<< Предыдущая

стр. 10
(из 23 стр.)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Следующая >>

Субъекты Федерации всех видов перечислены в Конституции РФ в алфавитном порядке. Тем самым укдзывает-ся на государственные образования, которые составили Федерацию и являются равноправными участниками соответствующих конституционно-правовых отношений. Отсюда же вытекают равные обязанности каждого субъекта по отношению к Федерации и друг к другу.
Закрепление в Конституции наименований всех субъектов Федерации исключает возможность выхода какого бы то ни было субъекта из состава Федерации в одностороннем порядке. Любое официальное заявление подобного рода является прямым нарушением Конституции и добровольно установленных субъектами норм о государственной целостности Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории и суверенитета. В Российской Федерации нет сецессии, т. е. права выхода из Федерации, легитимность такого положения опирается на выраженную народом волю при принятии Конституции.
Но Конституция не исключает возможности расширения состава субъектов Федерации. Во-первых, это может произойти, если население какого-либо государства или территории изъявит желание быть принятым в Российскую Федерацию, а во-вторых, если новый субъект Федерации образуется на территории, входящей в состав какого-либо одного или нескольких из названных в Конституции субъектов Федерации. Но это должно осуществляться
18. Конституционно-правовой статус России
307
порядке, установленном федеральным конституционным коном, который пока не принят. Если же при этом будет Затронут статус какого-то субъекта Федерации, то следует помнить, что его изменение возможно только по взаимному согласию Российской Федерации и соответствующего ее субъекта и тоже в соответствии с федеральным конституционным законом.
Большое число коренных малочисленных народов, населяющих территорию России, не позволяет предоставить каждому из них статус субъекта Федерации. Это привело бы к еще большей дробности Федерации, и без того весьма значительной. Однако эти народы нуждаются в признании своих особых прав, которые и гарантируются Конституцией РФ (ст. 69) в соответствии с общепризнанными принципами международного права и международными договорами Российской Федерации.
Статус коренных малочисленных народов закреплен в Федеральном законе "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" от 30 апреля 1999 г. Действует также ряд специальных законов. Так, Лесной кодекс устанавливает режим землепользования и ведения лесного хозяйства в местах проживания этих народов. Закон о недрах предусматривает отчисления на нужды их социально-экономического развития при пользовании недрами в районах их проживания. Определенные льготы введены законами о налогообложении, о приватизации государственных и муниципальных предприятий и др. Основы законодательства о культуре гарантируют поддержку в отношении сохранения культурно-национальной стабильности малочисленных народов. В защиту прав и интересов народов Севера принят ряд актов Президента, Правительства России, законов субъектов Федерации. Особенно подробно эти вопросы регламентированы в Конституции Республики Саха (Якутия). Федеральным законом от 18 июня 1998 г. ратифицирована Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств 1995 г.
В Федеральном законе от 20 июля 2000 г. закреплены общие принципы организации и деятельности общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, создаваемых в целях защиты исконной среды обитания, традиционного образа жизни, прав и законных интересов этих народов, а также определены правовые основы общинной формы самоуправления и государственные гарантии его осуществления.
И
М. В. Баглай "Конституционное право РФ"
Раздел V. Федеративное устройство
§ 2. Территория Российской Федерации
Территория - один из основных признаков государства определяющий пространство, на которое распространяется суверенитет и власть государства. Каждое государство заинтересовано в ясном определении пределов своей территории, поскольку территориальные споры с соседями рождают много трудностей, а порой чреваты военными конфликтами. Для федеративных государств правовое закрепление своей территории имеет не только международно-правовое, но и внутреннее, государственно-правовое значение. От этого зависят границы федерального суверенитета, т. е. поле действия федерального законодательства, федеральной исполнительной и судебной власти.
В конституционном праве России есть понятия "территория Российской Федерации" и "территория субъекта Федерации". Отношение между ними самое простое: первая включает в себя территории ее субъектов. Однако Федерация не вправе по собственному усмотрению менять границы ее субъектов. Границы между ними могут быть изменены только с их взаимного согласия. Под территорией понимается не только ее сухопутная часть, но также внутренние воды, территориальное море, воздушное пространство над территориями субъектов. Внутренние воды состоят из рек, озер, заливов, лиманов и др. Территориальное море - это примыкающий к сухопутной территории морской пояс шириной до 12 морских миль. Воздушное пространство по сложившейся правовой практике включает высоту до 100 км.
Под сухопутной и водной территорией расположены недра, о которых Конституция РФ не упоминает. Тем не менее по сложившемуся обычаю они также входят в понятие государственной территории.
Закон о недрах (в редакции от 2 января 2000 г.) устанавливает, что недра в границах территории России, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов. Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной, частной и иных формах собственности.
К территории морских государств непосредственно примыкают, хотя в нее и не входят, континентальный шельф и
ва 18. Конституционно-правовой статус России
309
сключительная экономическая зона. Конституция РФ закрепляет в отношении них свои суверенные права и юрисдикцию, которые, однако, осуществляются в порядке, установленном не только внутренним законом, но и международным правом.
Континентальный шельф Российской Федерации включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящихся за пределами территориального моря Российской федерации, на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории или на расстоянии 200 миль от берега. Обычно шельф бывает богат запасами нефти и других неживых, а также живых ресурсов. Порядок осуществления суверенных прав на шельфе регулируется Федеральным законом о континентальном шельфе Российской Федерации (в редакции от 10 февраля 1999 г.). Интересы субъектов Федерации в эксплуатации ресурсов континентального шельфа учитываются в соответствии с их вкладом в разведку и разработку этих ресурсов.
Исключительная экономическая зона - это морское пространство шириной до 200 миль от берега. Здесь прибрежные государства вправе создавать искусственные острова, установки и сооружения, проводить исследования, осуществлять защиту морской среды и естественных ресурсов. Эти вопросы регулируются Федеральным законом "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" от 17 декабря 1998 г.
Охрана территории, континентального шельфа и исключительной экономической зоны входит в ведение федеральных властей. Они призваны обеспечивать территориальную целостность Федерации и ее субъектов. Режим границы Российской Федерации установлен Законом РФ о Государственной границе Российской Федерации (в редакции от 5 августа 2000 г., вступает в силу с 1 января 2001 г.), а также рядом других нормативных актов и международных договоров с сопредельными государствами. Этими актами закрепляется процедура разрешения территориальных споров. По специальным соглашениям российские пограничные войска несут охрану внешней границы ряда государств, входящих в Содружество Независимых Государств.
Федеральным законом "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" от 31 июля 1998 г. регулируется прилежащая зона - морской пояс, который расположен за пределами территориального моря, прилегает к нему и внешняя граница которого находится на расстоянии 24 морских миль, отмеряемых от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря.
310
Раздел V. Федеративное устройство
§ 3. Государственный язык
На всей территории Российской Федерации государственным языком является русский язык. Эта норма Конституции (ч. 1 ст. 68) очень важна в государстве, в котором проживают лица более 100 национальностей. И это не искусственное навязывание, поскольку 85% населения составляют русские а подавляющее большинство лиц других национальностей -. 74% чеченцев, 80% ингушей, 79% карачаевцев, 69% марийцев считают (по данным переписи 1989 г.) русский язык своим родным языком.
Признание русского языка государственным означает, что он изучается в образовательных учреждениях, на нем издаются официальные документы, ведется работа в законодательных и исполнительных органах государственной власти, судах. В то же время Законом о языках народов РСФСР от 25 октября 1991 г. (в редакции от 24 июля 1998 г.) предусмотрено, что граждане, не владеющие русским языком, могут использовать в государственных органах, организациях и учреждениях родной язык, а в определенных случаях (например, в суде) им обеспечивается соответствующий перевод.
Установление русского языка в качестве государственного не исключает права определенных субъектов Федерации устанавливать свои государственные языки. Такое право предоставлено (ч. 2 ст. 68 Конституции РФ) республикам. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик эти языки употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации.
Однако республик, входящих в Российскую Федерацию, только двадцать одна, а народов, населяющих страну, намного больше. Их языки признаются в России национальным достоянием государства, а Конституция РФ закрепила за всеми народами право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития. Граждане России имеют право получать основное общее образование на родном языке, они вправе создавать национальные клубы, студии и коллективы искусства, организовывать библиотеки, кружки и студии по изучению национального языка, общероссийские, республиканские и иные ассоциации. В местах компактного проживания национальных групп допускается .использование их языка в местном официальном делопроизводстве. Государственные программы предусматривают финансовые и другие меры, направленные на сохранение и развитие языков народов России.
а 18. Конституционно-правовой статус России • 311
§ 4. Таможенная, денежная и налоговая системы
С экономической точки зрения Российская Федерация яв-яет собой единый рынок. На ее территории не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Регулирование отношений, связанных с общей для Российской Федерации таможней, осуществляется Таможенным кодексом Российской Федерации, Законом о таможенном тарифе (в редакции от 27 мая 2000 г.), рядом указовПрезидента и постановлений Правительства России. Следовательно, в Российской Федерации недопустимо создание таможенных границ между различными субъектами Федерации.
Но определенные обстоятельства могут вызвать необходимость ограничения перемещения товаров и услуг. Конституция России предусматривает такие обстоятельства, но устанавливает возможность ограничений только путем принятия федерального закона и только для определенных целей: обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей. Тем самым ставится преграда всякого рода местному и чиновничьему "творчеству", способному произвольно создавать помехи "единству экономического пространства" и "свободному перемещению товаров, услуг и финансовых средств", составляющих одну из основ конституционного строя (ст. 8 Конституции). Некоторые из оснований ограничения свободы передвижения товаров и услуг предусмотрены в федеральных законах о чрезвычайном положении, об оружии, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.
В Российской Федерации существует единая денежная система, а денежной единицей признается рубль. Следовательно, субъекты Федерации не вправе вводить и выпускать свои деньги. Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком России, который осуществляет защиту и обеспечение рубля. Центральный банк действует независимо от других органов государственной власти.
В Российской Федерации правом на введение налогов обладают как сама Федерация, так и ее субъекты. На федеральном уровне только закон может устанавливать систему налогов, взимаемых в федеральный бюджет. Федеральным законом должны определяться также общие принципы налогообложения и сборов. Следовательно, субъекты Федерации, обладая правом на введение налогов, обязаны делать это в соответствии с общими принципами, установленными Для всей страны.
312
Раздел V. Федеративное устройство
Федерация вправе выпускать государственные займы, н0 только в порядке, определяемом федеральным законом. Тем самым ограничивается возможность исполнительной власти выпускать займы по собственному произволу, что могло бы создать серьезную угрозу финансовой системе страны. Займы должны размещаться на добровольной основе, т. е. не иметь принудительного характера для граждан и организаций.
§ 5. Предметы ведения Российской Федерации
Проблема определения компетенции федеральных органов власти является главной и наиболее сложной в любом федеративном государстве. Федерация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делиться этими полномочиями с субъектами Федерации, без чего государственная власть не может носить демократический характер. Субъекты Федерации заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов. Но в то же время они не хотят утратить своей самостоятельности и обладать правом решать лишь второстепенные вопросы жизни своего населения. Это - объективное противоречие любой федерации, заставляющее власти тщательно и оптимально" проводить разграничение компетенции государственных органов федерации и ее субъектов.
Мировая практика выработала формулу решения этой проблемы, которая состоит в установлении: I) исключительной компетенции федеральных органов власти; 2) совместной компетенции органов власти федерации и ее субъектов; 3) исключительной компетенции субъектов федерации. Такое решение проблемы характерно для США, ФРГ, Австралии и других федераций.
Российская Федерация следует по этому испытанному пути (хотя термин "исключительная компетенция" в ней не употребляется): ст. 71 Конституции содержит перечень вопросов, находящихся в ведении Федерации; ст. 72 - перечень вопросов, находящихся в совместном ведении Федерации и ее субъектов; а в ст. 73 закреплена (без перечня вопросов) вся остаточная (т. е. за пределами ведения первых двух) компетенция субъектов Федерации.
Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектами возможно только на основе Конституции, Федеративного договора и иных договоров по этим вопросам. Это поло-
18. Конституционно-правовой статус России 313
рние включено в число основ конституционного строя (ч. 3 11 Конституции), оно призвано воспрепятствовать решению проблемы разграничения в неправовых формах или пу-тем произвольного принятия законов, а также постановлений исполнительной власти. Здесь самый чувствительный нерв федерализма и одновременно залог стабильности власти на всей территории Федерации.
Федеральный закон от 24 июня 1999 г. закрепил принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской федерации и органами государственной власти субъектов РФ. Этим актом установлен порядок принятия законов по предметам совместного ведения, основные принципы и порядок заключения договоров между органами власти Российской Федерации и субъектов РФ, а также соглашений между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ о передаче друг другу части своих полномочий.
Отнесение Конституцией тех или иных вопросов к числу предметов ведения Федерации означает установление исключительной компетенции федеральных органов (Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ). Эти и только эти органы вправе издавать по перечисленным вопросам присущие им правовые акты (законы, указы, постановления), осуществляя нормативное регулирование и текущее управление. Предметы ведения, таким образом, это и сферы полномочий федеральных органов государственной власти, в которые не вправе вмешиваться органы государственной власти субъектов Федерации.
Предметы ведения и полномочия органов Федерации, закрепленные в 18 пунктах ст. 71 Конституции РФ, можно условно разделить на несколько групп.
1) Вопросы государственного строительства:
• принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их исполнением;
• федеративное устройство и территория Федерации;
• регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, гражданство в Российской Федерации, регулирование и защита прав национальных меньшинств;
• установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, формирование средеральных органов государственной власти;
• федеральная государственная служба.
314
Раздел V. Федеративное устройство
2) Вопросы регулирования экономики и социального развития:
• федеральная государственная собственность и управление ею;
• установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Федерации;
• установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральные экономические службы, включая федеральные банки;
• федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития;
• федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы, федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь, деятельность в космосе.
3) Вопросы внешней политики и внешнеэкономической деятельности:
• внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, вопросы войны и мира;
• внешнеэкономические отношения Российской Федерации.
4) Вопросы обороны и охраны границы:
• оборона и безопасность, оборонное производство, определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества, производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;
• определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации.
5) Вопросы создания правоохранительных органов и правовой системы:
• судоустройство, прокуратура, уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство, амнистия и помилование, гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство, правовое регулирование интеллектуальной собственности;
• федеральное коллизионное право.
6) Вопросы метеорологии, статистической отчетности и др.:
• метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени, геодезия и картог-
ва 18- Конституционно-правовой статус России 315
асЬия, наименование географических объектов, официальный статистический и бухгалтерский учет.
7) Государственные награды и почетные звания Российской Федерации.
Из этого перечня вопросов, составляющих предметы ведения Российской Федерации, можно сделать ряд важных выводов в отношении конституционных прерогатив Федерации, и в частности:
1) только на федеральном уровне можно изменять Конституцию, принимать законы о гражданстве и др;
2) на территории субъектов Федерации могут располагаться объекты федеральной собственности;
3) только на федеральном уровне решаются вопросы ядерной энергетики, развития путей сообщения и деятельности в космосе;
4) только федеральные органы власти вправе осуществлять внешнюю политику, объявлять войну и заключать мир;
5) Вооруженные Силы являются едиными для всей страны, ни один субъект Федерации не вправе создавать собственные вооруженные формирования;
6) судоустройство и прокуратура являются едиными для всей страны, только на федеральном уровне можно объявлять об амнистии и помиловании и др.
Исключительные полномочия федеральных органов затрагивают далеко не все сферы деятельности граждан и общественной жизни. Но именно в этих сферах проявляется суверенитет и верховенство Российской Федерации, ее назначение обеспечивать общие интересы многонационального населения страны.
§ 6. Предметы совместного ведения Федерации и ее субъекток
Под совместным ведением понимается отнесение определенных вопросов к компетенции в равной степени как Федерации, так и ее субъектов. По этим вопросам, следовательно, могут издаваться федеральные законы и законы субъектов Федерации, указы Президента РФ и акты президентов и глав администраций субъектов Федерации, постановления Правительства РФ и акты исполнительной власти субъектов Федерации. Вопросы совместного ведения не требуют жесткой централизации, а лишь регулирования в определенной части со стороны федеральных органов государственной власти. Но на практике это очень сложный вопрос.
316
Раздел V. Федеративное устройство
Предметы ведения и полномочия органов Федерации закрепленные в 14 пунктах ст. 72, можно условно разделить на несколько групп.
1) Вопросы государственного строительства и защиты прав и свобод:
• обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам;
• защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режим пограничных зон;
• защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;
• установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.
2) Вопросы регулирования экономики и социального развития:
• разграничение государственной собственности, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
• природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры;
• общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;
• координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение;
• осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
• установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации.
3) Вопросы деятельности правоохранительных органов и правовой системы:
• кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат;
• административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.
г ва 18. Конституционно-правовой статус России 317
4) Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации, выполнение междуна-оодных договоров Российской Федерации.
Из этого перечня вопросов следует, что определенная часть отраслей права (административное, трудовое и др.) формируется Федерацией и ее субъектами совместно, в то время как другие (гражданское, уголовное и др.) - только федерацией. Федерация совместно с ее субъектами регулирует такую огромную часть общественной жизни, как социальная сфера. В отношении создания системы органов государственной власти и местного самоуправления Федерация претендует только на совместное установление общих принципов.
§ 7. Правовая система Российской Федерации
Конституционно-правовой статус Российской Федерации закреплен в Конституции России и ряде правовых актов. Высшую юридическую значимость имеют ст. 4 и 5 Конституции, входящие, как уже отмечалось, в гл. 1 "Основы конституционного строя". Статус Федерации, как и ее субъектов, более подробно регламенитрован в гл. 3 "Федеративное устройство". Положения этих глав Конституции перекрывают все ранее принятые правовые акты, так или иначе относящиеся к статусу Федерации и ее субъектов.
Конституция составляет ядро всей правовой системы Российской Федерации, она обладает верховенством по отношению ко всем иным правовым актам, принимаемым как Федерацией, так и ее субъектами (конституции, уставы, законы и пр.). Федеральные законы обладают приоритетом над правовыми актами субъектов Федерации. Это принципы федеративных отношений, соединение федерализма с правовым государством. Они закрепляют единство правопорядка на всей территории России при сохранении широких прав субъектов Федерации в пределах своей компетенции. Разумеется, в определенном отношении сохраняют юридическую силу такие принципиальные акты, как Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г., Федеративный договор от 31 марта 1992 г. После принятия в 1993 г. Конституции были заключены Договоры о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между Российской Федерацией и рядом республик, которые развивают некоторые положения федеральной Конституции. Однако эти договоры при всей их важности носят по отношению к Конституции подчинен-
318
Раздел V. Федеративное устройство
ный характер и не могут толковаться как какое-либо изменение установленного Конституцией правового статуса Федерации и ее субъектов.
Установленные Конституцией России предметы ведения регулируются правовыми актами различного уровня. Так, по предметам ведения Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Федерации. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. При этом федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Такая иерархия правовых источников способствует укреплению конституционно-правового статуса Федерации и установлению прочных правоотношений между Федерацией и ее субъектами.
§ 8. Организация исполнительной власти. Федеральные округа
Организация исполнительной власти в федеративном государстве - сложный вопрос. Органы этой власти не могут составлять жесткую вертикаль, ибо это ведет к фактическому унитаризму и парализует инициативу субъектов Федерации. Но исполнительная власть Федерации и субъектов не должны действовать разрозненно - в таком случае эффективность решения многих проблем будет недостижима.
Конституция (ч. 2 ст. 77) предусматривает создание единой системы исполнительной власти, состоящей из органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов. Но эта система образуется только в пределах ведения Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Следовательно, в этих пределах правительства и министерства субъектов РФ находятся в отношениях подчинения с Правительством РФ и соответствующими федеральными министерствами, в то время как по вопросам исключительных полномочий субъектов эти органы действуют независимо от федеральных органов.
Однако такая система органов исполнительной власти не исчерпывает всей проблемы организации исполнительной власти в Федерации. На территории субъектов Федерации федеральными органами исполнительной власти могут создаваться свои территориальные органы, в которые ими
18 Конституционно-правовой статус России 319 Глава.----------------------------------------------------------------------------------
значаются соответствующие должностные лица. Но эти й аНЬ1 создаются только для осуществления полномочий Федеральной власти, а следовательно, полностью независимы от органов исполнительной власти субъектов Федерации. Такие органы на территории субъектов Федерации имеют, например, министерства обороны, иностранных дел, имущественных отношений и др.
Конституционный Суд РФ в постановлении от 7 июня 2000 г. признал непротиворечащим Конституции РФ положение, при котором законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации может принимать участие в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом, при условии, что на соответствующие территориальные органы федеральных органов исполнительной власти возлагается осуществление полномочий Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Конституция предусматривает возможность взаимных уступок полномочий со стороны как федеральных органов исполнительной власти, так и субъектов Федерации. Так, федеральные органы исполнительной власти по соглашению с соответствующими органами субъектов Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий. Такое же соглашение возможно и в отношении передачи федеральным органам осуществления части своих полномочий со стороны органов исполнительной власти субъектов Федерации. Как уже отмечалось, принципы и порядок заключения таких соглашений закреплены в Федеральном законе от 24 июня 1999 г.
13 мая 2000 г. Указом Президента РФ были учреждены семь федеральных округов - Центральный, Северо-Западный, Северо-Кавказский, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный. Тем же Указом утверждено Положение о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе.
По своей природе федеральный округ является административным образованием, охватывающим территорию нескольких субъектов РФ. Создание округов не затрагивает конституционных основ федерализма и не ущемляет конституционно-правовой статус субъектов РФ. В рамках федерального округа организуется работа по реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства, проводится контроль за исполнением решений феде-
320
Раздел V. Федеративное устройство
ральных органов государственной власти. Создание федеральных округов призвано также содействовать обеспечению национальной безопасности, улучшению политического, социального и экономического положения в каждом округе, с помощью этой работы должны быть преодолены возникшая в связи с большими размерами территории России известная раздробленность государства и ослабление федерального влияния на решение проблем в субъектах РФ.
В пределах федерального округа Президента РФ представляет полномочный представитель, который является должностным лицом и федеральным государственным служащим, непосредственно подчиненным и подотчетным Президенту. Он назначается на должность и освобождается от должности Президентом и входит в состав Администрации Президента.
Полномочный представитель не наделен властными полномочиями, но он обеспечивает реализацию Президентом РФ своих конституционных полномочий. Отсюда - его большие права и широкие организационные полномочия. Полномочный представитель обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов, организует взаимодействие федеральных органов с органами власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, политическими партиями, общественными и религиозными объединениями. Он разрабатывает программы социально-экономического развития территорий, организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а в случае принятия субъектами РФ актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, вносит Президенту РФ предложения о приостановлении действия этих актов. Через полномочного представителя проходит согласование кандидатур для назначения на должности федеральных служащих, проектов федеральных решений, затрагивающих интересы субъектов РФ. Он организует проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти Федерации и субъектов РФ, принимает участие в работе органов государственной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления, обладает рядом прав представительского характера. Такое положение полномочных представителей, хотя они тесно контактируют с руководителями государственных органов субъектов РФ, не на-
18. Конституционно-правовой статус России
321
самостоятельности последних, содействуя деловому
сотрУДничествУ-
Непосредственное обеспечение деятельности полномочного представителя осуществляет аппарат, являющийся самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ- В состав аппарата входит окружная инспекция Главного контрольного управления Президента РФ.
Правительством РФ разработана схема размещения территориальных федеральных органов исполнительной власти. Окружные подразделения созданы Министерством внутренних дел, федеральной службой безопасности, Генеральной прокуратурой и др.
§ 9. Единая судебная власть и прокуратура
Согласно Конституции РФ судебная система России устанавливается Конституцией РФ и федеральным конституционным законом. Судебная власть осуществляется как федеральными судами, судьи которых назначаются Президентом РФ, так и судами в субъектах Федерации. Однако все суды образуют единую систему. Во главе судов общей юрисдикции стоит Верховный Суд РФ, а арбитражных судов - Высший Арбитражный Суд РФ. Этим организация судебной власти в Российской Федерации отличается от дуализма судебной системы в других федерациях (например, в США), в которых на территории субъекта федерации действуют как собственная судебная система во главе со своим верховным судом, так и федеральные суды во главе с верховным судом федерации.
Общефедеральным органом в области конституционного судопроизводства выступает Конституционный Суд РФ, а аналогичные суды (конституционные и уставные), созданные в республиках, краях и областях, не составляют с ним единой системы.
В соответствии с Законом о статусе судей в Российской Федерации (в.редакции от 20 июня 2000 г.) судьи федеральных судов общей юрисдикции и арбитражных судов подлежат назначению Президентом РФ с учетом мнения законодательного (представительного) органа соответствующего субъекта Федерации.
На строго централизованных началах действует Прокуратура Российской Федерации. Это единая для всей Федерации централизованная система с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору
322 Раздел V. Федеративное устройство
Российской Федерации. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяется Федеральным законом Российской Федерации о прокуратуре Российской Федерации (в редакции от 2 января 2000 г.).
§ 10. Основания для федерального вмешательства в права субъектов Федерации
В федеративных государствах обычно предусматриваются конституционные основания для вмешательства федеральной власти в права субъектов федерации. Основаниями для федеральной интервенции признаются восстания, массовые беспорядки и т. п. В США, например, в разные годы президенты неоднократно использовали вооруженные силы для наведения конституционного порядка в штатах; в Индии в аналогичных целях в штатах вводилось президентское правление.
В Конституции РФ отсутствуют нормы, прямо устанавливающие основания для федерального вмешательства в права субъектов Федерации и введения президентского правления. Однако есть общее положение, открывающее возможность такого вмешательства. Часть 4 ст. 78 устанавливает: "Президент Российской федерации и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации". С этой статьей связаны и другие статьи Конституции, устанавливающие полномочия Президента и Правительства России. Наиболее важной в связи с этим является функция Президента как гаранта Конституции, прав и свобод человека, принимающего в установленном Конституцией порядке меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности (ч. 2 ст. 80).
Права субъектов могут стать объектом ограничения со стороны федеральных судов. Так, Конституционный Суд РФ вправе дисквалифицировать закон субъекта РФ, если он не соответствует Конституции РФ. Суды общей юрисдикции объявляют недействующим, т е. не подлежащим применению, законы субъектов РФ, противоречащие федеральным законам. Прокуроры опротестовывают незаконные правовые акты в соответствующих органах власти субъектов РФ.
Конкретными инструментами, способствующими исправлению нарушений конституционных норм субъектами Федерации, являются согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами госу-
а 18. Конституционно-правовой статус России 323
енной власти и органами государственной власти Федерации, право Президента приостановить действие актов исполнительной власти, противоречащих Конституции, федеральным законам и указам, а также его право на введение чрезвычайного или военного положения на всей или части территории Российской Федерации.
Конституция не устанавливает оснований и порядка использования вооруженных сил на территории субъектов Федерации в случае возникновения там восстаний и других нарушений конституционного порядка. Президент РФ вправе объявлять на территории России или в отдельных ее местностях военное положение, режим которого согласно Конституции определяется федеральным конституционным законом.
В ситуациях возникновения в том или ином регионе России незаконных вооруженных формирований и связанных с этим столкновений с федеральными Вооруженными Силами подлежит применению Дополнительный протокол (принят 8 июня 1977 г.) к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 г., касающийся защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера. Этот международно-правовой акт, являющийся в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ составной частью правовой системы Российской Федерации, подтверждает суверенитет государства и устанавливает, что при возникновении вооруженного конфликта "обязанность правительства всеми законными средствами поддерживать или восстанавливать правопорядок в государстве или защищать национальное единство и территориальную целостность государства" (ч. 1 ст. 3). В то же время документ вводит гарантии от посягательства на жизнь, здоровье, против жестокого обращения, коллективных наказаний, взятия заложников, актов терроризма, надругательства над человеческим достоинством и ряда других нарушений прав и свобод в отношении лиц, прекративших участвовать в военных действиях. Эти гарантии очень важны для мирного населения, они требуют гуманного обращения с этим населением.
Примером применения Вооруженных Сил Российской Федерации являются события, происходившие в Чеченской Республике в 1994-1996 гг. В этой Республике, являющейся субъектом Российской Федерации, сложилась экстраординарная ситуация, связанная с осуществлением в 1991 г. государственного переворота, провозглашением независимости. На территории Чечни отрицалось действие Консти-тУции Российской Федерации и федеральных законов, была
324
Раздел V. Федеративное устройство
разрушена система законных органов власти, созданы регулярные незаконные вооруженные формирования, оснащенные новейшей военной техникой. Установившийся военный режим потворствовал массовым нарушениям прав и свобод граждан. Проведенные 27 октября 1991 г. выборы в высший орган государственной власти и выборы президента республики были признаны 2 ноября 1992 г. V Съездом народных депутатов РСФСР незаконными, а принятые ими акты - не подлежащими исполнению. Решения Съезда были также подтверждены в Заявлении Государственной Думы Федерального Собрания 23 декабря 1994 г. Осенью 1994 г. между враждующими группировками произошли вооруженные столкновения, грозившие перерасти в гражданскую войну.
Между тем Конституция РФ, как и ранее действовавшая Конституция 1978 г., не предусматривает возможности одностороннего решения вопроса об изменении статуса субъекта Российской Федерации и его выходе из состава Российской Федерации. Согласно ст. 66 (ч. 5) Конституции РФ статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом.
Поскольку федеральными властями (Президентом, Правительством, Федеральным Собранием) неоднократно предпринимались попытки преодолеть возникший в Чеченской Республике кризис, но они не привели к мирному политическому решению, указы Президента РФ от 30 ноября 1994 г., от 9 декабря 1994 г., а также постановление Правительства РФ от того же числа предписали Вооруженным Силам и внутренним войскам МВД применить меры государственного принуждения для обеспечения государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики. Данные правовые акты исходили из того, что на территории Чеченской Республики сложилась экстраординарная ситуация, не соответствующая условиям режима чрезвычайного или военного положения.
Как было признано Конституционным Судом РФ в постановлении от 31 июля 1995 г. по проверке конституционности указанных актов Президента и Правительства, конституционным основанием Указа Президента от 9 декабря 1994 г. явились ст. 71 (п. "м"), 78 (ч. 4), 80 (ч. 2), 82, 87 (ч. 1), 90 (ч. 3) и 114 (п. "ж" ч. 1) Конституции РФ. Из этих
Г ава 18- Конституционно-правовой статус России 325
норм следует, что Президент РФ обязан принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости, безопасности и целостности государства. Президент и Правительство РФ обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации, в том числе в такой сфере ведения Федерации, как оборона и безопасность.
Конституция РФ определяет вместе с тем, что Президент РФ действует в "установленном Конституцией порядке". Однако для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в ст. 83-89 Конституции РФ, их общие рамки определяются принципом разделения властей (ст. 10 Конституции РФ) и требованием ст. 90 (ч. 3) Конституции, согласно которому указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации.
Конституционный Суд РФ также отметил, что хотя действия Вооруженных Сил и внутренних войск основывались на конституционных основах, они привели к гибели тысяч российских граждан, что требует расследования и наказания виновных в общесудебном порядке. Трагические события в Чечне продемонстрировали необходимость дальнейшего совершенствования законодательных основ для вмешательства федеральной власти в случаях нарушения в субъектах Федерации основ конституционного строя, прав и свобод граждан.
В 1999-2000 гг. после вооруженного нападения чеченских бандформирований на Дагестан в Чечне была осуществлена масштабная контртеррористическая операция, сопровождавшаяся введением на территорию Чеченской Республики федеральных Вооруженных Сил и внутренних войск МВД.
§ 11. Участие в межгосударственных объединениях. Содружество Независимых Государств
Важным элементом конституционно-правового статуса Российской Федерации является ее право неограниченно Участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами. Конституция РФ (ст. 79) ставит для осуществления этого права только два условия. Передача полномочий не должна: 1) влечь за собой ограничения прав и свобод человека и гражданина и 2) противоречить основам конституционного строя Российской Федерации. Указание
326
Раздел V. Федеративное устройств
на международные договоры означает, что передача полно, мочий не должна быть односторонней, а порождать взаимные обязательства.
Передача полномочий есть не что иное, как добровольное ограничение своего суверенитета. Конституции многих стран (Франция, Италия и др.) давно согласились с необходимостью такого ограничения во имя международного сотрудничества, результатом чего, в частности, стало появление ряда наднациональных органов в Западной Европе. Конституция РФ также позволяет России вступать в различные межгосударственные объединения, принимая на себя широкие международные обязательства.
Рассматриваемая конституционная норма реализована вступлением России в Содружество Независимых Государств. СНГ основано на началах суверенного равенства всех его членов. Страны Содружества являются самостоятельными и равноправными субъектами международного права. В рамках этого объединения осуществляется координация экономического сотрудничества, сбалансированное социальное развитие государств-членов в рамках общего экономического пространства, межгосударственная кооперация и интеграция, военно-политическое сотрудничество. Страны СНГ ставят своей приоритетной задачей обеспечение основных прав и свобод человека в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, свободное общение, контакты и передвижение граждан государств-членов в Содружестве. Страны Содружества сотрудничают также в области права, в частности, путем заключения двусторонних и многосторонних договоров об оказании правовой помощи и способствуют сближению национального законодательства. В СНГ предусмотрены:
• Совет глав государств, который является высшим органом СНГ;
• Межпарламентская Ассамблея, действующая на основе Конвенции от 26 мая 1995 г.;
• Совет глав правительств;
• Совет министров иностранных дел;
• Экономический суд;
• Совет министров обороны;
• Штаб по координации военного сотрудничества;
• Комиссия по правам человека и ряд других органов.
Государства - участники СНГ заключили много договоров и соглашений, направленных на реализацию целей этого объединения. Так, Договор о сотрудничестве в охране границ государств -- участников СНГ с государствами,
а 18. Конституционно-правовой статус России 327
входящими в Содружество, от 26 мая 1995 г. (его не под-Нисали ряд государств) устанавливает, в частности, что сто-оны несут взаимную ответственность за обеспечение охра-Р своего участка границы с учетом интересов безопасности сторон и что они вправе принимать для этого меры с помощью воинского контингента другого государства - участника СНГ. В соответствии с этим положением Российская федерация участвует в охране Государственной границы ряда государств - участников СНГ на основе заключенных двусторонних соглашений. В рамках этого межгосударственного объединения создан Межгосударственный экономический комитет (МЭК), который является постоянно действующим координирующим и исполнительным органом Экономического союза и осуществляет контрольные и распорядительные функции в пределах полномочий, добровольно делегированных ему суверенными государствами СНГ.
2 апреля 1996 г. между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Киргизской Республикой и Российской Федерацией был заключен Договор об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях, который, признавая государственную независимость, суверенитет и территориальную целостность сторон, провозглашает поэтапное углубление интеграции в экономике, науке, образовании, культуре, социальной сфере и иных областях. Для достижения этих целей учреждаются Межгосударственный Совет, Интеграционный Комитет, Межпарламентский Комитет. Одновременно на тех же основах, но с еще большей степенью интеграции был создан Союз России и Белоруссии (с 8 декабря 1999 г. - Союзное государство). В частности, этот орган вправе принимать модельные законодательные акты, содействовать унификации законодательства Двух стран.
15 марта 1996 г. Государственной Думой было принято постановление, которым была подтверждена юридическая сила результатов референдума СССР по вопросу о сохранении Союза ССР, состоявшегося на территории РСФСР 17 марта 1991 г. Этим актом Соглашение о создании СНГ от 8 декабря 1991 г. объявлено не имевшим и не имеющим Юридической силы в части, относящейся к прекращению Союза ССР. Другим постановлением от того же числа Государственная Дума признала утратившим силу постановление Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 года "О Денонсации Договора об образовании СССР". Однако эти постановления Государственной Думы не имеют правовых последствий, т. е. не могут юридически восстановить СССР и
328 Раздел V. Федеративное устройств
денонсировать Соглашение о создании СНГ (так называемые беловежские соглашения). Во-первых, Договор об образовании СССР отдельно не вступал в силу, а был только составной частью советских конституций 1924 и 1936 гг. Во-вторых, согласно Конституции РФ денонсация международных договоров может осуществляться не постановлениями Думы, а федеральным законом. Таким образом, указанные постановления Государственной Думы не в состоянии изменить конституционно-правовой статус Российской Федерации и правомерность создания Содружества Независимых Государств. Полная международная правосубъектность Российской Федерации является проявлениемее суверенитета и выступает как важнейшее правовое средство включения в мировое сообщество.
§ 12. Государственные символы и столица
Обязательным атрибутом государства являются государственный флаг, герб и гимн. Эти символы Российской Федерации устанавливаются федеральным конституционным законом. Такой закон пока не принят, в силу чего государственные символы временно определяются рядом ранее принятых актов. Так, описание и порядок использования Государственного флага РФ установлены в Положении о Государственном флаге Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ (в редакции от 28 сентября 1999 г.).
Описание и порядок официального использования Государственного герба установлены Положением о Государственном гербе Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 30 ноября 1993 г. Указом Президента РФ от 11 декабря 1993 г. утверждены Положение о Государственном гимне Российской Федерации и его музыкальная редакция.
Конституция устанавливает, что столицей Российской Федерации является г. Москва, статус которой должен определяться федеральным законом. 15 апреля 1993 г. принят закон о статусе столицы Российской Федерации. Закон зак-реп-ляет федеральную собственность на здания и сооружения, занимаемые федеральными органами, а также земельные участки под ними. Федеральным законом от 18 июля 1995 г. установлено, что собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирование и иные публичные мероприятия в городе Москве проводятся в соответствии с Федеральным законом о собраниях, митингах, шествиях и пикетировании, который пока не принят (действует Временное, положение, утверж-
а 19. Субъекты Российской Федерации
329
"ное Указом Президента РФ (в редакции от 20 октября ?Р98 г.))- Указом Президента РФ предельные сроки проведе-
я массовых акций одними и теми же организаторами не Йоляшы одновременно превышать пяти дней, не могут начинаться ранее 7 часов и заканчиваться позднее 22 часов. Предусматривается компенсация затрат города в связи с выполнением им функций столицы за счет федерального бюджета.
Глава 19. Субъекты Российской Федерации
Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), автономной области, автономных округов. Конституция закрепляет равноправие этих субъектов Федерации.
Конституционно-правовой статус субъектов Федерации устанавливается в первую очередь Конституцией России, а также другими правовыми актами. Так, республики принимают свои конституции и законы, другие субъекты Федерации - уставы и законы. Ряд прав субъектов Федерации вытекает из Декларации о государственном суверенитете РСФСР, Федеративного договора о разграничении предметов ведения и полномочий (1992 г.), договоров Российской Федерации с отдельными субъектами Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. Что касается автономий, то Конституцией РФ предусматривается возможность принятия о них федерального закона, но она пока не реализована.
§ 1. Правовой статус субъектов Российской Федерации
Этот статус в решающей степени гарантируется Конституцией РФ, изменения гл. 3-8 которой в конечном счете возможны только с одобрения органов законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Федерации. На основе Конституции России и в соответствии с ней субъекты Федерации принимают конституции и уставы, законы и иные нормативные правовые акты.
В соответствии с принципом конституционности федеральные конституционные законы и федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, договоры, соглашения не мо-ГУТ передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией РФ предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения. Не могут быть приняты федеральные законы, а также консти-
330
Раздел V. Федеративное устройств
туции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, заключены договоры, соглашения, если прц" нятие (заключение) указанных актов ведет к изменению KOJJ ституционно-правового статуса субъекта РФ, ущемлению илц утрате установленных Конституцией РФ прав и свобод че ловека и гражданина, нарушению государственной целостности Российской Федерации и единства системы государ. ственной власти в Российской Федерации.
Субъекты РФ сами устанавливают свое наименование а в случае изменения новое наименование подлежит включению в ст. 65 Конституции РФ. Исчерпывающим и точным перечислением наименований всех субъектов Федерации в Конституции РФ подчеркивается добровольность вхождения каждого субъекта в Российскую Федерацию и распространение всех норм Конституции в равной степени на все субъекты Федерации. В соответствии с решением самих республик, в январе и феврале 1996 года Указами Президента РФ в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ были включены новые наименования субъектов РФ - Республика Ингушетия, Республика Северная Осетия - Алания, Республика Калмыкия вместо прежних наименований.
Равноправие субъектов РФ находит свое выражение в равном представительстве всех субъектов РФ (независимо от размера территории и численности населения) в Совете Федерации Федерального Собрания (по два представителя от каждого субъекта РФ), а также в порядке формирования Государственного совета Российской Федерации, который состоит из высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) всех субъектов РФ.
Но правовой статус субъектов РФ все же не во всем одинаков. Различие вытекает, например, из того, что республики объявлены государствами, в то время как все другие субъекты такого статуса не имеют и могут рассматриваться только как государственные образования. Большинство автономных округов входят в состав краев и областей, а следовательно, вроде бы должны рассматриваться как государственные образования наравне с этими краями и областями. Такое положение субъектов РФ дает повод говорить об ассиметричности российского федерализма. Если считать, что статусы субъектов РФ одинаковы, то становится непонятным смысл ч. 5 ст. 66 Конституции РФ, позволяющей с помощью федерального конституционного закона по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта РФ изменять его статус. Приходится признать, что, закрепив равноправие всех субъектов РФ, Конституция РФ все же пред-
n 1Q Субъекты Российской Федерации 331 Глава?;г2----------------------,---------------------------------------------------------------
лагает различие их статусов, хотя это различие в Кон-п итуции РФ ясно не выражено.
С равноправие субъектов Федерации проявляется в об-ием для всех них определении предметов ведения, которое ытекает из ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ. Субъекты РФ не вправе вмешиваться в компетенцию федеральных органов государственной власти, которые создаются в соответствии с волеизъявлением всего многонационального народа России, в том числе - всех субъектов Федерации. Последние представлены в Федеральном Собрании, а следовательно, участвуют в решении вопросов, относящихся к предметам ведения Федерации. Вместе с органами государственной власти Федерации они осуществляют правовое регулирование и управление по предметам совместного ведения. При этом до принятия федеральных законов субъекты РФ вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ приводятся в соответствие с принятым федеральным законом. Вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.
Такое решение проблемы разграничения предметов ведения оставляет за субъектами Федерации полномочия по широкому кругу вопросов. Если вопрос относится к совместному ведению, то законы и иные нормативные правовые акты издаются субъектами Федерации в соответствии с федеральным законом по этому вопросу. Если же тот или иной вопрос входит в исключительную компетенцию органов власти субъекта Федерации, то республики, края, области, города федерального значения и автономии осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.
При этом Конституция предоставляет субъектам Федерации важную гарантию. Поскольку их законы и нормативные акты, изданные по вопросам совместного ведения, должны соответствовать федеральным законам и в случае противоречия действует федеральный закон, то при противоречии такого же рода по вопросам исключительного ведения субъектов Федераций приоритет отдается их законам и нормативным правовым актам. Следовательно, федеральный закон не может вторгаться в сферу исключительного ведения субъектов РФ.
Однако жизнь показала, что установленные Конституцией основы для разграничения предметов ведения и полно-
332
Раздел V. Федеративное устройств
мочий между органами государственной власти РФ и нами государственной власти субъектов РФ нуждаются конкретизации. В связи с этим, начиная с Республики Татарстан, республики, края и области стали заключать договоры о таком разграничении. Они подписываются Президентом РФ и главой администрации (президентом, губернатором) субъекта Федерации.
По своему содержанию договоры в целом однотипны, многое в них фактически повторяет основания разграничения между Федерацией и ее субъектами, содержащиеся в Конституции РФ. В то же время многие вопросы отражают специфику того или иного субъекта РФ. Они касаются имущественных отношений и собственности, внешнеэкономической деятельности и международных связей, топливно-энергетического и агропромышленного комплексов, бюджетных взаимоотношений, регулирования социально-трудовых вопросов и занятости. С точки зрения юридических отношений Федерации и ее субъектов главным в договорах является признание Федерацией круга вопросов, по которым она не вправе осуществлять правовое регулирование в области совместного ведения без участия заинтересованного субъекта Федерации, а также закрепление конкретных самостоятельных полномочий субъекта Федерации.
Заключение договоров о разграничении предметов ведения, хотя на первых порах оно было лишено единого подхода, не меняет природы государственности Российской Федерации, превращая ее в некое конституционно-договорное объединение. Такие опасения нередко высказываются. Договоры не только не подменяют Конституцию РФ и закрепленный ею конституционно-правовой статус Федерации, но, будучи в рамках Конституции, служат ее практической реализации в направлении реального федерализма. Разумеется, сохраняется и даже усиливается требование к точному и полному соблюдению договорами всех положений Конституции РФ.
Тем не менее тенденция со стороны субъектов РФ заполучить как можно больше полномочий по вопросам совместного ведения уже определилась, что заставляет Федерацию упорядочить процесс принятия договоров о разграничении предметов ведения. В этих целях принят Федеральный закон от 24 июня 1999 г., в соответствии с которым:
1) предметами договора могут быть: конкретизация предметов ведения и полномочий, установленных Конституцией РФ и федеральными законами; условия и порядок осуще-
1Q Субъекты Российской Федерации 333 рлава?-----------------------------------Е--------------------------------------------------
ления разграниченных договором полномочий; формы сТ имодействия и сотрудничества при исполнении положе-В3 и договора; иные вопросы, связанные с исполнением положений договора;
2) предметами соглашения могут быть: передача осуществления части полномочий; условия и порядок передачи осуществления части полномочий; материально-финансовая основа передачи осуществления части полномочий; формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений соглашения; иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения.
Порядок подготовки, предварительного рассмотрения и согласования проектов договора, соглашения определяется Президентом РФ. Проект договора до его подписания Президентом РФ направляется для рассмотрения в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ и в Совет Федерации. Проект соглашения одобряется или отклоняется Правительством РФ не позднее чем в трехмесячный срок со дня представления указанного проекта. Договор подписывается Президентом РФ и должностным лицом (должностными лицами), уполномоченным (уполномоченными) субъектом РФ на подписание договора. Соглашение, проект которого был одобрен Правительством РФ, подписывается руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти и должностным лицом, уполномоченным субъектом РФ на подписание соглашения.
Споры, связанные с разграничением предметов ведения и полномочий, передачей осуществления части полномочий, должны разрешаться заинтересованными сторонами путем проведения переговоров и использования иных согласительных процедур. В случае необходимости стороны договора, соглашения могут создавать согласительные комиссии. Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ по вопросам, связанным с разграничением предметов ведения и полномочий, передачей осуществления части полномочий. В случае недостижения согласованного решения Президент РФ может передать Разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. В случаях, предусмотренных Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации", споры, связанные с разграничением предметов ведения и полномочий, передачей органами исполнительной власти друг другу осуществления части своих Полномочий, рассматриваются Конституционным Судом РФ.
334 Раздел V. Федеративное устройств
Споры, связанные с разграничением предметов ведения полномочий, могут быть вынесены на рассмотрение суд0в общей юрисдикции и арбитражных судов в соответствии с их полномочиями.
Субъекты Федерации имеют свою правовую систему, в которую входят конституция (в республиках), уставы (в других субъектах РФ), законы, подзаконные акты. Правовая система субъектов РФ как бы образует собственное конституционное право, которое, однако, не разрывает единого поля конституционного права Российской Федерации, составляя его федеративный аспект. Свои правовые акты субъекты принимают самостоятельно. Однако требуется, чтобы конституции, уставы и другие правовые акты соответствовали Конституции РФ и федеральным законам, находились в пределах совместного ведения Федерации и ее субъектов, ведения субъектов Федерации.
Правовой статус субъекта РФ может быть расширен путем создания в пределах его территории особой экономической зоны. Например, особая экономическая зона в Калининградской области установлена Федеральным законом от 22 января 1996 г. Статус особой экономической зоны предоставляет органам государственной власти соответствующего субъекта РФ дополнительные права и льготы в области таможенного регулирования, транзита товаров, налогов, режима инвестиций и предпринимательской деятельности. Органам государственной власти Калининградской области в целях экономической безопасности предоставляется право самостоятельно устанавливать ограничения для определенных категорий иностранных граждан и лиц без гражданства относительно срока и места пребывания в Калининградской области. При этом, как сказано в Законе, данные ограничения не должны нарушать права и свободы человека, гарантированные законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации. Можно предположить, что такая необычная норма связана со специфическим географическим положением этого региона.
По своей юридической силе конституции республик и уставы других субъектов Федерации равнозначны, различия только в терминах, присущих государствам и государственным образованиям. К тому же бывшие автономные республики, из которых образовалось большинство нынешних республик, прежде имели свои конституции, что повлияло на их желание сохранить эту традицию в условиях расширения самостоятельности республик. Республики вправе иметь государственный язык, в то время как другие субъекты РФ - нет. Конституции и уставы субъектов РФ должны
1Q Субъекты Российской Федерации 335 fjiasajJii--------------------------------?----------------------------------------------
оиться на общих с Конституцией РФ принципах (разде-° ния властей, правового социального государства и др.). Пповерку соответствия конституций, уставов, законов и иных ормативных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ н"уществляет Конституционный Суд РФ. Субъекты Федерации в лице своих органов законодательной и исполнительной власти вправе обращаться с запросом в Конституционный Суд РФ (ч- 2 ст. 125). Право на такой запрос имеют так-jjce Президент России, Совет Федерации, Государственная Дума и ряд других органов. Конституционный Суд РФ, кроме того, разрешает споры о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов РФ, между высшими государственными органами последних.
Субъекты Федерации обладают своей территорией, которая является частью территории Российской Федерации. Границы между субъектами Федерации могут быть изменены только с их взаимного согласия.
Система органов государственной власти устанавливается субъектами Федерации самостоятельно. Есть, однако, конституционные требования, которые они при этом должны соблюдать. Во-первых, чтобы эта система соответствовала основам конституционного строя Российской Федерации, что, в частности, означает разделение и самостоятельность трех властей: законодательной, исполнительной и судебной. Во-вторых, система органов власти должна строиться на основе общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом. Такие требования Конституции РФ, весь-ма характерные для всех федеративных государств, призваны обеспечить принципиальное единообразие организации государственной власти в Федерации на всех уровнях (система органов государственной власти в субъектах РФ рассматривается в главе 26 настоящего издания).
Субъекты Федерации вправе осуществлять международные и внешнеэкономические связи. Однако их международная правосубъектность носит ограниченный характер. Они не вправе ставить вопрос о дипломатическом признании, открывать зарубежные представительства на уровне посольств и т. Д- Российская Федерация координирует международные и внешнеэкономические связи субъектов Федерации.
Многие субъекты РФ заключили торгово-экономичес-Кие и финансовые соглашения с зарубежными государствами, принимая долговые обязательства и обязательства по Их реструктуризации. Эти соглашения не являются международными договорами. Федеральный закон "О координации
336 , Раздел V. Федеративное устройство
международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" от 4 января 1999 г. требует, чтобы такие соглашения согласовывались с федеральными органами исполнительной власти. При этом федеральные органы государственной власти не несут ответственность по соглашениям об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенным органами государственной власти субъектов РФ, за исключением случаев, когда указанные соглашения заключены с органами государственной власти иностранных государств с согласия Правительства РФ либо по конкретному соглашению субъекта РФ имеются официальные гарантии Правительства РФ. Соглашения регистрируются Министерством юстиции РФ в соответствии с Правилами, утвержденными постановлением Правительства РФ от 24 июля 2000 г.
Согласно Федеральному закону о международных договорах от 15 июля 1995 г. международный договор Российской Федерации, затрагивающий вопросы, относящиеся к ведению субъекта РФ, заключается по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта РФ, на которые возложена соответствующая функция. Основные положения или проект международного договора, затрагивающие полномочия субъекта РФ по предметам совместного ведения РФ и ведения субъектов РФ, направляются федеральными органами исполнительной власти органам государственной власти заинтересованного субъекта РФ, а поступившие предложения рассматриваются при подготовке проекта договора. Для внесения своих предложений субъект РФ должен иметь не менее двух недель. Представители органов государственной власти субъектов РФ по согласованию с федеральными органами исполнительной власти участвуют в переговорах и процедуре подписания договора (ст. 4).
Конституционно-правовой статус субъектов РФ обеспечивает им широкие возможности по регулированию деятельности граждан на своей территории. В законодательных органах субъектов принимается большое число законов в области государственного строительства, защиты прав и свобод человека и гражданина, развития экономики и предпринимательства, социальной поддержки населения, культуры.
§ 2. Особенности правового статуса республик
В отличие от других субъектов Федерации республики признаются государствами. Однако власть в этих государствах не является суверенной, республики самостоятельны только в рамках, установленных федеральной Конституцией. Респуб-
Глава 19. Субъекты Российской Федерации 337
лики не вправе нарушать государственную целостность России, единство системы государственной власти. Их народы свободно реализовали свое право на самоопределение, создав сначала автономию, а затем преобразовав ее в государство, являющееся частью Российской Федерации. Изменить этот статус, вернуть назад переданные Федерации суверенные права можно только с согласия Российской Федерации, путем изменения Конституции РФ или в соответствии с федеральным конституционным законом.
Конституция РФ не закрепляет право выхода республик из состава Федерации, чего не делает и ни одна другая федерация мира. Основания для этого носят не только юридический, но и этический характер. Экономика республик была создана на средства всего многонационального народа России, она может успешно функционировать только как составная часть всей экономики страны. С национальной точки зрения население республик давно носит смешанный характер, вследствие чего выделение той или иной республики в самостоятельное государство неизбежно породило бы дискриминацию и межнациональные конфликты. Отделение от России привело бы также к культурному отставанию народов, ни о какой подлинной независимости в этом случае не могло бы быть и речи. Сепаратизм, следовательно, противоречит коренным интересам как народов республик, так и их титульной нации.
В период "парада суверенитетов", т. е. до принятия Конституции РФ в 1993 г., ряд республик - Татарстан, Саха (Якутия), Башкортостан, Тува и др. - закрепили в своих конституциях статус суверенного государства, субъекта международного права. Татарстан, не упоминая о вхождении в состав Российской Федерации, в то же время закрепил свое положение как государство, "ассоциированное с Российской Федерацией". В основе такого подхода лежало необоснованное предположение, будто Российская Федерация является объединением, получившим полномочия из рук независимых республик, что противоречит историческим фактам, ибо автономии, из которых выросли республики, были созданы Российским государством. Республики, как и другие субъекты Федерации, равноправны только между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, но они не равноправны с самой Федерацией. В договорах, которые республики, как края и области, заключают с Федерацией, речь идет о разграничении предметов ведения и полномочий, а не о разделе суверенитета или территории Российской Федерации. Конституции республик должны соответ-
338
Раздел V. Федеративное устройство
ствовать Конституции РФ, составлять единое конституционное пространство, основанное на общих принципах. Отступления от федеральной Конституции особенно недопустимы, когда они ведут к вторжению в предметы ведения и полномочия федеральных органов, нарушают принцип равноправия граждан России независимо от национальности и места проживания, принцип разделения властей.
Неправомерность постановки вопроса о суверенитете республик раскрыта в постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. В нем говорится: "Содержащееся в Конституции Российской Федерации решение вопроса о суверенитете предопределяет характер федеративного устройства, исторически обусловленного тем, что субъекты Российской Федерации не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской Федерации в целом. По смыслу преамбулы, ст. 3, 4, 5, 15 (ч. 1), 65 (ч. 1), 66 и 71 (п. "б") Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи, республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства; решить же этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства, даже при условии, что этот суверенитет признавался бы ограниченным. Конституция Российской Федерации, определяя в ст. 5 (ч. 1 и 4) статус перечисленных в ст. 65 (ч. 1) республик как субъектов Российской Федерации, исходит из относящегося к основам конституционного строя Российской Федерации и, следовательно, к основам конституционного строя республик принципа равноправия всех субъектов Российской Федерации, в том числе в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Признание же за республиками суверенитета, при том что все другие субъекты Российской Федерации им не обладают, нарушило бы конституционное равноправие субъектов Российской Федерации, сделало бы невозможным его осуществление в принципе, поскольку по своему статусу суверенное государство не может быть равноправно с субъектом РФ, не обладающим суверенитетом.
Следовательно, понятие республики (государства), содержащееся в ст. 5 (ч. 2) Конституции Российской Федерации применительно к установленному ею федеративному устройству, в отличие от Федеративного договора от 31 марта 1992 года, не означает признание суверенитета этого субъекта Российской Федерации, а лишь отражает определенные особенности его конституционно-правового статуса, в том числе закрепленные в ст. 66 (ч. 1) и 68 Конституции Российской Федерации, которые связаны с факторами исторического, национального и иного характера, что не может рассматриваться как нарушение принципа равноправия всех субъектов Российской Федерации.
Признание Конституцией Российской Федерации суверенитета только за Российской Федерацией воплощено также в конституционных принципах государственной целостности и единства системы госу-
Глава 19. Субъекты Российской Федерации 339
дарственной власти (ст. 5, ч. 3), верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, которые имеют прямое действие и применяются на всей территории Российской Федерации, включающей в себя территорию ее субъектов (ст. 4, ч. 2; ст. 15, ч. 1; ст. 67, ч. 1). Отсутствие у субъектов Российской Федерации, в том числе республик, суверенитета подтверждается и положениями ст. 15 (ч. 4) и 79 Конституции Российской Федерации, из которых вытекает, что только Российская Федерация вправе заключать международные договоры, приоритет которых признается в ее правовой системе, и только Российская Федерация как суверенное государство может передавать межгосударственным объединениям свои полномочия в соответствии с международным договором. Исходя из этих конституционных принципов все правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, в том числе конституции республик, не должны противоречить Конституции Российской Федерации".
С пониманием государственной природы республик тесно связан вопрос о правовом статусе их территорий. Каждая республика обеспечивает свою территориальную целостность, а границы республики, находящиеся в режиме не государственных, а административных границ, не могут быть изменены без ее согласия. Гарантией территориального статус-кво является сама Российская Федерация, что, однако, не всегда обеспечивает быстрое и эффективное разрешение территориальных споров. Такой спор, например, несколько лет не затихает в отношениях между Республикой Северная Осетия - Алания и Республикой Ингушетия. Для определения границ между Республикой Ингушетия и Чеченской Республикой Правительством РФ (постановлением от 16 марта 1996 г.) создана Государственная комиссия, действующая на основе утвержденного Положения.
Преувеличенное представление о суверенитете подталкивает некоторые республики к провозглашению своей собственности на землю, недра и природные богатства, для чего нет правовых оснований. Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами относятся к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Республика Саха (Якутия) закрепила в Конституции положение о своей территории как "исконной земле традиционного расселения ее коренных народов", хотя трудно себе представить, как на огромных просторах в 3,1 млн. кв. км могли утвердиться "коренные народы", которых и сейчас насчитывается не более 1 млн. человек. Произвольно определенные в советское время грани-
12 М. В. Баглай "Конституционное право РФ"
340
Раздел V. Федеративное устройство
цы некоторых республик ныне рассматриваются в республиках как якобы сложившиеся исторически.
Между тем происходившая в то время частая перекройка границ носила чисто административное значение, в результате чего, например, в территорию нынешней Чеченской Республики были включены районы из соседнего Ставропольского края. Территорию республик, следовательно, можно рассматривать только во взаимосвязи с их пребыванием в составе Российской Федерации. Вместе с тем должно быть, безусловно, признано, что закрепленная за ними территория является пространственным пределом их власти, на эту территорию не может распространяться власть других субъектов Федерации.
Неправомерны и претензии многих республик на приоритет (верховенство) своих законов над федеральными. Закрепление в конституционных актах республик такого рода положений противоречит основам конституционного строя Российской Федерации и ведет к ослаблению конституционной законности и охраны прав человека.
Республики самостоятельны в определении своих государственных языков. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик эти языки употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации, т. е. русским языком. В республиках, в которых титульная нация составляет большинство населения (таковых б из 21), законодательно закреплено двуязычие. Многоязычие закреплено в многонациональном Дагестане. Двуязычие принято и в некоторых республиках, где титульная нация не составляет большинства (Татарстан, Калмыкия). Но в ряде республик законы о языках пока не приняты. Практически все республики признают и гарантируют права всех наций на пользование своим языком и на его развитие.
Конституции республик обычно предусматривают свое гражданство, хотя подчас не учитывают, что гражданство в РФ относится к ведению Федерации. Так, в силу того, что это гражданство одновременно означает и гражданство Российской Федерации, правом принятия в гражданство обладает только Российская Федерация.
Республики самостоятельно утверждают свою государственную символику - герб, флаг, гимн, определяют столицу. Государственная символика отражает национально-историческую символику народа. Республики вправе учреж-дать свои почетные звания и государственные награды.
Глава 19. Субъекты Российской Федерации 341
В связи с экстраординарной обстановкой, сложившейся в чеЧенской Республике, отсутствием там государственно-правовых институтов, соответствующих конституционному строю в Российской Федерации Указом Президента РФ от 8 июня 2000- г. утверждено Положение об организации временной системы органов исполнительной власти в Чеченской Республике.
Президент Российской Федерации как глава государства осуществляет свои полномочия по обеспечению на территории Чеченской Республики законности и правопорядка, прав и свобод человека и гражданина, по восстановлению государственно-правовых институтов Чеченской Республики в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. Правительство РФ осуществляет свои полномочия по обеспечению восстановления экономики и социальной сферы Чеченской Республики в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Во временную систему органов исполнительной власти в Чеченской Республике входят: Администрация Чеченской Республики и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти.

<< Предыдущая

стр. 10
(из 23 стр.)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Следующая >>