<< Предыдущая

стр. 18
(из 25 стр.)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Следующая >>


363







Значительное место в правовой пропаганде занимают сообщения прокуроров на собраниях трудовых коллективов и общественных организаций о результатах проведения проверок, соблюдении законности на проверяемых предприятиях, в учреждениях и организациях. При принесении протеста на противоречащий закону правовой акт (ст. 23 Закона о прокуратуре) или представления об устранении нарушений закона (ст. 24 Закона) прокурор принимает участие в его коллегиальном рассмотрении тем органом, куда направлены протест или представление. Если установленные нарушения закона носят распространенный характер, то представление по предложению прокурора обсуждается на собрании коллектива трудящихся или общественной организации. Выступление прокурора при таких обсуждениях является эффективной формой пропаганды права, служит важным средством предупреждения нарушений законности.
В условиях гласности и демократии стало обязательным правилом информировать трудящихся о совершенных преступлениях и условиях, им способствовавших. Недостаточная информация о совершенных правонарушениях порождает"различного рода слухи и домыслы, сеет сомнение в возможности правоохранительных органов обеспечить безопасность граждан, создать обстановку законности, успешно раскрыть и расследовать преступления. В связи с этим важно - при неуклонном соблюдении требований закона о тайне следствия (ст. 139 УПК), - чтобы население города, района, рабочего поселка было своевременно осведомлено о совершенных преступлениях общеуголовного характера (убийства, бандитские и разбойные нападения и т. д.). Если совершенное преступление связано с производственной деятельностью (хищение, взяточничество, нарушение правил охраны труда и др.), прокуроры информируют об этом трудовой коллектив или общественную организацию. При этом прокурорам следует избегать стремления к сенсационности при подготовке информации о совершенных преступлениях. Подчас средства массовой информации с подачи прокуроров настраивают общественное мнение против лица, подозреваемого в совершении преступления, хотя его вина еще не доказана и суд не признал его виновным в совершении преступления и не назначил ему наказания. Это в существенной степени осложняет раскрытие и расследование преступлений и нередко влечет за собою постановление судом, незаконных приговоров. При всех условиях это приводит к нарушению конституционного принципа презумпции невиновности.
Выступления журналистов в печати, по радио и телевидению на юридические темы имеют немаловажное значение в пропаганде права. Однако многие из журналистов являются лицами, юридически не осведомленными, и потому допускают неточности и ошибки в юридической оценке правонарушения, искажают их фактическую сторону. Все это отрицательно влияет на формирование обществен-





364
ного мнения, отношение граждан к правоохранительным органам и их работникам. Во избежание этого прокуроры устанавливают деловые контакты с работниками средств массовой информации. Прокуроры систематически встречаются с журналистами на пресс-конференциях, за "круглым столом", информируют их о деятельности прокуратуры и характере принимаемых решений. Журналисты приглашаются на заседания коллегий Генеральной прокуратуры, прокуратур республик, краев и областей.
Когда требуется опубликовать в печати материал о раскрытии и расследовании преступления со сложными доказательствами или о проведенной многоплановой прокурорской проверке, обязанность прокурора состоит в том, чтобы оказать помощь журналисту в изложении результатов проделанной работы. Стало распространенным правилом, когда в местных газетах помещается постоянная рубрика: "В прокуратуре", "По протесту прокурора", "Прокуратура проверила" и др. В них регулярно публикуются материалы прокурорских проверок, раскрытия и расследования преступлений, сообщения о проводимых заседаниях коллегий и других организационных мероприятиях по укреплению законности и усилению борьбы с преступностью. Для того, чтобы выступление в печати было действенным, в тех же газетах помещается рубрика "По следам наших выступлений". В них публикуются ответы руководителей государственных органов и общественных организаций о принятых мерах.
В целях совершенствования взаимодействия прокуроров со средствами массовой информации Генеральный прокурор РФ издал приказ № 45 от 8 июля 1998 г. "О задачах органов прокуратуры по взаимодействию со средствами массовой информации, совершенствованию общественных связей", в котором определен порядок осуществления этой деятельности, ее организации, ряд конкретных
форм и методов осуществления.
В прокуратурах субъектов РФ правовая пропаганда осуществляется на основе специализации. Это означает, что по конкретным проблемам выступают прокуроры, в совершенстве владеющие соответствующим законодательным материалом. Например, прокуроры управлений и отделов надзора за исполнением законов и законностью правовых актов выступают на темы, связанные с соблюдением трудового законодательства, прав граждан в коммерческих и иных негосударственных организациях, законодательства о приватизации. Прокуроры управлений и отделов по надзору за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия выступают по проблемам, связанным с борьбой с преступностью, раскрытием и расследованием преступлений, пресечением и предупреждением правонарушений и т. д. Специальные темы докладов и бесед поручаются прокурорам, осуществляющим надзор за исполнением законов о несовершеннолетних. Прокуроры, участвующие в гражданском судопроизводстве, посвящают свои выступления со-




365
блюдению семейного законодательства, права граждан на жилище (в настоящее время значительное место в этой тематике занимает приватизация жилья), правовому оформлению различного рода сделок, охране чести и достоинства граждан и т. д.
Практика вырабатывает новые, современные формы правовой пропаганды; которые получают широкое применение. Так, многие. прокуроры чаще стали использовать в этих целях телевидение, пресс-конференции. При реализации итогов надзорных проверок производится демонстрация фотоматериалов на собраниях трудовых коллективов. Фотоснимки публикуются в местной печати, чтобы показать, насколько эффективно и действенно вмешательство прокурора, практикуется изготовление специальных стендов, на которых помещаются фотоснимки, сделанные в период проверки, и те, на которых отражено положение после вмешательства прокурора.
Положительные отклики получает и такая форма правовой пропаганды, как радио- и телерепортажи, которые ведутся с заседания коллегий прокуратур, на которых обсуждаются актуальные для региона проблемы укрепления законности и правопорядка.

§ 4. Организация правовой пропаганды
Выполняя приказы Генерального прокурора СССР № 49 от 1 июля 1987 г. "О совершенствовании деятельности органов прокуратуры в условиях расширения демократии и гласности" и № 45 от 8 июля 1998 г. "О задачах органов прокуратуры по взаимодействию со средствами массовой информации, совершенствованию общественных связей", прокуроры стали более активно и творчески заниматься правовой пропагандой.
Одним из эффективных средств, обеспечивающих успешное выполнение поставленных в названных приказах задач, является правильная организация правовой пропаганды. Хорошо организованная правовая пропаганда прокуратуры, проводимая в координации с другими правоохранительными органами и опирающаяся на помощь широкой общественности, способствует укреплению законности, успешной борьбе с преступностью, сокращению случаев алкоголизма и пьянства, нарушений трудовой дисциплины на предприятиях, в учреждениях и организациях.
Там, где активно ведется правовая пропаганда среди работников государственного аппарата, актива местных органов власти и управления, заметно сокращается число незаконных и необоснованных приказов, решений и иных нормативных актов, меньше допускается нарушений прав и законных интересов граждан. Генеральным прокурором поставлена задача совершенствования работы органов прокуратуры по правовой пропаганде. Это прежде всего выражается в повышении ответственности каждого работника за безупречное выполнение этих обязанностей, в повороте от количества





366
к качеству проводимых прокуратурой мероприятий по пропаганде законов. Между тем в ряде прокуратур недооценивается значение этой работы; нередко она носит абстрактный, чисто "просветительский" характер и не увязывается с состоянием законности, правопорядка, структурой и динамикой преступности в районе, городе, области, республике. Глубокий анализ состояния законности и преступности нередко подменяется набором отдельных фактов преступных проявлений, главным образом сенсационного характера. Не всегда раскрываются причины и условия, способствовавшие совершенному преступлению или правонарушению. В лекциях и докладах подчас содержатся общие призывы к укреплению законности, которые не увязываются с задачами конкретных коллективов или населения региона. Не все прокуроры имеют информацию о состоянии законности на предприятиях, в учреждениях и организациях, бывают там лишь в связи с каким-либо чрезвычайным происшествием.
В правовой пропаганде превалирует уголовное и уголовно-процессуальное законодательство. Недостаточное внимание уделяется разъяснению гражданского, жилищного, семейного, земельного права, законам об охране здоровья, природоохранному законодательству. Между тем в судах в порядке гражданского судопроизводства, а также в арбитражных судах рассматривается немало конфликтных ситуаций, возникновение которых связано только с незнанием
законов ее участниками.
Важность хорошей организации правовой пропаганды определяется и тем, что за ее состояние в подчиненных органах несут личную ответственность руководители управлений и отделов Генеральной прокуратуры РФ, прокуроры республик, краев, областей, транспортные и военные прокуроры. Генеральный прокурор РФ требует, чтобы каждый из руководителей активно участвовал в этой работе, показывая пример своим подчиненным. При выездах на места работники вышестоящих прокуратур, проверяя выполняемую работу по правовой пропаганде, в необходимых случаях должны оказывать помощь в совершенствовании этой работы, За последние годы в связи с расширением полномочий трудовых коллективов и общественных организаций центр тяжести по правовой пропаганде перенесен в эти коллективы и организации. Работники прокуратуры планируют и ведут работу по правовой пропаганде в тесном контакте с руководством трудовых коллективов и профсоюзных органов. Это позволяет в максимальной степени учесть состояние законности на предприятиях, использовать конкретные факты преступных проявлений и иных нарушений законов. Упор при планировании и организации этой работы делается на те предприятия, где распространены те или иные виды правонарушений.
Организационные функции по ведению правовой пропаганды на местах осуществляют отделы по систематизации и пропаганде законодательства. Они созданы в Генеральной прокуратуре РФ,




367
прокуратурах республик, а также в некоторых крупных прокуратурах краев и областей. В остальных прокуратурах субъектов РФ не создано таких отделов, эти функции выполняют старшие помощники прокуроров. Не подменяя руководителей органов прокуратуры, эти работники ориентируют прокуроров на максимальное использование в правовой пропаганде всех форм и средств массовой информации. Они оказывают методическую помощь в правильной постановке пропаганды на местах, выявляют и распространяют положительный опыт, готовят материалы на заседания коллегий, представляют наиболее активных и инициативных прокуроров, участвующих в правовой пропаганде, к поощрению. Наконец, они разрабатывают и направляют на места методические пособия, рекомендации практического характера, лекции по наиболее актуальным проблемам законности. Такие методические пособия были в свое время направлены на места в связи с необходимостью укрепления режима законности и правопорядка в новых условиях хозяйствования и самофинансирования, усиления борьбы с нарушениями законности.
Содержащиеся в методических указаниях рекомендации показывают, как надо доходчиво и убедительно разъяснять неразрывное единство прав и обязанностей граждан (прокуроры и следователи чаще говорят о правах граждан, а мало или вовсе не говорят об их обязанностях).
Генеральная прокуратура РФ стремится устранить трафарет в формах и методах ведения правовой пропаганды. Одно дело, когда пропаганда ведется среди руководителей предприятий и иных должностных лиц, другое - когда прокурор выступает среди населения, третье - когда перед ним учащиеся школ или профессиональных училищ. Независимо от темы выступления и состава аудитории прокурорам надлежит тщательно готовиться к своим выступлениям. При этом необходимо использовать материалы прокурорских проверок, результаты расследования преступлений, рассмотрения судами уголовных и гражданских дел, материалы об административных правонарушениях, статистические данные о состоянии и динамике преступности в районе или городе, Правовая пропаганда требует от прокуроров хорошего знания законов и ведомственных нормативных актов, специфики деятельности государственных органов и общественных организаций, призванных к осуществлению надзора и контроля за исполнением законодательства. Прокуроры, в особенности из числа вновь назначенных, не всегда знакомы с существующими формами правовой пропаганды, не знают специфики и методики выступлений с докладами и лекциями. Они еще не обладают навыками выступлений в периодической печати, по радио и телевидению. Задача руководителей органов прокуратуры и отделов по систематизации и пропаганде права состоит в том, чтобы научить этих работников эффективно, со знанием дела выполнять эти далеко не простые обязанно-





368
сти. В этих целях как в центре, так и на местах организуются семинарские занятия, стажирование у наиболее квалифицированных пропагандистов права, проводится обмен опытом работы.
Для обеспечения высокого уровня правовой пропаганды необходимо обращать внимание на специфику выступлений в конкретных аудиториях и на конкретные темы. Назовем некоторые из них. Весьма существенные особенности есть в методике правовой пропаганды среди лиц, содержащихся в местах лишения свободы. Эту работу выполняют работники прокуратур по осуществлению надзора за исполнением законов администрацией исправительных учреждений. Здесь необходимо учитывать, что многие осужденные, в особенности ранее неоднократно судимые, знакомы с уголовным и уголовно-процессуальным законодательством. Они нередко выписывают журналы "Российская юстиция", "Законность", "Юридическую газету", имеют на руках Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы. Когда прокурор читает им "прописные" истины и его доклад носит сугубо назидательный характер, это не производит на слушателей должного впечатления. В ряде случаев такие встречи с прокурором вызывают у осужденных отрицательные эмоции. Иное дело, если прокурор разъяснит осужденным, в особенности тем, кто должен быть вскоре освобожден из мест лишения свободы, основы трудового, гражданского, жилищного, семейного права, то есть то, с чем столкнется осужденный будучи на свободе, если прокурор выскажет свои рекомендации о восстановлении каждым осужденным своего доброго имени, такие встречи произведут глубокое впечатление. Они помогут найти ему свое место в жизни. Ведь многие осужденные, в особенности отбывающие длительный срок лишения свободы, с трудом себе представляют, как они смогут жить и трудиться в условиях свободы. Нелишне в этих случаях и напомнить, что каждый совершивший преступление после освобождения понесет более строгое наказание.
Выступая перед населением и трудовыми коллективами с докладами и беседами о деятельности органов прокуратуры, прокуроры должны правильно определять политическую и государственную роль органов прокуратуры, делать акцент на весьма ответственном и далеко нелегком труде прокурора. Здесь не должно быть места сенсациям или стремлению афишировать личные успехи и достижения в раскрытии и расследовании опасных для общества преступлений или в успешном поддержании государственного обвинения в суде. Скромность украшает самого высокоодаренного профессионала-следователя или прокурора. Трудящиеся из доклада или лекции должны четко уяснить себе круг полномочий прокуроров и следователей, в то же время понять особенности в деятельности других правоохранительных органов: внутренних дел, суда, юстиции и т.д. Правильно поступают те прокуроры и следователи, которые рассказывают о помощи граждан в их работе по раскрытию и расследова-




369







нию преступлений, а также в судебном разбирательстве уголовных дел.
Известно, как строго Генеральный прокурор РФ, Верховный Суд, иные государственные органы России осуждают факты предвзятости, обвинительного уклона, необоснованных задержаний, арестов, привлечения к уголовной ответственности, необъективности рассмотрения жалоб и заявлений граждан. Такие факты не следует замалчивать, им надо дать объяснение, чтобы это не повторилось в будущем.
В правовой пропаганде широко используются достижения правовой науки. Ученые НИИ Генеральной прокуратуры РФ постоянно изучают опыт прокуроров и следователей в осуществлений правовой пропаганды, разрабатывают рекомендации по совершенствованию существующих форм и методов этой правоохранительной работы, всестороннему анализу ее результатов.
Определенная роль в совершенствовании правовой пропаганды принадлежит институтам по повышению квалификации прокурорских и следственных кадров Генеральной прокуратуры РФ, в которых по специально разработанной программе проводятся занятия по методике правовой пропаганды, внедрению в практику передового опыта этой работы и новых форм правовой пропаганды, оправдавших себя на практике.
В журнале "Законность" (орган Генеральной прокуратуры России) систематически освещается передовой опыт участия прокуроров в пропаганде законов.

§ 5. Систематизация законодательства в органах прокуратуры
Органы прокуратуры смогут лишь тогда успешно выполнять стоящие перед ними задачи по осуществлению надзора за исполнением законов в стране, когда прокуроры будут обладать безупречным знанием действующего законодательства. В связи с этим Генеральный прокурор РФ в приказе "Об. участии органов и учреждений прокуратуры в правотворческой деятельности и систематизации законодательства в прокуратуре Российской Федерации" от 9 августа 1996 г. № 47 потребовал от руководителей прокуратур всех звеньев пристального внимания надлежащей организации этой работы. Для любого прокурора, решающего судьбы людей, незнание или неправильное применение законов является грубым нарушением служебного долга. Безупречное знание действующего законодательства является составной частью общей и правовой культуры каждого прокурора. Слабое знание законов, неумение ими пользоваться нередко приводят к серьезным ошибкам в прокурорской деятельности. Недопустимо, когда прокуроры в составляемых ими протестах, представлениях, постановлениях и других правовых ак-






370
тах ссылаются на отмененные или измененные законодательные или иные нормативные акты. Уровень правовой культуры прокуроров, знание ими действующего законодательства и умение правильно им пользоваться проверяется при их аттестовании, которое проводится систематически, как того требует Закон о прокуратуре (ст. 41). Определение уровня правовых знаний проводится наряду с оценкой их
деловых и моральных качеств.
Основы знаний законодательства и порядка его применения закладываются в стенах высших учебных заведений. Однако известно, что вузовские знания в связи с бурным преобразованием законодательства обесцениваются через 10-12 лет. Поэтому выпускники высшей юридической школы должны постоянно следить за изменениями и дополнениями действующего законодательства, а также глубоко и обстоятельно изучать вновь принятые законы, чтобы без промедления по введении их в действие умело и правильно проводить в жизнь. В прокуратурах субъектов РФ регулярно разрабатываются планы по повышению квалификации и профессионального уровня прокуроров и следователей. В программу каждого семинарского занятия в обязательном порядке включаются темы, связанные с применением законодательства.
Когда принимаются принципиально новые нормативные акты, имеющие общегосударственное значение, в прокуратурах республик, краев и областей, в транспортных и военных прокуратурах организуется коллективное изучение этих актов. Семинар ведет, как правило, руководитель прокуратуры. Это способствует единообразному исполнению вновь принятого закона, а также устранению сомнений и неясностей, которые могут встретиться при его исполнении. В целях повышения правовых знаний прокуроров проводится также изучение актов прокурорского надзора и других служебных документов с позиции соответствия их закону, правильности ссылок на нормативные акты, полноты использования правовых норм. Такая форма обучения весьма поучительна даже для опытных, квалифицированных прокуроров и следователей.
При правильной организации работы каждому прокурору надлежит иметь личную картотеку действующего законодательства и приказов Генерального прокурора РФ (в настоящее время Генеральной прокуратурой России издан и доведен до сведения каждого прокурора "Комментарий к Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации" с приложением к нему приказов Генерального прокурора РФ). Это относится также и к руководящим постановлениям Пленума Верховного Суда Российской Федерации, которые являются обязательными для лиц правоохранительных органов, применяющих уголовное и уголовно-процессуальное законодательство. Однако неправильно было бы рассчитывать на систематическое ведение картотеки каждым прокурором, в особенности в низовом звене - в районных и городских прокуратурах. Ус-




371
пешному выполнению задачи по нормативному обеспечению прокуроров и следователей, по повышению их правовой осведомленности в значительной мере способствует четко налаженная систематизация законодательства в Генеральной прокуратуре РФ, прокуратурах республик, краев и областей, городов и районов, в военных и транспортных прокуратурах. Значение этой работы возрастает особенно сейчас, в условиях активной законотворческой деятельности. Систематизация законодательства в последнее время значительно улучшена в связи с введением в штат органов прокуратуры специально подготовленных для этой цели работников. На эти должности назначаются наиболее опытные и квалифицированные прокуроры.
В соответствии с указаниями Генерального прокурора РФ во всех органах прокуратуры установлена единая система учета и регистрации законодательных, правительственных и других нормативных актов. В прокуратурах республик, краев, областей, городских и районных прокуратурах ведутся систематические картотеки законодательства. Это обеспечивает необходимую правовую информацию и консультативно-справочную помощь. Прокуроры субъектов РФ в централизованном порядке направляют своим подчиненным органам прокуратуры специально разработанные картотеки республиканских нормативных актов субъектов РФ. Вместе с этим даются необходимые методические указания по дальнейшему ведению этих картотек и порядку пользования ими. Органы прокуратуры обеспечиваются официальными изданиями, тематическими сборниками и справочниками действующего законодательства, юридическими журналами, а также необходимой правовой литературой. В каждой прокуратуре ведутся контрольные экземпляры кодексов по всем отраслям права. Все это создает необходимую основу для успешного ведения систематизации законодательства. Сотрудники отделов систематизации и пропаганды законодательства прокуратур субъектов РФ следят за тем, чтобы работники подчиненных прокуратур не сводили эту деятельность только к получению, хранению и выдаче юридической литературы. Они организуют работу так, чтобы в картотеки действующего законодательства своевременно и правильно, со ссылкой на опубликованный источник, вносились необходимые изменения и дополнения.
В прокуратурах создаются необходимые условия для хранения законодательных и иных нормативных актов, а также правовой литературы. Особые условия хранения и учета создаются для источников права, издаваемых с грифом "ДСП" (для служебного пользования). Порядок учета и хранения картотеки, законодательных актов и юридической литературы регулируется Инструкцией о порядке ведения работы по систематизации законодательства в органах прокуратуры, утвержденной приказом Генерального прокурора СССР № 114 от 2 декабря 1965 г.




372







Контрольные вопросы
1. В чем состоит назначение правовой пропаганды, осуществляемой прокурором?
2. Какие формы использует прокурор в пропаганде законов?
3. Каким образом следует прокурору установить правильное взаимодействие со средствами массовой информации?
4. В каких формах правовой пропаганды, осуществляемой прокурорами, реализуются задачи борьбы с преступностью?
5. Каковы особенности информации о совершенных преступлениях в стадии дознания и предварительного следствия, исходящей от следователей и прокуроров?
6. Каким образом организуется систематизация законодательства в органах прокуратуры?



Глава XI ОРГАНИЗАЦИЯ НАДЗОРА И УПРАВЛЕНИЯ В ОРГАНАХ ПРОКУРАТУРЫ

§ 1. Задачи и пути совершенствования организации надзора и управления в органах прокуратуры
Обеспечение законности в сложных условиях строительства новой экономики и новых социальных отношений предъявляет повышенные требования к организации прокурорского надзора, повышению его эффективности.
Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", приказ Генерального прокурора Российской Федерации № 20 от 28 мая 1992 г. "Об организации надзора и управления в органах прокуратуры Российской Федерации'" и ряд других приказов об организации отдельных направлений надзорной и иной деятельности прокуроров в существенной степени способствуют улучшению организации работы в органах прокуратуры в целом. Задача состоит в том, чтобы повысить роль руководителей органов прокуратуры - от прокурора района до прокурора субъекта РФ, - в успешном осуществлении оперативного контроля за работой подчиненных прокуроров и следователей. В указанных правовых актах определены пути повышения эффективности надзора по всем его отраслям и иным основным направлениям в деятельности прокуроров. В многогранной деятельности органов прокуратуры превалирующее значение отводится установлению четкой и слаженной работы всех звеньев прокурорской системы, взаимодействию с другими государственными органами и общественными организациями, согласованности в проводимых мероприятиях между управлениями и отделами одной и той же прокуратуры, обеспечению единства и целенаправленности в повседневной прокурорской практике и, наконец, комплексному подходу к решению задач по укреплению законности и правопорядка.
В настоящее время, когда в существенной степени претерпевают изменения различные стороны государственного, политическо-
' В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ № 20 от 28 мая 1992 г. (п. 14) приказы и указания Генерального прокурора СССР, Генерального прокурора РСФСР и их заместителей, изданные до принятия Закона "О прокуратуре Российской федерации", действуют в той части, Которая не противоречит Закону о прокуратуре и настоящему приказу.
-






374

то, экономического и социально-культурного строительства, органы прокуратуры отказываются от сложившихся годами стереотипов в стиле и методах руководства по надзору и управлению, освобождаются от директивности, устоявшихся шаблонов в организации работы. В связи с этим первоочередной задачей органов прокуратуры в совершенствовании организации надзора является выявление допускавшихся ранее ошибок и недостатков в этой работе, тщательный их анализ и на его основе разработка и реализация мер, направленных на устранение имеющихся недостатков. Основные из них состоят в следующем: 1. Недостаточное знание некоторыми прокурорами состояния законности и правопорядка, а также структуры и динамики правонарушений в районе, городе, области, крае, республике. Это происходит вследствие того, что у этих прокуроров выработался кабинетный стиль работы, они слабо связаны с органами представительной и исполнительной власти, органами местного самоуправления, трудовыми коллективами, населением.
В результате невозможно эффективное планирование надзора и иной деятельности прокурора, своевременное выявление, пресечение и предупреждение правонарушений.
2. Отход от установленных Законом о прокуратуре (ст. 1) предмета и пределов прокурорского надзора за исполнением законов, подмена и дублирование деятельности контролирующих органов; сохранение командно-бюрократических методов по устранению выявленных нарушений закона.
Основное назначение органов прокуратуры, указывает Генеральный прокурор России в своем приказе № 20 от 28 мая 1992 г., состоит в обеспечении единообразного исполнения законов в соответствии с Конституцией РФ на всей территории Российской Федерации. При этом прокуратура не должна подменять органы государственной власти и управления, принимать на себя исполнение функций государственного и общественного контроля, вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность предприятий, учреждений и организаций. Генеральный прокурор РФ предлагает отказаться от контрольно-ревизионных методов надзора за исполнением законов, проверки проводить лишь при наличии данных о допущенных нарушениях закона и в случаях, требующих непосредственного прокурорского вмешательства, когда исчерпаны полномочия других государственных органов власти и управления для их устранения и
привлечения виновных к ответственности.
3. Несвоевременность принимаемых прокурором мер по устранению нарушений закона, запоздалое реагирование (или вовсе отсутствие такового) на обнаруженные правонарушения. В таких случаях меры прокурорского "реагирования" становятся бесполезными. Более того, они ведут к безнаказанности нарушителей закона, порождают новые нарушения.

ХГОрганизация надзора и управления в органах прокуратуры


375
4. Недостаточная целеустремленность по выявлению и устранению нарушений законности, а также отсутствие строгой, продуманной избирательности в выборе объектов прокурорского надзора. Проверки, осуществляемые прокурорами, подчас не дают ожидаемых результатов потому, что выбор объектов не был обусловлен ни состоянием законности, ни конкретными сигналами о допущенных нарушениях закона.
Поводами для проводимых проверок должны служить прямые обращения граждан и должностных лиц относительно нарушенного закона, материалы уголовных, гражданских, арбитражных дел, контролирующих органов, результаты анализа статистических данных, сообщения средств массовой информации, а также иные сигналы, содержащие достаточные и убедительные данные о совершенном или готовящемся к совершению правонарушении. Единственное исключение в этом плане допускается относительно проверки законности нормативных актов местных органов самоуправления и органов исполнительной власти,, которые прокурор обязан проверять независимо от наличия сведений о допущенных нарушениях законов.
Руководителям органов прокуратуры следует концентрировать, а не распылять усилия подчиненных работников, определять основные проблемы, которые требуют внимания в данный отрезок времени, в данной обстановке.
Генеральная прокуратура РФ ориентирует прокуроров использовать правовые средства в интересах осуществления реформ в политической, экономической и социальной сферах. Прокурорский надзор должен стать одним из инструментов проводимых в государстве преобразований. Для прокуроров должны быть приоритетными проблемы, связанные с исполнением российского законодательства о земле, об охране различных форм собственности, приватизации предприятий и предпринимательской деятельности, об охране прав и законных интересов граждан, о раскрытии и расследовании
преступлений.
5. Повторное, а то и неоднократное возвращение отдельных прокуроров к одним и тем же предприятиям или организациям по поводу одних и тех же нарушений закона. Происходит это. вследствие того, что меры, принимаемые прокурорами, оказываются неэффективными; причины и условия, порождавшие нарушения закона, не выявляются и не устраняются; оставшиеся безнаказанными нарушители закона не опасаются· за свое будущее и продолжают нарушать закон так же, как нарушали его и ранее.
6. "Бумажный" стиль руководства, формализм и бюрократизм
в работе вместо живого дела.
Увлечение разработкой различного рода решений, указаний и заданий, которые зачастую не доводятся до конца или вообще не выполняются, только отвлекает прокуроров от выполнения реальных мероприятий по укреплению законности.




376







7. Недостаточное внимание к работе с жалобами и заявлениями граждан о допущенных нарушениях закона. Нередко жалобы остаются без реагирования; по некоторым из них принимаются ошибочные решения; отдельные прокуроры оставляют без внимания приведенную в жалобе информацию о нарушениях закона; в ряде случаев принимаемые решения или меры по жалобам оказываются неэффективными. Прокуроры не всегда используют полноту своих полномочий, чтобы восстановить нарушенные права и законные интересы граждан.
Генеральный прокурор РФ в приказе № 90 от 15 декабря 1998 г. "О порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации" предлагает подчиненным прокурорам: "Организовать дело таким образом, чтобы каждое обращение получило своевременное, объективное и окончательное разрешение той прокуратурой, к компетенции которой относится решение вопроса. Соблюдение этого требования считать основным критерием оценки всей деятельности по разрешению жалоб и заявлений".
8. Снисходительное отношение некоторых прокуроров к нарушениям закона и приказов Генерального прокурора РФ, допускаемым подчиненными прокурорами. По многим уголовным делам допускается волокита при расследовании преступлений, иногда расследование длится годами, вследствие чего утрачивается актуальность правонарушения, снижается эффективность борьбы с преступностью, силы квалифицированных прокуроров и следователей отвлекаются на "бесперспективные" уголовные дела.
За последнее время Генеральным прокурором РФ, прокурорами субъектов РФ многое сделано для дальнейшего улучшения организации работы органов прокуратуры, совершенствования стиля и методов руководства, контроля исполнения. В немалой степени этому способствовало преобразование контрольно-инспекторских отделов указанных прокуратур в организационно-контрольные отделы. Это не просто изменение наименования структурного подразделения, а постановка новых задач для этого подразделения, когда на первый план выдвигается задача по улучшению организации работы.
Изменился критерий оценки деятельности подчиненных прокуратур: замена количественной оценки данными о реальном состоянии законности и правопорядка; заметно улучшение в планировании в органах прокуратуры; повышена персональная ответственность прокуроров и следователей за порученное дело; выросла общая и профессиональная культура следователей и прокуроров.
Организация работы органов прокуратуры тесно увязывается с задачами социально-экономического развития республики, края, области, города и района. Например, если в области намечено крупное промышленное строительство, то это повлечет за собою миграцию населения, появятся новые объекты надзора и т. д. Все это дол




377



XI. Организация надзора и управления в органах прокуратуры



жен учитывать и прокурор в планировании работы. Прокурорам необходимо учитывать в своей работе новое законодательство, укрепление структуры иных правоохранительных органов и многие другие факторы.

§ 2. Эффективность прокурорского надзора
Эффективность (действенность, результативность) прокурорского надзора определяется минимальной затратой времени и процессуальных средств для выполнения прокурором задач по укреплению законности и борьбы с преступностью.
Эффективность надзора, осуществляемого прокурором, порождает стремление прокурора не только установить конкретное нарушение закона, но и создать условия, исключающие нарушения законности в будущем. Прокурор не может ограничиться принесением протеста, вынесением постановления или направлением представления, он должен не "снимать с контроля" ход устранения нарушения закона до тех пор, пока не убедится в достижении поставленной цели. Только при этом условии надзор прокурора будет по-настоящему действенным и достигнет желаемого результата.
Проблема повышения эффективности надзора за исполнением законов как в целом, так и по отдельным направлениям надзорной деятельности прокуроров является ныне наиболее актуальной проблемой науки и практики прокурорского надзора. Эта проблема выдвигается на передний план еще и потому, что повышению эффективности надзора подчинены все средства прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона, между тем положительных сдвигов в деле обеспечения законности и правопорядка еще нет.
Новые задачи, поставленные перед органами прокуратуры в настоящее время, требуют от прокуроров организации качественно нового надзора, отвечающего требованиям происходящего в стране преобразования политической, государственной и социально-экономической сфер. При'этом важно, чтобы нарушения законности были выявлены прокурором своевременно и в полном объеме и, вместе с тем, были восстановлены нарушенные права и законные интересы государства, государственных органов, общественных организаций и граждан.
Важно не только вовремя установить нарушения закона,, но и принять необходимые меры к устранению причин и условий, породивших эти нарушения, и, опираясь на помощь граждан, добиться предупреждения и искоренения правонарушений.
" Провозглашенный Конституцией РФ прокурорский надзор за исполнением законов как одна из форм государственной деятельности на деле не является еще достаточно сильным, чтобы противостоять местным влияниям. Для повышения эффективности надзора необходимо, чтобы он был наступательным и принципиальным. Каж-





378
дое действие прокурора должно быть эффективным по своим социальным и правовым последствиям. Если прокурор устранит нарушение закона, то его действия должны дать положительные результаты. Иначе будет принижено и политическое, и правовое назначение прокурорского надзора.
Некоторые прокуроры при оценке работы подчиненных прокуроров исходят лишь из количественной стороны их деятельности, количества принесенных протестов и представлений, выступлений в суде по уголовным и гражданским делам и т. д. При таком подходе всегда легче оценить работу, проделанную прокурорами, однако гораздо труднее определить эффективность их деятельности по конечным результатам - состоянию законности и правопорядка. Было бы, конечно, неправильным оставлять без внимания количественную сторону осуществленных органами прокуратуры мероприятий: объем выполненной работы всегда был и остается одним из существенных критериев оценки работы прокурора. Но это лишь один, а не единственный критерий в оценке их работы. Если оценить работу органов прокуратуры по количественным показателям, то мы увидим, что прокуроры проводят десятки тысяч прокурорских проверок; по большому числу уголовных дел, рассматриваемых судами, поддерживают государственное обвинение; приносят тысячи протестов и представлений; больше, чем раньше, привлекают нарушителей законности к дисциплинарной, материальной, административной ответственности. Но становится ли от этого законность более устойчивой, меньше ли от этого совершается преступлений? На этот вопрос нельзя дать положительного ответа.
В настоящее время перед прокурорами стоит задача стремиться не к механическому увеличению количества проводимых мероприятий, а к результативности каждого из них. Дальнейшее наращивание количественных показателей может привести к снижению эффективности осуществляемого надзора. Например, оценивая работу прокурора по поддержанию государственного обвинения в суде по уголовному делу, нельзя ограничиваться лишь подсчетом числа дел, по которым он выступал. Критериями оценки являются законность, обоснованность и справедливость приговора; способствование устранению нарушений закона; оказание положительного влияния на улучшение качества дознания и предварительного следствия и т. д.
Повышение эффективности прокурорского надзора определяется в значительной степени совершенствованием работы районных и городских прокуратур, являющихся основным звеном системы органов прокуратуры. В этих прокуратурах сосредоточено свыше 75% оперативного состава прокуроров. Прокуроры районных и городских прокуратур несут на своих плечах основную нагрузку по раскрытию и расследованию преступлений, по поддержанию в судах государственного обвинения, проведению прокурорских прове-

XI. Организация надзора и управления в органах прокуратуры


379
рок, а также осуществляют надзор в следственных изоляторах, в исправительных колониях и тюрьмах. Вот почему Генеральный прокурор РФ в ряде своих приказов предлагает прокурорам республик, краев и областей, руководителям военных, транспортных и иных специализированных прокуратур больше внимания уделять улучшению деятельности городских, районных и приравненных к ним прокуратур. От работников этого звена в существенной мере зависит решение задачи по укреплению законности и правопорядка в государстве. Укрепить штатную численность, улучшить качественный состав кадров, поддержать инициативу прокуроров и следователей, оценить и распространить положительный опыт, вовремя вскрыть недостатки в работе - вот те первоочередные задачи, которые стоят перед руководителями вышестоящих органов прокуратуры.
Повышение эффективности прокурорского надзора во многом определяется правильной организацией работы аппаратов Генеральной прокуратуры РФ, прокуратур субъектов РФ. Здесь важная роль принадлежит прокурорам управлений и отделов указанных прокуратур. Вышестоящие органы прокуратуры осуществляют руководство деятельностью подчиненных прокуратур по предметно-зональному принципу. Это означает, что, например, прокурор Управления по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов Генеральной прокуратуры России имеет "зону", то есть несколько областных и приравненных к ним прокуратур, в которых осуществляет методическое руководство и контроль за работой отделов этого надзора. Помимо этого ему поручено осуществлять надзор за соблюдением законности в нескольких федеральных министерствах, комитетах и ведомствах. В настоящее время все органы прокуратуры - от Генеральной до прокуратуры субъекта РФ и приравненных к ней прокуратур - перешли на предметно-зональный принцип работы. Это позволяет "рядовым" прокурорам решать задачи государственного масштаба и в то же время оказывать помощь местным органам прокуратуры.
Одно из непременных условий повышения эффективности прокурорского надзора - это улучшение координации, взаимодействия управлений и отделов прокуратур республик, краев и областей. Прокурорский надзор един, деление его на основные направления деятельности прокуроров носит условный характер. Это сделано законодателем сугубо из практической целесообразности, чтобы исключить дублирование и параллелизм в деятельности органов прокуратуры и их структурных подразделений. Характерно, что структурного деления направления надзора в большинстве прокуратур городов и районов нет. Чтобы надзор прокуроров был единым и целенаправленным, требуется обеспечить тесное взаимодействие в работе всех подразделений прокуратуры. Только при этом условии может быть обеспечена четкая, слаженная работа прокуратуры в целом. Взаимодействие прокуроров по различным направлениям






380
обеспечивает комплексный подход и целенаправленность в борьбе с преступностью и нарушениями правопорядка. Усилия управлений и отделов вышестоящих прокуратур направляются на достижение общих, целей, стоящих перед прокуратурой, в состав которой они входят. При этом достигается и другая цель - исключается дублирование в деятельности отдельных подразделений органов прокуратуры.
В прокурорской практике бывает так, что прокуроры следственного управления не знают, какие проблемы интересуют прокуроров управления по надзору за исполнением законов, и наоборот; прокуроры управлений или отделов по надзору за законностью рассмотрения уголовных дел в судах не связаны с прокурорами управлений и отделов по надзору за законностью предварительного следствия и дознания и т. д.
Взаимодействие управлений и отделов органов прокуратуры состоит в том, чтобы, например, управление по надзору за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия было информировано о мероприятиях, которые осуществляются в сфере общего надзора, в стадии исполнения приговоров, определений и постановлений суда, в сфере гражданского судопроизводства. Может случиться так, что прокуроры, осуществляя общий надзор за исполнением законов на конкретном объекте, установят, например, хищение имущества, но если при этом они не будут связаны с работниками следственных управлений или отделов, они не смогут принять меры по пресечению преступной деятельности, изъятию необходимых документов и, наконец, решить вопрос о производстве уголовного преследования.
Взаимодействие структурных подразделений между собой необходимо во всех сферах прокурорской деятельности. Особенно это актуально в следующих направлениях: при анализе состояния законности и правопорядка в республике, крае или области; организации, борьбы с преступностью, когда приводится в движение весь механизм уголовного, уголовно-процессуального, криминалистического и криминологического направлений; в борьбе с рецидивной преступностью, когда имеет значение не только эффективность деятельности исправительных учреждений, но и деятельность государственных органов и общественных организаций, причастных к процессу по исправлению правонарушителей; в борьбе с посягательствами на государственную, муниципальную, частную собственность, имущество профсоюзных и иных общественных организаций; для выполнения задач по борьбе с безнадзорностью и преступностью несовершеннолетних и т. д.
Без правильно организованного взаимодействия структурных подразделений органов прокуратуры нельзя подготовить приказы, инструкции и указания Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов РФ, которые бы содержали необходимые рекомендации

XI. Организация надзора и управления в органах прокуратуры


381
и требования к нижестоящим органам прокуратуры. Только во взаимодействии различных подразделений органов прокуратуры можно провести всесторонний анализ и обобщение практики прокурорского надзора по основным направлениям деятельности прокуроров, организовать и провести проверку работы нижестоящих прокуроров. Взаимодействие в работе структурных подразделений руководящих органов прокуратуры важно и в других сферах прокурорской деятельности. Это взаимодействие должно быть постоянным, согласованным и эффективным.
Эффективность прокурорского надзора во многом определяется уровнем деятельности центрального аппарата Генеральной прокуратуры РФ по разработке мер организационного характера по руководству нижестоящими прокурорами. Например, Законом "Об оперативно-розыскной деятельности" и Законом "О прокуратуре Российской Федерации" на органы прокуратуры возложен надзор за соблюдением законности при выполнении оперативно-розыскных мероприятий. Как известно, до принятия этих законов прокуроры не осуществляли такого надзора, более того, Генеральный прокурор СССР им категорически запрещал вмешиваться в эту деятельность органов внутренних дел. Этот вид надзора прокуроров получил в настоящее время широкое распространение прежде всего потому, что специальным приказом Генерального прокурора России № 48 от 9 августа 1996 г. "Об организации надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" определены формы такого надзора, разграничена компетенция прокуроров различных рангов. Успешному осуществлению надзора прокуроров за законностью проводимых оперативно-розыскных мероприятий способствовали и меры организационного характера. В составе Главного следственного управления Генеральной прокуратуры России создан специальный отдел по этому виду надзора. В нижестоящих прокуратурах этот надзор осуществляют специально сформированные группы прокуроров.

§ 3. Стиль и методы руководства и управления в органах прокуратуры
Стиль работы, который культивируется в органах прокуратуры - это стиль, для которого характерны глубокое изучение деятельности прокуроров по укреплению законности и правопорядка, широкая общая и профессиональная эрудиция, твердость в принятии решений, постоянное общение с гражданами, широкая демократия и гласность в работе, творческий подход к порученному делу, отсутствие субъективизма, высокая требовательность к себе и другим, способность противостоять любым проявлениям местничества, сочетание принципиальности с исполнительской дисциплиной, критическое отношение к недостаткам.





382
Прокурор должен не только вскрыть нарушения законов, что в ряде случаев не так уж сложно сделать, тем более если прокурор располагает сигналами об этих нарушениях, но проявить твердость и решительность, принципиальность и непримиримость в устранении нарушения закона, добиться наказания виновных и обеспечить условия, исключающие подобные нарушения в будущем. Особенно высокие требования предъявляются к работникам, занимающим ответственное положение в системе органов прокуратуры. Они во многом определяют стиль и методы работы подчиненных прокуратур. И чем выше должностное положение руководителя, тем большее влияние он оказывает на работу подчиненных прокуроров. Однако есть такие руководители, которые подменяют живую организаторскую работу чисто административными методами. Такой стиль работы не отвечает современным требованиям и только вредит делу.
Особенно опасно в руководстве органами прокуратуры бумаготворчество, когда руководитель, направив письменное указание или задание, полагает свою миссию выполненной. В действительности состояние дел от этого не улучшается, а становится в ряде случаев еще хуже. В практике еще живучи устаревшие попытки решать новые задачи чисто административными методами, подменяющими живую организаторскую работу с прокурорами и следователями. Местным органам прокуратуры направляются в большом количестве приказы, указания, поручения, директивы, внеплановые задания. Без особой необходимости требуются справки, сведения, отчеты, информации. Бумаготворчество создает видимость активной работы, оно отрицательно отражается на работе районных и городских прокуратур - основного звена прокуратуры. Генеральный прокурор РФ предлагает, исключить истребование от местных органов прокуратуры не предусмотренных установленным порядком справок, отчетов, информации. Направление на места указаний, писем и заданий может осуществляться лишь после обсуждения этих вопросов на заседаниях коллегий прокуратур субъектов РФ. Ответственность за состояние борьбы с бумаготворчеством возложена на прокуроров субъектов РФ.
Разумеется, без издания приказов, инструкций и указаний, направления на места обзоров практики, практических рекомендаций не обойтись. Но при этом важно, чтобы каждый из этих документов был аргументированным, носил поучительный характер, чтобы содержащиеся в нем рекомендации были обоснованными и практически полезными. Высказанные в этих документах предложения, в особенности носящие императивный характер, должны строго соответствовать закону и приказам Генерального прокурора РФ. Эти предложения не должны связывать инициативы прокуроров и следователей, они должны иметь возможность проявить творчество при реализации полученных рекомендаций.

XI. Организация надзора и управления в органах прокуратуры


383
Одним из условий, обеспечивающих успешное выполнение прокурором возложенных на него обязанностей, является полная и объективная информированность его о состоянии законности не только в районе или городе, но и на предприятиях, в учреждениях и организациях, расположенных на этих территориях. В пределах своей компетенции прокурор должен быть самой информированной фигурой. Именно от него должны получать полную и правдивую информацию органы государственной власти и управления, общественные организации и трудовые коллективы. Чтобы выполнить эту задачу, прокурору надлежит хорошо ориентироваться в оперативной обстановке, знать тенденции в структуре и динамике преступности, состоянии общественного мнения.
Успех в осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов в существенной степени зависит и от того, как прокурор сможет определить место возглавляемой им прокуратуры и свою роль в решении задач по укреплению законности и правопорядка в республике, крае, области, городе и районе. При правильно организованном прокурорском надзоре ни один вопрос, связанный с организацией борьбы с преступностью и иными правонарушениями, не может и не должен решаться без участия прокурора, независимо от того, в каких органах государственной власти и управления решаются эти вопросы.
Одним из непременных условий научной организации труда в органах прокуратуры является высокая профессиональная подготовка прокуроров и следователей, соответствующая их квалификация, безупречное знание порученного дела. Эти требования имеют все более возрастающее значение, ибо с каждым годом изменяется и совершенствуется законодательство по всем без исключения отраслям права. Вместе с этим совершенствуется и прокурорский надзор по всем его основным направлениям. Задачи по повышению квалификации и профессионального уровня прокуроров и следователей являются первостепенными среди иных задач, стоящих перед Генеральным прокурором РФ. В этом плане используются не только учебные заведения при Генеральной прокуратуре РФ, но и различные формы повышения квалификации и профессионального уровня на местах. Особое значение придается совершенствованию форм по повышению прокурорами своего профессионального уровня.

§ 4. Планирование работы в органах прокуратуры
Своевременное и качественное планирование работы является одним из условий успешного выполнения прокурорами стоящих перед ними задач по осуществлению надзора за исполнением законов. Генеральный прокурор РФ в приказе № 2 от 17 января 1994 г. "О регламенте работы Генеральной прокуратуры Российской Федерации" подчеркивает, что планирование работы является эффек-




384




<< Предыдущая

стр. 18
(из 25 стр.)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Следующая >>