<< Предыдущая

стр. 11
(из 25 стр.)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Следующая >>



213
Разнобой допускался даже в государственной статистической отчетности о структуре и динамике преступности в стране: органы внутренних дел представляли одни сведения, прокуратура - другие, а суды и органы юстиции - третьи. Все это пагубно отражалось не только на состоянии борьбы с преступностью, но и на взаимоотношениях работников правоохранительных органов различных уровней. Общие цели и задачи, средства и методы по борьбе с преступностью и укреплению законности были "растащены по кабинетам". Не было создано единого фронта по борьбе с преступностью.
Негативные последствия разобщенности правоохранительных органов со всею очевидностью проявились в особенности после объявленной 27 марта 1953 г. амнистии в связи со смертью Сталина, когда повсеместно произошла вспышка уголовной преступности и потребовались громадные усилия, чтобы ее "погасить".
Впервые после длительного исторического отрезка времени о координации правоохранительных органов в борьбе с преступностью было сказано в постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23 июля 1966 г. "О мерах по усилению борьбы с преступностью". На руководителей органов внутренних дел, прокуратуры и суда была возложена обязанность систематически осуществлять совместные действия по Наиболее важным вопросам борьбы с преступностью и укреплению правопорядка в республиках, краях, областях, городах и районах'.
Генеральный прокурор СССР, определяя задачи органов прокуратуры, вытекающие из постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23 июля 1966 г., в своем приказе № 75 от 30 июля 1966 г. предложил прокурорам республик, краев, областей, городов и районов вместе с органами суда, внутренних дел и госбезопасности систематически анализировать состояние преступности, планировать и осуществлять совместные действия по наиболее важным участкам борьбы с преступностью и укреплению правопорядка. Однако, хотя и была установлена координация деятельности правоохранительных органов как необходимое условие успешной борьбы с преступностью, тем не менее ни в постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23 июля 1966т., ни в приказе Генерального прокурора СССР № 75 не было ничего сказано о руководящей роли органов прокуратуры в координации деятельности правоохранительных органов, хотя на практике уже и в те годы органы прокуратуры, в особенности в ее верхних структурных подразделениях, занимали руководящее положение в координации. Руководящая роль органов прокуратуры в координации была впервые определена в постановлении ЦК КПСС от 25 января 1972 г. по Брянской партийной организации. Правоохранительным органам предлагалось создать единый фронт по борьбе с преступностью и иными наруше-


' См.: ВВС СССР. 1966. № 30. Ст. 595.
-







214
ниями законности, при этом была определена руководящая роль в этом органов прокуратуры.
Именно с этого времени (1972 г.) и идет отсчет восстановленной руководящей роли органов прокуратуры .в координации деятельности органов внутренних дел, суда и юстиции. Органы прокуратуры, таким образом, с того времени стали выполнять предназначенную им руководящую роль в координации.
В 1973 г. Прокуратура Союза ССР изучила и обобщила складывающуюся на местах практику по осуществлению координации и выполнению прокурорами республик и нижестоящими прокурорами своей руководящей роли. Вопрос о состоянии координации и о методах по ее дальнейшему совершенствованию был обсужден на заседании коллегии Прокуратуры Союза ССР. В итоге обсуждения были выработаны предложения и рекомендации по улучшению этой работы, которые нашли отражение в информационно-методическом письме Прокуратуры Союза ССР. В итоге обсуждения были выработаны предложения и рекомендации по улучшению этой работы, которые нашли отражение в информационно-методическом письме Прокуратуры Союза ССР от 12 марта 1973 г. "О координации действий органов прокуратуры с органами внутренних дел, юстиции и судами по борьбе с преступностью". В Письме отмечалось, что органы прокуратуры республик, краев, областей, городов и районов в координации с соответствующими правоохранительными органами планируют и проводят мероприятия по наиболее важным направлениям в борьбе с преступностью и иными нарушениями правопорядка. Был дан глубокий анализ складывающейся на местах практики координации, различных форм этой деятельности. Были одновременно отражены и недостатки в координации. В приказе отмечалось, что не везде координация вошла в практику повседневной роботы правоохранительных органов; не все прокуроры осознали необходимость выполнения ими руководящей роли в этой деятельности; смешивается компетенция правоохранительных органов, ослаблена принципиальность прокурорского надзора за исполнением законности в деятельности органов внутренних дел, суда и юстиции. Были высказаны предложения и рекомендации по совершенствованию координации и усилению руководящей роли прокуроров в этой работе.
Важной вехой стало постановление Президиума Верховного Совета СССР от 17 января 1979 г. "О практике применения и соблюдения органами прокуратуры и внутренних дел законодательства об охране правопорядка и борьбе с правонарушениями". В постановлении было обращено внимание на необходимость повышения действенности прокурорского надзора за соблюдением законов в деятельности органов внутренних дел, а также улучшения координации деятельности правоохранительных органов'.


' См.: Правда. 1979. 18 янв.




215
Во исполнение постановления Президиума Верховного Совета СССР от 17 января 1979 г. Генеральный прокурор СССР издает 22 января 1979 г. приказ № 1, в котором предлагал подчиненным прокурорам всю работу по предупреждению и пресечению нарушений законности и правопорядка проводить на основе комплексного подхода, последовательно укрепляя связи с другими государственными органами, трудовыми коллективами и общественностью.
Таким образом, хотя законодательно (de jure) руководящая роль органов прокуратуры в координации деятельности правоохранительных органов закреплена не была, тем не менее фактически (de facto) прокуроры всех звеньев эти полномочия считали обязательными и строго их исполняли.
Правовую регламентацию координация получила в Законе о прокуратуре СССР, принятом Верховным Советом СССР 30 ноября 1979 г.1
В ст. 3 Закона отражены полномочия прокуроров по координации: 1) органы прокуратуры совместно с другими государственными органами разрабатывают меры по предупреждению преступлений и иных правонарушений; 2) Прокуратура СССР в соответствии с возложенными на нее задачами осуществляет координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями. Координирующая роль прокуроров нашла закрепление в Законе "О прокуратуре Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 17 ноября 1995 г. (ст. 8).
Важное значение в усилении координирующей роли прокуроров имеет Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденное Указом Президента РФ № 567 от 18 апреля 1996 г.
Координацию деятельности правоохранительных органов как в центре, так и на местах обеспечивают координационные совещания. Координационные совещания состоят из руководителей органов внутренних дел, прокуратуры, ФСБ, налоговой полиции республик, краев, областей, городов и районов. Действующие в Вооруженных Силах координационные совещания состоят из военных прокуроров и председателей военных судов видов Вооруженных Сил, военных округов, округов противовоздушной обороны, групп войск и флотов, армий, флотилий, соединений и гарнизонов. Координационные совещания, действующие на транспорте, состоят из транспортных прокуроров и руководителей органов внутренних дел. Для участия в работе этих советов могут быть приглашены председатели соответствующих территориальных судов.
Заседания координационного совещания проводятся в соответствии с заранее составленным планом и, как правило, не реже од-

' ВВС СССР. 1979. № 42. Ст. 697.




216







ного раза в квартал. В план работы координационного совещания включаются наиболее актуальные проблемы, решение которых требует усилий работников всех правоохранительных органов. На проводимые заседания координационного совещания могут быть приглашены руководители других ведомств, предприятий, учреждений, организаций, трудовых коллективов, ученые-юристы, представители печати и других средств массовой информации. Заседания совета могут проводиться с выездом на предприятия, в учреждения, организации, в города и районы. Для подготовки материалов к заседанию координационных совещаний могут создаваться рабочие группы из числа наиболее квалифицированных работников правоохранительных органов. К их работе могут быть привлечены специалисты других ведомств, научно-исследовательских и учебных юридических заведений.
Решения координационных совещаний считаются принятыми, когда их одобрят все члены совещания. Материалы совещаний, ход обсуждения поставленной проблемы в обязательном порядке протоколируются. Протокол рассылается всем членам совещания. Документ, выработанный совещанием (информационное письмо, методические рекомендации), подписывается всем составом совещания.
Особыми полномочиями сугубо организационного характера наделен председатель совещания (руководитель соответствующего органа прокуратуры). Он созывает как очередные, так и по согласованию с членами совета внеочередные совещания, он же ведет эти совещания. Председатель совета направляет членам совета проекты решений и материалы, необходимые для обсуждения; осуществляет контроль за выполнением принятых решений; оказывает практическую помощь рабочим группам правоохранительных органов по подготовке материалов для обсуждения на заседании совещания. Члены координационного совещания вправе вносить предложения по проблемам, которые надлежит обсудить на заседании совещания, они готовят материалы для обсуждения по своему ведомству, комплектуют деятельность группы работников правоохранительных органов по подготовке и сбору материалов для обсуждения на заседании совещания. Намеченные и одобренные совещанием мероприятия, а также предлагаемые рекомендации проводятся в жизнь руководителями правоохранительных органов соответствующими приказами или указаниями -в пределах их компетенции.
Координационное совещание работает в соответствии со строго определенной программой. Он рассматривает проекты планов согласованных мероприятий правоохранительных органов по борьбе с преступностью в целом в республике, крае, области, городе или районе и по борьбе с преступлениями определенных категорий.
Координационное совещание организует проверки и изучение состояния борьбы с преступлениями и иными правонарушениями на отдельных территориях, в населенных пунктах, на предприятиях и



217
стройках, определяет практические меры по усилению борьбы с ними. На своих заседаниях совещания могут заслушать сообщения руководителей и других ответственных работников правоохранительных органов о состоянии борьбы с преступностью, о ходе исполнения намеченных ими мероприятий по предупреждению правонарушений. Если результаты таких обсуждений могут оказаться полезными для работников правоохранительных органов, решение совещания в виде информационного письма направляется руководителям этих органов. Заметное место в системе мер, принимаемых координационными совещаниями, занимает подготовка и принятие рекомендаций по предупреждению, пресечению, раскрытию преступлений, которые затем направляются местным правоохранительным органам. Координационные совещания центра, а также республик, краев и областей изучают и распространяют положительный опыт координации деятельности правоохранительных органов.

§ 3. Формы координации
За последние годы в центре и на местах сложились и утвердились проверенные жизнью формы координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и иными правонарушениями. Сложившиеся формы координации способствуют укреплению деловых контактов работников органов внутренних дел, прокуратуры, ФСБ, налоговой полиции помогают им сосредоточить усилия на решении актуальных проблем в борьбе с преступностью.
1. Наиболее распространенной и повсеместно применяемой формой координации являются организация и проведение межведомственных совещаний.
Они посвящаются, главным образом, обсуждению итогов работы правоохранительных органов по борьбе с преступностью за определенный период -квартал, полугодие, год. На межведомственное совещание может быть также вынесено обсуждение состояния борьбы с определенной категорией преступлений: хищениями государственного или общественного имущества; кражами личного имущества граждан; преступлениями несовершеннолетних и т. д. На межведомственные совещания приглашаются работники правоохранительных органов, от которых зависит решение обсуждаемых проблем, представители государственных органов и общественных организаций, в обязанности которых входит забота о соблюдении законности и правопорядка, ученые-юристы. Если межведомственное совещание проводится в районе или городе и если обсуждаются проблемы общего характера, то на них приглашаются все без исключения работники органов прокуратуры, суда и оперативные работники органов внутренних дел. На подобных совещаниях, как правило, присутствуют представители вышестоящих правоохранительных




218







органов, местных органов самоуправления. Межведомственное совещание принимает решение, которое проводится в жизнь приказами руководителей правоохранительных органов, каждый издает приказ по своему ведомству. Межведомственное совещание может быть проведено с участием не всех, а только заинтересованных правоохранительных органов в решении того или иного вопроса. Так, Генеральной прокуратурой РФ, МВД и Верховным Судом РФ было проведено межведомственное совещание, посвященное состоянию работы по борьбе с умышленными убийствами. Совещание проходило под председательством Генерального прокурора Российской Федерации. При обсуждении отмечалось, что органы дознания и предварительного следствия в ряде случаев проявляют неоперативность как в раскрытии, так и в расследовании этих преступлений, несвоевременно избирают в отношении обвиняемых в совершении опасных преступлений такую меру пресечения, как содержание под стражей; в случае сокрытия подозреваемого от следствия несвоевременно объявляют его розыск, а розыск проводится неэффективно. Прокуроры несвоевременно проверяют обоснованность постановлений следователей о приостановлении следствия по делам о скрывшихся обвиняемых, не контролируют своих указаний об их розыске, не реагируют на нарушения уголовно-процессуального закона в части избрания обвиняемому меры пресечения. Решение и выписка из протокола межведомственного совещания были направлены руководителям органов внутренних дел и прокуратуры республик, краев и областей, им было рекомендовано изучить состояние этой работы у себя на местах и при наличии указанных выше недостатков обсудить этот вопрос на межведомственном совещании. При этом подчеркнута обоюдная заинтересованность - и органов внутренних дел, и прокуроров - в совершенствовании этой работы. Проведенные по стране мероприятия оперативного, процессуального и организационного характера дали свои положительные результаты.
Может случиться так, что преступление или ряд аналогичных или сходных по способу совершения преступлений длительное время остаются нераскрытыми. Это само по себе может явиться самостоятельным поводом для проведения межведомственного совещания прокурорских, следственных и оперативных работников. Проведение таких совещаний и разработка мер оперативного и следственного характера дают, как правило, положительный результат. Опасные преступники - особо опасные рецидивисты, длительное время совершавшие преступления, были раскрыты благодаря скоординированной работе органов внутренних дел и прокуратуры в городах Москве, Санкт-Петербурге, Ростове, Краснодаре, Иркутске и др.
Контроль за исполнением решений межведомственных совещаний осуществляется руководителями правоохранительных органов - каждым по своему ведомству.




219
2. Следующей, также весьма распространенной формой координации являются совместные выезды работников правоохранительных органов в республики, края, области, города и районы для проведения проверки и оказания практической помощи местным органам в организации борьбы с преступностью. Выбор объекта проверки определяется состоянием работы по всем направлениям правоохранительной деятельности. Выезду предшествует изучение состояния работы тех государственных органов, деятельность которых предстоит проверить. План проверки разрабатывается заранее и утверждается руководителями правоохранительных органов. В состав бригады проверяющих включаются наиболее опытные, профессионально подготовленные работники. Возглавляет бригаду проверяющих, как правило, один из руководителей прокуратуры. О предстоящей проверке информируются местные органы государственной власти и управления, а также руководство органов местного самоуправления.
Каждый из проверяющих знакомится с работой по своему профилю. В итоге составляется общая справка, которая подписывается всем составом проверяющих. Со справкой знакомятся работники правоохранительных органов, деятельность которых была проверена. Цель таких проверок, как было сказано выше, не только в том, чтобы установить какие-либо упущения, промахи и ошибки, а, главное, помочь наладить работу, научить правильно и своевременно решать наиболее актуальные вопросы, связанные с организацией борьбы с преступностью и нарушениями правопорядка. Результаты проверки в обязательном порядке обсуждаются на собрании коллектива работников правоохранительных органов. Об итогах проверки дается информация в местные органы государственной власти и управления. Результаты проверки затем выносятся на обсуждение координационного совета или межведомственного совещания. Решение, принимаемое советом или совещанием, проводится в жизнь приказом или указанием руководителя правоохранительного органа по своему ведомству. Если выявленные недостатки являются типичными, свойственными и для других органов, то решение совета или совещания направляется и им. Контроль за исполнением решения осуществляют руководители правоохранительных органов.
Весьма поучителен опыт таких проверок, проводимых правоохранительными органами центра. По инициативе Прокуратуры РФ одна из таких проверок была организована и проведена в Брянской области. Она посвящалась исполнению законодательства о предупреждении преступлений среди несовершеннолетних. В состав бригады проверяющих были включены профессионально подготовленные работники МВД РФ, Прокуратуры РФ и др. К проведению проверки были привлечены работники органов народного образования. При проверке отмечалась слабая работа правоохранительных органов, предприятий, учебных заведений, комиссий по делам несовер-





220







шеннолетних по предупреждению правонарушений среди несовершеннолетних, в особенности по предупреждению рецидивной преступности. Комиссии по делам несовершеннолетних недостаточно контролировали работу государственных предприятий и учебных заведений по исправлению и перевоспитанию несовершеннолетних правонарушителей и предупреждению правонарушений. При расследовании преступлений несовершеннолетних и в судебном разбирательстве уголовных дел этой категории не всегда полно выяснялись и устранялись причины и условия, способствовавшие этим преступлениям. Существенные недостатки были установлены и в Брянской воспитательной колонии для несовершеннолетних. Все это отрицательно отразилось на состоянии преступности среди несовершеннолетних в области. Такая проверка позволила одновременно, с охватом широкого круга вопросов, глубоко и обстоятельно установить, как соблюдается законодательство о несовершеннолетних. Она подняла активность правоохранительных органов, общественных организаций и трудовых коллективов по предупреждению правонарушений среди несовершеннолетних. Результаты проверки были обсуждены на межведомственном совещании с приглашением должностных лиц государственных органов и общественных организаций, представители которых участвовали в проверке. Так как недостатки были типичными, было принято решение о направлении всем правоохранительным органам страны информационного письма с предложением изучить у себя эту проблему, а результаты обсудить на межведомственных совещаниях.
3. Составление совместных планов по организации борьбы с преступностью. В зависимости от структуры и динамики преступности, распространенности тех или иных преступлений, от состояния оперативной обстановки в районе, городе, области, крае, республике руководители правоохранительных органов намечают провести ряд целенаправленных мероприятий по усилению борьбы с преступностью. Эти мероприятия могут носить характер организационный, процессуальный или воспитательный. План может составляться на квартал, полугодие, год.
К выполнению намеченных мероприятий могут быть привлечены работники других государственных органов и общественных организаций. Планы, составляемые вышестоящими органами, могут служить ориентиром для нижестоящих органов, однако они не должны связывать их инициативы и самостоятельности. Осуществлять контроль за выполнением плана должен руководитель каждого из правоохранительных органов по своему ведомству.
В связи с распространением наркомании и токсикомании был разработан план мероприятий по борьбе с изготовлением, употреблением и сбытом наркотиков. План был утвержден руководителями правоохранительных органов республик, краев и областей. Составлению плана предшествовала большая работа по сбору матери-




221
алов по линии органов внутренних дел, прокуратуры и судов. В соответствии с планом было рекомендовано проверить совместно с органами здравоохранения и просвещения состояние борьбы с наркоманией, уровень и эффективность предупредительной работы, в особенности среди учащейся и рабочей молодежи. Рекомендовано также обобщить практику своевременного и полного раскрытия преступлений, связанных с изготовлением, сбытом и распространением наркотических средств, законности и обоснованности привлечения к ответственности лиц, виновных в этих преступлениях, устранения причин и условий, способствовавших этим нарушениям. Было Намечено сконцентрировать посевы конопли и обеспечить надежную их охрану; оказать помощь местным органам власти и управления в организации борьбы с незаконными посевами наркотикосодержащих культур. Был намечен также ряд других мероприятий, проведение в жизнь которых способствует усилению борьбы с наркоманией. Местные правоохранительные органы приняли к исполнению полученные рекомендации и предложения. Была проведена большая работа, главным образом предупредительного характера, которая дала определенные положительные результаты.
4. Одной из широко применяемых форм координации является направление совместных информационных писем и методических рекомендаций.
В информационных письмах дается анализ деятельности органов внутренних дел, прокуратуры, ФСБ, налоговой полиции по борьбе с преступностью, применению законов, главным образом вновь принятых, состояния работы по раскрытию и расследованию конкретных преступлений. Информационные письма представляют собой итоговый документ обсуждения той или иной проблемы на заседании координационного совещания межведомственного совещания. Неверна практика направления на места информационных писем, под которыми нет "материальной основы". В ряде случаев в таких письмах рекомендации носят надуманный характер или являются нереальными для исполнения. Информационные письма нередко посвящаются анализу практики применения вновь принятого закона.
В информационных письмах зачастую освещается и распространяется положительный опыт работы правоохранительных органов по тому или иному направлению борьбы с преступностью и иными правонарушениями, в том числе и состоянию координации деятельности правоохранительных органов. Весьма поучительными для местных правоохранительных органов были информационные письма о положительном опыте по проведению межведомственных совещаний в Москве, Санкт-Петербурге, в некоторых краях и областях Российской Федерации.
5. Менее распространенной формой координации, нежели информационные письма являются методические письма. Они посвя-




222







щаются, как правило, тактике и методике производства каких-либо сложных процессуальных действий или составлению процессуальных актов, вызывающих затруднение на практике. Например, следственные органы, прокуроры допускали много ошибок при установлении причин производственного травматизма, исполнении законодательства об охране труда и технике безопасности на промышленных объектах. Многие взрывы, пожары, повлекшие в отдельных случаях человеческие жертвы, были обусловлены различными нарушениями технологической дисциплины, ошибками при проектировании зданий и сооружений, при производстве пусконаладочных работ, а также при их эксплуатации. В методическом письме, подписанном руководителями правоохранительных органов центра и направленном на места, содержались рекомендации практического характера, выполнение которых позволило следственным органам и судам установить действительные причины допущенных нарушений законодательства об охране труда и технике безопасности и определить лиц, виновных в этом, установить степень их ответственности.
6. Установление единого учета и статистической отчетности. В соответствии с Законом о Прокуратуре СССР Прокуратура Союза ССР совместно с МВД СССР и с Министерством юстиции СССР по согласованию с ЦСУ СССР разработала систему и методику единого учета и статистической отчетности о преступности, раскрытии и расследовании преступлений. Это давало возможность Генеральному прокурору СССР оказывать влияние на формирование следственной практики, независимо от ведомственной принадлежности следователей. В то же время это позволяло правильно оценить состояние законности и преступности, формировать сознание следственного аппарата в плане точного и неуклонного соблюдения уголовно-процессуальных норм.
Генеральный прокурор СССР и Министр внутренних дел СССР утвердили совместную инструкцию, одобрив методику ведения учета преступных проявлений. Единая форма учета и статистической отчетности органов МВД СССР и Прокуратуры СССР действует с 1 июля 1980 г.
В настоящее время единая статистическая отчетность осуществляется Генеральной прокуратурой РФ, МВД РФ и Министерством юстиции РФ.

§ 4. Роль прокуратуры в координации
Координация деятельности правоохранительных органов заняла прочное место в системе мер по борьбе с преступностью и иными правонарушениями. Стала более слаженной работа следственных и оперативно-розыскных органов по раскрытию и расследованию преступлений, более качественным стал и прокурорский надзор за исполнением законов в деятельности правоохранительных органов.




223
Более стабильной стала судебная практика по применению уголовного наказания к лицам, признанным виновными в совершении преступлений.
Успех координации в существенной степени зависит от активности и инициативности как руководителей координации, так и от дальнейшего совершенствования деятельности правоохранительных органов по расследованию преступлений и судебному рассмотрению уголовных дел.
В настоящее время на местах накоплен значительный положительный опыт по осуществлению прокурорами руководящей роли в координации. Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуроры республик, краев и областей постоянно изучают и распространяют накопленный опыт в этой работе. С другой стороны, анализ ошибок, упущений и просчетов в координации также поучителен, он позволяет предупреждать их в деятельности подчиненных прокуроров.
При осуществлении координации прокуроры избирают главные направления в деятельности правоохранительных органов. В их числе узловые, связанные с укреплением законности и правопорядка, как то: совершенствование работы следственного аппарата по раскрытию и расследованию преступлений; предупреждение преступлений и устранение причин, их порождающих; борьба с преступностью несовершеннолетних; борьба с нарушениями финансовой дисциплины, борьба с организованной преступностью, тяжкими преступлениями против личности, с хищениями государственного и иного имущества и др. Определяя кардинальные направления в этой работе, прокуроры проявляют инициативу и творческий подход в работе с тем, чтобы она постоянно обогащалась, развивалась и совершенствовалась. Вместе с тем нельзя не отметить и того факта, что координация правоохранительных органов иногда носит формальный характер. На обсуждение межведомственных совещаний выносятся подчас вопросы второстепенные, а не актуальные, как того требует состояние законности и правопорядка; совместные совещания проводятся редко и в ряде случаев казенно; межведомственные совещания заранее не планируются, материалы загодя не готовятся, в результате чего принимаются решения, никого и ни к чему не обязывающие. Исполнение принятых решений не всегда контролируется руководителями правоохранительных органов, реализация разработанных предложений не подкрепляется организационными мерами, в результате чего деловое по содержанию решение не дает ожидаемого эффекта.
Из практики координационной деятельности по борьбе с преступностью не устранен и такой недостаток, как смешение функций правоохранительных органов.
Отдельные прокуроры не всегда проявляют инициативу в координации деятельности правоохранительных органов, а некоторые




224

фактически передали эти функции начальникам управлений внутренних дел. Эти прокуроры не могут установить правильные взаимоотношения с руководителями других правоохранительных органов. Личная амбиция нередко ставится выше служебного долга. Генеральный прокурор РФ в своем приказе № 31 от 29 июня 1994 г. справедливо подчеркивает, что некоторые прокуроры не используют в должной мере возможности координации деятельности правоохранительных органов на основных направлениях борьбы с преступностью.
Определенную помощь правоохранительным органам в совершенствовании координации оказывают органы законодательной и исполнительной власти в субъектах РФ и органы местного самоуправления, которые обязаны уделять внимание проблемам борьбы с преступностью и иными нарушениями порядка.
Большое влияние на совершенствование руководящей роли прокуроров в координации деятельности правоохранительных органов оказывает Научно-исследовательский институт проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации. Ученые института систематически изучают опыт работы органов прокуратуры по координации, участвуют в проводимых заседаниях координационных советов, оказывают помощь в подготовке материалов к проведению межведомственных совещаний.
Журнал "Законность" (орган Генеральной прокуратуры Российской Федерации) постоянно освещает на своих страницах опыт по осуществлению координации как в центре, так и на местах.
В настоящее время важно правильно организовать координацию деятельности органов прокуратуры Содружества Независимых Государств. Преступность не знает границ, поэтому вольно или невольно, но органам прокуратуры стран СНГ приходится совместно решать проблемы, связанные с организацией борьбы с преступностью и нарушениями установленного правопорядка. В связи с этим Генеральные прокуроры республик, являющихся субъектами Содружества Независимых Государств, на встрече в Москве 18 февраля 1992 г. условились об общих принципах взаимодействия и сотрудничества между прокуратурами.
В соответствии с этими принципами органы прокуратуры республик приняли соглашение по оказанию друг другу правовой помощи. Это соглашение состоит в следующем: - пересылка материалов прокурорско-следственной практики; - выполнение отдельных процессуальных действий, связанных с допросами, применением различного рода средств процессуального принуждения; - осуществление надзорных функций, связанных с розыском скрывшихся от следствия преступников, и этапирование их по месту производства предварительного следствия;




225
- предоставление статистики по динамике и структуре уголовной преступности.
Генеральный прокурор Российской Федерации предлагал подчиненным прокурорам оказывать соответствующим прокуратурам стран СНГ всемерную помощь в организации борьбы с преступностью и нарушениями установленного правопорядка. При этом был определен порядок оказания помощи процессуального оформления результатов, разграничения компетенции прокуроров различных звеньев прокурорской системы.
Контрольные вопросы
1. В чем состоит сущность и значение координации правоохранительных органов в борьбе с преступностью?
2. Какими признаками определяется преступность на современном этапе?
3. В силу каких обстоятельств органам прокуратуры принадлежит руководящая роль в координации?
4. Какими нормативными актами определяется координация деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью?
5. В каких организационных формах осуществляется координация деятельности правоохранительных органов?
6. Каковы пути совершенствования деятельности правоохранительных органов в координации?

Глава VI УЧАСТИЕ ПРОКУРОРА В РАССМОТРЕНИИ СУДАМИ УГОЛОВНЫХ ДЕЛ'

§ 1. Сущность и задачи участия прокурора в рассмотрении судами уголовных дел
Каждое уголовное дело получает окончательное разрешение в суде. Приговор, определение и постановление судов должны отвечать требованиям законности, обоснованности и справедливости.
Важное значение в дальнейшем совершенствовании правосудия по уголовным делам имеют Конституция Российской Федераций, уголовно-процессуальное законодательство, определившее основополагающие принципы осуществления правосудия по уголовным делам, а также постановление Пленума Верховного Суда СССР от 5 декабря 1986 г. "О дальнейшем укреплении законности при осуществлении правосудия"2. В этих нормативных актах обращается внимание судов на последовательное проведение в жизнь принципов социальной справедливости, на разрешение судом каждого уголовного дела в точном соответствии с требованиями уголовного и уголовно-процессуального законодательства, соблюдения основополагающих принципов правосудия по уголовным делам. Верховным Судам республик в составе Российской федерации, краевым и областным судам предлагается по каждому факту постановления неправосудного приговора тщательно анализировать причины этого и ставить вопрос об ответственности за допущенные нарушения законности вплоть до отзыва судей с занимаемых должностей.
' федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР" от 7 августа 2000 г. № 119-ФЗ (Российская газета. 2000. 10 авг.) дополнил действующий УПК разделом XI "Производство у мирового судьи", ст. 467-477 и разделом XII "Пересмотр приговоров и постановлений мирового судьи, не вступивших в законную силу", ст. 478-503. В связи с этим в целый ряд статей УПК, регулирующих деятельность судов, а следовательно, и прокуроров, участвующих в рассмотрении уголовных дел, внесены изменения. Согласно ст. 2 названного закона изменения и дополнения к УПК до назначения (избрания) на должность мировых судей дела, относящиеся к их компетенции, рассматриваются районными судами, поэтому деятельность прокуроров по исполнению и надзору за исполнением внесенных в УПК изменений и дополнений в настоящей главе специально не рассматривается.
2 Сборник постановлений Пленума Верховного Суда СССР 1924-1986 гг. M., 1987. С. 880-887.


227
Важной гарантией точного соблюдения законности в уголовном судопроизводстве является участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел. Это важная составная часть деятельности органов прокуратуры. Прокурор участвует во всех судебных инстанциях, начиная с производства у мирового судьи и районного (городского) суда и кончая Верховным Судом Российской Федерации. Прокурор осуществляет свои полномочия во всех стадиях судебного разбирательства уголовных дел, начиная со стадии подготовки уголовного дела к слушанию и кончая производством по уголовным делам в порядке надзора.
Роль и значение прокурорского надзора в осуществлении правосудия существенно возросли в связи с принятием Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации". Участие прокуроров в судах направлено на неукоснительное выполнение требований закона о всестороннем, полном и объективном разбирательстве судом уголовного дела, обеспечение прав и законных интересов граждан, соблюдение равенства граждан перед законом и судом, на постановление судом по каждому уголовному делу законного, обоснованного и справедливого приговора, определения или постановления. Осуществляя уголовное преследование, прокурор поддерживает в судах государственное обвинение по уголовным делам, выступая от имени государства, представляет его интересы и является государственным гарантом прав и законных интересов граждан, вовлеченных в сферу правосудия по уголовным делам.
Прокуроры, участвующие в разбирательстве уголовных дел в судах, учитывают социальное значение своего участия в рассмотрении дел в суде как одной из важнейших гарантий законности в осуществлении правосудия по уголовным делам, особой ответственности за качественное исполнение своих полномочий. Своим участием в судебном разбирательстве прокурор помогает суду полно, всесторонне и объективно исследовать доказательства, установить вину лица, привлеченного к ответственности, дать правильную оценку совершенного им преступления, назначить подсудимому справедливое, основанное на законе наказание. Прокуроры используют судебную трибуну для создания обстановки всеобщего осуждения лиц, совершивших преступление, чтобы судебное разбирательство всегда выполняло воспитательную роль
Установленный законом порядок проверки законности приговоров, постановлений и определений в апелляционном и кассационном порядке обеспечивает условия, при которых ошибки судов и мировых судей будут исправлены еще до того, как приговоры вступят в законную силу. В соответствии с требованиями, содержащимися в ст. 36 Закона о прокуратуре и ст. 325 и 477 УПК, на прокурора возложена обязанность опротестовать в кассационном порядке каждый незаконный или необоснованный приговор. Деятельность прокуроров в стадии надзорного производства дает возможность ус-




228

транить ошибки и нарушения закона по уголовным делам, если они не были исправлены в апелляционном и кассационном порядке.
Участие прокуроров в уголовном судопроизводстве является также одним из условий, обеспечивающих дальнейшее совершенствование принципов гласности и демократии как одного из направлений в реализации судебной реформы. Являясь органом надзора за исполнением законов в государстве, прокуратура стоит на страже прав и законных интересов граждан.
Участвуя в рассмотрении уголовных дел в судах, прокуроры руководствуются Уголовно-процессуальным кодексом РСФСР, Законом о прокуратуре, а также требованиями Генерального прокурора Российской Федерации, содержащимися в его приказе № 82 от 24 ноября 1998 г. "О задачах прокуроров, участвующих в рассмотрении судами уголовных дел" и других указаниях. Прокуроры обязаны руководствоваться также руководящими разъяснениями Пленума Верховного Суда СССР и Пленума Верховного Суда Российской Федерации по вопросам применения законодательства, возникающим при рассмотрении "судом уголовных дел'.
Уголовно-процессуальное законодательство, а также Закон о прокуратуре определяют полномочия прокуроров при рассмотрении уголовных дел в судах, а также средства реагирования на установленные нарушения закона. Участвуя в рассмотрении судом уголовных дел, прокуроры в пределах своей компетенции: 1) проверяют законность решений судьи при подготовке уголовного дела к рассмотрению в судебном заседании; 2) осуществляя уголовное преследование в суде, выступают в качестве государственных обвинителей; 3) дают заключения по вопросам, возникающим в ходе судебного разбирательства; 4) предъявляют иски, если этого требует охрана государственных и общественных интересов, прав и законных интересов граждан, и поддерживают их в суде; 5) опротестовывают незаконные и необоснованные приговоры, определения и постановления судов; 6) дают заключения в судах кассационной и надзорной инстанций по уголовным делам, рассматриваемым по протестам и жалобам; 7) проверяют законность и своевременность обращения к исполнению приговоров, определений и постановлений судов; 8) осуществляют надзор за исполнением приговоров, определений и постановлений судов; 9) принимают меры в случаях, предусмотренных законом, к пересмотру приговоров, определений, постановлений судов в поряд-
Постановления Пленума Верховного Суда СССР руководящего характера на территории Российской Федерации сохраняют свою силу.




229







ке надзора и возобновлению уголовных дел по вновь открывшимся
обстоятельствам.
Закон о прокуратуре особо регламентирует полномочия Генерального прокурора Российской Федерации (ст. 35, 38-39): Генеральный прокурор в соответствии с действующим законодательством принимает участие в заседаниях Верховного Суда Российской Федерации; Генеральный прокурор или его заместители вправе приостановить исполнение приговора, которым в качестве меры наказания назначена смертная казнь; он вправе вносить на рассмотрение Пленума Верховного Суда Российской Федерации представление о даче судам разъяснении по вопросам применения законодательства при рассмотрении уголовных дел.
Генеральный прокурор Российской Федерации вправе обращаться в Конституционный Суд Российской федерации по вопросам нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, применяемым или подлежащим применению в конкретном деле.
Предоставление Генеральному прокурору указанных выше прерогатив повышает его роль в уголовном судопроизводстве.
Нарушения закона, допущенные при рассмотрении уголовных дел судами всех инстанций, могут быть выявлены прокурорами различными способами: проверкой законности и обоснованности приговоров по делам, рассмотренным судом без участия прокурора; участием прокуроров в судах кассационной и надзорной инстанций; проверкой своевременности и правильности обращения, приведения приговора в исполнение, а также хода самого исполнения приговора; обобщением судебной практики по уголовным делам за определенный период или по отдельным категориям уголовных дел. К числу правовых актов, способствующих устранению нарушений законов, допущенных при рассмотрении судами уголовных дел, относятся: заявления, ходатайства, заключения, протесты и представления прокуроров. Перечисленные правовые средства выявления нарушений закона и прокурорского реагирования на установленные нарушения органически взаимосвязаны, они применяются в полном соответствии с демократическими принципами уголовного судопроизводства и с содержащимся в его основе принципом законности. В связи с этим деятельность суда по отправлению правосудия по уголовным делам имеет большое воспитательное и предупредительное действие. Всей своей деятельностью суд воспитывает граждан в духе неукоснительного исполнения законов, честного отношения к государственному и общественному долгу, уважения к правам других граждан.
Как известно, отдельные практики необоснованно сужают пределы прокурорского надзора в суде, сводят его только к надзору за законностью и обоснованностью приговоров, определений и постановлений, вынесенных судебными органами. Вывод о том, что прокурор осуществляет надзор не за исполнением законов при рассмотрении судами уголовных дел, а только за законностью и обоснован-





230







ностью судебных актов, то есть приговоров, определений и постановлений судебных органов, не соответствует Конституции и Закону о прокуратуре, а также УПК. Если обратиться к содержанию указанных нормативных актов, то можно видеть, что они охватывают широкий круг полномочий прокурора, в том числе поддержание государственного обвинения, опротестование незаконного и необоснованного приговора и надзор за его исполнением и т. д. В конечном итоге все полномочия прокурора в суде сводятся к одному - установлению истины по уголовному делу, торжеству законности в правосудии по уголовным делам. Поэтому неправильно истолковывать процессуальное положение прокурора в судебном процессе, сужая его полномочия и сводя их к поддержанию обвинения и опротестованию приговоров, определений и постановлений суда. Предметом прокурорского надзора в суде является не только законность вынесенных судом решений, но и точное исполнение норм материального и процессуального права составом суда и всеми участниками судебного разбирательства, в том числе подсудимым, его защитником, потерпевшим, гражданским истцом и гражданским ответчиком, экспертом и свидетелями.
Осуществление надзора в стадии предварительного расследования и утверждение обвинительного заключения не должны препятствовать прокурору поддерживать государственное обвинение и делать это объективно и беспристрастно. Уголовно-процессуальный закон и названный приказ Генерального прокурора Российской Федерации № 82 от 24 ноября 1998 г. требуют от прокурора, чтобы он оценивал доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном рассмотрении всех обстоятельств дела в их совокупности, руководствуясь законом и внутренним убеждением. На стадии судебного следствия самостоятельно исследуются доказательства, поэтому ни для суда, ни для прокурора они не имеют заранее установленной силы. Если в результате судебного разбирательства прокурор придет к убеждению, что данные судебного следствия не подтверждают предъявленного обвинения, он обязан отказаться от обвинения и изложить суду мотивы отказа. Это не личное его усмотрение, а обязанность представителя государственного органа по устранению нарушения закона. Данное положение, закрепленное в законе (ст. 248 УПК), обеспечивает прокурору гарантии его независимости и объективности в суде.
Осуществляя правоохранительные функции и выступая представителем единого, централизованного органа, прокурор выполняет свои обязанности строго в рамках закона, исходит только из закона и указаний Генерального прокурора Российской Федерации. Органы прокуратуры, говорится в Законе о прокуратуре, осуществляют свои полномочия независимо от каких бы то ни было местных органов, подчиняясь только Генеральному прокурору Российской Федерации. Это положение обеспечивает прокурорам, участвующим в




231
рассмотрении судом уголовных дел, такие условия, при которых они могут процессуально самостоятельно принять решение по любому вопросу, связанному с производством по уголовному делу. С другой стороны, вышестоящий прокурор вправе сам опротестовать решение суда, если оно не соответствует или противоречит закону.
Правильное сочетание строгой подчиненности органов прокуратуры и процессуальной самостоятельности прокуроров в судах всех инстанций является непременным условием принятия прокурором решения, отвечающего закону. Процессуальное положение прокурора обязывает его вместе с тем к тому, чтобы он при поддержании государственного обвинения следил за соблюдением требований закона о полноте, всесторонности и объективности судебного разбирательства, обеспечением всех процессуальных гарантий, чтобы деяния подсудимого были правильно квалифицированы, а мера наказания была ему назначена в строгом соответствии с законом, с учетом тяжести преступления и личности виновного.
Перед прокурорами, участвующими в рассмотрении судом уголовных дел, помимо указанных стоят следующие задачи: выявление и устранение нарушений норм материального и процессуального права; устранение причин и условий, способствующих совершению преступлений, и принятие мер по их устранению; усиление борьбы с преступностью.

§ 2. Процессуальное положение прокурора в суде
Эффективность участия прокурора в рассмотрении уголовных дел судами в существенной мере зависит от правильного определения процессуального положения прокурора в суде. Вопрос этот имеет не только теоретическое, но и большое практическое значение. Когда в мае 1922 г. создавалась прокуратура как государственный орган по надзору за точным и единообразным соблюдением законности, эта функция прокуратуры прямо увязывалась с поддержанием государственного обвинения в суде.
Это нашло подтверждение в Положении о прокурорском надзоре (1922 г.). Прокурор любого ранга, выступая государственным обвинителем, является представителем Генерального прокурора Российской Федерации, он - гарант законности в уголовном процессе. При поддержании государственного обвинения он не освобождается от обязанности обеспечивать законность при рассмотрении судом уголовных дел путем опротестования незаконных и необоснованных приговоров, определений и постановлений суда.
Генеральный прокурор Российской Федерации рассматривает государственное обвинение, поддерживаемое прокурорами в суде, не только как одно из действенных средств борьбы с преступностью, но и как одно из направлений осуществления надзора за соблюдением законов.





232
Прокурор осуществляет надзор не только когда суд уже постановил по делу приговор или вынес определение или постановление, но и до принятия по делу приговора или иных решений. Если суд не разъяснил подсудимому его прав в судебном разбирательстве и продолжает рассмотрение дела по существу, прокурор обязан немедленно реагировать на это нарушение закона путем заявлений ходатайства, хотя в связи с подобными нарушениями суд не выносит специального определения, а поэтому нет предмета для опротестования. Прокурор не вправе бездействовать до вынесения по делу незаконного приговора в связи с этими нарушениями, чтобы затем принести протест для отмены незаконного приговора.
Уголовно-процессуальный закон не предоставляет прокурору никаких преимуществ перед другими участниками судебного разбирательства по представлению доказательств, участию в их исследовании, заявлению ходатайства (ст. 245 УПК). В то же время закон ставит прокурора в процессуальное положение, отличное от процессуального положения иных участников судебного разбирательства. Это не привилегия прокурора, а создание необходимых условий для успешного осуществления им возложенных на него функций. Подсудимый, потерпевший, выступая от своего имени, а защитник - по поручению подсудимого могут реагировать на нарушения закона, допущенные в судебном заседании, но могут и не делать этого. Закон не обязывает их к этому. Прокурор же, выступая от имени государства, не только вправе, но и обязан принять меры к устранению нарушений закона независимо от того, кем они допущены. Речь идет в одинаковой мере о составе судей, защитнике, подсудимом, потерпевшем, гражданском истце или гражданском ответчике. Своим участием в судебном разбирательстве прокурор способствует устранению нарушений прав и законных интересов потерпевшего, гражданского истца и ответчика, обвиняемого и других участников процесса.
Генеральный прокурор Российской Федерации в приказе № 82 от 24 ноября 1998 г. "О задачах прокуроров, участвующих в рассмотрении судами уголовных дел" предлагает прокурорам при выполнении в суде своих процессуальных функций реагировать на любые нарушения закона, ущемляющие права участников процесса, путем заявления соответствующих ходатайств, высказывания мнения по возникающим вопросам.
Прокуроры, выступая как государственные обвинители, не ограничиваются уголовным преследованием. Как представители органа надзора за исполнением законов они являются гарантом соблюдения прав и законных интересов всех лиц, вовлеченных в сферу судопроизводства. Поэтому Генеральный прокурор высказывает предложения практического характера относительно форм надзора и средств реагирования на нарушения закона в различных стадиях рассмотрения судами уголовных дел: в первой, кассационной и надзорной инстанциях.




233







Прокурор осуществляет надзор за соблюдением законов не только во время участия в судебном разбирательстве, но и тогда, когда он, не участвуя при рассмотрении дела судом, проверяет законность и обоснованность приговоров, постановлений и определений, не вступивших в законную силу. Если нарушение закона, по поводу которого прокурор заявлял ходатайство или реагировал иным образом в процессе судебного разбирательства, не было устранено, прокурор обязан принести протест на вынесенный в связи с этим незаконный или необоснованный приговор. Процессуальное положение прокурора как гаранта законности остается неизменным в любой стадии уголовного процесса. При поддержании государственного обвинения в суде первой инстанции, при даче заключения в апелляционной, кассационной или надзорной инстанции прокурор остается представителем органа, осуществляющего надзор за исполнением законов. При этом, разумеется, изменяются формы надзора и средства прокурорского реагирования на обнаруженные нарушения закона.

<< Предыдущая

стр. 11
(из 25 стр.)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Следующая >>