<< Предыдущая

стр. 18
(из 23 стр.)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Следующая >>

Глава 24. Правительство Российской Федерации
603
подлежащих в связи с данным законопроектом признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию; проектом распоряжения Правительства о внесении законопроекта в Государственную Думу и назначении официального представителя Правительства при рассмотрении законопроекта палатами Федерального Собрания; заключением Министерства юстиции по результатам экспертизы законопроекта.
В случае если законопроектом предусматривается возложение на Правительство регулирования правоотношений, к законопроекту прилагается изложение предполагаемых норм, содержание которых также охватывается заключением Министерства юстиции. Председатель Правительства ; может согласиться с предложением о совместном внесении в Государственную Думу законопроекта, в разработке которого вместе с Правительством участвовали другие субъекты права законодательной инициативы, либо о внесении совместно разработанного законопроекта этими субъектами права законодательной инициативы без участия Правительства.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ Правительство координирует с органами исполнительной власти субъектов РФ работу по формированию и выполнению программ и планов законопроектной деятельности Правительства, взаимодействует с органами исполнительной власти субъектов РФ при разработке законопроектов. Правительство направляет органам исполнительной власти субъектов РФ программы и планы своей законопроектной деятельности.
В соответствии с программами и планами законопроектной деятельности Правительство дает поручения федеральным органам исполнительной власти по разработке законопроектов и назначает федеральный орган исполнительной • власти - головного исполнителя. Для организации разработки законопроектов, имеющих комплексный межотраслевой характер, которая требует привлечения большого количества заинтересованных организаций, по предложению головного исполнителя создаются комиссии, состав которых утверждается Правительством.
Участие Правительства в законопроектной деятельности Федерального Собрания. Взаимодействие Правительства с Федеральным Собранием осуществляется в соответствии с Регламентами палат Федерального Собрания и собственным Регламентом и организуется полномочным пред-
604 Раздел VI. Органы государственной власти в Рф
ставительством Правительства РФ в Федеральном Собрании, действующим в соответствии с положением о нем, утвержденным Правительством 1 февраля 2000 г. (в редакции от 31 мая 2000 г.). Это представительство включает полномочных представителей в каждой палате, ответственного секретаря, статс-секретарей - заместителей (первых заместителей) министров и руководителей ведомств и иных лиц. Они вправе участвовать без специального разрешения Правительства в заседаниях палат, комитетов и комиссий, представлять позицию Правительства по законопроектам и др. Правительство дает заключения по законопроектам, которые вносятся в Государственную Думу другими субъектами права законодательной инициативы и в соответствии с Конституцией РФ не могут быть внесены без заключения Правительства, в том числе по законопроектам, вносимым Президентом РФ. В число вопросов, по которым обязательно дается заключение Правительства, входят отмена налогов, освобождение от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и другие расходы, покрываемые за счет бюджета.
Законопроект, поступивший в Правительство с финансово-экономическим обоснованием и иными необходимыми материалами, после предварительной проработки в Аппарате Правительства направляется для подготовки заключения соответствующим федеральным органам исполнительной власти, в том числе в обязательном порядке Министерству экономического развития и торговли, Министерству финансов и Министерству юстиции. Руководство федерального органа исполнительной власти, указанного первым, обеспечивает в течение 15 календарных дней подготовку проекта заключения и представление его в Правительство.
По законопроектам, рассматриваемым палатами Федерального Собрания, могут готовиться поправки или официальные отзывы, направляемые в палаты Федерального Собрания. Правительство получает запросы от палат Федерального Собрания, на которые оно поручает подготовить проект ответа соответствующим министрам. Ответ дается в палате в устной форме Председателем или заместителем Председателя, а иногда в письменной форме. К членам Правительства также обращаются комитеты и комиссии палат Федерального Собрания.
Члены Правительства согласно Федеральному конституционному закону обязаны по приглашению палат Федерального Собрания присутствовать на их заседаниях и
Глава 24. Правительство Российской Федерации
605
отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в порядке, определенном регламентами палат. Приглашение палаты с указанием интересующих членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы вопросов направляется члену Правительства не менее чем за пять дней до проведения заседания палаты. В случае невозможности присутствия на заседании палаты соответствующий член Правительства заблаговременно уведомляет об этом палату Федерального Собрания с указанием причины отсутствия и указанием должностного лица, которое может прибыть на заседание и ответить на поставленные вопросы.
Принятые Государственной думой в первом чтении законопроекты, поступившие в Правительство, направляются федеральным органам исполнительной власти для подготовки поправок или иных предложений. Федеральный орган исполнительной власти - головной исполнитель обеспечивает подготовку, согласование и представление в Прави-I тельство в установленный срок проекта поправок или официального отзыва. Заключения, поправки и официальные отзывы Правительства подписываются Председателем Пра-Ц вительства или его Заместителем (в соответствии с распре-1 делением обязанностей). Заключение направляется субъек-Ц ту права законодательной инициативы, вносящему законопроект, и в Государственную Думу, а поправки и отзывы - в соответствующие палаты Федерального Собрания.
Взаимоотношения Правительства с органами судебной власти. В соответствии с Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации" Правительство разрабатывает проект федерального бюджета в части финансирования судов во взаимодействии с председателями Конституционного Суда, Верховного Суда, Высше-1го Арбитражного Суда, генеральным директором Судебно-го департамента при Верховном Суде РФ и с Советом судей РФ. Предложения о финансировании в очередном финансо-вом году судов, мировых судей и квалификационных колле-РГИЙ судей, согласованные с Советом судей, представляются в Правительство Конституционным Судом, Высшим Арбитражным Судом, Судебным департаментом при Верховном Суде за 60 дней до установленного федеральным законом I срока внесения проекта федерального бюджета в Государ- ственную Думу.
Представители указанных судебных органов участвуют в обсуждении проекта федерального бюджета в части фи-
606 Раздел VI. Органы государственной власти в РФ
нансирования судов с целью устранения разногласий. При наличии неустраненных разногласий Правительство прилагает к проекту федерального бюджета предложения соответствующих судов, Судебного департамента при Верховном Суде, Совета судей со своим заключением.
В случае признания Конституционным Судом РФ федеральных законов или их отдельных положений неконституционными Правительство в пределах своих полномочий принимает меры по обеспечению должного правового регулирования общественных отношений, которые затрагиваются решением Конституционного Суда РФ.
В случае признания соответствующими судами актов Правительства или их отдельных положений не соответствующими Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента РФ Правительство принимает решения о приведении указанных актов в соответствие с федеральным законодательством. Решения судов незамедлительно доводятся Правительством до сведения всех органов и организаций, которым рассылались соответствующие акты Правительства.
В случае обращения Правительства в суд для разрешения возникшего спора, а также в случае предъявления в суд исковых или иных требований к Правительству распоряжением Правительства либо поручением Председателя Правительства или его Заместителя соответствующим федеральным органам исполнительной власти (в зависимости от характера заявленных требований) поручается представительство интересов Правительства в суде. При удовлетворении судом исковых или иных требований, предъявленных к Правительству, руководитель соответствующего федерального органа исполнительной власти в установленном порядке незамедлительно докладывает о принятом решении, вносит предложения об обжаловании решения суда, а по вступлении судебного решения в силу - о мерах по его выполнению.
В соответствии с Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" представителями Правительства в Конституционном Суде могут быть Председатель Правительства, а также лица, назначаемые решениями Правительства или поручениями Председателя Правительства из числа адвокатов или лиц, имеющих ученую степень по юридической специальности. Эти лица согласовывают позицию с Председателем Правительства или по его поручению - с одним из его заместителей, а при необходимости - с Министерством юстиции РФ. Представи-
Глава 24. Правительство Российской Федерации
607
тели Правительства при необходимости координируют свои действия с полномочным представителем Президента РФ в Конституционном Суде.
Важнейшей функцией правительства РФ, установленной Федеральным конституционным законом, является обеспечение исполнения судебных решений.
Координационные и совещательные органы, создаваемые Правительством. Координационные органы создаются Правительством для обеспечения согласованных действий заинтересованных органов исполнительной власти в решении определенного круга задач, они именуются комиссиями. Совещательные органы, создаваемые Правительством для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки по ним предложений, носящих рекомендательный характер, именуются советами. Комиссии и советы, создаваемые Правительством, могут иметь статус правительственных или межведомственных. Создание, реорганизация и ликвидация указанных комиссий и советов, назначение руководителей, утверждение персонального состава и определение компетенции осуществляются Правительством.
В состав комиссий и советов в зависимости от вопросов, входящих в их компетенцию и находящихся в ведении Российской Федерации, субъектов РФ или в их совместном ведении, включаются представители соответствующих органов исполнительной власти. В состав комиссий и советов могут включаться также (по согласованию) представители иных органов государственной власти, предпринимательских структур, общественных организаций, ученые, специалисты и общественные деятели. Сфера деятельности и полномочия комиссий и советов определяются в решениях об их создании или в положениях о них. Решения комиссий и советов обычно оформляются в виде протоколов их заседаний, а при необходимости - в виде проектов постановлений и распоряжений Правительства, которые вносятся в Правительство в установленном порядке.
Для выполнения конкретного задания в ограниченный срок могут создаваться временные комиссии, имеющие название "государственная" или "рабочая", с предоставлением им на этот срок соответствующих полномочий. Для оперативной и качественной подготовки материалов и проектов решений комиссии и советы могут создавать рабочие группы, состоящие из специалистов по вопросам, входящим в компетенцию комиссии или совета.
Правительственные комиссии и правительственные советы создаются по проблемам, имеющим общегосударствен-
608
Раздел VI. Органы государственной власти в Рф
ное значение, и возглавляются Председателем Правительства или его заместителями. В их состав, как правило, входят руководители или заместители руководителей федеральных органов исполнительной власти.
Межведомственные комиссии и межведомственные советы создаются по проблемам, имеющим межотраслевое, межведомственное или межтерриториальное значения. Совместное предложение заинтересованных федеральных органов исполнительной власти об их создании вносится в Правительство. Они возглавляются одним из входящих в их состав федеральных министров или двумя-тремя руководителями иных федеральных органов исполнительной власти в порядке сопредседательства. Решения, принимаемые межведомственными комиссиями в соответствии с их компетенцией, являются обязательными для всех органов исполнительной власти, представленных в комиссии, а также для предприятий и организаций, действующих в сфере ведения этих органов. По вопросам, требующим решения Правительства, межведомственные комиссии и межведомственные советы вносят соответствующие предложения.
Численность разного рода комиссий, советов и групп имеет тенденцию к постоянному возрастанию, вследствие чего периодически проводится их упразднение или слияние.
§ 6. Акты, издаваемые Правительством Российской Федерации
Общие положения, определяющие статус актов, издаваемых Правительством РФ, закреплены в ст. 115 Конституции РФ, а также в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации".
Конституционно-правовая природа. Конституция РФ устанавливает, что на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Этим определяется подзаконный характер актов, издаваемых Правительством, обязательность их соответствия Конституции, законам и нормативным указам Президента РФ. На основании Конституции РФ - это значит и то, что в пределах своей компетенции Правительство РФ вправе издавать нормативные правовые акты.
Наиболее значительные акты Правительства, имеющие нормативный характер, принимаются в форме постановле-
Глава 24. Правительство Российской Федерации 609
ний. Выше был освещен порядок принятия этих актов, отличающийся строгими требованиями. Постановления регулируют основные вопросы, входящие в компетенцию Правительства РФ. Распоряжениями обычно оформляются решения по оперативным и текущим вопросам: распоряжения, имеющие нормативное значение, встречаются сравнительно редко, хотя порядок их принятия не отличается от порядка принятия постановлений. Как постановления, так и распоряжения Правительства часто принимаются на заседании Президиума Правительства РФ и только в некоторых случаях - единолично Председателем Правительства. Как постановления, так и распоряжения подписываются Председателем Правительства РФ.
Устанавливая правовые формы актов, издаваемых Правительством РФ, Конституция РФ в то же время возлагает на Правительство обязанность обеспечивать их исполнение. Это помогает их оперативному и точному практическому внедрению, поскольку чаще всего тяжесть исполнения падает на те же органы исполнительной власти, которые подготавливают соответствующие акты.
Обязательный характер. Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации, т. е. на всей ее территории и всеми субъектами . РФ и органами местного самоуправления. Обязательность рас-; пространяется на всех граждан и должностных лиц, на все ;. общественные объединения, государственные и частные предприятия. Такой конституционный статус актов Правительства вставит эти акты по их обязательности в один ряд с законами Щи указами Президента РФ. Но по юридической силе они все же стоят на ступень ниже, поскольку принимаются на основании и во исполнение вышестоящих актов.
Конституция РФ не дает прямого ответа на вопрос, могут Г ли акты Правительства РФ отменять или приостанавливать акты исполнительной власти субъектов РФ. Однако для утвердительного ответа на этот вопрос все же можно увидеть ; конституционное основание. Оно заключено в положении ч. 2 : ст. 77, согласно которому в пределах ведения Российской i Федерации и полномочий Российской Федерации по пред-1 метам совместного ведения Российской Федерации и субъек- тов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. [ Кроме того, из установленного Конституцией РФ обязатель-loro характера актов Правительства РФ ясно вытекает вы-зод о том, что в случае расхождения этих актов с актами
610
Раздел VI. Органы государственной власти в РФ
исполнительной власти субъектов РФ приоритет отдается постановлению или распоряжению Правительства РФ.
Данная проблема получила нормативное разрешение в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации", в котором говорится, что в целях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и субъектов РФ Правительство Российской Федерации по предметам совместного ведения в сфере осуществления исполнительной власти координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В срок не более одного месяца оно рассматривает внесенные в Правительство предложения законодательных (представительных) или исполнительных органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения и сообщает указанным органам о результатах рассмотрения внесенных предложений. Правительство направляет в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ проекты своих решений по предметам совместного ведения. Предложения органов государственной власти субъектов РФ по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве РФ. Более того, Правительство РФ в пределах своих полномочий осуществляет контроль за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ. Оно обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов РФ, способствует взаимодействию указанных органов. В пределах своих полномочий Правительство разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Для разрешения споров и устранения разногласий создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон. Правительство РФ вносит предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина.
Возможность отмены. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ. Такое правило выглядит совершенно естественным, учитывая, что Пре-
Глава 24. Правительство Российской Федерации 611
зидент РФ, во-первых, является гарантом Конституции РФ, а во-вторых, по существу возглавляет исполнительную власть.
Хотя инициатива отмены неконституционного и незаконного акта Правительства находится в руках у главы государства, ясно, что и без его решения любой акт Правительства, противоречащий Конституции РФ и федеральным законам, юридически ничтожен с самого начала. Если, например, такой акт нарушает законные права и свободы того или иного гражданина, и гражданин обратится за защитой своих прав в суд, то согласно ст. 120 Конституции РФ суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта закону, примет решение в соответствии с законом. Кроме того, нормативные акты Правительства РФ могут быть проверены Конституционным Судом РФ с точки зрения их соответствия Конституции РФ. Федеральным конституционным законом установлено, что акты Правительства могут быть обжалованы в суд. Таковы весьма серьезные гарантии против возможного выхода Правительства за пределы своей компетенции и издания им противоправных актов.
Порядок вступления в силу. Этот порядок был установлен Указом Президента РФ (в редакции от 13 августа 1998 г.) в соответствии с Конституцией РФ, Законом РФ "О государственной тайне", федеральными законами "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" и "Об информации, информатизации и защите информации".
Федеральным конституционным законом о Правительстве РФ установлено, что постановления и распоряжения Правительства РФ подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Эти акты подлежат официальному опубликованию в "Российской газете" и "Собрании законодательства Российской Федерации" не позднее пятнадцати дней со дня их подписания. При необходимости немедленного широкого обнародования постановления доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации.
Акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их опубликования. Иные постановления вступают в силу со дня их подписания, если самими постановлениями не предусмотрен иной порядок их вступления в силу.
612 Раздел VI. Органы государственной власти в РФ
Распоряжения Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания.
Правительство РФ вправе принимать обращения, заявления и иные акты, не имеющие правового характера.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в газете "Российские вести", а также в "Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти" издательства "Юридическая литература". Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров. Контроль за правильностью и своевременностью опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти осуществляет Министерство юстиции РФ.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу.
§ 7. Ведущие министерства и ведомства
В своей совокупности федеральные органы исполнительной власти обеспечивают исполнение конституционной компетенции Правительства РФ. Но для этого каждый орган наделен конкретными полномочиями. Они закреплены в фе-
Глава 24. Правительство Российской Федерации
613
деральных законах, а также указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ, которыми обычно утверждаются положения о том или ином министерстве, государственном комитете, федеральной службе и федеральном надзоре. Рассмотрим правовое положение ведущих министерств и ведомств.
1) В области финансов, экономики и управления федеральной собственностью. В этой области действуют несколько министерств, государственных комитетов, федеральных служб и надзоров.
Министерство финансов РФ. Оно действует на основании Положения о Министерстве финансов РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ (в редакции от 18 июня -1999 г.), которое закрепляет его статус как органа, обеспечивающего проведение единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики, промышленной политики при добыче, производстве и переработке драгоценных металлов и драгоценных камней и координирующего деятельность в этих сферах иных федеральных органов исполнительной власти.
Министерство финансов РФ, министерства финансов республик, финансовые управления и другие органы управления финансами в краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах и органы федерального казначейства входят в единую систему органов государственного управления финансами в Российской Федерации. В рамках выполнения своих задач и функций Министерство финансов осуществляет координацию деятельности министерств финансов и финансовых управлений субъектов РФ.
Основными задачами Министерства финансов РФ являются совершенствование бюджетной системы, разработка и реализация единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики, разработка проекта федерального бюджета, разработка программ государственных заимствований, участие в формировании и использовании государственных ресурсов драгоценных металлов и камней и др.
В соответствии со своими задачами Министерство осуществляет широкую деятельность как в сфере финансов, так и экономики. Оно разрабатывает необходимые меры по финансовому и налоговому стимулированию предпринимательской и другой хозяйственной деятельности в стране, способствующему увеличению национального дохода и поступлений в бюджет. Этот федеральный орган разрабатывает с участием других федеральных органов исполнительной власти
614
Раздел VI. Органы государственной власти в РФ
предложения по совершенствованию налоговой политики и налоговой системы. Министерство принимает участие в определении ценовой политики, работе по совершенствованию ценообразования в валютном и экспортном контроле, а также по развитию и совершенствованию страховой деятельности в стране. Очень важной функцией Министерства является участие в разработке и осуществлении мер по обеспечению товарно-денежных пропорций и сбалансированности денежных доходов и расходов населения, укреплению денежного обращения, повышению покупательной способности рубля.
Этим большим задачам и функциям соответствуют широкие права Министерства. Оно вправе при определенных условиях ограничивать, приостанавливать, а в необходимых случаях и прекращать финансирование из бюджета, выдавать ссуды за счет средств бюджета, проводить отсрочки платежей по налогам, осуществлять лицензионную деятельность. Своей многогранной деятельностью Министерство финансов оказывает сильнейшее.регулирующее воздействие на весь ход экономической жизни страны, часто попадая в центр политических событий.
Министерство экономического развития и торговли. Это министерство образовано Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. путем передачи ему части функций упраздненных министерств торговли, экономики, по делам СНГ, по физической культуре, спорту и туризму, а также государственных комитетов по делам Севера и Федеральной службы по валютному и экспортному контролю. На Министерство возложены:
• разработка и реализация государственной социально-экономической политики, определение путей развития экономики и методов ее эффективного регулирования, обеспечивающих социально-экономический прогресс и устойчивое развитие Российской Федерации;
• проведение единой государственной торговой политики и управление в области внешнеторговой деятельности, торгово-экономических связей с иностранными государствами;
• разработка и реализация стратегии экономических отношений Российской Федерации с государствами - участниками Содружества Независимых Государств;
• обеспечение межотраслевой координации при формировании и реализации экономической политики в районах Севера;
• осуществление экспортного контроля;
• государственное управление и межотраслевая координация в сфере туризма;
Глава 24. Правительство Российской Федерации 615
• разработка проектов нормативных правовых актов, необходимость которых обусловлена требованиями реализации государственной социально-экономической политики, а также экспертиза проектов иных нормативных правовых актов в социально-экономической сфере.
Министерство транспорта РФ. В соответствии с Положением, утвержденным Правительством РФ (в редакции от 31 октября 1998 г.), это Министерство обеспечивает проведение государственной политики и управление в транспортном комплексе, а именно воздушным, морским, речным, автомобильным, городским электрическим транспортом и дорожным хозяйством (железнодорожный транспорт управляется Министерством путей сообщения РФ). Указом от 17 мая 2000 г. Министерству транспорта переданы функции упраздненных Федеральной службы воздушного транспорта и Российского дорожного агентства.
Транспортный комплекс Российской Федерации составляют зарегистрированные на территории страны юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие на морском, речном, автомобильном и городском пассажирском (включая метрополитен) и промышленном (кроме отнесенного к ведению Министерства путей сообщения РФ) транспорте перевозочную и транспортно-экспедиционную деятельность, работы, связанные с обслуживанием водных путей сообщения и судоходных гидротехнических сооружений, проведением научных исследований и подготовкой кадров, а также входящие в систему транспорта предприятия и организации, изготавливающие транспортные средства и технологическое оборудование, выполняющие иную, связанную с транспортным процессом, работу.
Основными задачами Министерства транспорта РФ являются: формирование и реализация государственной транспортной политики, направленной на удовлетворение спроса населения и потребностей экономики в перевозках и других видах транспортных услуг; разработка совместно с Министерством экономики РФ, Министерством путей сообщения РФ, Федеральной авиационной службой России и Федеральной дорожной службой России стратегии развития транспорта в Российской Федерации и ее реализация на основе общетранспортных и отраслевых федеральных целевых программ; взаимодействие с органами государственной власти субъектов РФ по координации совместной деятельности в целях формирования и реализации государственной транспортной политики, обеспечения свободного перемещения пассажиров и грузов по территории России-
616
Раздел VI. Органы государственной власти в РФ
ской Федерации, формирования единого транспортного пространства страны; государственное регулирование, управление и контроль в пределах своей компетенции, направленные на обеспечение безопасного, эффективного и устойчивого функционирования транспортного комплекса, а также координация деятельности органов, осуществляющих надзорные функции в этой сфере; проведение экономических реформ, институциональных преобразований и структурной перестройки, связанных с переходом предприятий и организаций транспортного комплекса к рыночным отношениям, и др.
Министерство участвует в процессах акционирования и приватизации федеральной собственности, формирования рынка ценных бумаг и реализации законодательства по вопросам банкротства и санации предприятий транспортного комплекса; принимает меры по проведению антимонопольных мероприятий в транспортном комплексе и развитию добросовестной конкуренции на рынках транспортных услуг.
Конкретная деятельность этого "суперминистерства" состоит не из бюрократического командования, а из руководства координации, регулирования и других форм воздействия на отрасли транспорта, деятельность которого приобретает все более рыночный характер.
Министерство имущественных отношений обеспечивает проведение государственной политики в области приватизации государственных и муниципальных предприятий, осуществляет полномочия по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности и межотраслевую координацию в процессе приватизации и управления федеральной собственностью. Министерство и его территориальные органы (территориальные агентства) образуют систему органов по приватизации и управлению федеральной собственностью. Министерство может наделять комитеты по управлению имуществом субъектов РФ правами и полномочиями своих территориальных агентств. Указом от 17 мая 2000 г. этому Министерству передана часть функций упраздненного Государственного комитета по земельной политике.
Основными задачами Министерства являются: реализация государственной политики приватизации государственных и муниципальных предприятий, объектов недвижимости, в том числе земельных участков, находящихся под приватизируемыми предприятиями, управление и распоряжение объектами федеральной собственности на территории Российской Федерации и за рубежом, участие в создании
Глава 24. Правительство Российской Федерации 617
инфраструктуры фондового рынка, обеспечивающей процессы приватизации и реализации государственной политики в области привлечения инвестиций.
Для выполнения этих задач Министерство разрабатывает государственную программу приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, организует и контролирует ее реализацию, обеспечивает защиту имущественных прав и интересов государства на территории Российской Федерации и за рубежом; организует и принимает в пределах свой компетенции решения о приватизации находящихся в федеральной собственности государственных предприятий; передает объекты федеральной собственности Российскому фонду федерального имущества для продажи; осуществляет контроль за управлением и распоряжением объектами федеральной собственности, их использованием по назначению- и сохранностью и др. Правительством РФ одобрена Концепция управления государственным имуществом и приватизации (9 сентября 1999г.).
Министерство принимает участие в разработке и выполнении федеральных программ по предотвращению несостоятельности (банкротства) предприятий, находящихся в федеральной собственности, и осуществляет необходимые действия по устранению нарушений законодательства Российской Федерации в области приватизации, управления и распоряжения объектами федеральной собственности.
Выполняя эти и ряд других установленных функций, Министерство оказывает большое влияние на ход экономической реформы, демонополизацию экономики и создание ее рыночной структуры.
Помимо указанных федеральных органов исполнительной власти, в сфере финансов и экономики, а также строительства, транспорта и связи действуют и другие органы федеральной исполнительной власти (это самая большая группа министерств и ведомств). Среди них Министерства РФ: по атомной энергии, по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, промышленности, науки и технологий, по налогам и сборам, связи и информатизации, природных ресурсов, путей сообщения, сельского хозяйства, энергетики. Государственные комитеты РФ: по рыболовству, по стандартизации и метрологии, по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, по статистике, таможенный. Федеральные комиссии: по рынку ценных бумаг, энергетическая. Федеральные службы: специального строительства, налоговой полиции, земельного кадастра, по геодезии и кар-
618
Раздел VI. Органы государственной власти в Рф
тографии, по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, по финансовому оздоровлению и банкротству. Российские агентства: по патентам и товарным знакам, авиационно-космическое, правительственной связи и информации при Президенте РФ, по системам управления, судостроению. Федеральные надзоры России: горный. и промышленный, по ядерной и радиационной безопасности.
2) В области обороны, безопасности и правоохранительной деятельности. Исключительная важность государственного управления в этих областях диктует необходимость создания прочной законодательной базы для деятельности соответствующих федеральных органов исполнительной власти.
Министерство обороны РФ. Федеральный закон "Об обороне" (в редакции от 30 декабря 1999 г.) распределяет обязанности в этой области между всеми органами государственной власти (Президентом РФ, Федеральным Собранием, Правительством РФ, органами субъектов РФ, а также органами местного самоуправления). Даже в военное время руководство и управление Вооруженными Силами должно осуществляться в соответствии с этим законом. Руководство Вооруженными Силами осуществляет Президент РФ, а управление - министр обороны РФ через Министерство обороны и Генеральный штаб Вооруженных Сил РФ. В функции Министерства обороны входят участие в разработке военной политики и военной доктрины, разработка федеральной программы вооружений, разработка предложений по расходам на оборону,"координация и финансирование работ в целях обороны, закупка военной техники и др.
Генеральный штаб Вооруженных Сил РФ разрабатывает военную доктрину, план строительства Вооруженных Сил, предложения по численности войск, устанавливает количественные нормы призыва граждан и др. Этот орган организует разведывательную деятельность в целях обороны и безопасности, проводит мероприятия по поддержанию боевой и мобилизационной готовности Вооруженных Сил, разрабатывает план применения Вооруженных Сил, Мобилизационный план и Федеральную программу оперативного оборудования территории страны в целях обороны, организует взаимодействие Вооруженных Сил с другими войсками, воинскими формированиями и органами и др. Координация и взаимодействие особенно важны в связи с тем, что наряду с Вооруженными Силами в стране существуют внутренние войска МВД, пограничные войска, войска Федерального агентства правительственной связи и информации, железнодорожные войска, войска гражданской обороны.
?лава 24. Правительство Российской Федерации 619
В субъектах РФ территориальные органы Министерства обороны - военные комиссариаты действуют в соответствии с Положением, утвержденным Указом Президента РФ (в редакции от 17 июня 2000 г.).
К Министерству обороны тесно примыкают Российские агентства по боеприпасам и по обычным вооружениям.
Министерство внутренних дел РФ. Это Министерство наряду с другими обеспечивает выполнение общих задач, сформулированных в законах РФ "О безопасности", "Об оперативно-розыскной деятельности" и "О милиции", в практической деятельности опирается на Положение о МВД РФ, утвержденное Указом Президента РФ (в редакции от 1 декабря 1999 г.). Министерство осуществляет государственное управление в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны правопорядка, обеспечения общественной безопасности и непосредственно реализует основные направления деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД. Оно подчиняется Президенту РФ и возглавляет систему органов внутренних дел по всей стране.
Министерство внутренних дел участвует в выполнении федеральных и региональных программ борьбы с преступностью, осуществляет оперативно-розыскную деятельность, производство дознания и предварительного следствия по уголовным делам, организует розыск лиц, совершивших преступление, проводит проверки и ревизии финансово-хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности, осуществляет борьбу с организованной преступностью и терроризмом, обеспечивает охрану важных государственных объектов, руководит Государственной инспекцией безопасности дорожного движения (ГИБДД) и Государственной противопожарной службой, организует деятельность по решению вопросов гражданства, въезда и выезда из РФ, выбора места жительства, осуществляет руководство внутренними войсками и отрядами криминальной милиции и милиции общественной безопасности и др.
В субъектах РФ на всех уровнях и в федеральных округах созданы территориальные органы МВД.
Федеральная служба безопасности РФ действует в соответствии с Законом РФ "О безопасности" и Федеральным законом "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации" (в редакции от 30 декабря 1999 г.) Органы этой службы представляют собой единую централизованную систему и обеспечивают безопасность личности, общества и государства. Руководство ими осуществляют Президент РФ и Правительство РФ, директор ФСБ нахо-
620
Раздел VI. Органы государственной власти в Рф
дится на правах федерального министра. Деятельность органов этой службы включает контрразведывательную деятельность, борьбу с преступностью. Их обязанность составляют выявление, предупреждение и пресечение деятельности зарубежных спецслужб, осуществление дознания и предварительного следствия по определенным делам, борьба с терроризмом, обеспечение безопасности в Вооруженных Силах и других войсках, органов государственной власти и представительств иностранных государств. Выполняя эти и многие другие задачи, органы безопасности, в частности, осуществляют оперативно-розыскную деятельность в отношении шпионажа, террористической деятельности, организованной преступности, коррупции, незаконного оборота оружия и наркотических средств, контрабанды, а также по выявлению и пресечению незаконных вооруженных формирований, лиц и групп, ставящих целью насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации.
Положение о ФСБ, утвержденное Указом Президента РФ (в редакции от 17 июня 2000 г.), конкретизирует задачи, функции и права этого федерального органа исполнительной власти, закрепляет полномочия его директора и внутреннюю структуру. Основные функции ФСБ ясно видны из структуры ее внутренних подразделений, включающей департаменты: контрразведки, по борьбе с терроризмом, экономической безопасности, анализа-прогноза и стратегического планирования, военной контрразведки, обеспечения деятельности, конституционной безопасности и др.
В области обороны и безопасности в число федеральных органов исполнительной власти также входят: Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Государственный таможенный комитет РФ, Федеральная пограничная служба РФ, Служба внешней разведки РФ, Федеральная служба железнодорожных войск РФ. Федеральная служба налоговой полиции РФ, Федеральная служба охраны РФ, Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте РФ, Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности, Государственная фельдъегерская служба, Государственная техническая комиссия при Президенте РФ. Сложный характер функций некоторых из этих органов позволяет рассматривать их и в других группах министерств и ведомств.
Многие из указанных федеральных органов, действующих в области безопасности, в то же время по своим зада-
Глава 24. Правительство Российской Федерации 621
чам и функциям являются органами правоохранительного характера (МВД, ФСБ). В этой сфере важную роль играет так-уке Министерство юстиции РФ, которое в соответствии с Положением, утвержденным постановлением Правительства РФ (в редакции от 19 августа 2000 г.), подверглось суще-, ственному реформированию. Федеральные законы "О судебных приставах", "Об исполнительном производстве", ."О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" расширил и полномочия этого Министерства. Указом Президента РФ от 8 октября 1997 г. была предусмотрена передача пенитенциарных учреждений (т. е. тюрем, колоний) из ведения МВД в ведение Министерства юстиции РФ. Федеральным законом от 21 июля 1998 г. во все законодательные акты внесены необходимые изменения, поскольку центральным органом уголовно-исполнительной системы теперь является структурное подразделение Министерства юстиции, а к 1 сентября 1998 г. передача уголовно-исполнительной системы была завершена. Это Министерство обеспечивает необходимые условия функционирования судов общей юрисдикции и военных судов, осуществляет работу по систематизации законодательства, организует исполнение решений судов, а также выполняет ряд других функций. Министерство юстиции также осуществляет контроль за соответствием ведомственных нормативных правовых актов Конституции РФ, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента РФ, постановлениям и распоряжениям Правительства РФ, а также реализацию государственной политики в области правовой защиты интеллектуальной собственности. Это Министерство руководит деятельностью службы судебных приставов, осуществляет контроль за соответствием деятельности общественных объединений их уставным целям. По фактам неисполнения или ненадлежащего исполнения Конституции РФ и других указанных правовых актов министр юстиции вправе вносить представления о привлечении к ответственности должностных лиц федеральных органов исполнительной власти.
Через Министерство проходят обязательную экспертизу все проекты указов Президента, постановлений и распоряжений Правительства РФ. Оно осуществляет сбор, ведение Государственного реестра и анализ правовых актов субъектов РФ с правом принимать меры по устранению противоправных актов.
Деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью координируется на основе Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" и в соответ-
622
Раздел VI. Органы государственной власти вРф
ствии с Положением, утвержденным Указом Президента Рф от 18 апреля 1996 г.
Координация деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, органов федеральной службы безопасности, федеральных органов налоговой полиции, таможенных органов РФ и других правоохранительных органов осуществляется в целях повышения эффективности борьбы с преступностью путем разработки и осуществления этими органами согласованных действий по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению.
В соответствии с Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью координируют Генеральный прокурор Российской Федерации, прокуроры субъектов РФ, городов, районов и другие территориальные прокуроры, а также приравненные к ним военные и иные специализированные прокуроры. Координация деятельности правоохранительных органов с учетом криминогенной обстановки может проводиться на межрегиональном уровне по поручению руководителей федеральных правоохранительных органов или по согласованию с ними.
Координация деятельности правоохранительных органов осуществляется путем проведения координационных совещаний руководителей правоохранительных органов, обмена информацией по вопросам борьбы с преступностью, совместных выездов в регионы для проведения согласованных действий, проверок и оказания помощи местным правоохранительным органам в борьбе с преступностью, изучения и распространения положительного опыта, создания следственно-оперативных групп для расследования конкретных преступлений! и т. д.
Правовые и организационные основы борьбы с терроризмом определены в Федеральном законе "О борьбе с терроризмом" от 25 июля 1998 г. и ратифицированной Россией 7 августа 2000 г. Европейской конвенции о пресечении терроризма.
Субъектами, непосредственно осуществляющими борьбу с терроризмом, являются: Федеральная служба безопасности, Министерство внутренних дел, Служба внешней разведки, Федеральная служба охраны, Министерство обороны, Федеральная пограничная служба.
Федеральная служба безопасности и ее территориальные органы в субъектах РФ осуществляют бррьбу с терроризмом посредством предупреждения, выявления и пресе-
Глава 24. Правительство Российской Федерации 623
чения преступлений террористического характера, в том числе преступлений, преследующих политические цели, а также посредством предупреждения, выявления и пресечения международной террористической деятельности, в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством проводят предварительное расследование по уголовным делам о таких преступлениях.
Министерство внутренних дел осуществляет борьбу с терроризмом посредством предупреждения, выявления и пресечения преступлений террористического характера, преследующих корыстные цели.
Служба внешней разведки и другие органы внешней разведки Российской Федерации осуществляют борьбу с терроризмом посредством обеспечения безопасности учреждений, находящихся за пределами территории Российской Федерации, их сотрудников и членов семей указанных сотрудников, а также осуществляют сбор информации о деятельности иностранных и международных террористических организаций.
Федеральная служба охраны осуществляет борьбу с терроризмом посредством обеспечения безопасности объектов государственной охраны и защиты охраняемых объектов.
Министерство обороны обеспечивает защиту находящихся на вооружении оружия массового поражения, ракетного и стрелкового оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ, защиту военных объектов, а также принимает участие в обеспечении безопасности национального морского судоходства, воздушного пространства Российской Федерации, в проведении контртеррористических операций.
Федеральная пограничная служба осуществляет борьбу с терроризмом посредством предупреждения, выявления и пресечения попыток пересечения террористами Государственной границы РФ, а также незаконного перемещения через Государственную границу оружия, взрывчатых, отравляющих, радиоактивных веществ и иных предметов, которые могут быть использованы в качестве средств совершения преступлений террористического характера, участвует в обеспечении безопасности национального морского судоходства в пределах территориальных вод, исключительной экономической зоны Российской Федерации и в проведении кон-•тртеррористических операций.
Примером скоординированной деятельности всех федеральных органов безопасности стала антитеррористическая операция в Чеченской Республике в 1999-2000 гг.
624
Раздел VI. Органы государственной власти в Рф
Государственная охрана и государственная защита.
В систему безопасности входит государственная охрана и государственная защита судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов. В правовом государстве такая деятельность, являющаяся необходимой, не носит тайного характера, а основывается на законе, каковым является Федеральный закон "О государственной охране" (в редакции от 18 июля 1997 г.). •
Государственная охрана предоставляется высшим должностным лицам государства, а также зданиям, в которых размещены федеральные органы государственной власти. Государственная охрана состоит в предоставлении объектам охраны персональной охраны, специальной связи и транспортного обслуживания, а также информации об угрозе их безопасности. Она включает также оперативно-розыскную деятельность, проведение охранных мероприятий и поддержание общественного порядка в местах постоянного и временного пребывания объектов государственной охраны, поддержание порядка, установленного уполномоченными на то должностными лицами, и пропускного режима на охраняемых объектах.
В обеспечении безопасности объектов государственной охраны и защиты охраняемых объектов в пределах своих полномочий участвуют органы федеральной службы безопасности, органы внутренних дел и внутренние войска Министерства внутренних дел РФ, органы внешней разведки, федеральные органы правительственной связи и информации, Вооруженные Силы РФ, органы пограничной службы РФ и некоторые другие государственные органы обеспечения безопасности.
К объектам государственной охраны относятся Президент РФ, определенные законом лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, федеральные государственные служащие, подлежащие государственной охране в соответствии с законом, а также главы иностранных государств и правительств и иные лица иностранных государств во время пребывания на территории Российской Федерации.
Президенту РФ со дня официального объявления о его избрании предоставляется государственная охрана в местах его постоянного и временного пребывания в полном объеме мер, предусмотренных законом. Президент в течение срока своих полномочий не вправе отказаться от государственной охраны. По истечении срока полномочий Президенту РФ государственная охрана предоставляется пожизненно. В тече-
Глава 24. Правительство Российской Федерации 625
ние срока полномочий Президента РФ государственная охрана предоставляется членам его семьи, проживающим совместно с ним или сопровождающим его.
Государственная охрана предоставляется следующим лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации, на срок их полномочий:
• Председателю Правительства РФ;
• Председателю Совета Федерации Федерального Собрания РФ;
• Председателю Государственной Думы Федерального Собрания РФ;
• Председателю Конституционного Суда РФ;
• Председателю Верховного Суда РФ;
• Председателю Высшего Арбитражного Суда РФ;
• Генеральному прокурору РФ.
При необходимости по решению Президента РФ государственная охрана может быть предоставлена иным лицам, замещающим государственные должности РФ. Меры по обеспечению государственной охраны таких лиц принимаются, исходя из характера и -реальности угрозы их безопасности,
хна основании распоряжений Президента РФ по представлениям по подведомственности Председателя Правительства
- РФ, Председателя Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Председателя Государственной Думы Федерального Собрания РФ и Председателя Конституционного Суда РФ. Федеральные органы государственной охраны входят в состав сил обеспечения безопасности Российской Федерации. В федеральных органах государственной охраны предусматривается военная служба. Руководство этими органами осуществляют Президент РФ, а также Правительство РФ.
Федеральным органом государственной охраны является Федеральная служба охраны Российской Федерации. Входящая в нее Служба безопасности Президента РФ обеспечивает безопасность Президента РФ, а другие подразделения предоставляют государственную охрану определенным законом лицам, замещающим государственные должности РФ, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы и федеральным государственным служащим, подлежащим государственной охране в соответствии с законом на основании распоряжений Президента РФ, а также обеспечивают безопасность глав иностранных государств и правительств и иных лиц иностранных государств во время пребывания на территории РФ. Создание, реорганизацию и упразднение федеральных органов государственной охраны осуществляет Президент РФ в соответствии с федеральным
626
Раздел VI. Органы государственной власти в Рф
законодательством. Он же утверждает положения о федеральных органах государственной охраны.
Федеральные органы государственной охраны в целях осуществления государственной охраны имеют право осуществлять оперативно-розыскную деятельность, проверять у граждан и должностных лиц документы, удостоверяющие их личность; производить при проходе (проезде) на охраняемые объекты и при выходе (выезде) с охраняемых объектов личный досмотр граждан, досмотр находящихся при них вещей, досмотр транспортных средств и провозимых на них вещей, в том числе с применением технических средств, производить документирование, фотографирование, звукозапись, кино- и видеосъемку фактов и событий, задерживать и доставлять в органы внутренних дел лиц, совершивших или совершающих правонарушения в местах постоянного или временного пребывания объектов государственной охраны, воспрепятствование законным требованиям сотрудников федеральных органов государственной охраны, а также проникновение или попытку проникновения на охраняемые объекты, использовать в служебных целях средства связи, включая и специальные, принадлежащие организациям независимо от форм собственности, а в неотложных случаях и гражданам. Они также вправе использовать в служебных целях транспортные средства, принадлежащие гражданам, для предотвращения преступлений, для преследования и задержания лица, совершившего преступление или подозреваемого в его совершении, для доставления лица, нуждающегося в срочной медицинской помощи, в лечебное учреждение. а также для проезда к месту происшествия (с последующим возмещением убытков), а также беспрепятственно входить в жилые и иные принадлежащие гражданам помещения и на принадлежащие им земельные участки, на территории и в помещения организаций независимо от форм собственности при пресечении преступлений, создающих угрозу безопасности объектов государственной охраны, а также при преследовании лиц, подозреваемых в совершении таких преступлений, если промедление может создать реальную угрозу безопасности объектов государственной охраны. Должностные лица этих органов могут принимать при необходимости меры по временному ограничению или запрещению движения транспортных средств и пешеходов на улицах и дорогах, по недопущению транспортных средств и граждан на отдельные участки местности и объекты, а также по отбуксировке транспортных средств. Сотрудники федеральных органов государственной охраны имеют право применять физическую силу, в
Глава 24. Правительство Российской Федерации 627
том числе боевые приемы рукопашного боя, для пресечения преступлений и иных правонарушений, задержания лиц, их совершивших, преодоления противодействия законным требованиям сотрудников, если ненасильственные способы не обеспечивают исполнения возложенных на них служебных обязанностей. В необходимых случаях они могут применять состоящие на вооружении федеральных органов государственной охраны специальные средства и в крайних случаях - оружие.
Наряду с государственной охраной, существует понятие государственной защиты, которая охватывает судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, сотрудников федеральных органов государственной охраны, осуществляющих функции, выполнение которых может быть сопряжено с посягательствами на их безопасность. Государственная защита жизни, здоровья и имущества указанных лиц и их близких служит целям создания надлежащих условий для отправления правосудия, борьбы с преступлениями и другими правонарушениями. Система соответствующих мер устанавливается Федеральным законом от 20 апреля 1995 г.
Обеспечение государственной защиты судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, сотрудников федеральных органов государственной охраны состоит в осуществлении уполномоченными на то государственными органами предусмотренных законом мер безопасности, правовой и социальной защиты, применяемых при наличии угрозы посягательства на жизнь, здоровье и имущество указанных лиц в связи с их служебной деятельностью. Меры защиты могут также применяться в отношении близких родственников, а в исключительных случаях также иных лиц, на жизнь, здоровье и имущество которых совершается посягательство с целью воспрепятствовать законной деятельности судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, сотрудников федеральных органов государственной охраны либо принудить их к изменению ее характера, либо из мести за указанную деятельность.
Государственной защите в соответствии с Федеральным законом подлежат судьи, народные заседатели, присяжные заседатели, прокуроры, следователи, лица, производящие дознание и осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, сотрудники органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, средеральных органов государственной охраны и федеральных органов налоговой полиции, судебные исполнители, работники контрольных органов Президента РФ, глав администраций субъектов РФ,
21 М. В. Баглай "Конституционное право РФ"
628
Раздел VI. Органы государственной власти в Рф
осуществляющие контроль за исполнением законов и иных нормативных правовых актов, выявление и пресечение правонарушений, работники таможенных органов, органов государственной налоговой службы, органов надзора за соблюдением правил охоты на территории государственного охотничьего фонда, органов рыбоохраны, органов государственной лесной охраны, органов санитарно-эпидемиологическогонадзора, контрольно-ревизионных подразделений Министерства финансов РФ и финансовых органов субъектов РФ, осуществляющие контроль за исполнением соответствующих законов и иных нормативных правовых актов, выявление и пресечение правонарушений. Государственная защита предоставляется также близким указанных лиц.
В соответствии с законом защищаемым лицам обеспечивается применение мер безопасности в целях защиты жизни и здоровья, а также обеспечение сохранности имущества, применение мер правовой защиты, предусматривающих в том числе повышенную уголовную ответственность за посягательство на их жизнь, здоровье и имущество, осуществление мер социальной защиты, предусматривающих реализацию права на материальную компенсацию в случае гибели (смерти), причинения телесных повреждений или иного вреда здоровью, уничтожения или повреждения имущества в связи со служебной деятельностью.
Для обеспечения защиты жизни и здоровья защищаемых лиц и сохранности их имущества органами, обеспечивающими безопасность, могут применяться с учетом конкретных обстоятельств различные меры безопасности: личная охрана, охрана жилища и имущества, выдача оружия, специальных средств индивидуальной защиты и оповещения об опасности, временное помещение в безопасное место, обеспечение конфиденциальности сведений о защищаемых лицах, перевод на другую работу, изменение места работы или учебы, переселение на другое место жительства, замена документов, изменение внешности.
Применение и осуществление мер безопасности возлагается:
• в отношении судей, народных заседателей, присяжных заседателей, прокуроров, следователей, судебных исполнителей и должностных лиц контролирующих органов, а также их близких - на органы внутренних дел;
• в отношении должностных лиц органов внутренних дел, органов безопасности, таможенных органов, федеральных органов государственной охраны, а также их близких - на указанные органы соответственно;
Глава 24. Правительство Российской Федерации
629
• в отношении должностных лиц органов государственной налоговой службы и федеральных органов налоговой полиции, а также их близких - на федеральные органы налоговой полиции.
3) В области внешних сношений. Государственное управление в области отношений Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями осуществляет Министерство иностранных дел РФ. Это Министерство подведомственно Президенту РФ. В его систему входят дипломатические представительства и консульские учреждения, представительства РФ при международ- ных организациях.
Основными задачами Министерства иностранных дел являются: разработка общей стратегии внешней политики и реализация внешнеполитического курса Российской Федерации, координация международных связей субъектов РФ, здщита прав и интересов граждан и юридических лиц Российской Федерации за рубежом и др.
Указом Президента РФ "О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации" от 12 марта 1996 г. Министерству иностранных дел поручено способствовать согласованному взаимодействию органов исполнительной власти с органами законодательной и судебной власти с тем, чтобы участие этих органов, их должностных лиц в международной деятельности обеспечивало соблюдение принципа единства внешней политики и выполнение международных обязательств Российской Федерации.
Установлено, что в системе федеральных органов исполнительной власти Министерство иностранных дел является головным органом в области отношений с иностранными государствами, международными организациями и осуществляет общий контроль за выполнением международных обязательств Российской Федерации. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ обязаны информировать Министерство иностранных дел об осуществляемых международной деятельности и международных связях: официальных поездках, консультациях и переговорах, подписанных документах и других договоренностях. Предложения, затрагивающие внешнеполитические интересы России, в том числе предложения о проведении переговоров и заключении междунаррд ных договоров, включая договоры межведомственного характера, в обязательном порядке согласовываются федеральными органами исполнительной власти с Министерством ино-
63Q Раздел VI. Органы государственной власти в РФ
странных-дел до их представления соответственно Президенту РФ и в Правительство РФ. Чрезвычайные и полномочные послы Российской Федерации в иностранных государствах должны обеспечивать проведение единой политической линии Российской Федерации в государстве пребывания и с этой целью осуществлять координацию деятельности и контроль за работой находящихся в государстве пребывания иных представительств Российской Федерации, включая торговые, представительств федеральных органов исполнительной власти, российских государственных учреждений, организаций и предприятий, их делегаций и групп специалистов, а также представительств субъектов РФ.
Упомянутым Указом Президента РФ установлено также, что с официальными заявлениями и инициативами по вопросам внешней политики государства выступают Президент РФ, Председатель Правительства РФ и Министр иностранных дел РФ, а другие лица - по их соответствующему поручению. Представители федеральных органов исполнительной власти могут выступать с заявлениями, затрагивающими отдельные внешнеполитические вопросы, только в соответствии с утвержденными позициями, согласованными с Министерством иностранных дел. Официальная информация внешнеполитического характера обнародуется пресс-секретарями Президента РФ и Председателя Правительства РФ, Департаментом информации и печати Министерства иностранных дел, а также уполномоченными на то представителями Министерства иностранных дел. В системе МИД важную роль занимают консульские учреждения, Положение о которых утверждено Указом Президента РФ от 5 ноября 1998 г.
Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. Министерству передана часть функций упраздненного Министерства по делам Содружества Независимых Государств.
Государственным органом внешних сношений Российской Федерации, осуществляющим представительство Российской Федерации в государстве пребывания, является Посольство Российской Федерации. Посольство учреждается по решению Правительства РФ в связи с установлением на основании указа Президента РФ дипломатических отношений с соответствующим иностранным государством на уровне посольств. Посольство входит в систему Министерства иностранных дел РФ.
Посольство обеспечивает проведение единой политической линии Российской Федерации в отношениях с государством пребывания и в этих целях осуществляет координацию деятельности и контроль за работой находящихся в го-
1
Глава 24. Правительство Российской Федерации
631
сударстве пребывания представительств федеральных органов исполнительной власти, российских государственных учреждений, организаций и предприятий, их делегаций и групп специалистов, а также представительств субъектов РФ, открываемых на территории отдельных субъектов, административно-территориальных образований.
Посольства РФ выполняют широкий круг задач, закрепленных в Положении о Посольстве Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ от 28 октября 1996 г.
4) В социально-политической и социально-культурной областях. В этих областях действует несколько федеральных органов исполнительной власти. Среди них Министерства РФ: по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций, по делам Федерации, национальной и миграционной политики, здравоохранения, культуры, образования, труда и социального развития. Государственный комитет РФ по физической культуре, спорту и туризму. Федеральная архивная служба России.
Министерство труда и социального развития РФ образовано в августе 1996 г. на базе бывших министерств труда и социальной защиты населения, а также Федеральной службы занятости. Оно действует на основе Положения, утвержденного постановлениями Правительства РФ (в редакции от 9 сентября 1999 г.). Это Министерство осуществляет руководство работой по обеспечению единой государственной политики в области труда и социального развития и координирует соответствующую деятельность в Российской Федерации. В задачи этого Министерства, в частности, входит разработка и осуществление мер по совершенствованию организации оплаты труда, дифференциации заработной платы по отраслям производственной и непроизводственной сферы и категориям работников, осуществление тарификации и обеспечение единой методологии нормирования труда, осуществление мер по совершенствованию пенсионного обеспечения, социального страхования, обеспечение улучшения условий и охраны труда. Министерство участвует в формировании системы социального партнерства в трудовых отношениях, осуществляет контроль за ходом выполнения заключенных генерального, отраслевых (тарифных), специальных соглашений и коллективных договоров, включая контроль за соблюдением трудового законодательства, изучение причин возникновения коллективных трудовых споров и их устранение. Оно осуществляет реализацию политики занятости, воспроизводства трудовых ресурсов, развития народонаселения и др.
632 Раздел VI. Органы государственной власти в РФ
Министерство труда и социального развития возглавляет и организует деятельность федеральной государственной службы занятости населения и службы по урегулированию коллективных трудовых споров, осуществляет в установленном порядке руководство деятельностью соответствующих органов, действующих при Министерстве. Оно создает свои территориальные органы по вопросам занятости, территориальные органы по урегулированию коллективных трудовых споров и другие территориальные "органы. Министерство вносит в Правительство предложения по формированию, размещению и исполнению государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти и совместно с Министерством финансов РФ контролирует его выполнение.
Министерству предоставлено важное право принимать постановления и давать разъяснения по применению нормативных правовых актов в области труда, занятости и социальной защиты населения.
Государственные фонды РФ. В систему органов социального обеспечения входит несколько государственных фондов: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Фонд обязательного медицинского страхования. Государственный фонд занятости населения РФ. Эти фонды подчиняются Правительству РФ, но отчет об исполнении бюджета представляют в Федеральное Собрание. Федеральным законом утверждается как отчет об исполнении бюджета за каждый предыдущий год, так и бюджет на предстоящий год. Наиболее крупным из указанных фондов является Пенсионный фонд РФ.
Пенсионный фонд РФ. Положение о котором было утверждено постановлением Верховного Совета РФ (действует в редакции от 2 января 2000 г.), является самостоятельным финансово-кредитным учреждением и осуществляет государственное управление финансами пенсионного обеспечения в Российской Федерации. С 1993 г. Фонд подчиняется Правительству РФ и осуществляет свою деятельность на основании бюджета, ежегодно утверждаемого Федеральным Собранием. Фонд обеспечивает целевой сбор и аккумуляцию страховых взносов, а также финансирование расходов на выплату пенсий и пособий. Он осуществляет контроль за своевременным и полным поступлением страховых взносов, а также за правильным и рациональным расходованием средств. Региональные отделения Фонда под-
Глава 25. Судебная власть
633
чиняются центру, они формально независимы от органов государственной власти субъектов РФ.
Приведенные данные позволяют составить только самые общие представления о задачах и функциях некоторых ведущих министерств и ведомств, которые, в частности, своей деятельностью непосредственно затрагивают конституционные права граждан. Более подробно этот вопрос изучается в курсе административного права.
Глава 25. Судебная власть
§ 1. Общая характеристика организации и функций судебной власти
Роль судов в демократическом государстве. В правовом демократическом государстве действует правило, согласно которому как само государство, так и объединения граждан и отдельные свободные личности должны соотносить свои поступки с правом. Но столкновения их интересов, различное понимание права неизбежны, что порождает правовые конфликты. Принятие законов представительными органами, исполнение этих законов исполнительной властью сами по себе не могут предотвратить такие конфликты и обеспечить неуклонное соблюдение права всеми его субъектами, т. е. обеспечить правопорядок. Эту задачу выполняют правоохранительные органы, и прежде всего суды - независимое звено государственной власти, которое своими специфическими средствами и специальным аппаратом защищает права и свободы людей, утверждает законность и справедливость. Правильное понимание соотношения функций права и судов весьма точно выражено принципом, утвердившимся в Великобритании: "право там, где средства его защиты" (ubi jus ubi remedium).
В тоталитарном обществе население не испытывает доверия к судебной власти. Во-первых, потому, что уголовный процесс лишен настоящей состязательности, а суды не обладают подлинной независимостью. Во-вторых, в связи с ограниченностью гражданской правосубъектности в сфере имущественных отношений и возможности оспорить противоправные действия властей. Суды поэтому воспринимаются исключительно как орудие репрессий, мало считающееся с правом человека на защиту, презумпцией невиновности
634 Раздел VI. Органы государственной власти в РФ
и другими демократическими принципами судебного процесса. Правовое демократическое государство придерживается совершенно иных представлений о роли судебных учреждений. Рыночное хозяйство, основанное на частной собственности и свободе предпринимательства, безмерно расширяет сферу действия судов. Важнейшая задача государственной власти - охранять права и свободы человека - требует демократизации уголовного процесса и практического внедрения в жизнь права граждан на судебное обжалование действий должностных лиц. Судебная власть приобретает подлинно универсальный характер, ибо становится участником осуществления всех функций государства, она в то же время обретает независимость по отношению к другим ветвям власти. Правовое государство своим острием направлено в сторону исполнительной власти, от которой исходит главная угроза правам и свободам. Эта угроза уравновешивается законодательной властью, принимающей демократические законы, а также судами, которые, применяя право, по существу контролируют исполнительную власть. Независимая судебная власть, таким образом, становится сердцевиной правового государства и конституционализма, главной гарантией свободы народа.
Правосудие необходимо обществу еще в одном важном отношении. Оно обеспечивает разрешение всех конфликтов между людьми и государством без насилия, на основе известных всем правовых лравил. Конечно, право тоже являет собой определенную меру принуждения, но эта мера согласована с обществом и воплощена в законах. Каждый человек должен жить с уверенностью, что применение к нему принуждения возможно только через суд, что при этом он будет иметь возможность защищаться от обвинений и претензий, пользоваться демократическими процессуальными правами. Судебная власть по своей материально-технической базе самая слабая из трех властей, но именно на нее, владеющую оружием естественного права, ложится главное бремя предотвращать превращение насилия в способ правления людьми, если бы законодательная власть прибегла к принятию репрессивных неконституционных законов, а исполнительная - стала осуществлять бессудные расправы. Если судебная власть этого бремени не выдерживает, она становится жалким придатком авторитаризма.
Защищая конституционные свободы, суд ставит себя в положение посредника между государством и личностью, между различными физическими и юридическими лицами. Нетрудно представить себе, с каким огромным объемом пра-
Глава 25. Судебная власть
635
вовых конфликтов приходится при этом сталкиваться, особенно в таком динамично развивающемся обществе, каким ныне является российское общество. Но посредническая роль может быть эффективной только в том случае, если опирается на уважение и доверие с двух сторон, если реальны независимость, профессионализм, неподкупность судебного аппарата. Судебная система должна обеспечивать стабильность приговоров и решений, возможность исправления су-дебных ошибок, строгое соблюдение процессуальных правил на всех уровнях. И главное - приговоры и решения судов, вошедшие в законную силу, должны безотказно исполняться, не допуская никаких отклонений по соображениям целесообразности. Одна из важнейших конституционных свобод - равенство всех перед судом - составляет фундамент правового государства.
Большая и труднейшая проблема для любой демократической судебной власти состоит в том, чтобы не поддаваться политическим влияниям. Нельзя, разумеется, вообще отгородиться от политики, поскольку судебная власть является составной частью государства, а государство являет собой форму политической организации общества. То же можно сказать о праве, применять которое призваны судебные органы, оно рождается из политической борьбы и в определенном смысле служит орудием политики. Юстиция поэтому неизбежно сталкивается с политическими проблемами, а судьи, как и другие люди, не могут не иметь собственных политических взглядов.
Демократическое устройство судебной системы выработало определенные принципы, способные исключить или по крайней мере ослабить политическое давление на судебную власть. Этому служит непартийный характер судейского корпуса и подлинная независимость- любого суда, способного отбить любые попытки политически влиять на суд (эти попытки особенно опасны и чаще всего делаются со стороны органов исполнительной власти). Суды вынуждены разрешать социальные и политические конфликты, но они это делают лишь в строго юридических формах, т. е. оказывая защиту только законным правам участников этих конфликтов.
Проблема соотношения судебной власти и политики широко дебатируется в мировой юридической науке, жизнь полна примеров вторжения политической целесообразности в судебную деятельность. Но как только суды становятся проводниками политических влияний, они теряют свой авторитет среди граждан и подрывают фундамент правового государства.
636 Раздел VI. Органы государственной власти в Рф
Во всех демократических государствах роль судов признается незаменимой и, зная подъемы и спады, в целом, безусловно, возрастает. Наряду с судами общей юрисдикции в большинстве стран создана специальная юстиция (трудовые суды, административные суды и др.), конституционные суды. В ряде стран юристы и политики стали даже говорить о превращении современного правового государства в "государство судей", что одновременно подчеркивает высокую юридизацию общественных отношений и межличностных связей, порождающих судебные споры. Судебная власть, конечно, не может рассматриваться как самостоятельный генератор идей социального прогресса, ибо она по природе своей достаточно консервативна и статична. Но те функции, которые она несет, помогают внедрению в жизнь идеалов и институтов демократии и свободы.
В Российской Федерации судебная власть еще не заняла подобающего ей места в общественной жизни. Граждане, воспитанные в своей массе в тоталитарный период, не имеют доверия к судебной власти с точки зрения ее приверженности законности и справедливости, не рассматривают суд как нелицеприятного защитника всех обиженных. К сожалению, этому настрою продолжает способствовать неукомплектованность судейского корпуса, недостаточные финансирование судов и юридическая подготовка многих судей. До сих пор в стране не завершена судебная реформа, не приняты многие необходимые законы в области судопроизводства. Однако в устройстве ряда важных своих частей судебная власть все же обрела демократическую направленность и формы, в целом способствуя становлению правового демократического государства и созданию надежной защиты прав и свобод граждан.
Место судебной власти в системе органов государственной власти Российской Федерации. Все конституции мира содержат разделы (главы) о судебной власти. Признание этой ветви власти самостоятельным предметом конституционного регулирования объясняется тем, что судебная власть является составной частью государственной власти. К тому же эта власть - власть, а не ординарная деятельность судебных органов - непосредственно воздействует на права и свободы человека, что требует конституционного установления ее пределов и принципов. Конституции обычно закрепляют гарантии прав граждан в их отношениях с судебной властью, организацию судебной системы и статус судей. Смысл возведения этих вопросов на уровень конституционного регулирования состоит в необходимости исключить возможность судебного произвола по от-
Глава 25. Судебная власть
637
ношению к гражданам, закрепить гарантии правосудия, создать иерархическую структуру, способную обеспечить возможность обжалования судебных решений и приговоров, а также гарантировать независимость и высокий статус •деятелей юстиции.
В Конституции РФ термин "судебная власть" раскрывается через ряд положений, охватывающих как организацию судебной системы, так и принципы деятельности судов. Наряду с этим термином в Конституции РФ употребляется термин "правосудие", которым обозначается содержание судебной деятельности, если она соответствует всем требованиям закона. Но следует иметь в виду, что в литературе оба термина нередко употребляются как идентичные.
Одна из статей главы "Судебная власть" посвящена прокуратуре, что может создать впечатление о вхождении прокуратуры в число органов, осуществляющих судебную власть. Но такое впечатление ошибочно, ибо прокуратура и суд абсолютно независимы друг от друга и являют собой системы с различными функциями, хотя прокуратура оказывает существенное содействие осуществлению судебной власти. Включение статьи о прокуратуре в главу о судебной власти следует скорее объяснить данью традиции.
Место судебной власти в системе органов государственной власти Российской Федерации в решающей степени определяется положением о разделении властей, закрепленным в ст. 10 и 11 Конституции РФ. Судебная власть признается как разновидность государственной власти наряду с законодательной и исполнительной, ее органы пользуются самостоятельностью. Эта самостоятельность судебной власти проявляется в независимости судей, которые подчиняются только Конституции РФ и закону. В своей деятельности по осуществлению правосудия они никому не подотчетны.
Судебная власть принадлежит не только высшим судебным инстанциям (Верховному Суду и др.), но всем судам Российской Федерации. Они стоят в одном ряду с Президентом РФ, Федеральным Собранием, Правительством РФ, осуществляющим государственную власть в Российской Федерации (ч. 1 ст. И Конституции РФ).
Принцип разделения властей не только распределяет функции государственной власти между тремя ветвями власти, но и устанавливает их самостоятельность и, взаимную уравновешиваемость. В этой системе суды связаны с законодательной и исполнительной властью обязанностью применять законы и другие нормативные правовые акты, а также в отношении назначения судей на их должности, но
638
Раздел VI. Органы государственной власти в Рф
судебная власть обладает возможностью фактической отмены законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, если они будут ею признаны неконституционными. Судебная власть полностью самостоятельна в вынесении судебных решений и приговоров, но их исполнение относится к обязанностям исполнительной власти. Возможность судебного обжалования гражданами действий (бездействия) должностных лиц и органов исполнительной власти позволяет судебной власти противостоять незаконным действиям этой власти. Функции и полномочия судебных органов, таким образом, служат своеобразным противовесом в отношении двух других ветвей власти, а в совокупности с ними образуют единую государственную власть.
Принцип разделения властей важен также для того, чтобы взаимный контроль и сбалансированность полномочий не привели к присвоению полномочий судебной власти какой-либо другой властью. Судить не вправе ни органы законодательной, ни органы исполнительной власти. Со своей стороны судебная власть не должна заниматься нормотворчеством, подменяя законодательные органы, вмешиваться в прерогативы исполнительной власти. Вместе с тем судебная практика, безусловно, влияет на направление законодательной деятельности, а также исправляет многие ошибки органов исполнительной власти; более того, своим толкованием права в процессе его применения суды выявляют подлинное содержание правовых норм, часто отличное от первоначальных целей.
Положение судебной власти в системе разделения властей начинает выглядеть внешне двусмысленным, когда встает вопрос об организации этой власти в субъектах РФ. Казалось бы, поскольку из смысла ст. 10 и 11 Конституции РФ вытекает распространение принципа разделения властей также на субъекты РФ, последние вправе самостоятельно образовывать собственные органы судебной власти, наряду с органами законодательной и исполнительной власти. С другой стороны, природа судебной власти, в отличие от двух других, такова, что она может функционировать только при существовании своеобразной вертикали судебных органов снизу доверху. И Конституция РФ отдает предпочтение как раз такому подходу. Данная проблема присуща многим федеративным государствам. В США, например, она решается с помощью дуализма (двойственности) судебной системы, когда на территории каждого субъекта федерации (штата) действуют одновременно федеральные суды, возглавляемые Верховным судом США, и суды данного штата, возглавля-
Глава 25. Судебная власть 639
емые Верховным судом штата. При относительно четком и устоявшемся разделении юрисдикции между судами такая система в целом действует удовлетворительно. Но в России судебный федерализм признается не соответствующим ее конкретным условиям, с чем, однако, не совсем согласны многие субъекты РФ, оказавшие определенное противодействие судебной реформе. Законодательство о судах, принятое в субъектах РФ, настолько разноречиво, что Президент РФ издал Указ от 20 марта 1996 г. № 401, в котором предложил органам государственной власти субъектов РФ привести законодательство в части, касающейся деятельности судов, в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством о судах общей юрисдикции, включая военные суды, и об арбитражных судах.
В 90-е гг. произошла значительная демократизация судебной системы. В декабре 1996 г. был принят Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации", в 1997 г. - федеральные законы об исполнительном производстве, о судебных приставах, о Судебном департаменте при Верховном Суде РФ, в 1998 г. - Федеральный закон "О мировых судьях в Российской Федерации", в 1999 г. - федеральные законы "О финансировании судов Российской Федерации", "О народных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации", Федеральный конституционный закон "О военных судах Российской Федерации". Необходимо существенное обновление Уголовно-процессуального и Гражданского процессуального кодексов. Судебная реформа при своем завершении должна обеспечить реализацию единых конституционных принципов правосудия и статуса судей, поднять престиж судебной власти, гарантировать ее независимость и высокий профессионализм.
Конституционно-правовые принципы организации судебной власти. Разрешением гражданских споров занимаются различные частные третейские (арбитражные) суды, административные комиссии и другие квазисудебные органы, создаваемые спорящими сторонами или действущие на постоянной основе. Но их деятельность не может называться правосудием, поскольку она осуществляется не от имени государства, и вне установленных законом процессуальных правил. Конституция РФ закрепляет четкое правило: правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом (ч. 1 ст. 118). Следовательно, только суды, учреждаемые законом на основе Конституции, и привлекаемые в установленных законом случаях к осуществлению правосудия
640
Раздел VI. Органы государственной власти в РФ
представители народа (народные, арбитражные, присяжные заседатели) вправе рассматривать уголовные, гражданские и иные дела, выносить приговоры и решения, обеспеченные государственным принуждением.
Согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 118) судебная власть в Российской Федерации осуществляется посредством четырех видов судопроизводства: конституционного, гражданского, административного и уголовного. Каждому из этих видов соответствует свой комплекс установленных законом процессуальных правил, закрепленных в кодексах и законах (Уголовно-процессуальный кодекс, Гражданский процессуальный кодекс, Арбитражный процессуальный кодекс и др.).
Конституция РФ не содержит перечня конкретных судебных инстанций, а ограничивается закреплением общего правила о том, что судебная система РФ устанавливается Конституцией РФ и федеральным конституционным законом. Отсюда вытекает, что ни один суд, входящий в судебную систему РФ, не может быть учрежден каким-либо правовым актом, кроме федерального конституционного закона. Следовательно, не могут создавать особые судебные системы и субъекты РФ, поскольку это привело бы к нарушению единства судебной системы страны. Разумеется, на территориях субъектов РФ существуют судебные органы общей и арбитражной юрисдикции, но они строятся на единых принципах всей федеральной судебной системы и признании Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ высшими судебными инстанциями. Поэтому эти суды называются федеральными судами.
Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" от 31 декабря .1996 г. закрепляет единство судебной системы, которая обеспечивается путем:
• установления судебной системы Российской Федерации Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом;
• соблюдения всеми федеральными судами и мировыми судьями установленных федеральными законами правил судопроизводства;
• применения всеми судами Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации, а также конституций (уставов) и других законов субъектов РФ;
• признания обязательности исполнения на всей территории Российской Федерации судебных постановлений, вступивших в законную силу;
Глава 25. Судебная власть 641
• законодательного закрепления единства статуса судей;
• финансирования федеральных судов и мировых судей из федерального бюджета.
Закон устанавливает твердый порядок создания и упразднения судов. Так, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, созданные в соответствии с Конституцией РФ, могут быть упразднены только путем внесения поправок в Конституцию РФ. Другие федеральные суды создаются и упраздняются только федеральным законом. Должности мировых судей и конституционные (уставные) суды субъектов РФ создаются и упраздняются законами субъектов РФ. Никакой суд не может быть упразднен, если отнесенные к его ведению вопросы осуществления правосудия не были одновременно переданы в юрисдикцию другого суда.
В настоящее время судебная система РФ состоит из следующих судов:
1) конституционная юстиция. Она включает Конституционный Суд РФ, действующий на основании- Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" от 21 июля 1994 г., а также конституционные и уставные суды в субъектах РФ, которые, однако, не составляют единой системы с федеральным Конституционным Судом;
2) суды общей юрисдикции. Они включают Верховный Суд РФ, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды автономной области и автономных округов, городские суды Москвы и Санкт-Петербурга, районные суды, а также военные суды (в гарнизонах, армиях, флотилиях и т. д.). Эти суды действуют на основе Закона РСФСР "О судоустройстве РСФСР" (в редакции Федерального закона от 2 января 2000 г.) в части, не противоречащей Федеральному конституционному закону "О судебной системе Российской Федерации". Они осуществляют правосудие по уголовным, гражданским делам и делам, возникающим из административных правонарушений. Судьями общей юрисдикции субъектов РФ являются мировые судьи, которые в пределах своей компетенции рассматривают гражданские, административные и уголовные дела в качестве суда первой инстанции. Полномочия и порядок деятельности мирового судьи устанавливаются федеральным законом и законом субъекта РФ;
3) арбитражные суды. В эту систему входят Высший Арбитражный Суд РФ, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды республик и других субъектов РФ. Арбитражные суды действуют на основе Федерального кон-
642
Раздел VI. Органы государственной власти в РФ
ституционного закона "Об арбитражных судах в Российской Федерации" от 28 апреля 1995 г. Они осуществляют правосудие путем разрешения экономических споров и рассмотрения ряда иных дел.
Федеральный конституционный закон допускает создание специализированных федеральных судов по рассмотрению гражданских и административных дел (имеются в виду трудовые, налоговые и др.), но только путем внесения изменений и дополнений в данный закон.
В Конституции РФ установлен строгий запрет на создание чрезвычайных судов. Это означает, что ни при каких, даже самых экстремальных условиях (военное или чрезвычайное положение и пр.) не могут появиться на свет какие-либо временные псевдосуды или трибуналы, выпадающие из конституционно обусловленной судебной системы и действующие без процессуальных гарантий, присущих демократическому правосудию. Следует иметь в виду, что такими судами не являются существующие ныне военные суды, которые являются частью федеральной судебной системы и рассматривают дела о преступлениях военнослужащих и лиц, приравненных к ним по закону.
Возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом самым непосредственным образом связана с порядком финансирования судов. Здесь есть определенная опасность, которая состоит в том, что если бы обязанность финансового обеспечения судов (зарплата судей, приобретение оргтехники, строительство и ремонт зданий и т. д.) взяли на себя субъекты РФ, то суды неизбежно попали бы под местное влияние и утратили свою самостоятельность. Чтобы этого не произошло, а суды действительно являлись звеньями единой федеральной судебной системы, Конституция РФ установила, что финансирование судов производится только из федерального бюджета (ст. 124). Это подтверждено и Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации", ст. 33 (ч. 5) которого устанавливает, что размер бюджетных средств, выделенных на финансирование судов в текущем финансовом году или подлежащих выделению на очередной финансовый год, может быть уменьшен лишь с согласия Всероссийского съезда судей или Совета судей РФ.

<< Предыдущая

стр. 18
(из 23 стр.)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Следующая >>