стр. 1
(из 2 стр.)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Следующая >>


Особенности рассмотрения дел о признании недействительными
(полностью или частично) ненормативных актов

Понятие ненормативных правовых актов
Подведомственность и подсудность дел о признании недействительными
(полностью или частично) ненормативных актов государственных
органов, органов местного самоуправления и иных органов
Лица, участвующие в деле
Судебное разбирательство и решение по делу

Понятие ненормативных правовых актов

В соответствии со ст. 22 Арбитражного процессуального кодекса (АПК) РФ арбитражному
суду подведомственны дела по экономическим спорам, возникающим из гражданских,
административных и иных правоотношений.
К числу дел по экономическим спорам, возникающим из административных правоотношений,
относятся следующие:
о признании не подлежащим исполнению исполнительного или иного документа,
по которому взыскание производится в бесспорном (безакцептном) порядке;
об обжаловании отказа в государственной регистрации либо уклонении от
государственной регистрации в установленный срок организации или гражданина
и в других случаях, когда такая регистрация предусмотрена законом;
о взыскании с организаций и граждан штрафов государственными органами,
органами местного самоуправления и иными органами, осуществляющими контрольные
функции, если федеральным законом не предусмотрен бесспорный (безакцептный)
порядок их взыскания;
о возврате из бюджета денежных средств, списанных органами, осуществляющими
контрольные функции, в бесспорном (безакцептном) порядке с нарушением требований
закона или иного нормативного правового акта;
о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных
актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов.
Последняя из перечисленных категорий споров относится к наиболее распространенным.
Например, в 1996 г. среди споров, вытекающих из административных правоотношений,
преобладали споры о признании недействительными ненормативных актов и о взыскании
с организаций и граждан-предпринимателей штрафов и других денежных средств
удельный вес данных споров составил 21,9%*(1).
Как свидетельствуют данные судебно-арбитражной статистики, количество
споров о признании ненормативных актов недействительными из года в год возрастает.
Так, в 1996 г. арбитражные суды разрешили 9697 таких споров, что на 49% больше,
чем в 1995 г. В 1997 г. 12 249 таких споров, что на 26,3% больше, чем в 1996
г.*(2) В 1998 г. арбитражные суды РФ рассмотрели и разрешили 14 481 спор о
признании ненормативных актов недействительными, что на 18,2% больше, чем
в 1997 г.*(3)
Российское законодательство не содержит определения правовых актов вообще
и нормативных и ненормативных актов в частности.
Разъяснение по этому вопросу дал Пленум Верховного Суда РФ в постановлении
от 27 апреля 1993 г. N 5 (в редакции от 21 декабря 1993 г. и от 25 октября
1996 г.) "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям
прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону"*(4).
В пункте 2 названного постановления отмечалось, что правовые акты могут
носить нормативный характер (т. е. устанавливать правовые нормы (правила поведения),
обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное
применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные
правоотношения, предусмотренные актом), а также индивидуальный характер (т.
е. устанавливать, изменять или отменять права и обязанности конкретных лиц).
Более подробная характеристика отличительных признаков нормативных правовых
актов и актов, не имеющих нормативного характера, или индивидуальных актов,
имеется в доктрине теории государства и права.
Нормативные правовые акты характеризуются следующими чертами:
содержат обязательные предписания (правила поведения), влекущие юридические
последствия;
содержат общие предписания в виде норм права;
рассчитаны на многократное применение;
адресованы неопределенному кругу лиц;
охватывают широкий круг общественных отношений и действуют независимо
от того, существуют или не существуют конкретные отношения, предусмотренные
данным нормативным актом.
Акты, не имеющие нормативного характера, или индивидуальные акты, также
имеют особенности:
содержат обязательные предписания (правила поведения), влекущие юридические
последствия;
не содержат в себе норм права, а содержат лишь предписания индивидуального
характера;
обращены к строго определенным лицам или кругу лиц и издаются по вполне
определенному поводу;
рассчитаны на строго определенный вид общественных отношений;
действие ненормативного акта прекращается с прекращением существования
конкретных общественных отношений*(5).
Акты, не имеющие нормативного характера, могут быть приняты:
государственными органами (например, Советом Федерации РФ, Государственной
Думой РФ, Президентом РФ, Правительством РФ, представительными органами власти
краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и
Санкт-Петербурга);
органами местного самоуправления и местной администрацией;
министерствами, ведомствами, иными органами государственного и хозяйственного
управления и контроля, например, налоговыми, таможенными, антимонопольными
органами, Банком России, органами валютного и экспортного контроля;
предприятиями, учреждениями, организациями и объединениями независимо
от их подчиненности;
общественными, политическими организациями и движениями;
должностными лицами;
иными органами (например, органами управления юридических лиц, административными
комиссиями идр.).
Перечень перечисленных органов является примерным. Определить все органы,
правомочные принимать ненормативные акты, особенно на уровне субъектов Российской
Федерации, не представляется возможным по причине их огромного разнообразия.
Ненормативный правовой акт может приниматься указанными органами в форме
указа, постановления, решения, распоряжения, приказа, предписания и др.
Форма ненормативного акта определяется, как правило, в нормативном правовом
акте, регулирующем конкретное правоотношение. Например, согласно ст. 365 Таможенного
кодекса РФ, таможенный орган РФ, рассмотрев дело о нарушении таможенных правил,
выносит соответствующее постановление*(6). В соответствии со ст. 20 закона
"О банках и банковской деятельности" решение ЦБ РФ об отзыве лицензии на осуществление
банковских операций оформляется приказом Банка России*(7). В силу закона "О
конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках"
антимонопольные органы в случаях, указанных законом, принимают решения и выдают
предписания*(8).
Не могут быть предметом рассмотрения арбитражного суда акты проверок,
ревизий, резолюции, указания и т. п.
Следует обратить внимание на то, что в арбитражном суде предметом рассмотрения
являются только те правовые акты, которые в соответствии со ст. 22 АПК РФ
имеют ненормативный характер, не соответствуют законам и иным нормативным
актам и нарушают права и законные интересы организаций и граждан, причем для
обращения в арбитражный суд необходимо наличие одновременно всех перечисленных
условий.
Брянское управление лесами Федеральной службы лесного хозяйства России
обратилось в Арбитражный суд Брянской области с иском к финансовому управлению
администрации Брянской области о признании недействительными акта ревизии
отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности Брянского управления
лесами, проведенной контрольно-ревизионным управлением Министерства финансов
РФ по Брянской области, а также информации по акту ревизии.
Решением Арбитражного суда исковые требования удовлетворены в части признания
недействительными абз. 4 с. 3 и абз. 2 с. 5 акта ревизии. В части признания
недействительной информации по акту ревизии дело прекращено за неподведомственностью
спора арбитражному суду. Президиум ВАС РФ изменил решение Арбитражного суда
Брянской области, указав, что оспариваемый акт ревизии не является актом,
спор о признании которого недействительным разрешается в соответствии со ст.
22 АПК РФ, следовательно, производство по делу подлежит прекращению за неподведомственностью
его арбитражному суду*(9).

Подведомственность и подсудность дел о признании недействительными
(полностью или частично) ненормативных актов государственных
органов, органов местного самоуправления и иных органов

Общие правила подведомственности дел арбитражному суду установлены в
ст. 4, 22 АПК РФ.
Критериями, определяющими подведомственность дел о признании недействительными
ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления
и иных органов суду, являются:
а) субъектный состав участников спорного правоотношения;
б) экономический характер административного правоотношения.
Судебная практика свидетельствует о том, что арбитражные суды не всегда
правильно решают вопрос о подведомственности дела арбитражному суду. Так,
нотариальная палата Республики Коми обратилась в Арбитражный суд Республики
Коми с иском к Министерству юстиции Республики Коми о признании недействительными
приказов министра юстиции Республики Коми от 15 мая 1996 г. N 1/36 (об увольнении
государственного нотариуса Малышевой Г.В.) и от 23 мая 1996 г. N 3/105 (об
образовании нотариальной конторы). Решением Арбитражного суда приказ министра
юстиции от 23 мая 1996 г. N 3/105 признан недействительным. В части признания
недействительным второго приказа производство по делу прекращено за неподведомственностью
спора арбитражному суду. Президиум ВАС РФ изменил решение Арбитражного суда,
указав следующее.
Как следует из содержания приказа от 23 мая 1996 г. N 3/105, 17-я нотариальная
контора образована для нотариуса, занимающегося частной практикой, Малышевой
Г.В.
Согласно ст. 1 Основ законодательства о нотариате, нотариальная деятельность
не является предпринимательством.
В соответствии со ст. 22 АПК РФ арбитражному суду подведомственны дела
по экономическим спорам, вытекающим из гражданских, административных и иных
правоотношений, между юридическими лицами, гражданами, осуществляющими предпринимательскую
деятельность без образования юридического лица и имеющими статус индивидуального
предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке.
Арбитражный суд рассмотрел по данному делу спор, затрагивающий интересы
гражданина, не имеющего статуса предпринимателя, т. е. по субъектному составу
неподведомственный арбитражному суду*(10).
Согласно ст. 22 АПК РФ, арбитражные суды рассматривают дела по спорам
о признании недействительными ненормативных актов государственных и иных органов.
Анализ судебной практики позволяет говорить о некоторых трудностях при
определении характера правового акта, что приводит к неправильному решению
вопроса о подведомственности дела арбитражному суду.
Прокурор Пензенской области обратился в Арбитражный суд Пензенской области
с иском о признании недействительным пункта постановления Территориального
фонда обязательного медицинского страхования Пензенской области. Решением
Арбитражного суда в иске отказано. В протесте предлагалось данный судебный
акт отменить и производство по делу прекратить. Президиум ВАС РФ удовлетворил
протест по следующим основаниям.
Как видно из материалов дела, указанный фонд образован в 1993 г., и его
постоянно действующим исполнительным органом является исполнительная дирекция.
Положением об исполнительной дирекции установлен норматив финансовых средств,
выделяемых на выполнение фондом управленческих функций, в размере 5% от ежемесячных
поступлений на счет фонда. Последний изменил порядок финансирования исполнительной
дирекции, разрешив в упомянутом постановлении выделять для ее нужд 30% отчислений
от сумм штрафов и санкций, поступающих от предприятий, учреждений.
Оспариваемый пункт постановления носит характер нормативного акта, поскольку
определяет порядок и источник финансирования исполнительного органа, т. е.
устанавливает правила поведения, рассчитан на многократное применение*(11).
В другом случае арбитражный суд отказал в принятии искового заявления
ОАО "Пионерская база океанического рыболовного флота" к отделу юстиции администрации
Калининградской области о признании недействительным отказа от проставления
апостиля на нотариальной надписи.
Отказ в принятии заявления мотивирован тем, что письмо отдела юстиции
администрации Калининградской области не является актом, подлежащим обжалованию
в соответствии со ст. 22 АПК РФ.
Президиум ВАС РФ, отменяя судебные постановления, указал, что, согласно
письму Министерства юстиции РСФСР от 17 марта 1992 г. N 7-2/26 "О проставлении
апостиля", органы юстиции на местах проставляют апостиль на документах, исходящих
от подведомственных им органов и учреждений органов юстиции и соответствующих
судебных органов республики, края, области, округа, города, а также на копиях
и иных документах, засвидетельствованных в нотариальном порядке в республике,
крае, области, округе, городе.
Отдел юстиции администрации Калининградской области отказал истцу в проставлении
апостиля, о чем уведомил в письме N 280. Указанное письмо является ненормативным
актом органа управления. В исковом заявлении указано, что упомянутый акт нарушает
право истца и не соответствует требованиям законодательства*(12).
Согласно ст. 12 и п. 1 ст. 29 закона "О конкуренции и ограничении монополистической
деятельности на товарных рынках", федеральный антимонопольный орган вправе
давать федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти
субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления обязательные
для исполнения предписания об отмене или изменении принятых ими неправомерных
актов, противоречащих антимонопольному законодательству, а при неисполнении
предписания может обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании соответствующего
акта недействительным.
ВАС РФ в информационном письме от 2 июля 1997 г. N 16 разъяснил, что
арбитражные суды обязаны принимать к рассмотрению поданные надлежащим образом
исковые заявления антимонопольных органов по тем категориям дел, которые в
соответствии с АПК РФ составляют компетенцию арбитражных судов.
Подведомственность арбитражным судам споров о признании недействительными
нормативных актов по искам антимонопольных органов ни материальным, ни процессуальным
законом не установлена. Право антимонопольных органов на судебную защиту публичных
интересов может быть реализовано ими путем предъявления упомянутых исков в
суды общей юрисдикции*(13).
Необходимо обратить внимание на то, что принятый 16 июля 1998 г. Налоговый
кодекс РФ расширил компетенцию арбитражных судов. Согласно ч. 2 ст. 138 Налогового
кодекса РФ, судебное обжалование актов (в том числе нормативных) налоговых
органов, действий или бездействия их должностных лиц организациями и индивидуальными
предпринимателями производится путем подачи искового заявления в арбитражный
суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством.
До принятия НК РФ вопрос о подведомственности дел об оспаривании нормативных
актов решался однозначно данные споры были подведомственны судам общей юрисдикции.
В настоящее время по вопросу обжалования нормативных актов налоговых
органов существует правовая коллизия, позволяющая обжаловать такой правовой
акт и в суд общей юрисдикции, и в арбитражный суд. В результате по заявлениям
об обжаловании одного и того же правового акта налогового органа, рассмотренным
двумя судами судом общей юрисдикции и арбитражным судом, могут быть вынесены
противоположные решения.
Нормативные акты налоговых органов могут быть обжалованы в арбитражный
суд при соблюдении двух условий:
а) характер спора должен быть экономическим;
б) субъектный состав участников правоотношений должен соответствовать
субъектному составу, определенному в ст. 22 АПК РФ.
К индивидуальным предпринимателям Налоговый кодекс РФ наряду с физическими
лицами, зарегистрированными в установленном порядке и осуществляющими предпринимательскую
деятельность без образования юридического лица, относит также и "частных нотариусов,
частных охранников, частных детективов" (ст. 11).
В соответствии со ст. 1 Основ законодательства о нотариате нотариальная
деятельность не является предпринимательством.
Целью деятельности частных детективов и частных охранников, согласно
ст. 1 Закона РФ "О частной детективной и охранной деятельности в РФ"*(14),
является защита законных прав и интересов клиентов.
В этой связи нельзя однозначно утверждать, что указанные лица могут обращаться
в арбитражный суд с заявлением об обжаловании как нормативного акта, так и
акта, имеющего ненормативный характер.
Общее правило родовой подсудности сформулировано в ч. 1 ст. 24 АПК РФ
и заключается в том, что дела, подведомственные арбитражному суду, рассматриваются
арбитражными судами республик, краев, областей, городов федерального значения,
автономной области, автономных округов (далее арбитражные суды субъектов Российской
Федерации), за исключением дел, отнесенных к подсудности Высшего Арбитражного
Суда РФ.
К подсудности Высшего Арбитражного Суда РФ отнесено две категории дел,
среди которых дела о признании недействительными (полностью или частично)
ненормативных актов Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы
Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, не соответствующих закону и нарушающих
права и законные интересы организаций и граждан (ч. 2 ст. 24 АПК РФ).
Все иные дела о признании недействительными (полностью или частично)
ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления,
иных органов подсудны судам субъектов Российской Федерации.

стр. 1
(из 2 стр.)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Следующая >>