зависимости от цели функционирования названных конкретных субъектов. При расчете финансирования государственного заказа на предоставление государственных или муниципальных услуг, выполняемого государственными, муниципальными унитарными предприятиями или иными юридическими лицами должны использоваться нормативы финансовых затрат на такие услуги. Однако в настоящее время применение данного положения приостановлено из-за отсутствия законодательного установления государственных минимальных социальных стандартов.
План развития государственного или муниципального сектора экономики включает:
— перечень и сводный план финансово-хозяйственной деятельности федеральных казенных предприятий;
—перечень и сводный план финансово-хозяйственной деятельности государственных или муниципальных унитарных предприятий;
—программу приватизации (продажи) государственного или муниципального имущества и приобретения имущества в государственную или муниципальную собственность;
—сведения о предельной штатной численности государственных или муниципальных служащих и военнослужащих по главным распорядителям бюджетных средств.
В план развития государственного сектора экономики федерального уровня (в форме сводного плана по главным распорядителям бюджетных средств) включается план предоставления государственных или муниципальных услуг бюджетными учреждениями. Органы государственной власти, органы местного самоуправления могут определять дополнительные составляющие и дополнительные требования к плану развития государственного или муниципального сектора экономики.
Долгосрочные целевые программы разрабатываются органом исполнительной власти, органом местного самоуправления и подлежат утверждению соответствующим законодательным (представительным) органом, представительным органом местного самоуправления. Перечень долгосрочных целевых программ формируется органом исполнительной власти, органом местного самоуправления в соответствии с прогнозами социально-экономического развития Российской Федерации и соответствующей территории и определяемыми на основе этих прогнозов приоритетами. Долгосрочная целевая программа, предлагаемая к утверждению и финансированию за счет бюджетных средств или средств государственного внебюджетного фонда, должна содержать:
— технико-экономическое обоснование;
—прогноз ожидаемых социально-экономических (экологических) результатов реализации указанной программы;
— наименование заказчика указанной программы;
— сведения о распределении объемов и источников финансирования по годам;
—другие документы и материалы, необходимые для ее утверждения.
В конечном счете показатели, представляемые для рассмотрения и утверждения в проекте закона (решения) о бюджете, должны отражать все основные характеристики. К таковым относятся в первую очередь общий объем доходов и расходов бюджета и его дефицит. В проекте закона (решения) о бюджете должны содержаться также прогнозируемые доходы, распределенные по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов, и нормативы отчислений от собственных доходов бюджета, передаваемых бюджетам других уровней бюджетной системы. Кроме того, в проекте закона (решения) о бюджете должны быть установлены:
— расходы бюджета по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов;
— общий объем капитальных и текущих расходов бюджета;
—расходы и доходы целевых бюджетных фондов;
—объемы финансовой помощи бюджетам других уровней бюджетной системы, предоставляемой в форме дотаций, субвенций и субсидий (по бюджетам, получающим указанную финансовую помощь);
—распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств в соответствии с ведомственной структурой расходов соответствующего бюджета;
—иные показатели, определенные БК РФ, законами субъектов Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления о бюджетном устройстве и бюджетном процессе.
В проекте закона (решения) о бюджете в составе расходов бюджета устанавливаются лимиты предоставления налоговых кредитов на срок, превышающий пределы очередного финансового года.
Определяются также характеристики внутреннего долга, включая источники финансирования дефицита бюджета, верхний предел государственного или муниципального долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом, а также другие предельные значения с указанием предельных объемов обязательств по государственным или муниципальным гарантиям.
В проекте федерального закона о федеральном бюджете, кроме того, должны быть определены основные характеристики внешнего долга Российской Федерации. В частности, определяется его верхний предел по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом, предел государственных, внешних заимствований, объемы и перечень государственных внешних заимствований по показателям источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета, пределы предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам и их юридическим лицам, а также международным организациям (в том числе государствам—участникам СНГ), предел предоставления государственных гарантий третьим лицам на привлечение внешних заимствований. В проекте федерального бюджета устанавливается также соотношение между величиной прожиточного минимума и минимальным размером пенсии по старости, минимальными размерами стипендий, пособий и других обязательных социальных выплат.
Вместе с проектом бюджета на очередной финансовый год составляются:
— прогноз консолидированного бюджета соответствующей территории на очередной финансовый год;
— адресная инвестиционная программа на очередной финансовый год;
—план развития государственного или муниципального сектора экономики;
— структура государственного или муниципального долга и программа внутренних и внешних заимствований, предусмотренных на очередной финансовый год для покрытия дефицита бюджета;
— оценка потерь бюджета от предоставленных налоговых льгот;
— оценка ожидаемого исполнения бюджета за текущий финансовый год;
— другие документы и материалы.
Законами субъектов Федерации, правовыми актами органов местного самоуправления может быть предусмотрено составление и иных документов и материалов.
Проект закона (решения) о бюджете вносится на рассмотрение законодательного (представительного) органа органом исполнительной власти, органом местного самоуправления в срок, определенный для: федерального бюджета— Бюджетным кодексом РФ, для бюджета субъекта Федерации и местного бюджета—соответствующим законом или правовым актом. Одновременно с проектом бюджета законодательному (представительному) органу представляются указанные выше документы и материалы.
Особенности имеет составление проекта федерального бюджета. В соответствии со ст. 184 БК РФ составление проекта федерального бюджета осуществляется Правительством РФ и начинается не позднее чем за 10 месяцев до начала очередного финансового года. Проект составляется в соответствии с бюджетной политикой, определенной в Бюджетном послании Президента РФ. Порядок и сроки составления проекта федерального бюджета, а также документов и материалов, обязательных для представления одновременно с проектом, также определяются Правительством РФ.
Уполномоченный орган исполнительной власти организует разработку прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и уточнение параметров среднесрочного прогноза.
Минфин России организует разработку проектировок основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу и проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Проектировки основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу разрабатываются одновременно с проектом федерального бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочной программы Правительства РФ, среднесрочного прогноза социально-экономического развития и прогноза сводного финансового баланса по территории Российской Федерации.
На первом этапе осуществляются разработка федеральными органами исполнительной власти и выбор Правительством РФ плана-прогноза функционирования экономики Российской Федерации на очередной финансовый год, содержащего основные макроэкономические показатели, характеризующие состояние экономики. На основании этого плана-прогноза разрабатываются основные характеристики федерального бюджета на очередной финансовый год и распределяются расходы федерального бюджета в соответствии с функциональной классификацией расходов и проектировок основных доходов и расходов федерального бюджета на среднесрочную перспективу. После принятия названных показателей Правительство РФ направляет бюджетные проектировки федеральным органам исполнительной власти для распределения по конкретным получателям средств федерального бюджета, а также уведомляет органы исполнительной власти субъектов Федерации о методике формирования межбюджетных отношений на очередной финансовый год и на среднесрочную перспективу.
На втором этапе федеральные органы исполнительной власти распределяют предельные объемы бюджетного финансирования на очередной финансовый год в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов и по получателям бюджетных средств. Одновременно они разрабатывают предложения о проведении структурных и организационных преобразований в отраслях экономики и социальной сфере, об отмене нормативных правовых актов, исполнение которых влечет расходование бюджетных средств, не обеспеченное реальными источниками финансирования в очередном финансовом году, о приостановлении о поэтапном введении в действие указанных нормативных правовых актов.
Одновременно уполномоченный орган исполнительной власти формирует перечень федеральных целевых программ, подлежащих финансированию из средств федерального бюджета в очередном финансовом году, согласовывает объемы их финансирования в предстоящем году и на среднесрочную перспективу.
Несогласованные вопросы по бюджетным проектировкам в предстоящем году и на среднесрочную перспективу подлежат рассмотрению межведомственной правительственной комиссией, возглавляемой министром финансов.
Разработка и согласование федеральными органами исполнительной власти показателей проекта федерального бюджета на очередной финансовый год, представляемых одновременно с ним документов и материалов, законопроектов о минимальном размере оплаты труда, о минимальном размере государственных пенсий, о порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы и государственных пенсий в очередном финансовом году, а также составляемого в виде приложения к проекту перечня законодательных актов (статей, отдельных пунктов статей, подпунктов, абзацев), действие которых отменяется или приостанавливается на очередной финансовый год в связи с тем, что бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию, завершаются не позднее 15 июля года, предшествующего очередному финансовому году.
В период с 15 июля по 15 августа года, предшествующего очередному финансовому году, Правительство РФ рассматривает прогноз социально-экономического развития на очередной финансовый год и уточненные параметры прогноза на среднесрочную перспективу, проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов на очередной финансовый год, проект перспективного финансового плана, другие документы и материалы, характеризующие бюджетно-финансовую политику в очередном финансовом году и на среднесрочную перспективу, представленные Минфином России и другими федеральными органами исполнительной власти, и утверждает проект федерального закона о федеральном бюджете для внесения его в Государственную Думу.
Внесение проекта федерального закона о федеральном бюджете в Государственную Думу в соответствии со ст. 194 БК РФ должно быть осуществлено не позднее 24 часов 26 августа текущего года. Одновременно указанный законопроект представляется Президенту РФ. Вместе с проектом вносятся следующие документы и материалы:
— предварительные итоги социально-экономического развития Российской Федерации за истекший период текущего года;
— прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год;
— основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год;
— план развития государственного и муниципального секторов экономики;
—прогноз сводного финансового баланса по территории Российской Федерации на очередной финансовый год;
—прогноз консолидированного бюджета Российской Федерации на очередной финансовый год;
— основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета и консолидированным бюджетам субъектов Федерации в очередном финансовом году;
— проект федеральных целевых программ и федеральных программ развития регионов, предусмотренных к финансированию из федерального бюджета на очередной финансовый год;
—проект федеральной адресной инвестиционной программы на очередной финансовый год;
— проект государственной программы вооружения на очередной финансовый год (в рамках государственной программы вооружения, утверждаемой Президентом РФ на десятилетний период);
—проект программы приватизации государственных и муниципальных предприятий на очередной финансовый год;
— расчеты по статьям классификации доходов федерального бюджета, разделам и подразделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации и дефициту федерального бюджета на очередной финансовый год;
— международные договоры Российской Федерации, вступившие в силу и содержащие ее финансовые обязательства на очередной финансовый год, включая нератифицированные международные договоры о государственных внешних заимствованиях и государственных кредитах;
— проект программы государственных внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год;
— проект программы предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам на очередной финансовый год;
— проект структуры государственного внешнего долга Российской Федерации по видам задолженности и с разбивкой по отдельным государствам в очередном финансовом году;
—проект структуры государственного внутреннего долга Российской Федерации и проект программы внутренних заимствований, предусмотренных на очередной финансовый год;
—предложения по индексации минимальных размеров стипендий, пособий и других обязательных социальных выплат, денежного содержания федеральных государственных служащих, денежного довольствия военнослужащих, а также по порядку индексации (повышения) оплаты труда работников организаций бюджетной сферы;
—перечень законодательных актов (статей, отдельных пунктов статей, подпунктов, абзацев), действие которых отменяется или приостанавливается на очередной финансовый год в связи с тем, что федеральным бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию.
Кроме того, одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Правительство РФ вносит в Государственную Думу следующие проекты федеральных законов:
— о внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах;
—о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;
— о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации».
До 1 августа текущего финансового года на рассмотрение Государственной Думы вносится проект федерального закона о тарифах страховых взносов в государственные внебюджетные фонды на очередной финансовый год.
Если в проекте федерального закона о федеральном бюджете и проекте федерального закона о бюджете Пенсионного фонда РФ предусматривается индексация минимального размера оплаты труда и минимального размера государственных пенсий, Правительство РФ одновременно вносит и проекты соответствующих федеральных законов.
В случае возникновения разногласий между Государственной Думой, Советом Федерации, органами федеральной судебной системы, Конституционным судом РФ, Счетной палатой РФ и Правительством РФ в связи с составлением смет расходов соответствующих органов одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете Правительство РФ представляет протокол разногласий по поводу расходов указанных органов, не прошедших согласование.
Уже в процессе рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете, но не позднее 1 октября текущего года, дополнительно к документам и материалам, указанным выше, Правительство РФ представляет в Государственную Думу:
— оценку ожидаемого исполнения федерального бюджета за текущий финансовый год и консолидированного бюджета Российской Федерации за отчетный финансовый год;
—проекты программ предоставления гарантий Правительства РФ на очередной финансовый год и отчет о предоставлении гарантий за истекший период текущего финансового года;
—проект программы предоставления средств федерального бюджета на очередной финансовый год на возвратной основе по каждому виду расходов и отчет о предоставлении средств федерального бюджета на возвратной основе за отчетный финансовый год и истекший период текущего финансового года;
— предложения по расходам на содержание Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов, в том числе по расходам на содержание военнослужащих и гражданского персонала с указанием их штатной численности на начало и конец очередного финансового года.
К этому же сроку Банк России представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на очередной финансовый год. Предварительно указанный проект направляется Президенту РФ и в Правительство РФ.
В течение суток со дня внесения проекта федерального закона о федеральном бюджете Совет Государственной Думы или в период парламентских каникул Председатель Государственной Думы направляет проект в комитет Государственной Думы, ответственный за рассмотрение бюджета (далее — Комитет по бюджету), для подготовки заключения о соответствии представленных документов и материалов установленным требованиям. На основании заключения Комитета по бюджету Совет Государственной Думы (Председатель Государственной Думы) принимает решение — проект к рассмотрению либо возвратить в Правительство РФ на доработку. Законопроект может быть возвращен на доработку в том случае, если состав представленных документов и материалов не соответствует установленным требованиям. Доработанный законопроект со всеми необходимыми документами и материалами должен быть вновь представлен в Государственную Думу в десятидневный срок и рассмотрен Советом Государственной Думы (Председателем Государственной Думы).
Процесс составления проектов бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов также имеет свои особенности. Это объясняется прежде всего тем, что помимо федерального законодательства он основывается также на соответствующих законах (решениях). Например, Закон г. Москвы от 6 сентября 1995 г. № 17 «О бюджетном процессе в Москве» [41 Ведомости Московской городской Думы. 1995. № 6.]
определяет, что составление проекта бюджета относится к ведению Правительства Москвы. Проект бюджета города формируется в виде базовых структурных или удельных показателей на основе результатов прогнозов и расчетов. Решение о начале работы над составлением проекта бюджета принимает премьер Правительства Москвы в соответствии с нормативными актами, определяющими особенности бюджетной системы Российской Федерации в планируемом бюджетном году. Правительство Москвы готовит проект бюджетного послания и представляет его мэру Москвы. Используемая для целей закона о бюджете города Москвы бюджетная классификация основывается на бюджетной классификации, установленной нормативными актами Российской Федерации, и утверждается Московской городской Думой по представлению Правительства Москвы. Бюджетное послание мэра Москвы Московской городской Думе включает в себя:
— оценку исполнения бюджета предшествующего и текущего финансовых годов;
—прогноз основных показателей социально-экономического положения Москвы в соответствующий период;
—основные приоритеты бюджетной политики Москвы в наступающем финансовом году;
— сведения о прогнозируемых доходах бюджета Москвы;
— проект бюджета Москвы.
Не позднее 1 июня года, предшествующего соответствующему финансовому году, мэр Москвы представляет бюджетное послание и проект закона о бюджете города Москвы на следующий финансовый год в Московскую городскую Думу. Представление бюджетного послания и проекта закона о бюджете является официальным внесением проекта бюджета в Московскую городскую Думу.

3. Рассмотрение и утверждение бюджетов

По общему правилу, рассмотрение проекта закона (решения) о бюджете и утверждение бюджета должны быть завершены до начала очередного финансового года. Рассмотрение начинается со сбора замечаний и предложений к проекту закона (решения) о бюджете.
Рассмотрение проекта федерального закона о федеральном бюджете начинается с того, что в течение трех дней он направляется Советом Государственной Думы (Председателем Государственной Думы) в Совет Федерации, комитеты Государственной Думы, другим субъектам права законодательной инициативы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату РФ на заключение.
Совет Государственной Думы утверждает комитеты, ответственные за рассмотрение отдельных разделов и подразделов федерального бюджета (далее — профильные комитеты). Ответственными за рассмотрение основных характеристик федерального бюджета, а также за рассмотрение каждого раздела (в отдельных случаях—подраздела) функциональной классификации расходов бюджетов должны быть назначенными не менее двух профильных комитетов, одним из которых является Комитет по бюджету. Кроме того, Совет Государственной Думы назначает комитеты, ответственные за рассмотрение других документов и материалов, представленных одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете.
Для обеспечения необходимой степени конфиденциальности рассмотрения отдельных разделов и подразделов расходов федерального бюджета и источников финансирования дефицита федерального бюджета Государственная Дума утверждает персональный состав рабочих групп, члены которых несут ответственность за сохранение государственной тайны в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 195 БК РФ).
Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в четырех чтениях. При этом федеральные законы о внесении изменений и дополнений в законодательные акты о тарифах страховых взносов в государственные внебюджетные фонды на очередной финансовый год должны быть приняты до утверждения основных характеристик федерального бюджета в первом чтении.
Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в первом чтении в течение 30 дней со дня его внесения Правительством РФ.
В течение 15 дней со дня внесения проекта комитеты Государственной Думы готовят и направляют в Комитет по бюджету заключения и предложения о принятии или об отклонении представленного законопроекта, а также предложения и рекомендации по предмету первого чтения. На основании заключений комитетов и субъектов права законодательной инициативы Комитет по бюджету готовит свое заключение, а также проект постановления Государственной Думы о принятии в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете и основных характеристиках федерального бюджета. Эти документы представляются на рассмотрение Государственной Думы.
Предметом первого чтения являются:
— концепция федерального бюджета;
— прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год;
— основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ;
— проект программы государственных внешних заимствований Российской Федерации в части источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета.
В первом чтении также рассматриваются основные характеристики федерального бюджета, к которым относятся:
— доходы федерального бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов;

<< Предыдущая

стр. 6
(из 12 стр.)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Следующая >>