<< Предыдущая

стр. 21
(из 23 стр.)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Следующая >>

актами являются конституции, уставы краев и областей, схема управления, законы, а также положения об отдельных органах исполнительной власти республик, краев, областей, утверждаемые главой исполнительной власти субъекта РФ.
Как отмечалось, конституционный принцип равноправия субъектов РФ не исключает разнообразия форм организации государственной власти. Это особенно характерно для органов исполнительной власти, организационные формы которой различаются в каждом регионе. Рассмотрим основные черты систем органов исполнительной власти в республиках и других субъектах РФ.
Федеральные законодательные принципы. Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) избирается гражданами, проживающими на территории субъекта РФ и обладающими активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Высшим должностным лицом может быть избран гражданин Российской Федерации, обладающий пассивным избирательным правом. Это лицо не может быть одновременно депутатом законодательного органа, депутатом представительного органа местного самоуправления, не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Высшее должностное лицо избирается на срок не более пяти лет и не может избираться на указанную должность более двух сроков подряд. Наименование должности этого лица устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций.
Высшее должностное лицо:
• представляет субъект РФ в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта РФ;
• обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным органом;
• формирует высший исполнительный орган государственной власти в соответствии с законодательством субъекта РФ;
• вправе участвовать в работе законодательного органа с правом совещательного голоса.
Глава 26. Органы государственной власти субъектов РФ
709
Полномочия высшего должностного лица прекращаются досрочно, в частности, в случае его отставки в связи с выражением ему недоверия законодательным органом, вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда, его отзыва избирателями.
Конституционный Суд РФ в постановлении от 7 июля 2000 г. признал неконституционными положения Конституции Республики Алтай, "поскольку они не предусматривают необходимость четких правовых оснований отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), не устанавливают процедурных гарантий, в частности, не требуют положительного голосования большинства всех зарегистрированных избирателей субъекта Российской Федерации, что создает возможность произвольного применения данного института, особенно в случаях, когда отзыв связывается с утратой доверия по политическим мотивам.
Институт отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) может быть введен при условии установления надлежащих правовых оснований и процедур, с учетом конституционно-правового смысла института отзыва, выявленного в настоящем Постановлении".
Президент РФ вправе отрешать высшее должностное лицо от должности. Это влечет за собой отставку возглавляемого указанным лицом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.
Во всех случаях, когда высшее должностное лицо не может исполнять свои обязанности, их временно исполняет должностное лицо, установленное конституцией (уставом) или законом субъекта РФ.
В случае отрешения Президентом РФ высшего должностного лица от должности, если конституцией (уставом) или законом субъекта РФ не установлен порядок временного исполнения обязанностей высшего должностного лица, Президент РФ может назначить временно исполняющего обязанности высшего должностного лица на период до вступления в должность вновь избранного высшего должностного лица.
Законодательный орган вправе выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта РФ в случае издания им актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, если
710
Раздел VI. Органы государственной власти в РФ
такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения, а также в случае иного грубого нарушения Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан. Решение о недоверии принимается двумя третями голосов по инициативе не менее одной трети от установленного числа депутатов. Решение о недоверии влечет за собой немедленную отставку высшего должностного лица и возглавляемого им высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии. Он осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью, разрабатывает проект бюджета субъекта РФ. а также обеспечивает исполнение бюджета и др.
Этот орган вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в -соответствие с законодательством Российской Федерации изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации, а также вправе обратиться в суд.
Высшее должностное лицо субъекта РФ издает указы (постановления) и распоряжения, которые обязательны к исполнению в субъекте РФ.
В соответствии с конституционным принципом разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную законодательный орган и высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ осуществляют свои полномочия самостоятельно. Они взаимодействуют в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития субъекта РФ и в интересах его населения.
Глава 26. Органы государственной власти субъектов РФ
711
Законодательный орган может принимать участие в формировании высшего исполнительного органа, в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа, а при определенных условиях также в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
Законодательный орган вправе выразить недоверие руководителям органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в назначении которых на должность он принимал участие, что влечет немедленное освобождение их от должности или иные последствия, установленные конституцией (уставом) или законом субъекта РФ.
Споры между законодательным органом и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ по вопросам осуществления их полномочий разрешаются в соответствии с согласительными процедурами, предусмотренными Конституцией РФ, конституцией (уставом) и законом субъекта РФ, либо в судебном порядке.
Правовые акты органов государственной власти субъекта РФ, противоречащие Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, подлежат опротестованию соответствующим прокурором или его заместителем в установленном законом порядке.
Президент РФ вправе приостановить действие акта высшего должностного лица, а также действие акта органа исполнительной власти в случае противоречия этого акта Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. В этом случае высшее должностное лицо вправе обратиться в соответствующий суд для решения вопроса о соответствии изданного им или органом исполнительной власти акта Конституции РФ, федеральным законам и международным обязательствам Российской Федерации.
Президент РФ вправе обращаться в законодательный орган с представлением о приведении в соответствие с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами конституции (устава), закона субъекта РФ или иного нормативного правового акта законодательного органа. В случае возникновения разногласий Президент РФ использует согласительные процедуры для их разрешения, а в случае недостижения согласованного
712
Раздел VI. Органы государственной власти в рф
решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.
Президент РФ выносит предупреждение высшему должностному лицу субъекта РФ в случае издания этим лицом нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда. Предупреждение также выносится в случае уклонения высшего должностного лица в течение двух месяцев со дня издания указа Президента РФ о приостановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица либо органа исполнительной власти субъекта РФ от издания акта, предусматривающего отмену приостановленного акта, или от внесения в указанный акт изменений, если в течение этого срока высшее должностное лицо не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора.
Если в течение месяца со дня вынесения Президентом РФ предупреждения высшему должностному лицу это лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения, Президент РФ отрешает его от должности. В порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством, Президент вправе по мотивированному представлению Генерального прокурора РФ временно отстранить высшее должностное лицо от исполнения обязанностей в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления.
Высшее должностное лицо, полномочия которого были прекращены указом Президента РФ об отрешении указанного лица от должности, вправе обжаловать данный указ в Верховный Суд РФ в течение десяти дней со дня официального опубликования указа. Верховный Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее десяти дней со дня ее подачи.
Республики. Поскольку Конституция РФ рассматривает республики как государства, конституции республик учреждают пост главы государства, именуемого президентом, главой республики или главой государства. Пост президента учрежден в Адыгее, Башкортостане, Бурятии, Калмыкии, Ка-
Глава 2G. Органы государственной власти субъектов РФ
713
бардино-Балкарии, Ингушетии, Марий Эл, Саха (Якутия), Северной Осетии - Алании, Татарстане, Тыве, Чувашии.
В Коми функции главы государства выполняет лицо, именуемое Главой Республики, а в Карелии и Хакасии - избираемый населением Председатель правительства. В Мордовии после острой конфронтации между исполнительной и законодательной властью пост президента был упразднен, а его функции поделены между Главой Республики и Председателем правительства. В Удмуртии форма правления больше напоминает парламентскую республику, но в 2000 г. был введен пост Президента. В Дагестане Народное Собрание (парламент) созывает Конституционное Собрание, которое формирует Государственный Совет, а Председатель Государственного Совета является главой государства.
Конституционный статус главы государства (президента, главы республики) устанавливается по-разному. В некоторых республиках глава государства, подобно Президенту РФ, как бы выводится за пределы трех властей или рассматривается как участник осуществления полномочий каждой из них. Только некоторые республики объявляют главу государства главой исполнительной власти, он иногда объявляется высшим должностным лицом республики. Обычно предусматривается, что он выступает гарантом Конституции республики и государственного суверенитета, прав и свобод человека, представляет республику в отношениях с Российской Федерацией и др. Главе государства всегда предоставляется право подписывать и обнародовать законы республики, а также законодательной инициативы. В соответствии с представлениями, распространенными в ряде республик о суверенном характере их государства, президенты таких республик наделяются полномочиями руководить внешней политикой, назначать представителей в иностранные государства и международные организации и пр. В решении главного вопроса об отношениях с правительством существуют большие различия.
Конституции определяют срок полномочий главы государства в 4-5 лет. Он избирается гражданами своей республики на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Обычно устанавливается, что главой государства может стать гражданин данной республики в возрасте не моложе 35 лет, а иногда и не старше 60-65 лет. Конституционный Суд РФ в постановлении от 27 апреля 1998 г. по делу о проверке положений Конституции и законов Республики Башкортостан признал, что положения, устанавливающие такие дополни-
714
Раздел VI. Органы государственной власти в Рф
тельные условия реализации гражданами пассивного избирательного права на выборах Президента Республики Башкортостан, как достижение кандидатом минимального (35 лет) и максимального (65 лет) возраста, а также продолжительность его проживания на территории Республики Башкортостан, не соответствующими Конституции РФ. Запрещается избрание одного и того же лица на пост президента более двух сроков подряд (в многонациональном Дагестане представитель одной и той же национальности не может быть избран Председателем Государственного Собрания два срока подряд). В ряде республик (Калмыкия, Тыва, Кабардино-Балкария) одновременно с президентом избирается вице-президент.
Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ, принятый в 1994 г., предоставлял на усмотрение субъекта РФ установление дополнительных условий приобретения пассивного избирательного права, связанных с достижением определенного возраста или со сроком проживания на определенной территории Российской Федерации. Республики восприняли это как право устанавливать требование республиканского гражданства и знания наряду с русским другого государственного языка, т. е. языка титульной национальности. Повсюду (кроме Ингушетии, Калмыкии, Северной Осетии - Алании, Удмуртии, Чувашии) закреплено требование проживания в течение определенного срока на территории республики. Условие проживания на территории республики не менее 10 лет, дающее право быть избранным Президентом Республики (Главой Республики, Председателем Государственного Совета), установлено в Адыгее, Башкортостане, Бурятии, Кабардино-Балкарии, Коми, Татарстане. Стаж проживания не менее 15 лет введен в Тыве и Саха (Якутия). В Адыгее Конституция предусматривает, что при общем стаже не менее 10 лет, не менее одного года должно предшествовать дню выборов, а в Бурятии при общем стаже проживания в республике не менее 10 лет на день выборов кандидат в президенты должен иметь стаж проживания в республике не менее 3 лет. В Карелии требование срока как бы дифференцируется: не менее 7 лет до выборов либо проживание в республике не менее 10 лет после достижения совершеннолетия. Положения о цензах оседлости пришли в противоречие с Федеральным законом от 19 сентября 1997 г. и в соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 24 июня 1997 г. подлежат отмене.
Глава 26. Органы государственной власти субъектов РФ
715
Глава государства пользуется неприкосновенностью. Конституции республик закрепляют порядок отрешения его от должности. Этот порядок во многом схож с аналогичным порядком, предусмотренным в федеральной Конституции. В Кабардино-Балкарии Президент может быть отрешен от должности на основании референдума. В организации исполнительной власти и ее соотношений с полномочиями главы государства республики можно выделить несколько основных разновидностей.
1. Правительство является органом исполнительной власти, подотчетным президенту республики (главе республики), хотя ответственно и перед парламентом. В Татарстане Президент возглавляет систему органов государственного управления и обеспечивает их взаимодействие с Государственным Советом (парламентом). Он представляет Государственному Совету на утверждение кандидатуру на пост Премьер-министра и по согласованию с Государственным Советом формирует Кабинет Министров с правом освобождать от должности Премьер-министра и членов Кабинета. По представлению Президента Государственный Совет образует и упраздняет министерства и государственные комитеты.
В Башкортостане Президент является высшим должностным лицом, он назначает премьер-министра с согласия Государственного Собрания (парламента) и руководит деятельностью Кабинета Министров. Кабинет Министров проводит выработанную Государственным Собранием и Президентом внутреннюю и внешнюю политику Республики. В Кабардино-Балкарии Президент является главой государства и исполнительной власти, высшим должностным лицом. Кабинет Министров подотчетен Президенту, является исполнительным органом государственной власти. Его структура закреплена Конституцией. Схожее положение существует в Северной Осетии - Алании, Карачаево-Черкесии, Ингушетии. В Чувашской Республике Кабинет Министров - Правительство является органом исполнительной власти и осуществляет свою деятельность под руководством Президента, которому и подотчетен. Кабинет министров ответственен перед Президентом, который сам принимает решение об отставке Кабинета, одновременно формируя новый состав Кабинета. Выражение недоверия Президенту и его отставка влекут за собой отставку всех членов Кабинета Министров.
В Республике Саха (Якутия) Президент с предварительного согласия Палаты Республики назначает Председателя
716
Раздел VI. Органы государственной власти в РФ
Правительства, его заместителей и ведущих министров, а с согласия другой палаты парламента - Палаты представителей назначает и освобождает от должности других министров и руководителей государственных комитетов. Президент принимает отставку Правительства, возглавляет систему органов государственного управления, обеспечивая взаимодействие с высшими органами государственной власти Республики. Но работой Правительства руководит его Председатель. Правительство разрабатывает и осуществляет социально-экономическую политику и несет за ее реализацию всю полноту ответственности.
В Калмыкии Президент является главой исполнительной власти, входящей в единую систему исполнительной власти Российской Федерации, он устанавливает структуру органов исполнительной власти, а создание Правительства или Кабинета Министров не предусмотрено.
В данной группе республик правительство фактически работает под непосредственным руководством главы государства.
2. Глава государства возглавляет систему исполнительной власти и является председателем Правительства. В Республике Коми Глава Республики является главой государства и Правительства, возглавляет систему государственного управления и обеспечивает взаимодействие с республиканскими и федеральными органами государственной власти. Он представляет Государственному Совету ежегодные доклады о положении в Республике и программу деятельности исполнительной власти на предстоящий период, с согласия Государственного Совета формирует структуру органов государственного управления, формирует Правительство, назначая и особождая от должности министров и других руководителей и др.
В Республике Бурятия Президент является главой Республики и ее исполнительной власти, Председателем Правительства. Он назначает членов Правительства с согласия Народного Хурала, представляет ему предложения об образовании и упразднении министерств и государственных комитетов, Правительство представляет Народному Хуралу программу предстоящей деятельности. Схожее положение закреплено Конституцией Республики Тыва. В Карелии главой исполнительной власти и высшим должностным лицом республики является избираемый населением Председатель Правительства. Он представляет на утверждение Законодательного Собрания структуру исполнительной власти, на-
Глава 26. Органы государственной власти субъектов РФ
717
значает и освобождает министров и руководителей других ведомств (некоторые из них назначаются с согласия Палаты Республики Законодательного Собрания), формирует Правительство и др.
В этой группе республик имеет место прямое слияние функций главы государства и главы правительства в одном лице.
3. Формирование Правительства и организация исполнительной власти осуществляются коллегиальными органами. В Дагестане руководство исполнительной властью осуществляет Государственный Совет, состав которого учитывает специфику многонационального характера населения, обеспечивая представительство различных национальностей. Государственный Совет состоит из 14 человек и формируется Конституционным Собранием, созываемым Народным Собранием (парламентом). Государственный Совет образует Правительство, которое является исполнительно-распорядительным органом государственной власти, но формируется также на основе представительства основных национальностей.
Полномочия органов исполнительной власти весьма многообразны. В качестве примера приведем полномочия Главы Республики и Правительства Карачаево-Черкесской Республики, Конституция которой была принята "в 1996 г. (ст. 68- 73 и ст. 93).
Глава Карачаево-Черкесской Республики:
• обеспечивает права и свободы граждан Карачаево-Черкесской Республики, безопасность и территориальную целостность Карачаево-Черкесской Республики;
• обеспечивает соблюдение Конституции и законов Российской Федерации, их прямое действие и непосредственное применение на территории Карачаево-Черкесской Республики, а также в пределах своих полномочий - точное и неукоснительное соблюдение Конституции и законов Карачаево-Черкесской Республики;
• представляет Карачаево-Черкесскую Республику в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и в международных и внешнеэкономических связях;
• подписывает договоры и соглашения от имени органов государственной власти Карачаево-Черкесской Республики;
• назначает с согласия Народного Собрания Карачаево-Черкесской Республики официальных представителей Карачаево-Черкесской. Республики;
• согласовывает с федеральными органами государственной власти назначение и особождение должностных лиц федеральных органов на территории Карачаево-Черкесской Республики совме-
718 Раздел VI. Органы государственной власти в РФ
стно с Председателем Народного Собрания Карачаево-Черкесской Республики;
• участвует от имени Карачаево-Черкесской Республики в осуществлении своих полномочий по предметам совместного ведения, входящих в совместное ведение органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти Карачаево-Черкесской Республики;
• подписывает и обнародует законы, принятые Народным Собранием Карачаево-Черкесской Республики, либо возвращает их для повторного рассмотрения в порядке, установленном законом Карачаево-Черкесской Республики;
• назначает Председателя Правительства Карачаево-Черкесской Республики с согласия Народного Собрания Карачаево-Черкесской Республики;
• по предложению Председателя Правительства Карачаево-Черкесской Республики и с согласия Народного Собрания Карачаево-Черкесской Республики назначает на должность заместителей Председателя Правительства Карачаево-Черкесской Республики;
• с согласия Народного Собрания Карачаево-Черкесской Республики утверждает структуру органов исполнительной власти и схему управления Карачаево-Черкесской Республикой;
• формирует Правительство Карачаево-Черкесской Республики, назначает на должности и освобождает от должностей руководителей органов исполнительной власти Карачаево-Черкесской Республики;
• принимает решение об отставке Правительства Карачаево-Черкесской Республики или отдельных его членов;
• вправе приостанавливать или отменять действие актов Правительства Карачаево-Черкесской Республики, министерств и ведомств Карачаево-Черкесской Республики, других подведомственных ему органов исполнительной власти в случае противоречия их Конституции Российской Федерации, федеральным законам, Конституции и законам Карачаево-Черкесской Республики и актам Главы Карачаево-Черкесской Республики;
• имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Карачаево-Черкесской Республики;
• обращается к Народному Собранию Карачаево-Черкесской Республики с ежегодными посланиями, в случае необходимости информирует его о положении в Карачаево-Черкесской Республике, наиболее важных вопросах обеспечения прав и законных интересов Карачаево-Черкесской Республики и защиты его многонационального народа;
• по согласованию с Народным Собранием Карачаево-Черкесской Республики дает согласие Генеральному прокурору Российской
Глава 26. Органы государственной власти субъектов РФ
719
Федерации на назначение на должность Прокурора Карачаево-Черкесской Республики, Центральному банку Российской Федерации - на назначение на должность и освобождение от должности начальника главного управления Центрального банка Российской Федерации по Карачаево-Черкесской Республике;
• осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, решениями Правительства Российской Федерации, Конституцией и законами Карачаево-Черкесской Республики, договорами и соглашениями Российской Федерации и Карачаево-Черкесской Республики о разграничении предметов ведения и полномочий.
При выражении недоверия Правительству Карачаево-Черкесской • Республики или его отдельным членам Народным Собранием Карачаево-Черкесской Республики Глава Карачаево-Черкесской Республики вправе распустить Правительство Карачаево-Черкесской Республики или освободить от должности отдельных его членов либо отклонить выраженное недоверие. При повторно выраженном в течение трех месяцев недоверии Правительству Карачаево-Черкесской Республики и его отдельным членам Глава Карачаево-Черкесской Республики в течение двух недель распускает Правительство Карачаево-Черкесской Республики либо освобождает от должности отдельных его членов. Глава Карачаево-Черкесской Республики обладает правом законодательной инициативы в Народном Собрании Карачаево-Черкесской Республики.
Проекты законодательных актов, внесенные Главой Карачаево-Черкесской Республики, рассматриваются Народным Собранием Карачаево-Черкесской Республики в первоочередном порядке;
• вправе присутствовать на заседаниях Народного Собрания Карачаево-Черкесской Республики;
• обладает правом внеочередного выступления на заседаниях Народного Собрания Карачаево-Черкесской Республики.
• награждает государственными наградами Карачаево-Черкесской Республики и присваивает почетные звания Карачаево-Черкесской Республики;
• представляет к награждению государственными наградами и присвоению почетных званий Российской Федерации;
• поддерживает ходатайства о помиловании граждан Карачаево-Черкесской Республики, осужденных федеральными судами.
Глава Карачаево-Черкесской Республики имеет право:
• обращаться к Президенту Российской Федерации с ходатайством об отмене постановлений и распоряжений Правительства России-
720
Раздел VI. Органы государственной власти в РФ
ской Федерации, изданных в сфере совместного ведения Российской Федерации и Карачаево-Черкесской Республики, в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам, указам Президента Российской Федерации;
• обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Глава Карачаево-Черкесской Республики может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Карачаево-Черкесской Республики и органами местного самоуправления Карачаево-Черкесской Республики, а также между органами местного самоуправления Карачаево-Черкесской Республики.
Правительство Карачаево-Черкесской Республики:
• разрабатывает и представляет на утверждение Народному Собранию Карачаево-Черкесской Республики проект республиканского бюджета и программу социально-экономического развития Карачаево-Черкесской Республики и отчеты об их исполнении;
• управляет республиканской собственностью;
• обеспечивает проведение в Карачаево-Черкесской Республике единой государственной политики в области экономики, культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии, спорта;
• осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
• координирует деятельность органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами Карачаево-Черкесской Республики;
• обеспечивает взаимодействие с органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий;
• осуществляет иные полномочия в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Конституцией и законами Карачаево-Черкесской Республики, актами Главы Карачаево-Черкесской Республики.
Края, области и другие субъекты РФ. Как и республики, края, области и другие субъекты РФ самостоятельно формируют систему органов исполнительной власти на своей территории. Правовой базой для этого выступает устав, а также законы, принимаемые собственными представительными органами, и правовые акты глав администраций. В связи с отсутствием предусмотренного Конституцией РФ федераль-
Глава 26. Органы государственной власти субъектов РФ
721
ного закона об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ значительное число вопросов организации исполнительной власти регулируется указами Президента РФ. По мере развития законодательной базы субъектов РФ нормы президентских указов теряют свою силу.
В отличие от республик, многие края и области руководствуются не только уставами, но и так называемой схемой управления, которая призвана обеспечить комплексное управление субъектом РФ по всем важнейшим вопросам. Схема включает в себя перечень субъектов и объектов управления, характеристику функций органов исполнительной власти и порядок их взаимоотношений, процедуру принятия решений и т. д. Такой документ предопределяет систему органов исполнительной власти и в определенной степени связывает главу администрации в его действиях по перестройке аппарата исполнительной власти. Например, схема управления Тверской областью включает 109 различных подразделений аппарата главы администрации, управлений, комитетов, отделов администрации, иных предприятий, учреждений, организаций.
Функции исполнительной власти на территории субъекта РФ осуществляет система органов исполнительной власти, возглавляемая соответствующей администрацией.
Систему органов исполнительной власти образуют три основные группы органов:
1) органы, составляющие аппарат главы администрации;
2) управления, комитеты, отделы и прочие службы администрации, находящиеся в двойном подчинении с преобладанием подчинения главе администрации;
3) территориальные органы федеральных министерств и ведомств, входящие в систему органов исполнительной власти субъекта РФ, но имеющие ярко выраженную вертикальную подчиненность. Кроме того, в субъектах РФ действуют различные коммерческие предприятия, созданные на базе бывших подразделений краевых, областных органов, и подведомственные администрации, а также различные общественные советы при соответствующих администрациях и их главах.
В задачи администрации входят обеспечение соблюдения Конституции РФ и законов, указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, представительство, руководство местными органами власти, защита интересов области в федеральных органах власти.
Администрация состоит из главы администрации, часто именуемого губернатором, а в Москве - мэром, и его
722
Раздел VI. Органы государственной власти в РФ
заместителей, руководителей многочисленных управленческих структур. В предшествующие годы глава администрации назначался и освобождался от должности Президентом РФ, но теперь повсюду избирается - в большинстве субъектов РФ населением, но в отдельных - законодательным органом.
Этот вопрос - о порядке избрания главы администрации в контексте взаимоотношений исполнительной и законодательной властей в субъектах РФ послужил поводом двух решений Конституционного Суда РФ.
В постановлении от 18 января 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава Алтайского края Конституционный Суд РФ отметил, что если главу администрации избирает законодательное собрание, то тем самым законодательное собрание превращено в своеобразную избирательную коллегию, решение которой подменяет прямое волеизъявление избирателей. Такой порядок избрания не соответствует Конституции РФ и действующему законодательству. Избранный в таком порядке глава администрации не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти, поскольку ни законодательная, ни исполнительная власть не вправе определять одна для другой ее представителя, в том числе в федеральных органах. Такое раздельное представительство (в Совете Федерации Федерального Собрания РФ. - Прим. авт.) становится бессмысленным, если оба представителя - председатель законодательного собрания и глава администрации - избраны одним и тем же органом.
Конституционный Суд РФ также высказался в пользу признания за главой администрации права роспуска законодательного собрания субъекта РФ. Такая мера при определенных условиях может выступать в качестве одного из противовесов, способствующих балансу полномочий исполнительной и законодательной властей. То же касается права вето и права главы администрации подписывать законы, принимаемые представительным органом субъекта РФ, поскольку право вето и промульгация (подписание и обнародование) законов главой государства являются существенным элементом законотворческой процедуры, обеспечивающим разделение властей, как гарантию от возможных ошибок. В результате закон, принятый органом законодательной власти, обретает силу правового акта единой государственной власти. Принятие и промульгация законов одним и тем же органом нарушили бы баланс властей в сфере законотворчества. Все это, отметил Конституционный Суд РФ, существенно и для законодательного процесса на уровне субъекта РФ, где промульгация в принципе осуществляется главой администрации. Глава
Глава 26. Органы государственной власти субъектов РФ
723
администрации тем самым приобретает право вето в отношении принятых законодательными органами законов, а также право подписать и обнародовать закон. Устав может уравновесить эти полномочия путем закрепления порядка преодоления вето главы администрации и его обязанности подписать закон при выполнении определенных условий.
Конституционный Суд РФ подтвердил и ряд других прав главы администрации в соответствии с принципом разделения властей (утверждение структуры администрации, право освобождать от должности подчиненных руководителей и др.).
Конституционный принцип самостоятельности исполнительной власти субъекта РФ неизбежно оказывается нарушенным, если вводится право представительного органа утверждать структуру Ср-вета администрации. Определение этой структуры относится к полномочиям главы администрации, поскольку он несет ответственность за деятельность исполнительной власти. По этой же причине нельзя ограничивать главу администрации в праве освобождать от должности должностных лиц без согласия законодательного органа. Не может быть истолковано иначе как ограничение полномочий главы администрации право представительного органа выражать недоверие должностным лицам администрации, если решение о недоверии понимается как основание для обязательного ухода в отставку соответствующих должностных лиц. Сбалансированность полномочий и стабильность .двух властей могут быть достигнуты только в том случае, если полномочия одного органа уравновешиваются адекватными полномочиями другого.
Как несоответствующая принципу разделения властей была расценена Судом обязанность главы администрации ежегодно представлять законодательному органу доклад о своей деятельности и деятельности исполнительной государственной власти, если при этом вводится общая подотчетность исполнительной власти по всем вопросам ее компетенции власти законодательной с правом последней давать какие-либо указания или принимать решения, непосредственно влекущие ответственность должностных лиц исполнительной власти.
Вопросы взаимоотношений главы администрации с законодательным органом нашли свое разрешение и в другом решении Конституционного Суда РФ - по делу о проверке конституционности ряда положений Устава Читинской области.
В постановлении от 1 сревраля 1996 г. Конституционный Суд РФ подтвердил, что законы, принятые законодательным органом субъекта РФ, должны подписываться не его председателем, а главой администрации. Суд также высказался против лишения главы администрации права освобождать подчиненных ему лиц
24 М. В. Баглай "Конституционное право РФ"
Раздел VI. Органы государственной власти в РФ
: без согласия законодательного органа. При этом Суд отметил, что освобождение от должности с согласия Думы фактически лишает администрацию области возможности действовать в качестве самостоятельного исполнительного органа государственной власти в условиях разделения властей.
Конституционный Суд в данном деле снова отверг подотчетность администрации по отношению к законодательному органу по вопросам своей компетенции. Он отметил, что сама по себе-обязанность исполнительной власти отчитываться в установленном порядке по определенным вопросам перед представительной (законодательной) властью вытекает из природы исполнительной власти как власти, исполняющей закон, что объясняет необходимость соответствующего парламентского контроля, например по вопросам бюджета. Однако неограниченное расширение полномочий Думы, в том числе в определении форм и методов осуществляемого ею контроля, создает возможность фактического превращения администрации из самостоятельного исполнительного органа государственной власти в орган Думы. Это несовместимо с принципом разделения властей и принципом самостоятельности органов законодательной и исполнительной власти, закрепленными в ст. 10 Конституции РФ.
В уставах субъектов РФ закрепляется порядок отрешения главы администрации от должности. Однако иногда возможность отстранения от должности главы администрации связывается с решением суда общей юрисдикции или арбитражного суда, подтверждающих наличие в его действиях лризнаков грубого нарушения Конституции РФ, федеральных законов, уставов, законов субъекта РФ. В связи с этим Конституционный Суд РФ в решении по "алтайскому делу", отметил, что освобождение главы администрации от должности не может основываться на судебном решении о наличии лишь неких "признаков" какого-либо нарушения, поскольку это делает основания особождения по существу неопределенными. Кроме того, в силу ст. 49 (ч. 1) Конституции РФ заключение прокурора о наличии в действиях главы администрации признаков преступления может служить основанием лишь для временного отстранения его от должности, Суд постановил, что норма Устава может считаться конституционной только при условии, что она предполагает освобождение главы администрации-от должности лишь на основании вступившего в силу решения суда о незаконности его действий или решений либо временное его отстранение от должности до вынесения приговора по обвинению в совершении преступления.
Следует отметить, что в ряде областей (Ленинградская, Курганская), в краях (Ставропольский), городе федерально-
Глава 26. Органы государственной власти субъектов РФ 725
го значения Москве термин "администрация" заменен на термин "правительство", что отражает стремление этих субъектов РФ к уравнению своих государственно-правовых форм с республиканскими. Однако во всех случаях глава администрации (правительства) избирается на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Вопрос о возрасте главы администрации решается по-разному, но обычно в уставах устанавливаются сроки проживания на территории субъекта РФ как условие для занятия должности главы администрации (мэра, губернатора). В соответствии с Федеральным законом в уставах Алтайского края, Липецкой, Московской, Новосибирской, Псковской, Томской, Читинской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов и ряда других субъектов РФ определено, что главой администрации может быть избран гражданин РФ не моложе 30 лет, постоянно проживающий на территории данного субъекта РФ не менее одного года. Но другие уставы (Курганской, Свердловской, Тамбовской областей) предусматривают более длительный срок - не менее 5 лет, а в Москве - 10 лет. Наряду с этим в Вологодской, Тверской областях уставами предусмотрено как условие избрания губернатором постоянное проживание на территории области, но не указывается срок проживания.
Полномочия главы администрации весьма широки. Для примера приведем полномочия губернатора и правительства Свердловской области, закрепленные в ст. 46 и 55 Устава Свердловской области. Губернатор Свердловской области:
• обеспечивает и защищает права и свободы граждан, территориальную целостность Свердловской области, законность и правопорядок;
• подписывает и обнародует законы Свердловской области;
• определяет основные направления внутренней политики и развитие международных и внешнеэкономических связей Свердловской области;
• представляет Свердловскую область во внутренних и в международных отношениях, назначает и отзывает в соответствии с областным законом представителей Свердловской области, ведет переговоры и подписывает договоры Свердловской области;
• обеспечивает взаимодействие органов исполнительной власти Свердловской области с Законодательным собранием;
• вправе присутствовать на заседаниях палат Законодательного собрания;
• ежегодно представляет областной Думе и Палате представителей проект областного бюджета, а также доклады о внутреннем и внешнем положении области;

726
Раздел VI. Органы государственной власти в РФ .
• утверждает по представлению председателя правительства структуры исполнительной власти;
• назначает и особождает с согласия областной Думы председателя правительства Свердловской области, назначает по представлению председателя правительства его заместителей и членов правительства, принимает отставку правительства Свердловской области, председателя, заместителей председателя и членов правительства; вправе отменять либо приостанавливать полностью или в части действие актов правительства, его структурных подразделений;
• представляет для назначения кандидатуры начальника управления внутренних дел Свердловской области, председателя комитета по управлению государственным имуществом, начальника финансового управления;
• назначает и особождает от должности по представлению председателя правительства руководителей структурных подразделений правительства области;
• представляет областной Думе кандидатуры для избрания судьями Уставного Суда;
• согласовывает кандидатуру для назначения на должность прокурора Свердловской области;
• назначает выборы депутатов в палаты Законодательного собрания в соответствии с областным законом;
• награждает наградами Свердловской области, присваивает почетные звания и классные чины;
• распоряжается средствами фонда губернатора Свердловской области;
• учреждает, формирует, возглавляет Совет общественной безопасности Свердловской области и иные совещательные и вспомогательные органы при губернаторе Свердловской области;
• осуществляет иные полномочия, возложенные на него настоящим Уставом и законами области, а также вытекающие из договорных обязательств Свердловской области.
Правительство Свердловской области правомочно решать все вопросы государственного управления, которые согласно Уставу Свердловской области не входят в компетенцию губернатора. В пределах своих полномочий оно:
• разрабатывает текущие и перспективные государственные программы социально-экономического развития Свердловской области, проект областного и консолидированного бюджета Свердловской области, определяет источники доходов и направления расходования валютных и внебюджетных фондов области, обеспечивает выполнение принятых программ и бюджета; представляет отчеты Законодательному собранию об исполнении бюджета;
Глава 26. Органы государственной власти субъектов РФ
727
• разрабатывает и реализует финансовую, инвестиционную политику в области; осуществляет меры по ограничению монополистической деятельности и развитию предпринимательства; в соответствии с законодательством управляет и распоряжается областной собственностью; содействует укреплению банковской, денежной и кредитной системы;
• проводит государственную политику ценообразования и оплаты труда, содействует организации государственного страхования и единой системы учета и статистики;
• разрабатывает и реализует меры по развитию социальной сферы области, росту благосостояния населения, охране труда и здоровья народа; организует системы социальной защиты населения, адресной социальной помощи и их функционирование;
• осуществляет мероприятия по воспитанию, образованию, охране семьи, материнства и детства; разрабатывает и реализует меры по развитию культуры и науки; разрабатывает и реализует государственную молодежную политику;
• осуществляет мероприятия по развитию объектов жилищно-коммунального хозяйства, энергетики, транспорта, связи;создает условия для развития жилищного строительства, предприятий торговли, бытового обслуживания населения; осуществляет мероприятия по защите прав потребителя;
• организует строительство объектов за счет областного бюджета, утверждает градостроительные нормативы, градостроительную документацию, организует лицензирование строительного производства;
• разрабатывает и обеспечивает выполнение программ по охране природы, рациональному природопользованию; выдает лицензии на недропользование; организует контроль за соблюдением природоохранного законодательства;
• обеспечивает рациональное размещение производительных сил; содействует комплексному экономическому и социальному развитию городов и населенных пунктов Свердловской области;
• разрабатывает и реализует меры по защите интересов области, охране всех форм собственности и общественного порядка, по обеспечению, защите прав и свобод граждан;
• осуществляет в пределах своих полномочий мероприятия по обеспечению государственной безопасности;
• оспаривает в суде противоречащие законодательству акты органов местного самоуправления;
• осуществляет внешнеэкономическую деятельность;
• утверждает положения о структурных подразделениях правительства, согласовывает назначение на должности руководителей территориальных федеральных органов, кроме перечисленных в ст. 4G;

728 Раздел VI. Органы государственной власти в РФ
• назначает и особождает от должности работников аппарата и руководителей отделов аппарата;
• осуществляет иные полномочия, предусмотренные Уставом и законами Свердловской области.
§ 3. Органы законодательной власти субъектов Российской Федерации
Законодательные (представительные) органы в субъектах РФ олицетворяют народное представительство и осуществляют главным образом законодательные функции. Их положение в системе органов государственной власти определяется принципом разделения властей, который закреплен во всех конституциях и уставах. Однако в вопросах компетенции и особенно во взаимоотношениях с исполнительной властью законодательные (представительные) органы различных субъектов РФ неодинаковы. Различия касаются и форм организации законодательного процесса, процедуры рассмотрения вопросов.
В некоторых регионах периодически возникают кон-фронтационные отношения между законодательной и исполнительной властью, и тогда законодательный орган, всячески препятствуя деятельности администрации, как бы выходит на авансцену политической борьбы, подчеркивает свою самостоятельность. Но в спокойной обстановке роль этих органов кажется менее заметной, поскольку самые принципиальные вопросы государственной жизни регулируются федеральным законодательством, а в решении насущных проблем региона доминирующую роль играет исполнительная власть. Однако сказанное не ослабляет фундаментального значения органов народного представительства для демократической организации государственной власти.
Федеральные законодательные принципы. Эти принципы закреплены в Федеральном законе об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В Законе установлено, что законодательный орган государственной власти является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта РФ. Его наименование и структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ. Число депутатов законодательного органа также устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ. Срок полномочий депутатов одного созыва устанавливается
Глава 26. Органы государственной власти субъектов РФ
729
конституцией (уставом) субъекта РФ и не может превышать 5 лет. Число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается законодательным органом самостоятельно. Законодательный орган государственной власти субъекта РФ является правомочным, если в состав указанного органа избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов.
Право законодательной инициативы в законодательном органе субъекта РФ принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа), представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта РФ право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта РФ.
В случае отклонения высшим должностным лицом закона указанный закон может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Закон, одобренный в ранее принятой редакции, не может быть повторно отклонен высшим должностным лицом и подлежит обнародованию в срок, установленный конституцией (уставом) и законом, субъекта РФ.
Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта могут быть прекращены досрочно в случае роспуска указанного органа высшим должностным лицом или вступления в силу решения соответствующего суда.
Высшее должностное лицо вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного органа в случае принятия данным органом конституции (устава) и закона, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный орган не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения.
Законодательный орган принимает конституцию (устав) и поправки к ней законы субъекта РФ, осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта РФ и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в пределах полномочий субъекта РФ, осуществляет иные полномочия.
Законом субъекта РФ утверждается бюджет и отчет о его исполнении, представленные высшим должностным ли-
730
Раздел VI. Органы государственной власти в РФ
цом или руководителем высшего исполнительного органа государственной власти, устанавливается порядок проведения выборов в органы местного самоуправления, устанавливаются налоги и сборы, установление которых отнесено федеральным законом к ведению субъекта РФ, а также порядок их взимания, устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью субъекта РФ, устанавливается порядок проведения выборов в законодательный орган субъекта РФ, а также выборов высшего должностного лица, утверждается схема управления субъектом РФ, определяется структура высшего исполнительного органа и др.
Если законодательный орган в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда и после истечения данного срока судом установлено, что в результате были созданы препятствия для реализации полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, Президент РФ выносит предупреждение законодательному органу субъекта РФ.
Если же в течение трех месяцев после этого законодательный орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решений суда, Президент РФ вносит в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске этого органа власти. Государственная Дума в течение двух месяцев обязана рассмотреть указанный проект федерального закона. Полномочия законодательного органа прекращаются со дня вступления в силу федерального закона о его роспуске.
Депутаты избираются гражданами Российской Федерации, проживающими на территории субъекта РФ и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом. Депутатом может быть избран гражданин РФ, обладающий в соответствии с федеральным законом, конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ пассивным избирательным правом. Выборы проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
В течение срока своих полномочий депутат не может быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, судьей, занимать иные государственные должности Российской Федерации, государ-
Глава 26. Органы государственной власти субъектов РФ
731
ственные должности федеральной государственной службы, иные государственные должности субъекта РФ или государственные должности государственной службы субъекта РФ. В случае, если деятельность депутата осуществляется на профессиональной постоянной основе, указанный депутат не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.
Депутат обладает неприкосновенностью в течение всего срока его полномочий. Он не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержан, арестован, подвергнут обыску или допросу без согласия законодательного органа субъекта РФ, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнут личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.
В случае возбуждения дела, предусматривающего уголовную или административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, в отношении действий депутата, не связанных с осуществлением им своих полномочий, по завершении дознания, предварительного следствия или производства по административным правонарушениям такое дело не может быть передано в суд без согласия законодательного органа субъекта РФ. Депутат не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока его полномочий.
Федеральный судебный контроль. Принципиальный и важный вопрос связан с возможностью федеральных судов, находящихся на территории того или иного субъекта РФ, отменять законы, принятые законодательным органом этого субъекта РФ в случае их противоречия федеральному закону. Длительное время суды по протесту прокуроров объявляли такие законы недействительными, т. е. утрачивающими силу с самого момента их принятия. Конституционный Суд РФ рассматривал запрос по этому вопросу и установил в постановлении от 11 апреля 2000 г., что суды не вправе объявлять законы субъектов РФ недействительными (это, в частности, нарушает принцип разделения властей, ибо означает вторжение судебной власти в прерогативы парламента). В то же время было признано конституционным объявлять закон субъекта РФ, противоречащий федеральному закону, недействующим, т. е. не подлежащим приме-
732
Раздел VI. Органы государственной власти в РФ
нению, что влечет необходимость его приведения в соответствие с федеральным законом законодательным органом субъекта РФ. При этом, естественно, сохраняется конституционное право соответствующих органов и лиц обращаться в Конституционный Суд РФ с требованием о проверке конституционности федерального закона или закона субъекта РФ.
Республики. Наиболее распространенными общеупотребительными наименованиями представительных органов республик являются: Государственный Совет, Государственное Собрание, Народное Собрание, Законодательное Собрание, Парламент. Некоторые республики именуют свои представительные органы с учетом национальной терминологии (Народный Хурал в Бурятии и Калмыкии, Верховный Хурал - парламент в Тыве, Народное Собрание - Халньа Гулам - парламент в Ингушетии и др.). Конституции закрепляют их как высшие законодательные и представительные органы государственной власти, а решения этих органов иногда наделяются высшей юридической силой на территории республики (Калмыкия и др.), несмотря на то, что основы конституционного строя РФ провозглашают верховенство Конституции РФ на всей территории страны.
Представительные органы в республиках избираются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Депутатом, как правило, может быть избран гражданин республики, достигший 21 года, имеющий право участвовать в выборах и проживающий в республике определенное количество лет. Сроки полномочий парламентов колеблются в пределах 4-5 лет.
Порядок избрания в законодательный орган иногда отклоняется от положений, установленных федеральными законами, что приводит к нарушению важнейшего принципа представительной демократии: равенства голосов избирателей. Так, в Башкортостане Законом о выборах депутатов Государственного Собрания от 13 октября 1994 г. было предусмотрено, что для регистрации в избирательном округе кандидата в депутаты требуется собрать в его поддержку подписи не менее 5 процентов от общего числа избирателей округа, хотя по Федеральному закону максимальное число подписей не может превышать двух процентов. Этим же законом Башкортостана была введена обязанность предоставления в окружную избирательную комиссию списка из не менее 100 человек, проголосовавших за выдвижение в кандидаты в депутаты, хотя Федеральный закон этого не
Глава 26. Органы государственной власти субъектов РФ
733
предусматривает (выдвинуть кандидата может даже один человек, причем допускается даже самовыдвижение).
Конституционный Суд РФ в постановлении от 21 июня 1996 г. по делу о проверке положений Закона Республики Башкортостан напомнив, что субъект РФ вправе наряду с основными гарантиями избирательных прав граждан, закрепленными Федеральным законом, установить в своем законе дополнительные гарантии этих прав, указал, что, завысив требования, республиканский закон поставил граждан Башкортостана в неравные условия с гражданами других субъектов РФ. На этом основании упомянутые положения закона были признаны не соответствующими Конституции РФ.
Нарушение равного участия граждан в избрании представительного органа стало предметом рассмотрения Конституционным Судом РФ дела о проверке конституционности Закона Чувашской Республики от 26 августа 1994 г. о выборах депутатов Государственного Совета.
Выборы в Государственный Совет Чувашской Республики проводились в марте, мае и июне 1994 г. на основе Закона от 24 ноября 1993 г. "О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики" в редакции от 20 января 1994 г. При этом из установленного Конституцией Чувашской Республики общего численного состава Государственного Совета, равного 47 депутатам, были избраны 44 депутата. Для завершения формирования Государственного Совета на 27 ноября 1994 г. был назначен еще один тур выборов. Одновременно вновь избранный состав Государственного Совета 26 августа 1994 г. принял Закон "О внесении- изменений и дополнений в Закон "О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики". Этим Законом, в частности, было исключено положение о том, что избранным по большинству голосов считается кандидат в депутаты, получивший при повторном голосовании не менее 25 процентов от числа голосов граждан, внесенных в списки избирателей.4 декабря 1994 г. в результате проведения последнего этапа повторного голосования на основе Закона в новой редакции были доизбраны все остальные члены Государственного Совета Чувашской Республики.
Конституционный Суд РФ в постановлении от 10 июля 1995 г. отметил, что Государственный Совет Чувашской Республики был не вправе распространять действие новых норм на регулирование отношений по выборам в представительный орган государственной власти Чувашской Республики, который начал формироваться в марте 1994 г. в соответствии с прежним порядком. Новые положения Закона изменили правила подсчета голосов в процессе проведе-
734
Раздел VI. Органы государственной власти в РФ
ния выборов, т. е. когда формирование Государственного Совета еще не завершилось. В результате для кандидатов, баллотировавшихся в Государственный Совет до внесения изменений в Закон, действовали при повторном голосовании одни условия, а для кандидатов, участвовавших в следующем туре повторного голосования на основе новой редакции Закона, - другие. Изменением правил подсчета голосов при повторном голосовании в процессе уже начатых выборов был нарушен принцип равного избирательного права, соблюдение которого является необходимым условием свободных выборов. Указанные изменения в процедуре выборов в Государственный Совет привели к неравенству граждан при осуществлении ими пассивного и активного избирательного права в ходе одних и тех же выборов. На их первом этапе к кандидатам в депутаты предъявлялись более высокие требования, что было обусловлено более жесткими нормами прежней редакции Закона относительно числа голосов, необходимых для избрания в Государственный Совет. В результате и избиратели не смогли в ряде случаев на равных основаниях реализовать свое право на представительство в законодательном органе Чувашской Республики. Таким образом, был нарушен принцип равенства граждан, закрепленный в ст. 19 Конституции РФ, который определяет равный правовой статус граждан при осуществлении ими любых прав, в том числе предусмотренного ст. 32 Конституции РФ права избирать и быть избранным в органы государственной власти. Нарушение принципа равенства избирательных прав при формировании законодательного органа является отступлением от общих принципов организации представительных органов власти субъектов РФ (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ) и, следовательно, может поставить под сомнение легитимность принимаемых ими решений.
Представительные органы республик являются преимущественно однопалатными. Двухпалатные парламенты существуют в Башкортостане (Палата Представителей и Законодательная палата), Карелии (Палата Республики и Палата Представителей), Кабардино-Балкарии (Совет Республики и Совет Представителей), Саха (Якутия) (Палата Республики и Палата Представителей). Смысл разделения парламента в этих республиках на две палаты сводится к распределению полномочий между ними по принципу "сенат - нижняя палата", причем "верхняя" палата работает на непостоянной основе, а вторая - на постоянной.
Структура некоторых парламентов отличается необычностью. Так, в Татарстане в структуре Верховного Совета существует постоянно действующее Законодательное Собрание, имеющее законодательные и контрольные функции. В Республике Тыва представительная система состоит
Глава 20. Органы государственной власти субъектов РФ
735
из Верховного Хурала и Великого Хурала, причем первый выполняет обычные парламентские функции, а второй обладает исключительным правом вносить изменения и дополнения в Конституцию Республики.
Численный состав парламентов определяется Конституциями и законами республик, а следовательно, определяется на основе норм представительства, соответствующих размеру территории и численности населения каждой республики. В результате парламент Ингушетии состоит из 27 депутатов, а парламент Татарстана - из 250 депутатов. Работа парламентов строится в соответствии с регламентами, на основе проведения сессий, число которых обусловливается необходимостью, но обычно не реже двух раз в год.
Руководящие органы представительных органов республик включают председателя и его заместителей, избираемых парламентом или палатой, и некоторых других лиц (в Саха (Якутия), например, избирается постоянный Секретарь палаты). В некоторых республиках избирается президиум парламента, который включает Председателя, его заместителей и председателей комитетов парламента. Из числа депутатов образуется постоянные комитеты (комиссии), которые рассматривают законопроекты, осуществляют контроль за исполнением законов и других решений парламента. Депутаты входят также в разного рода ревизионные, мандатные и иные специальные комиссии. В Дагестане парламентом образуется счетная палата, функцией которой является контроль за исполнением бюджета.
Деятельность парламентских учреждений в существенной степени зависит от взаимодействия или борьбы партийных фракций и групп. В регламентах определяются критерии и порядок создания таких политических образований, их участие в руководящих органах и влияние на организацию работы.
В конституциях республик подробно регламентируется законодательный процесс. Право законодательной инициативы, как правило, принадлежит депутатам, главе государства, правительству, прокурору, высшим судебным органам и конституционному суду республики, органам местного самоуправления. Это право также предоставляется профсоюзам в лице республиканского Совета профсоюзов (Мордовия, Карачаево-Черкесия, Татарстан), партиям и общественным объединениям (Кабардино-Балкария), общественным организациям (Карелия), съезду и народу (Коми). Есть и другие особенности.
Законы проходят несколько стадий обсуждения, включая комитеты и комиссии, и принимаются парламентом простым большинством голосов. Затем в установленный срок они
736
Раздел VI. Органы государственной власти в РФ
направляются главе республики (президенту) для подписания и опубликования. При этом глава республики обладает правом отлагательного вето, которое может быть преодолено двумя третями голосов депутатов парламента. Но и здесь есть некоторые особенности.
В ряде республик и областей встречаются случаи совмещения депутатских обязанностей с государственной службой. Однако Конституционный Суд РФ по делу Республики Коми в постановлении от 29 мая 1998 г. указал, что государственные служащие, в настоящее время являющиеся депутатами Государственного Совета Республики Коми, далее не вправе совмещать государственную службу с осуществлением депутатских полномочий и должны сделать соответствующий выбор, а органы законодательной и исполнительной власти Республики Коми - в кратчайший срок обеспечить прекращение такого совмещения. Соответствующие правовые положения были признаны неконституционными.
Компетенция парламентов разнообразна, но в целом довольно широкая. В ряде республик парламенты наделяются полномочиями, не соответствующими Конституции РФ. Например, в Ингушетии и Саха (Якутия) парламент вправе ратифицировать федеральные законы по вопросам, отнесенным к совместному ведению. В Башкортостане, Тыве и Саха (Якутия) в число таких полномочий входит право приостанавливать действие Конституции РФ и федеральных законов на территории республики.
Для примера приведем полномочия двух палат Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия). К ведению Палаты Республики относятся:
• рассмотрение и принятие конституционных законов Республики, государственного и республиканского бюджетов, законов по вопросам сринансового, валютного, кредитного регулирования, внесенных Палатой Представителей;
• принятие решений по основным вопросам внутренней, внешней, экономической, социальной и культурной политики республики, утверждение перспективных государственных проектов и программ;
• принятие решений по вопросам о доверии Правительству Республики;
• принятие отставки, отрешение от должности Президента Республики;
• утверждение структуры органов государственного управления Республики;
• избрание судей Конституционного Суда Республики, председателей Верховного и Высшего Арбитражного судов Республики;
Глава 26. Органы государственной власти субъектов РФ
737
• дача согласия Президенту Республики на назначение и освобождение от должности Председателя Правительства Республики и его заместителей, Председателя Национального банка, министра внутренних дел, министра финансов, министра внешних связей, директора Департамента пенсионной службы, начальника Государственной налоговой инспекции, директора Департамента налоговой полиции, председателя Комитета по драгоценным металлам и драгоценным камням;
• дача согласия на назначение Прокурора Республики Генеральным прокурором Российской Федерации, начальника службы контрразведки Федеральной службой контрразведки Российской Федерации;
• утверждение в должности председателя Контрольного комитета Государственного Собрания (Ил Тумэн) по представлению Палаты Представителей;
• утверждение состава Центральной избирательной комиссии по выборам;
• изменение статуса и границ административно-территориальных единиц и населенных пунктов;
• внесение предложений в Федеральное Собрание РФ в порядке законодательной инициативы;
• рассмотрение отдельных нормативно-правовых актов, издаваемых Президентом и Правительством Республики;
• контроль за исполнением государственного и республиканского бюджета, бюджетными и внебюджетными фондами, валютным фондом и фондом драгоценных металлов и камней;
• контроль за исполнением законов Республики;
• иные полномочия, предусмотренные законом. К ведению Палаты Представителей относятся:
• разработка и принятие законов республики по вопросам ее ведения;
• ратификация законов и актов Российской Федерации, отнесенных к совместному ведению;

<< Предыдущая

стр. 21
(из 23 стр.)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Следующая >>