стр. 1
(из 2 стр.)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Следующая >>




Ответственность государства и судей за вред, причиненный гражданам при отправлении правосудия

Автор

Л.В. Бойцова - доктор юридических наук, профессор МГЮА

"Журнал российского права", 2001, N 9




Ответственность государства и судей за вред,
причиненный гражданам при отправлении правосудия

Общеизвестно, что невыполнение государством обязанностей перед гражданином
влечет кризис доверия к власти и стремление граждан к неправовому удовлетворению
частных эгоистичных интересов. В этих условиях требуется обеспечить последовательную
государственно-правовую политику при решении вопроса об ответственности власти
и ее представителей.
История развития законодательства об ответственности государства за акты
власти свидетельствует о том, что первоначально оно отличалось крайней умеренностью
и многочисленными изъятиями лиц, ущерб которым подлежал возмещению. И лишь
на следующей стадии предпринимаются попытки законодательно закрепить ответственность
государства за отправление правосудия по гражданским делам*(1).
Стремление исключить или необоснованно ограничить ответственность государства
является либо данью давно отжившей традиции, либо свойственно абсолютным монархиям
и тоталитарным режимам. Общедемократический принцип возмещения государством
ущерба, причиненного гражданам, закреплен в конституциях большинства государств
мира, реализован в законодательстве, регулирующем судебную деятельность, или
в специальных законах об ответственности государства.
Во многих зарубежных государствах, и в первую очередь в странах англосаксонской
правовой семьи, как и в России, до сих пор не реализован в полной мере принцип
"объективной" ответственности государства при осуществлении правосудия, которая
должна наступать независимо от вины должностных лиц, осуществляющих эту деятельность*(2).
Одной из причин длительного неприятия в странах общего права требования возложить
на "казну" обязанность возместить ущерб, причиненный несправедливым привлечением
граждан к уголовной ответственности, выступал миф о праве пострадавшего искать
компенсацию с виновного должностного лица. Ныне этот миф развенчан, ибо получение
таким образом возмещения ущерба затруднено. Принцип иммунитета государства
в сфере правосудия подвергается эрозии и ограничениям. Государства, принадлежащие
к системе общего права, ориентируются на континентальную модель как наиболее
справедливую и отвечающую частным и публичным интересам.
Современное российское законодательство признает только принцип ограниченной
ответственности государства - в случае причинения вреда при отправлении правосудия
по уголовным делам. Это объясняется рядом причин.
Цивилистические конструкции принципа возмещения вреда, причиненного при
отправлении правосудия, не учитывающие особого характера публично-правового
деликта и специфики ответственности государства за такой ущерб, которая должна
наступать независимо от вины причинителя ущерба (органа дознания, следователя,
прокурора, судьи), создают препятствие для реализации права граждан, закрепленного
в ст.53 Конституции РФ. Между тем правосудие является публично-правовой деятельностью.
Поэтому ответственность государства должна быть построена в первую очередь
на принципах публичного права.
Рассредоточенность юридических правил о возмещении ущерба в разных нормативных
актах (Гражданский кодекс, Указ Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая
1981 года "О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями
государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении
ими служебных обязанностей", утвержденное этим Указом Положение о порядке
возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов
дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, Инструкция по применению
данного Положения, утвержденная 2 марта 1982 года в межведомственном порядке),
сложность, нечеткость и расплывчатость правовых положений, несовершенство
лингвистического выражения воли законодателя также не способствуют защите
конституционного права граждан. Комментарии к соответствующим нормам Конституции
РФ и Гражданского кодекса РФ противоречивы и недостаточно четко ориентируют
правоприменителей на защиту конституционных прав граждан. Ввиду несовершенства
конструкций ст.1069 и 1070 ГК даже от самого квалифицированного юриста требуется
истинная изобретательность в попытке истолковать эти нормы, предусматривающие
к тому же различный режим ответственности государства в случаях причинения
ущерба в сферах административного управления и при отправлении правосудия.
Основываясь на анализе российской правоприменительной практики и опыта
зарубежных стран, мы отстаивали необходимость академических и прикладных исследований
в этой области*(3). Однако разработанные предложения (в том числе законопроект,
подготовленный автором настоящей статьи еще в середине 90-х гг., "Об ответственности
за ущерб, причиненный гражданам неправомерными действиями (решениями) государственных
органов и должностных лиц при исполнении служебных обязанностей в сфере правосудия")
до сих пор ожидают практической реализации.
Жизнь показала, что обсуждение этой проблемы не является юридическим
излишеством; она не была закрыта, но лишь на время отодвинута на задний план.
Инициатором ее разрешения явились российские граждане - жертвы правосудия,
в последние годы неоднократно обращавшиеся в Конституционный Суд РФ с жалобами
на неконституционность ч.2 ст.1070 Гражданского кодекса РФ.
Оценка конституционности ч.2 ст.1070 ГК РФ. В ч.2 ст.1070 ГК РФ, озаглавленной
"Ответственность за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания,
предварительного следствия, прокуратуры и суда", говорится: "вред, причиненный
при осуществлении правосудия, возмещается в случае, если вина судьи установлена
приговором суда, вступившим в законную силу*(4)"(курсив мой. - Л. Б.).
Жалобы в Конституционный Суд РФ вызваны тем, что в настоящее время тысячи
граждан юридически и фактически лишаются права на возмещение государством
вреда, гарантируемое ст.53 Конституции РФ, которая предусматривает, что "каждый
имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями
(или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц".
Статья 53 Конституции РФ практически не работает, когда речь идет об ущербе,
причиненном в сфере гражданского судопроизводства. Суды автоматически отклоняют
иски граждан о возмещении государством ущерба, причиненного в результате незаконного
наложения судом ареста на их счета в банке, незаконного взыскания госпошлины,
продолжительных отсрочек рассмотрения их гражданских дел в суде и т. д. Невозможно
также добиться компенсации ущерба, причиненного нарушением ст.99, 213 ГК РФ
(нарушение сроков подготовки дел к гражданскому разбирательству). При этом
суды ссылаются на то, что ч.2 ст.1070 ГК обусловливает гражданскую ответственность
государства уголовной ответственностью судьи, а Уголовный кодекс РФ предусматривает
в качестве оснований такой ответственности только очень серьезные заведомо
умышленные нарушения. Часть 2 ст.1070 ГК РФ фактически лишает пострадавших
возможности получить компенсацию и путем предъявления исков к судьям в общегражданском
порядке. Тем самым не только серьезно ограничивается конституционный принцип
ответственности государства, но и нарушается конституционный принцип доступа
к средствам правовой защиты. Ни в одном современном демократическом государстве
нет такого жесткого условия для привлечения государства к ответственности,
как вынесение обвинительного приговора в отношении судьи.
Часть 2 ст.1070 ГК исключает возможность прямого действия ст.53 Конституции
РФ, общих положений ГК РФ и ст.6 Европейской конвенции о защите прав человека
и основных свобод при рассмотрении соответствующих исков о возмещении вреда,
причиненного в процессе гражданского судопроизводства. В отличие от ч.2 ст.1070
ГК РФ, ст.53 Конституции не содержит никаких ограничений по сфере действия,
основаниям ответственности и кругу должностных лиц, причиняющих ущерб. Таким
образом, ч.2 ст.1070 ГК РФ лишает граждан права, закрепленного в ч.1 ст.46
Конституции, согласно которой каждому гарантируется судебная защита его прав
и свобод.
Указанное положение ГК неконституционно и потому, что в результате отказа
в праве на компенсацию ущерба от государства и отсутствия правового регулирования
в действующем законодательстве вопроса о предъявлении исков к непосредственным
причинителям ущерба - судьям граждане вовсе лишаются средства судебной защиты*(5).
Фактически им отказывается в правосудии - фундаментальном гражданском праве.
Часть 2 ст.1070 ГК РФ нарушает и ст.52 Конституции РФ, согласно которой
права потерпевших от злоупотреблений властью охраняются законом и государство
обеспечивает им доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба.
Рассматриваемое положение ГК противоречит и важнейшим международным документам
в области прав человека. Речь идет, во-первых, о нарушении ч.1 ст.6 Европейской
конвенции, закрепляющей право граждан на справедливое публичное разбирательство
дел в разумный срок независимым и беспристрастным судом; во-вторых, о нарушении
права на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами
в случае нарушения основных прав гражданина, предоставленных ему конституцией
и законом, гарантированного Всеобщей декларацией прав человека; в-третьих,
о нарушении ст.14 Международного пакта о гражданских и политических правах,
гарантирующей гражданам право на судебную защиту.
Рассматриваемая норма не соответствует п.5.2 Европейской хартии о статусе
судей, принятой Советом Европы, согласно которому возмещение ущерба, причиненного
незаконно в результате решения или поведения какого-либо судьи при исполнении
им его должностных обязанностей, обеспечивается государством. Это означает,
что по отношению к потерпевшему государство всегда выступает гарантом возмещения
ущерба.
Часть 2 ст.1070 ГК РФ противоречит и здравому смыслу. Последовательная
позиция предполагает, что вообще не должно быть изъятий из общего принципа
ответственности государства, за исключением тех случаев, когда это диктуется
особо значимыми соображениями.
Серьезным недостатком самой ст.53 Конституции РФ является недостаточный
акцент на объективном характере ответственности государства, наступающей независимо
от вины его должностных лиц. Использование в этой конституционной норме термина
"незаконный" применительно к действиям (бездействию) должностных лиц серьезно
ограничивает возможности возмещения ущерба (действия могут быть законными
на момент их совершения, но неправомерными с точки зрения последствий). Представляется,
что внесение поправки в ст.53 Конституции РФ - замена термина "незаконный"
термином "неправомерный", который несет более широкую смысловую нагрузку,
применительно к действиям (бездействию) должностных лиц, - позволило бы избежать
жесткого связывания ответственности государства с установлением виновности
его органов и тем самым увеличить круг лиц, получающих возмещение. Все общество
должно отвечать за риск, причиняемый опасностью нанесения случайного вреда,
поскольку правосудие приносит выгоды всем членам общества. Ответственность
государства по делам о взыскании ущерба, причиненного неправомерными действиями
(бездействием) должностных лиц при осуществлении правосудия, должна наступать
независимо от доказанности их вины.
Статья 53 Конституции относится к числу норм, требующих конкретизации
в законодательстве*(6), которая в настоящее время отсутствует. Российские
суды в целом неохотно используют свое право судейского усмотрения, предпочитая
по традиции применять законодательные акты, а не конституционные нормы. Такая
неконституционная практика может быть изменена только в случае выражения ясной
позиции Конституционного Суда РФ, внесения изменений в ст.1070 ГК РФ и принятия
специального закона об ответственности государства за неправомерные действия
(бездействие) должностных лиц.
Значительное количество обращений граждан в суды с требованиями возместить
ущерб, причиненный в процессе отправления правосудия по гражданским делам,
- не только показатель слабости и неэффективной работы судебного механизма,
но и свидетельство знания гражданами своих прав и интересов. Представляется,
что ссылки на плачевное состояние российской судебной системы, практическую
невозможность компенсировать ущерб пострадавшим не могут служить оправданием
принципиального отказа от провозглашения принципа ответственности государства
за ущерб, причиненный при осуществлении правосудия. Конституционный Суд РФ
имеет прекрасный шанс развить конституционно-правовую доктрину и ориентировать
конституционную практику в русле принципов правовой государственности. Отказ
от жесткого ограничения права на возмещение ущерба, причиненного при осуществлении
правосудия, не посягает на принцип судейского иммунитета и не умаляет авторитет
судебной власти. Восстановление нарушенных прав позволяет возродить доверие
между гражданином и представителями судебной власти.
Гражданско-правовая ответственность судей. Личная гражданско-правовая
ответственность судей имеет важное значение, в частности, как средство их
дисциплинирования, как гарантия недопустимости произвола и злоупотреблений
представителей власти. Абсолютный запрет гражданско-правовой ответственности
судьи нетерпим, ибо это элиминирует побудительный мотив деятельности официальных
лиц - строгое следование закону при выполнении служебных обязанностей. Однако
в настоящее время в большинстве зарубежных стран, как и в России, ответственность
судей является одной из недостаточно урегулированных проблем.
Ответственность за ущерб, причиненный при осуществлении правосудия по
гражданским делам, судья обычно несет только в случае совершения грубых ошибок,
когда вредные последствия актов значительны. На практике привлечение судей
к ответственности - достаточно редкий случай. Это объясняется тем, что профессиональная
честность и качества судьи редко оспариваются; судьи, допустившие профессиональные
ошибки, обычно добровольно уходят в отставку.
Тем не менее во многих странах разработаны определенные механизмы ответственности.
Так, во Франции в соответствии с Кодексом судоустройства государство возмещает
ущерб, причиненный в результате неправильной деятельности по осуществлению
правосудия. Однако эта ответственность наступает, когда судья или коллегиальный
орган, деятельность которых обжаловал потерпевший, совершили грубую ошибку
или отказали в правосудии. Ответственность судей за личную профессиональную
ошибку регулируется законодательством о статусе магистратуры и особыми законами
в отношении судей специальных судов. Согласно ст.1 Органического закона 79-43
от 18 января 1979 года, внесшего изменения в статус судей, судья персонально
ответственен за свои действия. Но государство гарантирует возмещение ущерба,
причиненного ошибками судей, сохраняя за собой право предъявления регрессного
иска.
В Нидерландах после Второй мировой войны Верховный Суд, выполнявший функции
дисциплинарного судьи (увольнение, временное отстранение от должности, предостережение),
принял решения только по трем делам. Даже судьи-коллаборационисты, сотрудничавшие
с фашистами во время войны, не были впоследствии привлечены к ответственности.
Возможно привлечение к гражданской ответственности только за отказ в доступе
к правосудию. С тем чтобы избежать слишком детального воздействия на прецедентное
право, судьи при разрешении исков сознательно руководствуются неконкретными
критериями: оспариваемое решение по своему содержанию и способу вынесения
должно быть столь явно неправомерным, что может рассматриваться как произвол,
небрежность или правонарушение, заключающееся в использовании своих законных
прав незаконным путем.
В Италии действует Закон 1988 г. "Об ответственности магистратов", однако
ответственность ограничена жесткими условиями.
В Великобритании правило об индивидуальной (персональной) ответственности
служащих, являющееся предметом гордости англичан*(7), по общему правилу не
распространяется на судей. Там действует принцип иммунитета судей от гражданско-правовой
ответственности. Доктрина ответственности судей зиждилась на принципе иммунитета
короны, а начиная с XVII в. формулировалась на основе политических соображений
о негативном воздействии исков на отправление судебных функций, вне зависимости
от самой судебной власти*(8). Основной прецедент сложился к 1613 году, когда
было установлено, что судью нельзя привлечь к ответственности за что-либо,
что он сказал или сделал в ходе судебного процесса. Он не может отвечать за
свои приказы или приговоры, даже если они ошибочны, пока не выходит за пределы
своей юрисдикции. В этих случаях он не будет нести и материальной ответственности
за деликт. Данная привилегия распространяется и на других участников процесса
- присяжных, стороны и их представителей, свидетелей, а также судей низших
судов (судов графств, министерских судов). Это не означает, что судья обладает
абсолютным иммунитетом и не может быть привлечен к ответственности. Возможно
принесение иска к судье в случае совершения им злостных действий либо действий,
совершенных с превышением полномочий. На основании Акта Хабеас Корпус 1679
г. судья, отказавшийся выдать приказ Хабеас Корпус, подлежит штрафу в 500
фунтов стерлингов, уплачиваемому заключенному.
Степень неприкосновенности изменялась в зависимости от статуса судьи.
Всегда проводилось различие между судьями высших судов, которые освобождались
от гражданской ответственности, даже если они действовали злонамеренно, и
судьями низших судов, которые пользовались неприкосновенностью только тогда,
когда действовали в пределах своей юрисдикции. Судья Высокого суда наделен
абсолютным иммунитетом за акты, осуществленные в судебном качестве. Магистраты
признаются ответственными за действия, совершенные в отсутствие юрисдикции
или с превышением юрисдикции (ultra vires), а также за умышленные действия,
даже если они не выходят за пределы полномочий.
В США, как и в Великобритании, личная гражданская ответственность должностного
лица, исторически являющаяся отправным пунктом англосаксонской правовой системы,
уступила иммунитету судей и квазисудебных должностных лиц. Поэтому компенсационная
функция личной ответственности реализуется недостаточно эффективно. Возмещение
ущерба, причиненного "неправильными" действиями судей, основывается на положениях
конституционного, статутного и общего права, а также на административных правилах.
К федеральным судьям иски предъявляются только на основании федерального права
и в федеральных судах; к судьям штатов могут быть предъявлены иски по федеральному
праву и по праву штатов в федеральных судах и в судах штатов. С начала XX
в. американское законодательство об иммунитете судей стало развиваться независимо
от английских прецедентов.
Абсолютный иммунитет предоставляется судьям и квазисудебным должностным
лицам, осуществляющим функции, близкие судебным (законодателям, Генеральному
атторнею, обвинителям), при условии, что они действовали в пределах служебных
полномочий, независимо от наличия умысла и незаконности в этих действиях.

стр. 1
(из 2 стр.)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Следующая >>