<< Предыдущая

стр. 5
(из 9 стр.)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Следующая >>

167
Таким образом, господствующее в буржуазной юриспруденции направление и судебная практика склонны отвергать возможность признания государственного учреждения юридическим лицом. Подлинным субъектом имущественных прав остается государство — фиск.
4
Иначе должен быть решен вопрос о соотношении государства и государственного органа в советском праве. Решение этого вопроса тесно связано с решением вопроса о том, является ли советское государство юридическим лицом гражданского права.
Несмотря на существенное различие, имеющееся между бюджетным учреждением и хозрасчетным предприятием, и то и другое являются органами социалистического государства. Орган, как уже отмечалось выше, — это организованный коллектив трудящихся во главе с руководителем, выполняющим возложенные на него функции. Но юридическими лицами являются не только хозрасчетные предприятия. Юридическими лицами должны быть признаны и бюджетные учреждения. Через учреждения осуществляется использование той доли общественного продукта, которая поступает не в производство и не в фонд личного потребления, но на организационные и социально-культурные расходы '. Для выполнения возложенных на них задач бюджетные учреждения должны вступать в гражданские правоотношения с физическими лицами и организациями. Имущественная правоспособность бюджетного органа реализуется в тех сделках, совершение которых необходимо для выполнения их социально-культурных, организаторско-хозяйственных и иных управленческих функций. Имущественная связь бюджетного учреждения и государства в целом осуществляется, как мы видели, в иных формах, чем имущественная связь хозрасчетного органа с государством.
Но уже одно то обстоятельство, что законодательство в той или иной форме проводит различие между государством и государственным органом, так или иначе обособляя имущество госоргана внутри единого фонда государственной собственности, свидетельствует о том, что было бы неправильным отождествлять госорган с государством.
1 См. об этом указанные выше статьи А. В. Венедиктова «Советское государство и право», 1940, № 5—б, стр. 21—33; № 10 стр. 84.
168
Поскольку государство, руководясь принципом демократического централизма, предоставляет госбюджетным учреждениям известную меру самостоятельности в имущественных отношениях, они являются юридическими лицами. Вместе с тем, поскольку государство не может быть сведено к простой сумме его органов, при наличии определенных условий оно рассматривается законом как непосредственный субъект гражданских правоотношений, т. е. как юридическое лицо.
5
Но может быть признание советского государства юридическим лицом гражданского права снижает авторитет государственной власти, умаляет государственный суверенитет? Едва ли подобные опасения имеют под собой серьезные основания. Разумеется, государство как субъект гражданского права существенно отличается от прочих юридических лиц. Советское государство само является источником права; как правообразующая сила, оно само дает жизнь юридическим лицам. По отношению к государству не применимы положения о специальной правоспособности, возникновении и прекращении юридических лиц и т. п. Однако советское государство при наличии определенных условий выступает как субъект гражданского права.
Каковы же эти условия?
Советское государство выступает как юридическое лицо в тех случаях, когда стороной в гражданском правоотношении является) именно государство, как таковое, а не тот или иной отдельный государственный орган. Например, СССР непосредственно выступает как субъект права при совершении внешнеторговых сделок через торгпредство. Торговые представительства СССР в иностранных государствах осуществляют за границей права Союза ССР в области принадлежащей ему монополии внешней торговли. По общему правилу торгпредства «осуществляют внешнюю торговлю Союза ССР со страной пребывания торгового представительства» 1 При осуществлении операций по внешней торговле торгпредства уполномочиваются на совершение юридических сделок от имени СССР; от имени же СССР торгпредства выступают в качестве истцов и ответчиков
1 Ст. 1. Положениями торговых представительствах и торговых агентствах СССР за границей, утв: ЦИК и СНК СССР 13 сентября 1933 г. (СЗ СССР 1933 г. № 59, ст. 354).
169
перед судебными органами в том случае, если правительство СССР выразило согласие на подчинение торгпредства местному суду по спорам, вытекающим из сделок, заключенных торгпредством в данной стране '. Стало быть, торгпредство при совершении тех или иных юридических сделок действует в качестве 'представителя ССCP; носителем прав и обязанностей, возникающих в результате этих сделок, является не торгпредство, а непосредственно само советское государство. Поэтому «по обязательствам торгового представительства несет ответственность казна Союза ССР» 2. Это положение надо понимать не в том смысле, что СССР является гарантом по обязательствам торгпредства, а как доказательство того, что действия торгпредства непосредственно обязывают государство.
Государство, как казна, фигурирует в ст. 19 Гражданского кодекса, в Положении о трестах и в ряде других законодательных актов. В силу ст. 4 Положения о трестах «общегосударственная казна и местные советы за долги треста не отвечают. Трест не отвечает за долги государства и местных советов» 3.
Социалистическое государство является непосредственным носителем имущественных прав и обязанностей в отношениях, вытекающих из государственного кредита. Как известно, государственный кредит—это заимообразное привлечение государством средств населения и средств социалистических хозяйственных организаций путем выпуска государственных займов. Такими организациями, помещающими свои свободные средства в государственные займы, являются сберегательные кассы и Госстрах. Должником по государственным займам является не тот или иной государственный орган, а государства в целом, общегосударственная казна4. Поступления от государст-
1 Ст. 4 Положения о торгпредствах.
2 Ст. 6 Положения о торгпредствах.
3 СЗ СССР 1927 г. № 39, ст. 392.
4 П. «р» ст. 14 Конституции СССР, п. «н» ст. 16 Положения о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик, утв. ЦИК и СНК СССР 25 мая 1927 г. (СЗ СССР 1927 г. № 27, ст. 286); «В государственном кредите государство... является должником, а держатели облигаций займа — кредиторами... Государственный кредит теснейшим образом связан с бюджетом... Погашение государственных займов и
уплата вознаграждения держателям облигаций займов производится из государственного бюджета СССР. Таким образом держатели облигаций займов являются кредиторами государственного бюджета» («Финансовое право», учебник для юридических вузов, М., 1940, стр. 115).
170
венных займов направляются в бюджет и распределяются в соответствии с государственным планом развития народного хозяйства и социально-культурного строительства.
Государство выступает в качестве гаранта по обязательствам государственных трудовых сберегательных касс. В Положении о сберегательных кассах указывается, что «целость сумм и ценностей, вверенных государственным трудовым сберегательным кассам, гарантируется правительством Союза GOP». Если убыток по операциям сберкасс за истекший год превысит их запасный капитал, то недостающая сумма покрывается за счет государства '.
Если убытки по операциям Государственного банка, выведенные по его годовому балансу, превысят сумму резервного капитала, то «непокрытая резервным капиталом часть убытка покрывается за счет общесоюзного бюджета» 2.
Иное дело, что практически у Государственного банка ни разу не возникала потребность в такой гарантии, так как в условиях социалистического планового хозяйства кредитоспособность Госбанка не была и не могла быть поколеблена.
По общему правилу Госбанк не отвечает по обязательствам Союза ССР, союзных республик, их центральных и местных органов. Но в некоторых случаях такая ответственность Госбанком может быть на себя принята. Значит в этом случае государство рассматривается как юридическое лицо, как сторона в имущественном правоотношении 3.
Во-вторых, государство рассматривается как непосредственный субъект права в отношении того государственного имущества, которое еще не поступило в распоряжение госорганов. В этом случае Министерство финансов и его
1 Ст. ст. 4 и 61 Положения о государственных трудовых сберегательных кассах, утв. ЦИК и СНК СССР 20 февраля 1928 г. (СЗ СССР 1929 г. № 17, ст. 140).
2 Ст. 4 Устава Государственного банка Союза ССР, утв. ЦИК и СНК СССР 12 июня 1929 г. (СЗ 1929 г. № 38, ст. 333).
3 Дополнительная ответственность Государственного банка возникает при поручительстве по денежным обязательствам, подлежащим исполнению как в СССР, так и за границей, а также по акцепту векселей, выписанных с платежом за границей (ст. ст. 3 и 25 Устава Государственного банка Союза ССР).
171
органы действуют как представители казны. В таком именно смысле упоминается государство в различных законодательных актах, устанавливающих в связи с наступлением определенных, предусмотренных законом обстоятельств переход имущества, находившегося ранее в личной собственности граждан, либо кооперативного имущества, а в некоторых случаях даже имущества, закрепленного за госорганами, в собственность государства (в доход казны).
По общему правилу в силу ст. 68 Гражданского кодекса бесхозяйное имущество переходит в собственность государства. В собственность государства переходит также выморочное имущество (ст. 433 ГК), конфискованное имущество, клады. Учет, оценка и реализация конфискованного, выморочного, бесхозяйного имущества производится финансовыми органами, действующими от имени казны. Имущество, в зависимости от его характера и вида, передается финорганами для использования различным государственным организациям как хозяйственным, так и бюджетным. Кооперативным организациям имущество передается за вознаграждение. Суммы, вырученные от продажи имущества, зачисляются в доход союзного, республиканского или местного бюджета. Точно так же в доход бюджета поступают конфискованные, выморочные и другие денежные средства и ценности 1 В доход государства поступает неосновательное обогащение одной или обеих сторон по некоторым недействительным сделкам, (ст. ст. 147, 149, 150, 402 ГК). Ст. 147 ГК применяется не только к частным лицам, кооперативным и общественным организациям, но в некоторых случаях и к госорганам — предприятиям и учреждениям, руководители которых вступили на путь обмана государства, заключив явно противозаконную сделку2.
Не во всех случаях переход имущества в доход государства имеет под собой гражданско-правовые основания.
1 См. Положение о порядке учета и использования национализированного, конфискованного, выморочного и бесхозяйного имущества, утв. СНК СССР 17 апреля 1943 г. (СП СССР 1943, № 6, ст. 98).
2 Пост. Пленума Верховного суда СССР от 16 июля 1939 г. о применении ст. 147 Гражданского кодекса РСФСР и соответствующих статей ГК других союзных республик к сделкам между учреждениями и предприятиями социалистического хозяйства (Гражданский кодекс РСФСР с приложением постатейно-систематизированных материалов, Юриздат, 1943, стр. 179-180).
172
Конфискованное имущество переходит в доход государства; конфискация же производится по приговору суда и в административном порядке '. Но, поскольку и в данном случае речь идет о переходе имущества в доход государства, последнее выступает как субъект права на это имущество, как казна.
Конечно, ни выморочное, ни бесхозяйное или конфискованное имущество не могут рассматриваться как постоянно действующие и хотя бы сколько-нибудь значительные источники пополнения казны. Основной источник образования необходимых советскому государству средств — это накопления социалистических предприятий в виде налога с оборота, подоходного налога или отчислений от прибылей, а также налоги и сборы с населения. Правоотношения, которые возникают между государством, с одной стороны, и социалистическими хозяйственными организациями и гражданами, с другой стороны, по налогам и иным обязательным платежам в бюджет входят в состав финансового права. Отношения налоговые — это отношения, вытекающие из осуществления государственного властвования. Но реализация этих отношений связана с передачей или перечислением имущества в виде определенного количества денежных знаков в доход госбюджета, т. е. государству. В силу принципа единства кассы все доходы государства по налогам и иным обязательным платежам концентрируются в едином бюджетном фонде до того, как в соответствии с расходной частью бюджета, они будут направлены независимо от источника доходов на соответствующие цели по сметным ассигнованиям 2. Государство поэтому является непосредственным собственником и непосредственным распорядителем имущества, еще не поступившего в распоряжение отдельных государственных органов.
Нормы гражданского права могут применяться при реализации налоговых правоотношений или правоотношений, вытекающих из обязательной поставки продуктов сельского хозяйства государству, в связи с определением момента пе-
1 П. «б» ст. 1 Положения о порядке учета и использования национализированного, конфискованного, выморочного и безхозяйного имущества.
2 См. H. H. Ровинский, Государственный бюджет Союза ССР, стр. 54.
173
рехода права собственности на денежные знаки или сельскохозяйственные продукты '.
6
Имущество, непосредственным собственником которого является государство, как казна, т. е. имущество еще не обособленное в управление отдельных госорганов, выступает в качество фонда денежных средств и включено в бюджет социалистического государства. Эти денежные средства находятся на централизованном текущем счете Министерства финансов. Выражаясь языком финансового права, лишь после открытия кредита, т. е. после распоряжения финансового органа соответствующему отделению Госбанка о перечислении средств с бюджетного счета Министерства финансов на счета соответствующих организаций, перечисленные средства переходят в распоряжение этих организаций и перестают быть имуществом казны. Следовательно, речь идет не о государственном имуществе вообще, не о всенародном достоянии, а об определенной его части, а именно о тех денежных средствах, которые проходят по бюджету. Не только собственником, но и непосредственным распорядителем этих средств является государство как целое, как таковое. Поэтому в доход казны по бюджету общесоюзному, по бюджету союзной или автономной республики или по бюджету местного совета зачисляются не конфискованное, выморочное и бесхозяйное имущество и ценности, а суммы, вырученные от реализации этого имущества и ценностей 2,
1 См. ст. М. Агаркова, Предмет и система советского гражданского права. «... в вопросе о моменте перехода права собственности на денежные знаки, которыми уплачивается налог, или на продукты сельского хозяйства, составляющие предмет обязательной поставки, следует применять ст. 66 ГК РСФСР и соответствующие ей статьи гражданских кодексов других союзных республик» («Советское государство и право», 1940, № 8—9, стр. 62); см. также ст. 21 Сводного закона о реквизиции и конфискации, установившую, что лица, потерпевшие от незаконной реквизиции или конфискации имущественный ущерб, имеют право требовать возвращения неправильно изъятого имущества и возмещения убытков путем предъявления судебного иска к учреждениям, должностными лицами которых реквизиция или конфискация была проведена с нарушением закона (Пост. ЦИК и СНК СССР от 28 марта 1947 г.—СЗ СССР 1927 г. № 32, ст. 323). Если реквизиция или конфискация осуществлялись органами Министерства финансов, то в этом случае предъявление иска к финоргану — это предъявление иск а к казне.
2 Ст. 8 Положения о порядке учета и использования национализированного, конфискованного, выморочного и бесхозяйного имущества, утв. СНК СССР 17 апреля 1943 т.
174
Бюджет не охватывает всего народного дохода; вне бюджета остаются финансовые планы большинства отраслей народного хозяйства, поскольку основой деятельности социалистических предприятий является хозрасчёт. Как уже отмечалось, в госбюджет включаются не валовые суммы доходов и расходов предприятий, а лишь конечные показатели их финансовых взаимоотношений с бюджетом. Учет и распределение социалистической продукции в денежной форме, балансы различных отраслей народного хозяйства, а тем самым и стоимостное выражение фондов государственной собственности, закрепленных за государственными хозяйственными органами, не входят в состав казны, ибо казна — это государство, как субъект тех имущественных прав и обязанностей, источником покрытия которых является бюджет. Разумеется вне бюджета находятся балансы производства и распределения кооперативных и общественных организаций, деятельность которых отражена в бюджете лишь постольку, поскольку часть их дохода перераспределяется через бюджет, и поскольку эта деятельность финансируется из бюджета.
Охват единым финансовым планом всего народного хозяйства не означает, что его финансовые ресурсы являются ресурсами казны. Понятие казны соотносительно понятию госбюджета. А госбюджет — это такой оперативный финансовый план, который в отличие от иных финансовых планов является законом. Постановление ЦИК и СНК СССР от 23 мая 1930 г. о едином финансовом плане определило единый финплан как сводный план всех финансовых средств обобществленного сектора народного хозяйства, направляемых на вложения в отдельные отрасли социалистического хозяйства и на затраты по социально-культурному строительству, обороне и управлению СССР. Вместе с тем это постановление подчеркнуло, что высшие законодательные органы, одобряя контрольные цифры и единый финплан, как ориентировочный план на предстоящий, год, утверждают в качестве закона единый государственный бюджет '.
Таким образом, советское государство может являться непосредственным носителем прав и обязанностей только по
1 Ст. ст. 1 и 4 пост. ЦИК и СНК СССР «О едином финансовом плане» (СЗ СССР 1930 №28, ст. 315).
175
поводу государственного имущества, которым оно распоряжается в процессе исполнения бюджета. В этом своем качестве советское государство и есть казна.
Но правильным ли является утверждение, что право распоряжения имуществом, поступающим в доход казны, принадлежит государству, как таковому? Не принадлежит ли право распоряжения этим имуществом отдельным государственным органам?
Правильно, что во всех случаях функции государства выполняются его органами, ибо государство немыслимо вне существования и деятельности органов. Однако следует различать правовой режим государственного имущества, находящегося во владении, пользовании и распоряжении хозрасчетного или госбюджетного органа, и правовой режим государственного имущества, которым по указанию Правительства СССР или Правительства союзной республики распоряжается Министерство финансов СССР или Министерство финансов союзной республики '. В последнем случае Правительство СССР или союзной республики, являясь высшим исполнительным и распорядительным органом государственного управления, действует от имени Союза ССР или союзной республики. Действия Правительства — это действия самого государства. Ст. 14 Конституции СССР говорит о компетенции Союза ССР в лице его высших органов власти и государственного управления.
Разумеется, речь идет не о распоряжении средствами, отпускаемыми Совету Министров СССР или Совету Министров союзной республики на содержание их аппарата: в отношении этих средств Совет Министров обладает теми же правами, что и любое госбюджетное учреждение. Речь идет об актах распоряжения государственными денежными ресурсами в связи с выполнением возложенных Конституцией СССР и конституциями союзных республик на Правительство Союза ССР и правительства союзных республик задач: по Конституции СССР Совет Министров «принимает меры по
1 Например, в силу п. «б» ст. 2 Положения о Народном комиссариате финансов Союза ССР, утв. ЦИК и СНК СССР 27 мая 1936г., Наркомфин СССР, в частности, «распоряжается по указанию правительства Союза ССР казначейским металлическим и валютным фондом».
176
существлению народнохозяйственного плана, государственного бюджета и укреплению кредитно-денежной системы». 1
Можно ли, далее, считать, что управителем имущества, поступающего в доход казны, является Министерство финансов СССР или министерства финансов союзных республик, т. е. что это имущество закреплено за указанными министерствами подобно тому, как за хозяйственными министерствами закреплена определенная сумма оборотных средств или за бюджетным учреждением закреплены суммы, выделенные по смете. Совершенно ясно, что такая аналогия не выдерживает никакой критики. Министерство финансов всегда действует не в своих интересах и не в интересах того или иного государственного органа, а в интересах государства в целом. Министерство финансов стоит на страже общегосударственных интересов 2. Министерство финансов — орган, на который возложена, в соответствии с утвержденным бюджетом и иными законами организация собирания и распределения известной части народного дохода, проверка соблюдения финансовой дисциплины, контроль за исполнением бюджета и т. д. «На Наркомфин возлагается проведение установленной правительством Союза ССР финансовой политики и руководство финансовым делом Союза ССР» 3. Поэтому действия Министерства финансов и его местных органов по взиманию налогов или по распоряжению денежными ресурсами на основании закона о государственном бюджете и указаний Правительства являются действиями самого государства. Если ведению Союза ССР в лице его высших органов подлежит утверждение единого государственного бюджета, утверждение налогов и сборов, руководство денежной и кредитной системой, заключение и предоставление займов, то на Министерство финансов СССР возлагается организация и руководство исчислением и взиманием налогов, организация! исполнения бюджета, организация размещения и погашения государственных займов, регулирование системы денежного обраще-
1 П. «б» ст. 68 Конституции СССР.
2 Поэтому, например, выявление, учет, оценка и реализация национализированного, конфискованного, выморочного и бесхозяйного имущества производится финансовыми органами (ст. 4 Положения от 17 апреля 1943г.).
3П. «б» ст. 2 Положения о Наркомфине СССР.
177
ния и т. д. Иначе говоря, функции Министерства финансов имеют исполнительный характер. Поэтому, если Министерство финансов «распоряжается по указанию правительства Союза ССР казначейским металлическим и валютным фондом» ', то совершенно ясно, что не Министерство финансов, а Правительство как компетентный высший орган управляет этим фондом; действия же Правительства в данном случае суть действия самого государства; государство же, как собственник названного выше фонда, есть казна.
Не случайно поэтому всякого рода платежи, взыскиваемые органами Министерства финансов в доход государства, рассматриваются как платежи в казну. Министерство финансов и его органы воплощают финансовую мощь государства. Все доходы по общесоюзному и республиканскому бюджетам зачисляются учреждениями Госбанка СССР на централизованный текущий счет (Министерства финансов СССР в Правлении Госбанка СССР и на централизованные текущие счета союзных республик в соответствующих конторах Госбанка. Расходы по каждому из указанных бюджетов производятся в пределах денежной наличности также с централизованного текущего счета Министерства финансов СССР или Министерства финансов союзной республики2. На этих централизованных счетах отражается финансовая сторона деятельности государства, поскольку эта деятельность опосредствована бюджетом, т. е. выражена в финансовом плане образования фонда денежных средств и их распределения в соответствии с государственным планом для финансирования народного хозяйства, обороны, культуры и управления.
8
Характеристика содержания понятия казны была начата с указания на то, что под ней подразумевается советское государство, выступающее как сторона в имущественных правоотношениях. Далее было отмечено, что под казной понимается государство, выступающее, как таковое, в лице высших органов государственной власти и управления, в роли непосредственного распорядителя некоторой части
1 Ст. 4 Положения о кассовом исполнении единого государственного бюджета Союза ССР, утв. ЦИК и СНК СССР 24 апреля 1929 г. (СЗ СССР 1929г. №31, ст. 283).
2 Ст. 6 Положения о кассовом исполнении единого государственного бюджета Союза ССР.
178
государственного имущества. Эта часть государственного имущества может быть охарактеризована двумя признаками: отрицательный признак заключается в том, что государственное имущество, в отношении которого государство выступает, как казна, не должно находиться в распоряжении какого-либо госоргана в качестве закрепленного за ним (госорганом) имущества; положительный признак состоит в том, что это имущество заключается в фонде денежных средств, аккумулируемом и распределяемом через (бюджет.
При ближайшем рассмотрении эти две формы деятельности государства, как казны, выражают единый процесс собирания и расходования государством денежных ресурсов через бюджет. Бюджет — это финансовый план перераспределения денежных средств. В процессе реализации этого плана денежные средства беспрестанно поступают государству по различным каналам государственных доходов и беспрестанно расходуются на нужды, предусмотренные этим планом. Происходит беспрерывный, при нормальной жизнедеятельности государственного механизма никогда не прекращающийся прилив и отлив средств в государственную казну и из государственной казны. Поэтому в каждый данный момент бюджетные средства находятся в распоряжении государства, как целого, на централизованном счете Министерства финансов и в то же время они уже предназначены на определенные цели и поэтому обособляются и закрепляются либо в виде оборотных средств, либо в виде сметных ассигнований за отдельными госорганами. Целое не растворяется в отдельных частях, наличие особенного не устраняет, но предполагает общее. Бесконечный отлив и прилив бюджетных средств не устраняет, а предполагает постоянный центр притяжения и распределения этих средств — государство. Выступая в качестве этого центра, государство и есть казна. Не устраняя целевой направленности бюджетных средств, закрепленности их за отдельными, финансируемыми через бюджет органами, государство в единстве всех своих доходов и расходов, опосредствуемых бюджетом, выступает как целое, как казна.
В виде иллюстрации, подтверждающей эту характеристику казны, укажем на установленный в 1927 г. порядок выдачи на основании специальных постановлений СТО гарантийных писем Наркомфином СССР и наркомфинами союзных республик в обеспечение ссуд, которые предоставлялись Госбанком учреждениям и предприятиям на период
179
со дня окончания бюджетного года по день утверждения бюджета СССР или союзной республики. Наркомфин, действующий как представитель казны, выдавал гарантию в том, что ссуда будет погашена своевременно за счет предстоящих назначений по общесоюзному бюджету. В гарантийном письме указывались подразделения расходной части бюджета, за счет которых должна быть погашена ссуда; эта сумма бронировалась Наркомфином '.
Налицо то единство общего и отдельного в процессе их взаимопроникновения, которое характеризует положение государства, как казны. Казна выступает в качестве поручителя по ссуде, хотя ссуда должна быть погашена из соответствующих целевых подразделений расходной части бюджета. Если же ссуда не будет погашена в срок, Госбанк вправе списать соответствующую сумму с текущего счета Наркомфина на погашение задолженности ссудополучателя; в этом случае Госбанку снова противостоит казна, как целое. Учетом только этой стороны бюджетной деятельности государства и объясняется широко распространенное мнение, отвергающее юридическую личность за госбюджетными учреждениями и признающее единственным носителем имущественных прав и обязанностей по сделкам, совершаемым этими учреждениями, казну, т. е. государство как целое.
На первый взгляд эта точка зрения находит свое подтверждение в ст. 8 Положения о кассовом исполнении единого государственного 'бюджета СССР. В этой статье сказано следующее: «Все расходы с прямыми кредиторами казны учреждения Госбанка производят по ассигновкам-чекам, составляемым подлежащими распорядителями кредитов на имя прямых кредиторов». Выходит, на первый взгляд, что не учреждение, во главе которого стоит распорядитель кредитов, а казна рассчитывается с кредиторами. Но, во-первых, здесь говорится о прямых кредиторах казны, чем подчеркивается участие в данном правоотношении не какого-либо учреждения, а именно казны. Во-вторых, если даже имеется в виду ответственность казны по обязательствам бюджетных учреждений, то это лишь под-
1 Пост. ЦИК и СНК СССР от 21 января 1927г. «О порядке выдачи гарантийных писем Народным комиссариатом финансов Союза ССР и народными комиссариатами финансов союзных республик» (СЗ СССР 1927г. №6, ст. 59),
180
тверждает изложенную выше концепцию казны как бюджетного единства государства. Здесь подчеркивается общее, выступает на передний план целое, но за общим и цели нельзя забывать особенного или отдельного и тех частей, которые в своем единстве создают целое. Указанное Положение не забывает отдельное, не игнорирует части целого, ибо признает, что «все расходы учреждений и предприятий, состоящих на общегосударственном бюджете, производятся из учреждений Госбанка в пределах открытых этим учреждениям и предприятиям по бюджету кредитов»1.
Ошибка тех, кто отрицает гражданско-правовую личность за госбюджетным учреждением, заключается в том, то за общим они не видят особенного. Ошибка тех, кто отрицает юридическую личность за государством, обратного порядка: в жертву особенному приносится общее — за частью не видят целого. И та и другая точки зрения односторонни и поэтому неправильны.
И государство и его органы (удовлетворяющие, разумеется, определенным признакам, составляющим содержание понятия юридического лица) — субъекты права. Казна, как непосредственное выражение единства бюджета социалистического государства, противостоит отдельным госорганам и, стало быть, отдельным частям единого фонда государственной собственности, находящимся в управлении каждого из госорганов.
Разумеется, понятие казны не укладывается в рамки гражданского права. В социалистическом обществе государство весьма редко выступает как юридическое лицо гражданского права, ибо в огромном большинстве случаев субъектами прав и обязанностей в имущественных отношениях являются госорганы — госбюджетные учреждения и хозрасчетные предприятия2. Иначе в буржуазном обществе, где государство в гражданском обороте выступает наравне
1 Ст. 8 Положения о кассовом исполнении единого государственного бюджета Союза ССР.
2 «Юридическим лицом, — пишет А. В. Венедиктов,—является именно государственный орган, а не социалистическое государство в целом, хотя оно и стоит за юридическими лицами как собственник выделенного этому юридическому лицу имущества» (см. ст. «Государственные юридические лица в СССР», «Советское государство и право», 1940, № 10, стр. 66). Правильно, что юридическим лицом является не советское государство как собственник государственного имущества (см. об этом
181
с частными собственниками. В СССP казна — это прежде всего выражение финансовой мощи государства, перераспределяющего через бюджет значительную часть общественного дохода в интересах социалистического строительства. Отчисления от прибылей социалистических предприятий, уплата ими налога с оборота, равно как и платежи по налогам и сборам, взимаемым с граждан в казну, — все это проявления организующей деятельности государства, осуществление принадлежащих ему функций властвования. В отличие от гражданского правоотношения одной из сторон финансового правоотношения всегда является государство, как орган властвования '.
9
Подведем итоги. В социалистическом обществе, в котором еще господствует принцип вознаграждения по труду и связанная с осуществлением этого принципа товарно-денежная форма учета и распределения общественного дохода, понятие казны выражает ту сторону деятельности государства, которая связана с собиранием и расходованием определенной части общественного дохода через бюджет. Понятие казны определяется через понятие бюджета. В этом коренное отличие советской казны от казны буржуазной. В капиталистическом обществе казна — это имущественная сторона деятельности государства: все государственное имущество — казенное имущество. Казна как субъект права буржуазной государственной собственности включает в себя не только финансовые ресурсы буржуазного государства, перераспределяемые через бюджет, но и иные вещи текст ниже), неправильно, однако, отрицание юридической личности у государства, как казны. Понятие казны столь жизненно и реально, что в дальнейшем в своей статье А. В. Венедиктов вынужден оперировать этим понятием и, следовательно, признать и государство юридическим лицом; например, защищая тезис о дополнительной ответственности государства за долги госбюджетного учреждения (при отсутствии на текущем счете у последнего средств для удовлетворения кредиторов), А. В. Венедиктов утверждает тем самым юридическую личность государства, как казны (указ, соч., стр. 85).
1 Это определение специфики финансового правоотношения близко к той его характеристике, которая дана в учебнике финансового права. В отличие от признака, указанного в тексте (государство, как орган властвования), в учебнике говорится об органах государственной власти («Финансовое право», учебник для юридических вузов, М., 1940, стр. 4). В силу соображений, развитых выше в тексте, мы полагаем, что надо иметь в виду в качестве стороны в финансовом правоотношении государство как целое.
182
(в юридическом смысле этого слова) — средства производства, здания, сооружения, дороги, оружие, боеприпасы, средства потребления и т. д., собственником которых является государство.
Поэтому в капиталистическом обществе государственный завод называют казенным заводом, государственную железную дорогу — казенной дорогой, и т. д. Казна, казенное в буржуазном обществе — нечто столь же чуждое и внешнее трудящемуся, как и частная капиталистическая собственность на средства производства. Прав Лазаревский, утверждавший, что «казна не есть народное богатство: население может быть бедно, казна же, государственные имущества — изобильны, и наоборот. Казна — это совокупность имуществ, предназначенных для удовлетворения потребностей управления, для покрытия расходов именно правительственного механизма» '. Лазаревский имел, конечно, в виду казну современного ему государства, т. е. буржуазного общества.
Иначе в социалистическом государстве. Государственная собственность — это всенародное достояние. Гражданин в социалистическом обществе имеет право на труд: участвуя своим трудом в создании и расширении всенародного достояния, он создает и для себя необходимые условия для удовлетворения своих материальных и культурных потребностей. Кто больше работает, тот больше и получает. Общественный интерес сочетается с интересом личным. Государственная собственность — это не «казенная» собственность, а собственность всего трудового народа. Конституция СССР говорит не о собственности казны, а о собственности социалистического государства, о средствах производства — земле, водах, лесах, предприятиях, железных дорогах и т. д., являющихся исключительной собственностью государства.
Если бы понятие казны являлось равнозначащим понятию советского государства как субъекта права на всенародное достояние, отпала бы необходимость в сохранении понятия казны. Когда законодатель желает подчеркнуть права социалистического государства как собственника средств производства, он не употребляет термин «казна», В этих случаях говорится об исключительной собственности государства, о государственной социалистической собствен-
1 Н. Лазаревский, Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами, стр. 298.
183
ности, о государственном имуществе, о всенародном достоянии. Например, во вступительной части известного закона от 29 апреля 1935 г. запрещение возмездной передачи (купли-продажи) государственных предприятий, зданий и сооружений от одного госоргана к другому мотивировано тем, что «государственные предприятия, здания и сооружения являются собственностью рабоче-крестьянского государства» '.
Однако из всего ранее сказанного ясно, что рост народного достояния СССР — это также рост и укрепление советской казны. В условиях социалистического общества, при единстве политического и хозяйственного руководства, государственный бюджет — это прямое и непосредственное отражение плана развития народного хозяйства и важнейший источник осуществления этого плана, равно как и плана подъема материального и культурного уровня граждан СССР. Бюджет, как уже неоднократно подчеркивалось, не идентичен с народнохозяйственным планом в его стоимостном выражении, не покрывает этот план, но включает в себя его основные и решающие показатели. Имущество, принадлежащее казне, не противостоит народному богатству, но является его органической частью и важнейшей формой его выражения.
Нередко законодатель отказывается от употребления термина «казна»», заменяя его другими словесными обозначениями. Но содержание понятия вследствие такой замены не изменяется. Чаще всего слово «казна» заменяется словами «доход государства», «доход госбюджета», «бюджет государства», «за счет госбюджета» и т. д. 2. Более того, за
1 Пост. ЦИК и СНК СССР от 29 апреля 1935 г. «О передаче государственных предприятий, зданий и сооружений»(СЗСССР 1935 г. №28,ст. 221 ).
2 Например, в ст. 4 Устава Государственного банка указывается, что не покрытая резервным капиталом часть убытков по операциям Госбанка покрывается за счет общесоюзного бюджета (СЗ СССР 1929 г. № 38, ст. 333); согласно пост. СНК СССР от б февраля 1941 г. «О порядке расчетов с колхозами за зерно, сдаваемое в счет натуроплаты за работы МТС, и возврата ссуд на глубинные пункты», суммы, взыскиваемые с колхозов для покрытия расходов по вывозу зерна на пристанционные пункты, зачисляются (по натуроплате) в доход госбюджета (СП СССР 1941 г. № 5, ст. 95); штрафы, налагаемые государственными инспекторами за невыполнение обязательных мероприятий по борьбе со свекловичным долгоносиком, «поступают в бюджет государства» — ст. 8 пост. СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 3 марта 1941 г. (СП СССР 1941 г. № 8, ст. 129); неосновательное обогащение по недействительным сделкам Поступает в «доход государства» — ст. ст. 147, 149, 150, 402 ГК РСФСР и т. д.
184
последние десять-пятнадцать лет в положениях и уставах государственных предприятий, в соответствующих пунктах и параграфах, формулирующих принцип неответственности казны за долги государственного предприятия, все реже употребляется, слово «казна» и все чаще прямо говорится о государстве. Например, «государственные морские пароходства... не отвечают по обязательствам государства... равным образом государство не отвечает по обязательствам пароходств» '. Несомненно, что замена термина «казна» словом «государство» не вносит никаких изменений в ту форму связи госбюджета с хозрасчетным предприятием, которая установлена ст. 19 ГК и Положением о трестах. Речь идет об освобождении от ответственности за долги хозрасчетного предприятия государственного бюджета; те средства, которые предназначались на пополнение оборотных средств хозрасчетных предприятий, уже выделены из госбюджета, индивидуализированы как их собственные средства. Принятие государством на себя в исключительных случаях ответственности за долги хозрасчетного предприятия отнюдь не означает возможности обращения взыскания кредитором на объекты права государственной собственности в виде зданий, сооружений, запасов продовольствия, товаров. Требования кредитора могут быть обращены только к казне, к государственному бюджету, что практически означает списание тех или иных сумм с централизованного счета Министерства финансов как органа, действующего от имени казны 2.
Мы приходим к выводу, что понятие казны является вполне реальным и жизненным в условиях советской действительности понятием. В лице казны выступает само государство в процессе аккумуляции и распределения через бюджет определенной части общественного дохода в соответствии с нуждами социалистического строительства. Понятие казны тесным образом связано с товарно-денежной
1 Ст. 2 пост. СНК СССР от 9 декабря 1934 г. «О государственных морских пароходствах» (СЗ СССР 1934 г. № 64, Ст. 461); см. также ст. 4 Нормального устава коммунального треста, утвержденного Наркомхозом РСФСР 9 июля 1933 г. с изменениями, внесенными 25 июля 1935 г. (БФХЗ 1934 г. № 3 и БФХЗ 1935 г. № 28); § 2 Устава государственного союзного завода, состоящего в непосредственном подчинении НКТП,— напечатано в сборнике «Источники гражданского права», ч. 1, составленном В. К. Хитевым, 1938, стр. 87
2 См. ст. 5 пост. ЦИК и СНК СССР от 21 января 1927 г. «О порядке выдачи гарантийных писем Народным Комиссариатом Финансов Союза ССР и народными комиссариатами финансов союзных республик» (СЗ СССР 1927 № 6, ст. 59).
185
формой, с сохранением двух методов перераспределения совокупного общественного продукта — бюджетного и хозрасчетного. Понятие казны — государственное понятие par excellence. В отличие от финансовых планов отдельных отраслей хозяйства финансовый план собирания и расходования средств, называемый единым государственным бюджетом, является законом, утверждаемым, как известно, высшим органом государственной власти — Верховным Советом. До тех пор, пока существует различие между бюджетными и хозрасчетными организациями, а также между государством, как таковым, и его органом, сохранится обособление государственного бюджета от иных финансовых планов социалистического хозяйства и обособление государства, как казны.
VIII.ЮРИДИЧЕСКАЯ ЛИЧНОСТЬ МЕСТНЫХ СОВЕТОВ
1.
1. Самоуправляющиеся территориальные единицы (общины) признаются буржуазным законодательством и доктриной юридическими лицами. На этом сходятся представители различных теорий самоуправления: и те, которые считают, что самоуправляющаяся единица — это самостоятельное, независимое от государства территориальное образование, что самоуправление — это заведывание делами не государственного управления, а собственными делами самоуправляющейся единицы, и те, которые отрицают самостоятельный характер компетенции общин, полагая, что самоуправление — это лишь форма заведывания государством через избранных местным населением или через назначенных центральной государственной властью лиц делами местного государственного управления. Признают самоуправления юридическими лицами и сторонники комбинационных теорий, исходящие в своих конструкциях самоуправления из того или иного сочетания этих двух основных теорий. Наибольшим распространением в эпоху империализма, характеризующегося усилением центральной государственной власти, пользуются теории, считающие, что самоуправления обладают лишь делегированными государством правами, что так называемая самостоятельность общины — это лишь форма самоограничения самого государства, передав-
186
шего часть своих полномочий самоуправляющейся единице '.
Превращение местного самоуправления в придаток центральной государственной власти не устраняет, однако, противоречий между центральной и местной властью—противоречий, являющихся отражением борьбы различных классовых группировок внутри буржуазного государства и противопоставления общегосударственных интересов местным интересам. Даже в том случае, если исполнительные органы административно-территориального образования назначаются центральной властью (например, в довоенной Франции решения генерального совета департамента выполнялись префектами, т. е. чиновниками, назначенными из центра), —все же это территориальное образование, как имеющее самостоятельные источники доходов, свое имущество, противопоставляется государству и признается юридическим лицом 2.
Буржуазное законодательство и доктрина юридическим лицом признают именно самоуправляющуюся единицу, т. е. административно-территориальное общественное образование, как таковое, а не его выборный орган. Например, во Франции юридическим лицом является не генеральный совет департамента, а сам департамент, не мэрия, а коммуна 3. Дореволюционное русское законодательство субъек-
1 См. о буржуазных теориях самоуправления и положении самоуправляющихся единиц в системе органов буржуазного государства ст. акад. И. Трайнина, Местные органы государственной власти в СССР и «самоуправления» в капиталистических государствах («Советское государство и право», 1940, № 1, стр. 18—28); H. Лазаревский, Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами, стр. 524—586; П. П. Гронский, Децентрализация и самоуправление, М., 1917; Г. Еллинек, Общее учение о государстве, СПБ, 1903, стр. 430 и след.
2 Департаменты, коммуны, колонии, по мнению Мишу, являются юридическими лицами, поскольку интересы их в известной степени отличны от интересов государства в целом, хотя и не могут быть полностью от них отделены (Michoud, l, p. 325—328). Сторонники конструкции публичного юридического лица считают, что общины и иные местные территориальные образования являются не только юридическими лицами частного, но и публичного права. В доказательство ссылаются на то, что эти образования обладают самостоятельной компетенцией в области установления налогов, муниципальной полиции, в сфере здравоохранения, просвещения и т. д.; см., например, Michoud, 1, р. 348—349. Выше уже было показано, что конструкция юридического лица публичного права практического значения для характеристики юридической личности как субъекта гражданского права не имеет.
3 См. Planiol, Traite elementaire de droit civil, I, p. 1053: «Департаменты и коммуны имеют, как и государство, свое имущество
187
тами права признавало города, городские общества, сельские общества и земства. Земские учреждения и городские думы при совершении сделок действовали именем земства и именем города. X том части 1 Свода законов говорит об имуществе, принадлежащем городам и земствам '.
С этой точки зрения субстрат самоуправляющейся единицы состоит из двух элементов: персонального — населения данной территории и реального — самой территории. Совокупность избирателей (избирательный корпус) — это лишь орган общины (департамента, города и т. д.) как юридического лица.
Нетрудно заметить, что изложенная конструкция воспроизводит применительно к местным административно-территориальным образованиям юридическую конструкцию государства. Самоуправляющаяся единица трактуется по аналогии с государством с тем, однако, существенным от него отличием, что государство суверенно, между тем как власть или компетенция, принадлежащая самоуправлению, делегирована ему высшей государственной властью, а само самоуправление включено в систему органов власти буржуазного государства, в его управленческий механизм. Поэтому по существу в качестве юридического лица выступает не город, как территориальное общественное образование, а муниципалитет, городское управление; последнее превращается тем самым, в учреждение. Буржуазное государство не может быть отождествлено с нацией и обществом и, следовательно, не может рассматриваться как корпорация, как высшее союзное единство лиц, населяющих определенную территорию (а именно к этой излюбленной буржуазно-демократическими авторами концепции сводится их характеристика государства как союзной личности). То же следует сказать и о самоуправлениях. Даже с точки зрения традиционного учения о корпорациях и учреждениях самоуправление не является корпорацией, поскольку в состав данного территориального образования входят и лица,
(leur domaine), a именно имущество, предназначенное для обслуживания местных нужд».
1 Ст. ст. 414 и 698, т. X, ч. 1 Свода законов Российской империи; в ст. 4 Положения от 8 июня 1903 г. об общественном управлении города С.-Петербурга указывалось, что «общественное управление имеет право именем города приобретать и отчуждать имущества, заключать договоры, вступать в обязательства, вчинять гражданские иски и отвечать на суде по имущественным делам... »—см. Тютрюмов, Законы гражданские, изд. 4-е 1913, стр. 619.
188
не пользующиеся избирательными правами и не могущие ими пользоваться (дети). Самоуправление перестает быть таковым и окончательно становится учреждением в тех странах, в которых ограничены демократические свободы и выборность местных органов власти.
В ином положении находятся местные советы депутатов трудящихся в СССP. Местные советы депутатов трудящихся являются органами государственной власти (ст. 94 Конституции (2ССР). Советы депутатов трудящихся составляют политическую основу СССР (ст. 2 Конституции СССР), поэтому в СССР нет и не может быть противопоставления местных органов власти центральным органам, ибо система органов советской власти едина. «Вся власть в СССР принадлежит трудящимся города и деревни в лице советов депутатов трудящихся» (ст. 3 Конституции CCСP).
Единство органов государственной власти в ССCP, однако, не исключает, а предполагает разграничение компетенции между центральными и местными органами государственной власти. Местные советы депутатов трудящихся, избираемые населением данной части государственной территории, управляя местными делами, вместе с тем являются теми органами, через которые центральные государственные органы осуществляют свою компетенцию на данной территории.
Поэтому в положениях о местных советах прямо указывается, что они являются высшими органами власти на данной территории (города, поселка, селения, района, области) '. Положения о местных советах были изданы до принятия новой Конституции. В связи с этим в соответствующих положениях, относящихся к району и области (краю), в качестве высших органов власти на территории района и области фигурировали районные и областные (краевые) съезды советов. В промежутках между съездами советов
1 Ст. 10 Основных положений об организации в Союзе ССР городских советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов, утв. ЦИК СССР 8 февраля 1928 г. (СЗ СССР 1928 г., № 10, ст. 86); ст. 7 Основных положений об организации сельских советов в Союзе ССР, утв. ЦИК СССР 3 февраля 1930 г. (СЗ СССР 1930 № 16, ст. 172).
189
высшим органом власти являлся соответствующий исполнительный комитет '. В настоящее время в соответствии со Сталинской Конституцией высшими органами власти на территории района и области являются районные и областные советы депутатов трудящихся. Местные советы имеют самостоятельные бюджеты и являются юридическими лицами. Это обстоятельство прямо зафиксировано в положении о местных советах 2. Положения о районных, окружных, областных (краевых) съездах советов и их исполнительных комитетах присваивают права юридического лица соответствующим исполкомам 3. В соответствии с ныне действующей Конституцией следует признать, что юридическими лицами являются не исполнительные комитеты советов, а сами советы депутатов трудящихся4.
Признание советов юридическими лицами является совершенно правильным. В общей системе построения органов советской власти в соответствии с принципом демократиче-
1 Ст. 1 Основных положений о районных съездах советов и районных исполнительных комитетах, утв. ЦИК и СНК СССР 13 октября 1930 г. (СЗ СССР 1930 г. № 52, ст. 542), и ст. 1 Положения о районных съездах советов и районных исполнительных комитетах, утв. ВЦИК 1 января 1931 г. (СУ РСФСР 1931 №11, ст. 143); ст. ст. 6 и 7 Положения о краевых (областных), окружных и районных съездах советов и их исполнительных комитетах, утв. ВЦИК 6 апреля 1928 г. (СУ РСФСР 1928 г. № 70, ст. 503).
2 Ст. 22 Основных положений об организации в Союзе ССР городских советов. В ст. 4 Положения о сельских советах, утвержденного ВЦИК 1 января 1931 г., указывается, что правами юридического лица пользуется сельский совет, имеющий самостоятельный бюджет (СУ РСФСР 1931 г. № И, ст. 142). В настоящее время все сельские советы на самостоятельном бюджете.
3 П. «г» ст. 13 Положения о районных съездах советов и районных исполнительных комитетах; п. «и» ст. 20 Положения о краевых (областных), окружных и районных съездах советов и их исполнительных комитетах.
4 Это положение было высказано в ст. А. В. Венедиктова Государственные юридические лица в СССР («Советское государство и право», 1940, № 10, стр. 85—86). Еще III съезд советов СССР в своем постановлении по вопросам советского строительства от 20 мая 1925 г. осудил политику подмены деятельности советов деятельностью их исполнительных органов. Постановление, в частности, требует устранения таких недостатков, как «умаление роли советов, как коллективной организации и вытекающая отсюда замена сельского совета — его председателем, волостного, уездного и губернского исполкомов — их президиумами, городского совета — президиумами уездного или губернского исполкома и т. п.» СЗ СССР 1925 г. № 35, ст. 247).
190
ского централизма местный совет — это не орган самоуправления, противостоящий центральной власти, но орган государственной власти. В этом своем качестве местный совет — это государственное учреждение и как субъект имущественных прав и обязанностей становится в один ряд с другими государственными учреждениями. Вместе с тем местный совет, выражая организованную волю трудящихся, избирателей данной административно-территориальной единицы, действуя от их имени, и в этом своем качестве относится к числу тех органов, которые, как постоянно действующие учреждения, приобретают ту меру самостоятельности, с которой связано признание их юридическими лицами. Это обстоятельство не исключает признания юридической личности за административно-территориальным образованием в целом (областью, краем, районом, городом, селом).
Субстратом административно-территориального общественного образования является определенное население, живущее на определенной территории. Органы этого общественного образования — совокупность избирателей (избирательный корпус), и совет депутатов, ими избранный. Поэтому административно-территориальная единица и является единицей, т. е. организацией и притом самостоятельной в имущественном отношении. Однако практически в качестве участника гражданских правоотношений выступает основной и постоянно действующий орган этого общественного образования — местный совет.
Точнее говоря, жизнедеятельность административно-территориального образования в сфере имущественных отношений выражается исключительно в деятельности его постоянно действующего органа — совета. В этом существенное отличие местных советов от Верховных Советов союзных и автономных республик и от Верховного Совета СССP, являющихся только законодательными органами, в связи с чем имущественное лицо государства не может быть отождествлено ни с Верховным Советом СССР или Верховными Советами союзных и автономных республик, ни с иными высшими органами государственной власти и государственного управления.
В предыдущем разделе настоящей главы было показано, что Правительство СССР или республики, а по их указанию и соответствующее Министерство финансов действуют от имени государства, от имени казны. Местный же
191
совет в имущественных и иных правоотношениях действует от своего имени, хотя в конечном счете его деятельность в сфере местного управления (заведывание местными делами) — это деятельность органа местного территориального образования. Эта двойственность в юридическом положении местных советов вызвана тем, что, будучи органами государственной власти на местах, они являются также и местными органами власти, т. е. самоуправлениями в подлинно« смысле '.
Компетенция местных органов определена в ст. 97 Конституции СССР. Советы депутатов трудящихся руководят деятельностью подчиненных им органов управления, обеспечивают охрану государственного порядка, соблюдение законов и охрану прав граждан, руководят местным хозяйственным и культурным строительством, устанавливают местный бюджет. Из этого перечня функций местных советов видно, что их непосредственное участие, как юридических лиц в имущественном обороте едва ли можно признать значительным.
Разумеется, местный совет при осуществлении возложенных на него ст. 97 Конституции задач вступает в гражданские правоотношения с другими лицами (в связи с обеспечением себя топливом, канцелярскими принадлежностями и т. д.). Но в этом своем качестве местный совет ничем не отличается от других госбюджетных учреждений, в частности, от подведомственных ему отделов, организаций и т. д., имеющих самостоятельную смету (об имущественной самостоятельности бюджетных учреждений см. ниже).
В данном же случае нас интересует та сфера имущественных отношений, в которых совет, как высший орган государственной власти на данной территории непосредственно, а не через подчиненные ему отделы и управления, фигурирует в качестве юридического лица гражданского права. Поскольку компетенция совета заключается главным образом в руководстве, в осуществле-
1 Характерно, что хотя Положение о краевых (областных), окружных и районных съездах советов юридическими лицами считает исполкомы, в 1 главе Положения говорится о порядке образования краевых (областных) административно-территориальных объединений. Но административно-территориальное объединение — это не простая совокупность граждан, населяющих определенную территорию, а особое, самостоятельное общественное образование.
192
нии функции государственного властвования на данной территории, постольку его деятельность как органа, воплощающего в себе имущественную самостоятельность адмиистративно-территориального образования, в гражданских правоотношениях имеет ограниченный характер.
Этот вывод подтверждается законом, определяющим имущественные права местных советов. Местным советам предоставляется право эксплоатировать состоящие в их ведении земли, предприятия и прочее имущество как в бюджетном порядке, так и на началах хозяйственного расчета — отчуждать и сдавать в аренду состоящее в их ведении имущество в порядке, установленном законом, и заключать займы. Советы отвечают по заключенным ими займам всеми своими доходами и находящимся в их ведении имуществом, на которое по закону может быть обращено взыскание. Заключение займов на покрытие дефицита по местному бюджету не допускается; займы должны иметь целевой характер '. Общегосударственная казна ответственности по займам местных советов не несет.
Таково содержание имущественных прав местных советов. Совершенно ясно, что предоставление местным советам права эксплоатировать состоящее в их ведении имущество на началах хозяйственного расчета означает, что непосредственными субъектами права на имущество, закрепляемое за соответствующими хозрасчетными организациями, подведомственными советам, являются эти организации. Например, хотя коммунальные гостиницы входят в состав имущества, принадлежащего местному совету, но непосредственное управление гостиницами и связанное с ним совершение имущественных сделок осуществляется гостиничным трестом местного совета и от имени этого треста2. Если же имущество местного совета эксплоатируется в бюджетном порядке, то и в этом случае по общему правилу оно находится в непосредственном управлении отдельных органов (отделов) местного совета.
1 Ст. ст. 5—9 Основных положений об имущественных правах местных советов, утв. ЦИК и СНК СССР 9 января 1929 г. (СЗ СССР 1929 г. № 3, ст. 26).
2 Типовой устав гостиничного треста и типовой устав гостиницы, непосредственно подчиненной местному совету (Бюлл. Наркомхоза РСФСР, 1939).

193
Что касается указания на право местного совета отчуждать состоящее в его ведении имущество и сдавать его в аренду, то и в этом случае фактически стороной в сделке будет не совет как таковой, а его отдел или управление. Например, продажа малоценных домостроений частным лицам в связи с невозможностью их целесообразного использования коммунальным или жилищным отделом горсовета производится от имени этого отдела, а не горсовета. Конечно, если исходить из той точки зрения, что отделы и управления местного совета не являются субъектами права и действуют всегда от имени совета как юридического лица, то необходимо признать, что совет превращается в участника многочисленных и разнообразных юридических сделок. Но, как было показано выше и будет более подробно развито в дальнейшем, нет никаких оснований отрицать юридическую личность за бюджетными учреждениями, обладающими определенной мерой имущественной самостоятельности безотносительно к тому, в каком подчинении — союзном, республиканском или местном — они находятся.
В отличие от других местных советов, сельский совет является непосредственным участником довольно широкого круга сделок. Объясняется это тем, что сельский совет по общему правилу не имеет отделов. Если по местному бюджету, кроме сельского, главными распорядителями кредитов являются отделы местных советов в лице их руководителей, то по сельскому и поселковому бюджетам главным распорядителем кредитов непосредственно является сельский или поселковый совет. Наряду с административно-организационными функциями сельсовет выполняет и оперативно-хозяйственные функции. Сельсовет эксплоатирует состоящие в его ведении промышленные предприятия, осуществляет строительство и ремонт своих коммунальных предприятий и муниципализированного фонда (жилых зданий, школ, больниц и т. п.), содержит в исправности и строит новые дороги, мосты, переправы и мелиоративные сооружения сельского значения '. При осуществлении всех этих задач сельсовет выступает в качестве юридического лица гражданского права.
1 П. «а» ст. 11, п. «а» и п. «б», ст. 15 Положения о сельских советах, утв. ВЦИК 1 января 1931 г. (СУ РСФСР 1931 г. № 11, ст. 142).
194
IX. ЮРИДИЧЕСКАЯ ЛИЧНОСТЬ БЮДЖЕТНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ
1
Характеризуя имущественную сферу деятельности социалистического государства, мы пришли к выводу, что, выступая как целое, как казна, оно является юридическим лицом. Юридическими лицами являются также местные советы депутатов трудящихся. Вместе с тем признание государства и местных советов юридическим« лицами не исключает юридической личности министерств и других центральных ведомств, отделов местных советов, социально-культурных учреждений и иных, состоящих на государственном или местном бюджете организаций, именуемых бюджетными учреждениями.
Не расходится ли, однако, это утверждение с фактическим положением вещей и с законодательством? Можно ли считать бюджетное учреждение юридическим лицом?
Как известно, отделы местных советов, министерства и иные ведомственные органы, находящиеся на местном, республиканском или общесоюзном бюджетах, по общему правилу не именуются в соответствующих положениях о них юридическими лицами. Но если даже в Положении о бюджетном учреждении и содержится сакраментальная формулировка — «пользуется правами юридического лица» или «является юридическим лицом»,— значит ли это, что данное учреждение по существу отвечает тем признакам, которые в своей совокупности составляют содержание понятия юридического лица?
Конечно, если соединять понятие юридической личности государственных органов только с принципом хозяйственного расчета, то вывод ясен: бюджетные учреждения юридическими лицами не являются. Но ни принципы и существующие условия деятельности этих учреждений и советского государства в целом, ни советское законодательство не дают основания для такого вывода. Нельзя правоспособность и тем самым юридическую личность основывать только на той форме имущественной обособленности и оперативной самостоятельности, которая заключена в хозрасчете. Наличие или отсутствие хозрасчета может влиять на степень, объем, характер правоспособности, но не определяет наличия или отсутствия юридической личности у данной
195
организации. При всем отличии в имущественном положении хозрасчетного предприятия и бюджетного учреждения и первое и второе являются органами государства. Советское государство в отличие от буржуазного осуществляет единство политического и хозяйственного руководства. Поэтому различие между государственным предприятием и государственным учреждением — это различие двух видов внутри единого родового явления — госоргана. В этом коренное отличие в положении советских учреждений и предприятий, с одной стороны, и органов (буржуазного государства и частных юридических лиц — корпораций и учреждений, с другой стороны. Буржуазные корпорации, в частности, объединения, преследующие цели извлечения прибыли (торговые товарищества), покоятся на частной собственности и включены не в политическую организацию, а в гражданское общество.
В социалистическом же государстве различие между бюджетными и хозяйственными органами с точки зрения их имущественно-правового положения хотя и является существенным, но это различие не перерастает в противоположность. Юридическая личность тех и других органов вытекает из принципа демократического централизма, формы же его проявления различны в связи с различной степенью оперативной и имущественной самостоятельности этих органов.
2
Уже вскоре после издания Гражданского кодекса Верховному суду РСФСР пришлось положительно ответить на вопрос о том, являются ли бюджетные учреждения юридическими лицами. В 1926 г. Верховный суд РСФСР признал отделы местных советов «фактическими юридическими лицами» в связи с совершением ими юридических сделок, направленных на выполнение возложенных на эти отделы задач '.
1 Вначале, в 1925 г. ГКК Верховного суда РСФСР встала на ту точку зрения, что «только такие объединения и организации пользуются правами юридического лица, которым эти права предоставлены по закону или уставом, или положением, определяющим круг их деятельности». Вместе с тем ГКК в своем докладе за 1925 г. признала, что «эта принципиально совершенно правильная точка зрения все же не могла быть полностью выдержана до конца: наш суд и наше право не придают форме чрезмерного значения при правильности материальной стороны
196
Отсутствие законодательных норм, регулирующих имущественную правоспособность бюджетных учреждений, порождало путаницу в вопросе о том, кто отвечает за долги, возникшие из сделок, совершаемых этими учреждениями. Поэтому в РСФСР вскоре был издан закон, урегулировавший участие в гражданских правоотношениях госбюджетных учреждений. Мы имеем в виду постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 27 сентября 1926 г. «О хозяйственных операциях учреждений, состоящих на государственном бюджете» '.
За госбюджетными учреждениями было признано право на совершение лишь тех сделок, которые непосредственно связаны с деятельностью этих учреждений или являются необходимыми для осуществления возложенных на них за-
вела. Жизнь заставила отступить от этой позиции и делать исключения из общего правила, ибо, конечно, нельзя было закрывать глаза на факты из жизни»; так, например, ГКК сделала исключение в отношении фабзавкомов, признав их самостоятельными участниками гражданского оборота в связи с широким распространением так называемого рабочего кредита, в процессе реализации которого фабзавкомы выступали самостоятельно в интересах рабочих и служащих; кроме того, по признанию ГКК были допущены исключения и в отношении «отдельных госучреждений, не имеющих прав юридического лица (а составляющих часть или отдел другого госучреждения, так, например, отделы исполкомов и т. п.)». В 1926 г. в связи с отказом ГКК признать за отделом местного хозяйства Таганрогского исполкома права на выдачу векселей, поскольку «отделам исполкомов не присвоены права юридического лица» Пленум Верховного суда РСФСР в своем разъяснении «О правоспособности государственных учреждений в связи с вопросом об их участии в гражданском обороте в качестве фактических юридических лиц», признал мотивы определения ГКК неправильными и пришел к заключению, что «вопрос о нахождении учреждения на госбюджете может иметь отношение лишь ко взысканию, причем присуждение той или иной суммы, конечно, не дает права на ее удовлетворение из сумм, назначенных по смете на другие нужды, но что за отсутствием одной формы, например, перерегистрации в качестве юридического лица того или иного учреждения, отвергнуть всякое его право на предъявление иска, т. е. быть истцом, и всякую обязанность нести ответственность, т. е. быть ответчиком на суде, было бы бесполезно»; далее в разъяснении подчеркивается, что «в данном деле ответчиком является отдел коммунального хозяйства, само название которого указывает на его хозяйственные функции» и указывается, что «ГКК в опровержение его (т. е. отдела коммунального хозяйства— С. Б.) прав юридического лица неосновательно ссылается на конституцию и закон о губернских съездах, в котором никакого запрещения отделам губисполкомов быть юридическими лицами не содержится» (протокол №10 от 28 июня 1926г.).—Сборник разъяснений Верховного суда РСФСР, «Советское законодательство», М. 1931, изд. 2-е, стр. 52—50.
1 СУ РСФСР 1926 г, № 64, ст. 499.
197
дач. Таковы сделки по закупке топлива, хозяйственных и канцелярских товаров, инструментов, материалов и т. п., обеспечивающих нормальную деятельность учреждения '. Право на совершение сделок, а равно право быть истцом и ответчиком по имущественным спорам предоставляется лишь учреждениям, имеющим самостоятельную смету и являющимся в лице своих руководителей самостоятельными распорядителями кредитов. По заключенным ими сделкам I'учреждения отвечают как бюджетными ассигнованиями, так и специальными средствами, отпускаемыми и предоставляемыми учреждениям на соответствующие операции 2.
Распорядителями кредитов являются те руководители учреждений, которым предоставлено право распоряжаться ассигнованиями, выделенными по бюджету для этих учреждений. Открытые данному учреждению кредиты используются исключительно в сметном порядке по прямому назначению на те именно нужды, которые предусмотрены соответствующими сметными подразделениями 3. По объему предоставленных им полномочий различают распорядителей кредитов первой степени (или главных), второй степени и третьей степени. Главными распорядителями кредитов являются министры и руководители центральных ведомств, а также заведующие отделами местных советов и председатели сельских и поселковых советов. Главные распорядители кредитов вправе распределять кредиты между подведомственными им учреждениями, а также в установленных законом пределах передвигать кредиты из одного подразделения сметы в другое и из одного нижестоящего учреждения в другое 4. В непосредственном ведении глав-
1 Ст. 1 Инструкции НКФ и НКЮ РСФСР от 10 января 1927 г. о применении пост. ВЦИК и СНК РСФСР от 27 сентября 1926 г. (БФХЗ, 1927, № 8).
2 Ст. ст. 2 и 4 пост. ВЦИК и СНК РСФСР от 27 сентября 1927г., ст. 3 Инструкции НКФ и НКЮ РСФСР от 10 января 1927 г.
3 Ст. 32 Положения о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик, утв. ЦИК и СНК СССР от 25 мая 1927г. (СЗ СССР 1927г. № 27, ст. 286); ст. 6 пост. ВЦИК и СНК РСФСР от 10 марта 1932 г. «О кассовом исполнении республиканских (АССР) и местных бюджетов РСФСР» (СУ РСФСР 1933 г. № 26, ст. 125).
4 Ст. ст. 31 и 33 Положения о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик (СЗ СССР 1927 г., ст. 286 с изменениями; СЗ СССР 1927 г. № 47, ст. 471; СЗ СССР 1928 г. № 16, ст. 133; СЗ СССР 1929 г. № 68, ст. 636); ст. ст. 191 и 192 Положения о местных финансах РСФСР, утв. ВЦИК 19 ноября 1926 г. (СУ РСФСР № 92, ст. 668).
198
ных распорядителей находятся средства, отпускаемые на расходы самого учреждения, во главе которого стоит главный распорядитель кредитов '.
Распорядители кредитов второй степени управляют средствами, отпущенными им на их расходы, и разверстывают открытые им главными распорядителями кредиты между распорядителями кредитов третьей степени.
Распорядители кредитов третьей степени расходуют средства только на непосредственные нужды своего учреждения, на осуществление тех задач, которые оно призвано выполнить. Список учреждений, руководителям которых предоставлены права распорядителей кредитов третьей степени утверждается: для учреждений, состоящих на республиканском бюджете, — соответствующими министерствами; для учреждений, состоящих на бюджете автономных республик и на местном бюджете, — советами министров автономных республик и местными советами 2. Аналогично решается вопрос о самостоятельных сметах учреждений, состоящих на общесоюзном бюджете. Учреждения, руководителям которых предоставлены права распорядителей кредитов третьей степени, составляют самый широкий круг учреждений. В их состав входят многочисленные социально-культурные учреждения — институты, школы, больницы и т. д. Учреждениям, во главе которых стоят распорядители кредитов третьей степени, предоставлена достаточно широкая оперативная самостоятельность для достижения поставленных перед ними задач. В распоряжении руководителей этих учреждений остается известный процент экономии от рационализации аппарата; отчисления от этой экономии расходуются на премирование работников данного учреждения 3. Таким образом, не только хозрасчетные
1 Инструкция НКФ СССР от 20 ноября 1938 г., циркуляр Государственного Банка СССР от 22 декабря 1938 г. «О порядке открытия бюджетных кредитов» (ФХБ, 1939, №3).
2 Ст. 5 пост. СНК РСФСР от 16 марта 1936 г. «О самостоятельных сметах учреждений, состоящих на государственном бюджете РСФСР, республиканских бюджетах АССР и местных бюджетах» (СУ РСФСР 1936 г. №8, ст. 48).
3 П. «б» ст. 3 пост. ЦИК и СНК СССР от 17 июня 1935 г. «О премировании работников центральных и местных советских учреждений, а также работников управленческого аппарата хозяйственных организаций»—см. сборнике «Трудовое законодательство СССР», Юриздат, 1941.
199
предприятия, но и бюджетные учреждения материально заинтересованы в экономном и правильном использовании отпущенных им средств.
3
Характеристика имущественного положения бюджетного учреждения станет еще более полной, если принять во внимание наличие у многих учреждений так называемых специальных средств. Специальными средствами являются суммы, образованные из тех доходов бюджетного учреждения, которые на основании особых постановлений (Правительства СССР, Правительства союзной республики либо местного совета — в зависимости от подчиненности учреждения) могут расходоваться этим учреждением на специальные цели без проведения по доходной и расходной части государственного или местного бюджета '.
Специальные средства образуются либо за счет доходов, получаемых учреждением от вспомогательных подсобных предприятий, либо за счет доходов, непосредственно извлекаемых учреждением от различного рода хозяйственных операций и операций по оказанию услуг, характер которых определяется содержанием (функции данного учреждения.
В доходной части специальных средств по центральным ведомствам, в частности, значатся: арендная и квартирная плата и другие доходы от принадлежащих центральным учреждениям домов; доходы от продажи негодного и ненужного имущества; плата за экспертизу проектов и смет по строительству; доходы от эксплоатации транспорта; плата за рассмотрение дел в ведомственном арбитраже. К расходной части специальных средств отнесены расходы на проведение тех мероприятий, которые направлены к поддержанию и развитию доходных источников специальных средств. Например, арендная и квартирная плата расходуется на содержание и ремонт зданий; суммы, вырученные от продажи негодного и ненужного имущества, расходуются исключительно на приобретение инвентаря и обо-
1 Ст. 1 пост. ЦИК и СНК СССР от 13 декабря 1930 г. «О специальных средствах учреждений, состоящих на государственном бюджете» (СЗ СССР 1931 №1, ст. 3); ст. 1 пост. СНК РСФСР от 9 июля 1944г. «О специальных средствах учреждений, состоящих на республиканском бюджете РСФСР, бюджетах, автономных республик и местных бюджетах» (СП РСФСР 1944 г. №8, ст. 42).
200
рудоваяия; доходы от эксплоатации транспорта — на содержание, ремонт и пополнение транспорта.
По госбюджетным учреждениям, подчиненным ведомствам и центральным учреждениям, перечень спецсредств шире. Помимо указанных выше доходных источников, в зависимости от характера деятельности учреждения; в состав специальных средств включаются: входная плата в музеи, плата за посещение выставок и лекций; доходы от научных изданий научно-исследовательских институтов и вузов; плата за заочное обучение; доходы от производственной деятельности учебно-вспомогательных и подсобных предприятий, не пользующихся правами юридического лица, а также часть прибыли подсобных предприятий, являющихся юридическими лицами; доходы от лабораторий, кабинетов научно-исследовательских и опытных учреждений, а также от издания научных трудов; средства хозяйственных и других организаций, поступающие по договорам на выполнение специальных работ (научно-исследовательских, подготовка кадров), и т. д. '. Наличие всех этих доходных источников создает дополнительную материальную базу для учреждения, повышает его заинтересованность в результатах его деятельности и вместе с тем сокращает ассигнования по госбюджету2.
Специальные средства хранятся на особых текущих счетах. Получение этих средств со счета возможно лишь при наличии справки об утверждении сметы. Как уже указывалось, специальные средства подобно бюджетным ассигнованиям расходуются по целевому назначению в строгом соответствии с назначением этих средств в преде-
1 Перечень доходных источников специальных средств и их целевых назначений в расходной части содержится в перечнях к указанному выше пост. СНК РСФСР от 9 июля 1944 г.; см. также пост. СНК СССР от 12 июня 1929 г. «О специальных средствах ВСНХ СССР по подведомственным ему научно-исследовательским учреждениям, высшим техническим учебным заведениям и техникумам» (СЗ СССР 1929 г. №39, ст. 349) и пост. СНK СССР от 8 сентября 1925 г. «Об обращении в специальные средства доходов, поступающих по зданиям, находящимся в ведении учреждений, состоящих на государственном бюджете» (СЗ СССР 1925 р. №60, ст. 449).
2 Разумеется, операции по реализации негодного или ненужного имущества допустимы лишь в той Степени, в какой они не противоречат Указу Президиума Верховного Совета СССР от 10 февраля 1941 г. «О запрещении продажи, обмена и отпуска на сторону оборудования и материалов и об ответственности по суду за эти незаконные действия» («Ведомости Верховного Совета СССР», 1941, №8).
201
лах утвержденных смет и наличности. Передвижение сметных ассигнований из сметы одного вида специальных средств в смету другого вида не допускается '. Передвижение этих средств производится в том же порядке, как и передвижение бюджетных ассигнований.
Наличие у многих бюджетных учреждений специальных средств ставит в затруднительное положение противников признания этих учреждений юридическими лицами. Не может же быть учреждение двуликим Янусом: совершая сделку за счет бюджетных ассигнований, выступать от имени государства или местного совета, а действуя за счет специальных средств, превращаться в юридическое лицо. В действительности и в том и в другом случае бюджетное учреждение действует как единое юридическое лицо.
Среди бюджетных учреждений, обладающих специальными средствами, следует различать учреждения, осуществляющие не только функции, выполнение которых требует соответствующих ассигнований из бюджета, но и функции, выполнение которых может быть организовано на хозрасчетных основаниях: за работу, производимую этими учреждениями, они получают вознаграждение от обслуживаемых ими лиц — физических или юридических. Общее свойство всех учреждений, обладающих .специальными средствами, заключается в том, что для всех них финансовыми источниками деятельности являются бюджетные ассигнования, во-первых, и наличие собственных доходов, во-вторых. Но для учреждения, на которое возложены управленческие, культурно-воспитательные и тому подобные функции, та хозяйственная деятельность, которую оно ведет в целях расширения своих доходных источников, имеет лишь побочное, вспомогательное значение; эта деятельность имеет связь с функциями, выполняемыми данным учреждением, лишь в том смысле, что в результате ее деятельности создается дополнительная материальная база для осуществления поставленных перед учреждением задач. Например,
1 Ст. ст. 7 и 8 пост. ЦИК и СНК СССР от 13 декабря 1930 г. «О специальных средствах учреждений, состоящих на государственном бюджете»; ст. 11 пост. СНК РСФСР от 9 июля 1944 г. «О специальных средствах учреждений».
202
школа имеет пригородное хозяйство; за счет денег, вырученных от продажи продукции этого хозяйства, улучшается снабжение завтраками учащихся. Деньги, полученные за сдачу в наем помещения, поступают на покрытие расходов по ремонту .здания и т. п. Входная плата, взимаемая с посетителей музеем, расходуется на мероприятия, связанные с улучшением деятельности музея, на научную работу и т. д. Но существуют музеи, и не взимающие плату с посетителей.
Иной характер имеет та выполняемая за вознаграждение деятельность учреждения, которая является одной из его функций, вытекает из существа задач, возложенных на учреждение, Эта деятельность неотделима от той деятельности, расходы по которой покрываются за счет бюджетных ассигнований: и тот и другой вид деятельности — это осуществление функций, лежащих на данном учреждении. Таковы технические научно-исследовательские институты и многие учреждения полунаучного, полухозяйственно-технического (прикладного) характера, состоящие при министерствах, комитетах, главных управлениях и других центральных ведомственных органах. Для примера можно указать на Всесоюзный геологический фонд б. Комитета по делам геологии при Совете министров СССР.
Согласно Положению о Всесоюзном геологическом фонде (ВГФ), в его задачи входят учет и обобщение результатов работ всех ведомств и организаций в области геологических работ, учет месторождений, составление обзорных карт, их географического размещения, централизованное хранение всех работ. В тесной связи с выполнением этой, имеющей общегосударственное значение учетно-статистической и научно-исследовательской работы в области геологии, находится деятельность ВГФ, которую можно назвать его хозрасчетной деятельностью: ВГФ вправе «заключать договоры с хозяйственными организациями, учреждениями и ведомствами на выполнение по их заказам отдельных работ по геолого-экономическим вопросам, по составлению сводных данных, обзоров и очерков, описаний месторождений полезных ископаемых и прочих работ». Поэтому «средства Всесоюзного геологического фонда составляются из сумм, выделяемых Комитетом по делам геологии при СНК СССР из госбюджета, и поступлений по догово-
203
рам от учреждений и предприятий за выполнение отдельных работ по их заказам» '.
Второй пример. Ведомственная инспекция по котлонадзору имеет своей задачей осуществление технического надзора за состоянием котельного хозяйства, дачу соответствующих указаний и технических консультаций, выполнение связанных с котлонадзором работ и т. д. Поэтому инспекция вправе заключать договоры с заинтересованными организациями на выполнение за вознаграждение работ по котлонадзору. Вместе с тем инспекция получает на свои расходы средства из бюджета 2. Несомненно, что инспекция является в имущественно-правовом отношении самостоятельной организацией, т. е. юридическим лицом. В аналогичном положении находятся государственные инспекции по качеству продукции 3, научно-исследовательские институты (НИИ) хозяйственных министерств4, опытно-конструкторские бюро и т. д.
1 П. «г» ст. ст. 5 и 9 Положения о Всесоюзном геологическом фонде (ВГФ) Комитета по делам геологии при СНК СССР, утв. СНК СССР 16 мая 1940 г. (СП СССР 1940 г. № 15, ст. 362).
2 См., например, Положение об инспекции по котлонадзору, утв. Наркомлегпромом СССР 10 марта 1939 г. (Сборник приказов Наркомлегпрома СССР, 1939, №8—9).
3 См., например, Положение о государственной инспекции по качеству кожевенного сырья, утв. Наркомлегпромом СССР 23 августа 1939 г. (Сборник приказов Наркомлегпрома СССР 1939, № 25—26).
4 На практике иногда применяется и другая форма имущественно-правового устройства НИИ — на основе Положения о трестах. НИИ рассматривают как хозрасчетную организацию, действующую как трест. Например, государственный научно-исследовательский институт самолетного оборудования Министерства авиационной промышленности действует на основе Положения о трестах от 29 июня 1927 г. (§§ 1 и 3 Устава, утв. приказом Наркомавиапрома №13 от 12 января 1943 г.). Уставный фонд Научно-исследовательского и экспериментального института подшипниковой промышленности б. Наркомсредмаша был определен в соответствии с Положением о трестах (§ 7 Устава, утв. Наркомсредмашем 27 октября 1943 г.).
Едва ли можно признать правильным приравнение НИИ к тресту. Деятельность научно-исследовательского института далеко не всегда может быть построена на эквивалентно-возмездных началах. Расходы по научным исследованиям чаще всего могут быть покрыты только сметными ассигнованиями. Поэтому не случайно в некоторых уставах, приравнивающих НИИ к трестам, наряду с указанием о том, что НИИ наделяется оборотными средствами, содержится упоминание о сметном финансировании деятельности НИИ. Хозрасчётная сторона деятельности НИИ обеспечивается специальными средствами — доходами, извлекаемыми НИИ за произведенные им работы и оказанные услуги и поэтому пре-
204
По своим обязательствам бюджетные учреждения отвечают как сметными ассигнованиями, так a специальными средствами. Порядок взыскания по долгам учреждений подтверждает принцип самостоятельной имущественной ответственности этих учреждений. В том случае, если взыскание обращается на бюджетный счет учреждения, исполнительные документы приравниваются к платежным документам по расходованию ассигнованных по смете сумм и направляются в соответствующее учреждение Госбанка через Министерство финансов СССР, Министерство финансов союзной или автономной республики или местный финотдел (в зависимости от того, на каком бюджете состоит учреждение-ответчик) для указания ими бюджетного подразделения сметы, за счет которого должно быть произведено взыскание по исполнительному документу. Это правило применяется в тех случаях, когда ко взысканию предъявляется требование об уплате учреждением сумм, превышающих 200 тыс. руб., при взыскании с учреждений, состоящих на союзном бюджете, 50 тыс. руб.—в отношении республиканских и 10 тыс. руб. — в отношении местных учреждений. В течение пяти дней после передачи исполнительного документа соответствующий финорган обязан дать распоряжение банку об оплате исполнительного документа за счет всех имеющихся на бюджетном счете должника кредитов или средств, В тех случаях, когда взыскиваемая сумма менее указанных выше размеров, исполнительный документ направляется взыскателем непосредственно в банк по месту нахождения текущего счета должника и оплачивается банком за счет всех имеющихся на бюджетном счете должника средств, за исключением кредитов и средств, находящихся на счете подведомственных должнику распорядителей кредитов. Если остаток кредитов или средств на бюджетном счете должника не покрывает всей суммы взыскания, то остальная сумма оплачивается непосредственно самим банком при последующем очередном откры-
доставление НИИ оборотных средств является излишним. Либо НИИ является трестом и как трест распоряжается выделенными ему оборотными средствами, либо НИИ — госбюджетное учреждение, имеющее спецсредства, со всеми вытекающими отсюда последствиями. Таким образом, научно-исследовательские институты правильнее всего считать госбюджетными со спецсредствами учреждениями.
205
тий кредитов или Перечислении средств должнику. Взыскание по исполнительным документам с бюджетных учреждений за счет специальных и иных внебюджетных средств независимо от суммы взыскания, производится в общем порядке '.
Из данной выше характеристики имущественного положения бюджетных учреждений можно заключить, что учреждения, руководители которых имеют права самостоятельных распорядителей кредитов, удовлетворяют основным признакам юридического лица. В гражданских правоотношениях бюджетное учреждение выступает от своего имени. Оно действует либо на основе положения, общего для всех учреждений данного типа, либо на основе специального положения или устава. Таково первое, необходимое для юридического лица условие —организационное единство. Наличие самостоятельной сметы свидетельствует об имущественной обособленности учреждения. Вне сомнения и то, что учреждение обладает в своих имущественных отношениях известной мерой оперативной самостоятельности. Наконец, оно самостоятельно отвечает по своим долгам, хотя ответственность эта осуществляется в иных формах, чем ответственность государственного хозрасчетного предприятия. Свои требования, вытекающие из обязательств учреждения, кредиторы предъявляют к оплате самому учреждению, а не к казне. Тот факт, что оплата требования на сумму, превышающую определенный, установленный законом лимит, осуществляется под контролем и по распоряжению органов Министерства финансов, не устраняет самостоятельной ответственности учреждения: оплата требования и в этом случае производится за счет средств, предоставленных по смете учреждению.
Мы присоединяемся к А. В. Венедиктову, который впервые отчетливо сформулировал и обосновал тезис о юриди -
1 Пост. ЦИК и СНК СССР от 7 августа 1937 г. «О порядке взыскания с государственных учреждений, состоящих на государственном и местном бюджете, по исполнительным документам, выданным государственным, кооперативным и общественным организациям и по заработной плате» (СЗ СССР 1937 г. №51, ст. 218); ст. ст. 26—32 Инструкции Государственного бачка СССР, НКЮ СССР, НКФ СССР и Госарбитража при СНК СССР от 14 февраля 1946 г. «О порядке обращения взыскания на средства учреждений, предприятий и организаций, находящихся в Госбанке».
206
ческой личности бюджетных учреждений '. Но мы не (можем согласиться с его утверждением, что субсидиарную ответственность по долгам учреждения несет государство2. Можно было бы согласиться с этим взглядом лишь в том случае, если бы субсидиарно по обязательствам учреждения отвечала казна, т. е. государство, за счет тех его бюджетных ресурсов, которые еще не перешли в распоряжение отдельных госортанов (например, за счет резервного фонда). Изложенный выше порядок удовлетворения требований по исполнительным листам, предъявляемым кредиторами к учреждениям, не дает оснований для такого вывода. Если задолженность учреждения его кредитору не покрыта, то она погашается не государством, как таковым, а самим же должником-учреждением после того, как при очередном открытии кредитов на его текущий счет будут перечислены причитающиеся ему средства. Иначе говоря, происходит лишь отсрочка платежа по обязательству, а не перенесение ответственности на другое лицо.
Итак, бюджетное учреждение удовлетворяет всем признакам, составляющим содержание понятия юридического лица. Хотя закон от 27 сентября 1926 г. и не называет госбюджетные учреждения юридическими лицами, но из содержания закона с несомненной ясностью вытекает необходимость признания этих учреждений субъектами гражданского права. Признание или непризнание данного общественного образования юридическим лицом зависит не столько от наличия или отсутствия в законе, положении ил« уставе формулы «пользуется всем« правами юридического лица» или «является юридическим лицом», сколько от существа дела, т. е. от того, обладает или не обладает данное общественное образование той очерченной точными признаками (мерой имущественной и оперативно« самостоятельности, которая составляет содержание понятия юридического лица.
1 См. А. В. Венедиктов, Государственные юридические лица в СССР, «Советское государство и право», 1940, № 10, стр. 84—86. Д.М. Генкин в ст. «Юридические лица в советском гражданском праве» проводит различие между органами государственного управления и государственными бюджетными учреждениями; к числу последних Д. М. Генкин относит больницы, учебные заведения и иные социально-культурные учреждения; только учреждения, по мнению Д. М. Генкина, следует признать юридическими лицами —см. «Проблемы социалистического права», 1939, № 1, стр. 99.
2 См. А. В. Венедиктов, указ, статья, стр. 85.
207
Поэтому нет необходимости придавать особое значение в качестве доказательства правильности сделанного выше вывода тому факту, что немалое количество социально-культурных учреждений официально признано юридическими лицами. Это главным образом государственные научные учреждения, больницы и иные лечебные организации, музеи, учебные заведения и т. д. ', По своему имущественно-правовому положению эти организации принци-циально ничем не отличаются от прочих бюджетных учреждений, в частности, от аналогичных им ооциально-
1 См., например, ст. 9 Устава Академии Наук СССР, утв. СНК СССР 23 ноября 1935 г.: «Академия Наук Союза ССР пользуется правами юридического лица. Смета Академии Наук включается в государственный бюджет Союза ССР» (СЗ СССР 1935 г. № 59, ст. 484); ст. 9 Устава Академии Архитектуры, утв. СНК СССР 31 августа 1939 г. (СП СССР 1939 г. № 51, ст. 427); ст. 54 Типового Устава высшего учебного заведения, утв. СНК СССР 5 сентября 1933 г.: вуз «является самостоятельным учебно-научным учреждением и действует как юридическое лицо, имеет свой финансовый план, утверждаемый Народным комиссариатом» (СЗ СССР 1938 г. № 41, ст. 237); ст. 8 Положения о Музее Революции Союза ССР, утв. ЦИК СССР 6 марта 1930 г.: «Музей Революции Союза ССР обладает правами юридического лица» (СЗ СССР 1930 г. № 18, ст. 201); характерно, что в действовавшем ранее Положении о Музее Революции, утв. ЦИК СССР 27 августа 1926г., не указывалось, что музей — юридическое лицо, хотя финансовое положение музея и объем его имущественных прав были такими же (СЗ СССР 1927 г. № 3, ст. 33); ст. 25 Положения о б. Всесоюзном Институте экспериментальной медицины, утв. СНК СССР 4 сентября 1933 г. (СЗ СССР 1933 г. № 58, ст. 347); ст. 8 Положения о Всесоюзном Коммунистическом Институте журналистики им. «Правды», утв. ЦИК СССР 27 марта 1934 г. (СЗ СССР 1934 г. № 17, ст. 125); ст. 5 Положения о Научно-исследовательском институте национальностей Союза ССР, утв. ЦИК СССР 17 марта 1934 г. (СЗ СССР 1934 г. № 16, ст. 118); ст. 14 Положения о Всесоюзной книжной палате, утв. ЦИК СССР 27 июля 1936 г. (СЗ СССР 1936 г. № 42, ст. 358); ст. 20 Положения о городской больнице, утв. Наркомздравом СССР 22 февраля 1939 г.: «больница пользуется юридическими правами (?!) и может для осуществления своих задач приобретать имущество, заключать договоры, выдавать обязательства, предъявлять иски и выступать в судебных и арбитражных учреждениях»—Сборник важнейших официальных материалов по организации здравоохранения, сост. И. Я. Бычковым и П. Т. Приданниковым, МОГИЗ, 1940, стр. 37; очевидно, составители устава хотели скаать, что больница пользуется правами юридического лица; ст. 29 Положения о детских больницах, утв. Наркомздравом СССР 29 апреля 1939 г., напечатано в указ, сборнике, стр. 141; ст. 3 разд. V Типового положения о Доме санитарного просвещения, утв. Наркомздравом СССР 29 октября 1938 г., напечатано в указ, сборнике, стр. 288; ст. 6 Попожения о районных и городских санитарно-эпидемиологических станциях, утв. Наркомздравом СССР 14 мая 1939 г., с исправлениями от 15 августа 1940 г., напечатано в указ, сборнике, стр. 266.
208
культурных организации, имеющих самостоятельные сметы и признанных в лице их руководителей самостоятельными распорядителями кредитов '.
В заключение уместно поставить вопрос о практической целесообразности конструкции бюджетного учреждения как юридического лица. Нам представляется, что практическая ценность этой конструкции бесспорна. Она избавляет как самих участников гражданских правоотношений, так и судебно-арбитражные органы от фикции, в силу которой бюджетное учреждение при совершении каждой имущественной сделки действует от имени государства.
1 Например, в ст. 2 пост. СНК РСФСР от 14 июля 1934 г. сказано, что «всем директорам неполных средних и средних школ, а также заведующим начальными школами, имеющими не менее 160 учащихся, за исключением начальных школ, состоящих на сельском бюджете, должны быть предоставлены права третьестепенного распорядителя кредитов» (СУ РСФСР 1934 г. № 25, ст. 136); та же формулировка содержится в п. «е» ст. 23 Устава начальной, неполной средней и средней школы РСФСР; в ст. 11 Положения о городской детской консультации, утв. Наркомздравом СССР 7 июня 1940 г., указано, что самостоятельная консультация финансируется по самостоятельной смете и что заведующий консультацией является распорядителем кредитов — напечатано в Сборнике важнейших официальных материалов организации здравоохранения, стр. 137; в ст. 21 Положения о Доме ребёнка (младенца), утв. Наркомздравом СССР 1 августа 1939 г., говорится, что «Дом младенца является самостоятельной хозяйственной единицей», имеющей свой текущий счёт, заведующий домом—распорядитель кредитов, —напечатано в указ, сборнике, стр. 135; в аналогичном положении находятся ясли в городах и промышленных центрах — см. ст. ст. 33 и 34 Положения о яслях, утв. Наркомздравом СССР 17 ноября 1938 г.—указ, сборник, стр. 128; в ст. 12 Положения об Институте Карла Маркса и Фридриха Энгельса, утв. ЦИК СССР 28 июня 1929 г., было указано, что «директор Института является полномочным представителем Института и самостоятельно вступает по делам Института во всякого рода договорные отношения», хотя никакого упоминания о том, что институт является юридическим лицом, нет (СЗ СССР 1929 г. № 42, ст. 373); отсутствует указание о предоставлении прав юридического лица и Всесоюзной Академии сельскохозяйственных наук им. В. И. Ленина, положение о которой было утв. СНК СССР 16 июля 1934 г. (СЗ СССР 1934 г. № 37, ст. 298), и в Положении о Коммунистической Академии (впоследствии ликвидированной), утв. Президиумом ЦИК СССР 26 ноября 1926 г. (СЗ СССР 1927 г. № 3, ст. 34), хотя несомненно, что Академия сельскохозяйственных наук является, а Коммунистическая Академия являлась юридическим лицом.

209
В силу этой фикции не данный участник юридической сделки — то или иное учреждение—несет гражданско-правовые последствия за выполнение или невыполнение вытекающих из нее прав и обязанностей, а казна в целом, т. е. советское государство. Мы видели, что ни с точки зрения теоретической, ни с точки зрения действующего законодательства и практики его применения отождествление учреждения с государством не выдерживает критики. Прав А. В. Венедиктов, указавший, что подобное отождествление привело 'бы к нелепому выводу, что государство по отношению к самому себе одновременно выступает в качестве должника и кредитора, истца и ответчика. Поэтому противникам признания 'бюджетных учреждений юридическими лицами очевидно необходимо либо согласиться с этим выводом, либо утверждать, что правоотношения, в которых обе стороны — бюджетные учреждения, не являются настоящими юридическими отношениями 1. Но тогда неизбежен тот вывод, к которому пришла по этому вопросу буржуазная судебная практика и большинство буржуазных теоретиков. О неприменимости в условиях советской действительности конструкций, отвергающих наличие юридической личности у госорганов, говорилось выше.
Защита тезиса о квази-юридическом характере отношений госорганов между собой означала бы на деле защиту теории отмирания права в сфере социалистического имущественного оборота. Признание бюджетных учреждений юридическими лицами вносит необходимую четкость и ясность в их деятельность, дисциплинирует их руководителей. Не .государство, а данное учреждение заключает договор, и, следовательно, оно, а не государство отвечает по своим обязательствам, осуществляет свои имущественные права. Иск предъявляется не к государству, а к учреждению. Простота и жизненность этой конструкции говорит сама за себя. Мы видели, что еще до издания закона от
1 Если бы те, кто отвергает юридическую личность у бюджетных учреждений, попытались ответить на вопрос о том, какова юридическая природа договоров, заключаемых между ними, то, как правильно указывает А. В. Венедиктов, «им пришлось бы либо полностью отрицать правовой характер этих отношений, либо вступить на путь сомнительных конструкций о квазиюридическом характере подобных договоров и возникающих из них отношений» — «Государственные юридические лица в СССР», «Советское государство и право», 1940, № 10, стр. 86.
210
27 сентября 1926 г. судебная практика вынуждена была признать отделы местных советов и другие бюджетные учреждения так называемыми фактическими юридическими лицами. После издания этого закона суд, арбитражные комиссии и арбитраж в своей практической деятельности правильно исходили из того, что бюджетные учреждения являются подлинными истцами и ответчиками и подлинными носителями защищаемых ими прав и возлагаемых на них обязанностей.

РАЗДЕЛ III
ЮРИДИЧЕСКАЯ ЛИЧНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ
X. ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ ЮРИДИЧЕСКОЙ ЛИЧНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ
1
Пролетарская национализация основных средств производства, совершенная в период Великой Октябрьской социалистической революции и в годы гражданской войны, повлекла за собой упразднение дореволюционных капиталистических обществ и союзов. Изъятие капиталистических предприятий в собственность -государства в первые месяцы революции было направлено против тех отдельных предпринимателей и акционерных обществ, которые не подчинялись советской власти и саботировали проведение декрета о рабочем контроле '. Кроме того, имели место случаи передачи
1 Первыми декретами, положившими начало национализации промышленных предприятий и ликвидации акционерных компаний в связи с саботажем декрета о рабочем контроле, — были декреты СНК от 9 декабря 1917 г. «О конфискации и объявлении собственностью Российской Республики всего имущества акционерного Симского общества горных заводов» (СУ 1917 г. № 4, ст. 69); от 7 декабря 1917 г. «О конфискации и объявлении собственностью Российской Республики всего имущества акционерного общества Богословского горнего округа (СУ 1917 г. № б, ст. 95); от 16 декабря 1917 г. «О конфискации и передаче в собственность Российской Республики всего имущества «Общества электрического освещения 1886 г.». (СУ 1917 г. № 9, ст. 140); от 27 декабря 1917 г. «О конфискации всего имущества акционерного общества Сергинско-Уфалейского горного округа» (СУ 1917 г. № 13, ст. 190) и др.
212
имущества акционерных обществ и отдельных лиц в собственность казны по мотивам их задолженности государству1.
С начала 1918 г. учащаются случаи конфискации имущества капиталистических объединений без ссылок на какие-либо мотивы или по мотивам заинтересованности государства в соответствующих предприятиях2. Наконец, советское правительство весной 1918 .г. переходит к полной национализации отдельных отраслей народного хозяйства 3.
Еще раньше — в декабре 1917 г.—был издан декрет о национализации банков; все частные акционерные банки и 'банкирские конторы были объединены с Государственным банком и объявлены собственностью Российской Республики 4. Наконец, согласно декрету Совета Народных Комиссаров от 28 июня 1918 г., были объявлены собственностью РСФСР все крупнейшие предприятия во всех отраслях народного хозяйства и железнодорожного транспорта 5.
В годы гражданской войны социалистические предприятия были постепенно переведены на сметное финансирование. Уже в конце 1918 г. сметы доходов и расходов государственных предприятий включаются в роспись общегосударственных доходов и расходов. Однако в отличив от государственных учреждений, которые могли расходовать кредиты лишь по прямому, предусмотренному пара-
1 Например, на основании декрета СНК от 27 декабря 1917г. ввиду задолженности акционерного общества Путиловских заводов казне Российской Республики все имущество этого акционерного общества перешло в собственность государства ("СУ 1917 г. № 13, ст. 191); по тем же мотивам в силу декрета СНК от 17 января 1918 г. в собственность государства перешел Невский завод (СУ 1918 г. № 16, ст. 236).
2 Например, в декрете СНК от 19 февраля 1918 г. «О конфискации имущества акционерного общества Верх-Исетского горного округа» сказано: «Совет Народных Комиссаров постановил конфисковать все имущество акционерного общества Верх-Исетского горного округа, в чем бы это имущество ни состояло, и объявить его собственностью Российской Республики» (СУ 1918 г. № 27, ст. 360; см. также СУ 1918 г. № 27, ст. ст. 354—359; № 28, ст. ст. 373—374; № 29, ст. 378 и др.).
3 Например, декретом СНК от 2 мая 1918 г. была полностью национализирована сахарная промышленность (СУ 1918 г. № 34, ст. 457), декретом от 20 июня 1918 г. национализирована нефтяная промышленность (СУ 1918 г. № 45, ст. 546).

<< Предыдущая

стр. 5
(из 9 стр.)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Следующая >>