<< Предыдущая

стр. 4
(из 25 стр.)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Следующая >>





ванию с органами государственной власти субъектов РФ, определяемыми субъектом РФ. Освобождаются от должности эти прокуроры Генеральным прокурором РФ. Они подчинены и подотчетны Генеральному прокурору РФ.
Прокуроры городов и районов, а также прокуроры специализированных прокуратур назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором РФ, подчинены и подотчетны вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ.
Помимо рассмотренного во II разделе Закона определяется структура Генеральной прокуратуры РФ (ст. 14), структура прокуратур субъектов РФ и приравненных к ним прокуратур (ст. 14), структура прокуратур городов, районов и приравненных к ним прокуратур (ст. 16).
В этом же разделе Закона определяются полномочия Генерального прокурора РФ по руководству системой прокуратуры РФ (с. 17), полномочия прокуроров субъектов РФ и приравненных к ним прокуроров по руководству подчиненными органами прокуратуры (ст. 18) и полномочия прокуроров городов с районным делением по руководству подчиненными органами прокуратуры (ст. 19).
Статья 20 Закона определяет статус и место в органах прокуратуры коллегий.
Третий раздел Закона о прокуратуре (ст. 21-34) регулирует надзорную деятельность прокуроров. Этот раздел, в отличие от других, состоит из 4 глав. Каждая глава содержит статьи, регулирующие предмет полномочия и правовые средства деятельности прокуроров по осуществлению деятельности прокуроров в конкретном направлении прокурорского надзора.
В первой главе III раздела Закона (ст. 21-25)' регулируется прокурорский надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствием законам правовых актов, издаваемых вышеуказанными органами и их должностными лицами.
Вторая глава III раздела Закона (ст. 26-28) регулирует прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
' Содержание этого и других направлений прокурорского надзора будет рассмотрено в последующих разделах курса.

Третья глава III раздела Закона содержит статьи (ст. 29-31), регулирующие надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.
Особенностью данной главы является то, что в нее включена ст. 31, регулирующая не прокурорский надзор, а расследование преступлений органами прокуратуры. В ней констатируется, что, осуществляя уголовное преследование, органы прокуратуры проводят расследование по делам о преступлениях, отнесенных уголовно-процессуальным законодательством РФ к их компетенции.
Вместе с тем в данной статье предусматривается полномочие прокурора принять к своему производству или поручить подчиненному ему прокурору или следователю расследование любого преступления.
Четвертая глава III раздела Закона (ст. 32-34) регулирует надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание, и назначаемые судом меры принудительного характера администрациями мест содержания задержанных, заключенных под стражу и осужденных.
В этой главе особо подчеркнута (ст. 34) обязательность исполнения постановлений и требований прокурора.
В IV разделе Закона (ст. 35-39) регулируется участие прокурора в рассмотрении дел судами.
Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных, гражданских, административных и арбитражных дел является самостоятельной функцией прокуратуры. Поэтому в этом разделе регулируется не только надзорная деятельность прокурора (ст. 36, 37), но и полномочия прокурора, которые он в соответствии с нормами процессуального и иного законодательства реализует, принимая непосредственное участие в рассмотрении судами уголовных, гражданских, административных и арбитражных дел. В этом же разделе содержится норма (ст. 39), предусматривающая полномочие Генерального прокурора РФ обращаться в Пленум Верховного Суда РФ, Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ с представлениями о даче Судам разъяснений по вопросам судебной практики.
Новый V раздел Закона "Служба в органах и учреждениях прокуратуры. Кадры органов и учреждений прокуратуры" (ст. 40- 45) регулирует порядок прохождения службы в органах и учреждениях прокуратуры, правовой статус лиц, проходящих эту службу, порядок обжалования решений по поводу прохождения службы (ст. 40). Статьи 40'-405 данного раздела определяют требования, предъявляемые к лицам, назначаемым на должности прокуроров и следователей, условия и порядок приема на службу в органы и учреждения Прокуратуры. В частности, ст. 40 Закона устанавливает, что служба в органах и учреждениях прокуратуры является видом федеральной государственной службы.





50





Статья 40', определяющая требования, предъявляемые к лицам, назначаемым на должности прокуроров и следователей, предусматривает, что прокурорами и следователями могут быть граждане РФ, имеющие высшее юридическое образование, полученное в образовательном учреждении высшего профессионального образования, имеющем государственную аккредитацию, и обладающие необходимыми профессиональными и моральными качествами, способные по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них служебные обязанности. В соответствии с этим требованием не могут быть приняты на службу в органы и учреждения прокуратуры и находиться на указанной службе лица, имеющие гражданство иностранного государства; признанные решением суда недееспособными или ограниченно дееспособными; лишенные решением суда права занимать государственные должности государственной службы в течение определенного срока; имевшие или имеющие судимость; имеющие заболевание, которое, согласно медицинскому заключению, препятствует исполнению ими служебных обязанностей; состоящие в близком родстве или свойстве (родители, супруги, братья, сестры, дети, а также братья, сестры, родители или дети супругов) с работником органа или учреждения прокуратуры, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому; отказывающимся от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение служебных обязанностей по должности, на которую претендуют эти лица, связано с использованием таких сведений. Согласно той же ст. 40' на должность прокурора города, района и приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур назначаются лица не моложе 25 лет, имеющие стаж работы прокурором или следователем в органах прокуратуры не менее 3-х лет.
На должности прокуроров субъектов РФ и приравненных к ним прокуроров назначаются лица не моложе 30 лет, имеющие стаж работы прокурором или следователем в органах прокуратуры не
менее 5 лет.
Лицам, впервые принимаемым на службу в органы прокуратуры, согласно ст. 403 Закона, может быть установлен испытательный срок продолжительностью до 6 месяцев. Испытательный срок засчитывается в стаж службы в органах прокуратуры. Лица, впервые принимаемые на должность прокурора или следователя, в соответствии со ст. 404 принимают присягу прокурора (следователя).
Полномочия Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов РФ и приравненных к ним прокуроров, прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров, а также полномочия директоров (ректоров) научных и образовательных учреждений прокуратуры по назначению на должность и освобождению от должности определяются ст. 404 Закона. Принятые на службу в органы и учреждения прокуратуры лица в целях определения их соответствия занимаемой должности, согласно ст. 41, подлежат аттестации. Порядок и сроки аттестации устанавливаются Генеральным прокурором РФ.
В соответствии с той же ст. 41 Закона прокурорам, следователям, научным и педагогическим работникам органов и учреждений прокуратуры в соответствии с занимаемой ими должностью и стажем работы пожизненно присваиваются классные чины.
Порядок присвоения классных чинов -определяется Положением о классных чинах прокурорских работников, утверждаемым Президентом РФ.
Ряд статей разд. V Закона регулирует такие вопросы прохождения службы в органах прокуратуры, как ведение личного дела прокурорского работника (ст. 412); обеспечение форменным обмундированием (ст. 413); отпуска прокурорских работников (ст. 414); перевод прокурорских работников на службу в другую местность (ст. 415); поощрение прокурорских работников (ст. 416) и наложение дисциплинарных взысканий (ст. 417).
Особое значение в данном разделе Закона имеет ст. 42, определяющая порядок привлечения прокуроров и следователей к уголовной и административной ответственности. Согласно этой статье любая проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором или следователем органов прокуратуры, возбуждение против них уголовного дела (за исключением случаев, когда прокурор или следователь застигнут при совершении преступления), производство расследования являются исключительной компетенцией органов прокуратуры.
На период расследования возбужденного в отношении прокурора или следователя уголовного дела они отстраняются от должности. Не допускаются задержание, привод, личный досмотр прокурора и следователя, досмотр их вещей и используемого ими транспорта, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц, а также задержания при совершении преступления.
В разд. V Закона регулируется также порядок прекращения службы в органах и учреждениях прокуратуры (ст. 43). В числе оснований прекращения службы в органах и учреждениях прокуратуры помимо предусмотренных трудовым законодательством в названной статье содержатся такие, как достижение предельного возраста пребывания на службе в органах и учреждениях прокуратуры (для прокуроров и следователей -- 60 лет); нарушение Присяги прокурора (следователя); несоблюдение ограничений, связанных со службой; разглашение сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну.
В том же разд. V Закона регламентируются гарантии для работника, избранного депутатом либо на выборную должность в органы государственной власти или органы местного самоуправления (ст. 43'); порядок исключения из списков работников органов и уч-





52
реждений прокуратуры (ст. 432); восстановление в должности, классном чине и на службе в органах и учреждениях прокуратуры (ст. 433); вопросы профессиональной подготовки и повышения квалификации
прокурорских работников (ст. 434).
Немаловажное значение в правовом регулировании деятельности прокурорских работников имеет ст. 44 разд. V рассматриваемого Закона. В ней определяется материальное и социальное обеспечение прокурорских работников, в частности, содержание и размер заработной платы, право на выходное пособие, на дополнительную жилую площадь, льготы по оплате жилья и коммунальных услуг, медицинского обслуживания и др.
Статья 45 того же раздела Закона определяет меры правовой
и социальной защиты прокуроров и следователей. В их числе законом предусматривается обязательное государственное страхование за счет средств государственного бюджета, предоставление права на ношение и хранение огнестрельного оружия и ряд других.
Раздел VI Закона "Особенности организации и обеспечения деятельности органов военной прокуратуры" (ст. 46-50) регулирует структуру и организацию органов военной прокуратуры (ст. 46): структуру Главной военной прокуратуры (ст. 46'); полномочия военных прокуроров (ст. 47); кадры военной прокуратуры (ст. 48); материальное и социальное обеспечение военнослужащих и работников органов военной прокуратуры (ст. 49); финансирование и материально-техническое обеспечение органов военной прокуратуры.
Заключительный разд. VII Закона содержит "Иные вопросы организации и деятельности органов прокуратуры". В нем определяются система и порядок ведения статистической отчетности о состоянии преступности, следственной работе и прокурорском надзоре (ст. 51); финансирование и материально-техническое обеспечение органов и учреждений прокуратуры (ст. 52); определяются содержание текста и изображение на печатях органов и учреждений прокуратуры; дается разъяснение некоторых наименований, содержащихся в Законе о прокуратуре (ст. 54). Помимо Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" деятельность органов прокуратуры и прокуроров регулируется рядом иных федеральных законов.
В их числе прежде всего следует назвать процессуальное законодательство. Нормы Уголовно-процессуального кодекса РСФСР, Гражданского процессуального кодекса РСФСР, Арбитражного процессуального кодекса РФ, Кодекса РСФСР об административных правонарушениях (ст. 230) соответственно регулируют прокурорскую деятельность в сфере дознания и предварительного следствия, уголовного судопроизводства, гражданского, арбитражного и административного производства (содержание этих норм будет раскрыто
, в соответствующих разделах курса), Помимо названного федерального законодательства деятельность прокуратуры регулируется такими федеральными законами, как "Об основах государственной службы Российской Федерации"; "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов"; Законом РФ "О милиции"; "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации"; "Об оперативно-розыскной деятельности"; "О воинской обязанности и военной службе", а также "О статусе военнослужащих", регулирующих деятельность военных прокуроров; трудовым законодательством и рядом других, чье содержание также будет рассмотрено в последующих разделах курса.
Существенное значение в организации и деятельности прокуратуры имеют утвержденные Президентом Российской Федерации Положение о классных чинах прокурорских работников, Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Особое место в правовом регулировании организации и деятельности прокуратуры имеют приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, издаваемые Генеральным прокурором РФ и обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры, а также издаваемые на основе законов и нормативных актов Генерального прокурора РФ приказы, указания и распоряжения прокуроров субъектов РФ, обязательные для исполнения всеми подчиненными им работниками.
Некоторые направления деятельности прокуратуры, наконец, регулируются международными и межгосударственными договорами и соглашениями, наиболее характерными из которых являются договоры и соглашения прокуратур СНГ.

§ 6. Концепция прокурорского надзора на современном этапе
На протяжении всей истории существования и деятельности прокуратуры, в особенности после того, как в 1965 г. прокурорский надзор стал самостоятельной отраслью правовой науки, а по номенклатуре научных специальностей - самостоятельной учебной дисциплиной, в теории и практике все чаще стали возникать различного рода концепции относительно места органов прокуратуры в системе государственных органов, предмета и пределов прокурорского надзора, полномочий прокурора и средств по устранению им установленных нарушений закона и т.д. Наиболее часто ученые-правоведы обсуждали такие проблемы, как то: является ли прокурорский надзор высшим, как это было провозглашено Конституцией 1936 г. и нашло дальнейшее закрепление в Конституции СССР 1977 г., в Конституции Российской Федерации 1978 г., а также в Законе "О прокуратуре СССР" 1979 г.; предмет и пределы прокурорского надзора, в Особенности надзора за исполнением законов и законностью правовых актов.
Прокурорский надзор как вид государственной деятельности и как правовая наука стал предметом особо острой научной дискуссии, начиная с периода реформирования государства. Тогда возникла необходимость разработать научно обоснованную концепцию организации и деятельности органов прокуратуры в этих условиях. В общесоюзном масштабе такая попытка была предпринята на Всесоюзной научно-практической конференции, состоявшейся 1-2 декабря 1989 г,1 Ее возглавил Генеральный прокурор Союза ССР. В ней приняли участие прокуроры союзных и автономных республик, краев и областей, ученые-юристы. На конференции речь шла о восстановлении принципов организации и деятельности органов прокурорского надзора как органов, осуществляющих высший надзор за точным и единообразным исполнением законов. В то же время уже тогда выступавшие говорили об отказе от бюрократических методов руководства деятельностью нижестоящих прокуратур и предоставлении большей процессуальной самостоятельности прокурорам республик, краев и областей.
Научная дискуссия, посвященная концепции прокурорского надзора на современном этапе, была проведена также ив стенах юридического факультета МГУ в 1990 г. В ней приняли участие работники органов прокуратуры, профессорско-преподавательский состав МГУ и ученые-юристы ВНИИ Прокуратуры СССР2.
С тех пор теоретики и практики прокурорского надзора не перестают возвращаться к различного рода проблемам организации и деятельности органов прокуратуры.
В чем состоит сущность и содержание концепции прокурорского надзора на современном этапе? Какие проблемы при этом выдвигают ученые и практики прокурорского надзора?
Предмет и содержание концепции прокурорского надзора состоят в том, чтобы определить: - степень эффективности сложившейся системы, структуры и полномочий органов прокуратуры на современном этапе; - необходимость сохранения понятия высшего надзора органов прокуратуры за исполнением законов в государстве; - место органов прокуратуры в системе государственных органов; - соответствие действующего законодательства требованиям по обеспечению единства, централизации и независимости органов
прокуратуры; - дальнейшее совершенствование прокурорского надзора в плане реализации судебной реформы в РФ; - конкретные меры законодательного и организационного характера по преобразованию и организации, и деятельности органов прокуратуры.
' См.; Социалистическая законность. 1990. № 2. 2 См.: Вестник Моск. ун-та. Сер. "Право". 1990. № 4.

Разработка различного рода концепций прокурорского надзора за последующие годы стала "излюбленным" занятием многих правоведов, даже тех, которые весьма далеко отстоят от теории и практики прокурорского надзора. Поэтому следует весьма критически относиться к рекомендациям таких авторов. Одним из таких примеров является обоснование концепции прокурорского надзора, предпринятое авторами "Концепции судебной реформы в Рф"1. Авторы весьма искаженно освещают историю и назначение прокурорского надзора в Российской Империи; в ней, в частности, указывается, что органы прокуратуры были созданы Екатериной II, тогда как они были учреждены Петром I в 1722 г.; что в соответствии с Уставами уголовного судопроизводства 1864 г. прокуроры выполняли лишь функцию поддержания обвинения по уголовным делам в суде, тогда как еще в соответствии с "Основными положениями о прокуратуре", принятыми в 1862 г. Государственным Советом по рескрипту Александра II, органам прокуратуры отводилась роль по осуществлению "верховного" надзора за "точным и единообразным исполнением законов" в государстве. В предмет надзора входило, конечно, и поддержание в суде обвинения по уголовным делам.
В связи с этим еще Н. В. Муравьев - известный деятель и теоретик прокурорского надзора XIX в. - писал в 1899 г., что "...понятие о прокуратуре как о царском оке могло расширяться, но не извратилось присоединением к нему новейшего представления о государственном обвинении"2. Поэтому глубоко ошибочными, на наш взгляд, являются утверждения авторов "Концепции" об ограничении сферы прокурорского надзора лишь участием прокурора в судебном рассмотрении уголовных дел. Об этом можно было бы и не говорить, если бы авторы не переносили концепцию прокурорского надзора в дореволюционной России на определение предмета и пределов прокурорского надзора в РФ в современных условиях.
Проблема определения места органов прокуратуры в системе государственных органов становится все более и более актуальной в связи со следующими обстоятельствами: в стране растет преступность, повышается" степень ее организованности, увеличиваются масштабы коррупции, нарушаются принципы социальной справедливости; не соблюдаются права и законные интересы граждан, стало обычным явлением игнорирование законодательства в сфере экономики; проявляется неспособность правоохранительных органов пресечь преступные действия экстремистски настроенных элементов по разжиганию межрегиональной розни и вражды и т.д.
Все эти процессы порождают у граждан сомнения в способно-
? ста правоохранительных органов, в том числе и органов прокуратуры, покончить с беззакониями, создать в государстве условия, исключающие совершение преступлений и иных правонарушений. По данным НИИ при Генеральной прокуратуре РФ, за всю историю существования органов прокуратуры общественное мнение об органах прокуратуры не было таким низким, каково в настоящее время. Поэтому, естественно, возникают вопросы следующего характера: а) нужна ли сложившаяся система органов прокуратуры в современных условиях; б) какие государственные органы или общественные организации смогут принять на себя исполнение функций по надзору за исполнением законов в государстве; в) если органы прокуратуры следует сохранить, то в каком структурном виде они должны быть представлены - как самостоятельный государственный орган или в составе какого-либо иного
государственного органа.
Попытаемся ответить на поставленные вопросы.
Прокуратура как государственный орган по охране законности существует уже свыше 275 лет. Исторически это вполне достаточный срок, чтобы, во-первых, проверить целесообразность и жизнеспособность ее существования, а, во-вторых, убедиться в эффективности ее деятельности по надзору за исполнением законов в государстве. Прокурорский надзор всегда был и остается одной из надежных гарантий обеспечения законности в государстве.
Авторы концепции прокурорского надзора - ученые НИИ при Генеральной прокуратуре РФ обоснованно отмечают, что "в течение переходного периода прокурорский надзор будет оставаться наиболее целесообразной и эффективной формой высшего государственного контроля за исполнением законов, элементом контрольной функции государства. Ни один из существующих органов не может принять на себя надзорную функцию прокуратуры".
Однако нельзя абстрагироваться от того, что за последние годы прокурорский надзор не выполнял в полной мере своего предназначения. Произошло это прежде всего потому, что развал СССР повлек за собою децентрализацию прокурорского надзора, оказание на органы прокуратуры влияния с целью принятия ими решений, противоречащих или не соответствующих требованиям закона. Недостаточное материальное обеспечение прокуроров и следователей, возросшая нагрузка в работе, угрозы и даже террористические акты против прокуроров и следователей - все это повлекло за собою рост текучести кадров. За эти годы заметно снизились профессионализм и квалификация прокуроров и следователей. На указанные факты, носящие негативный характер, нельзя закрыть глаза, но и ставить вопрос о ликвидации системы органов прокуратуры по этой
причине было бы неправильным.
Отсюда вывод: органы прокуратуры должны быть сохранены в рамках сложившейся системы и структуры, но с устранением отмеченных негативных явлений.
Говоря о концепции прокурорского надзора, было бы неправильным оставить без внимания иные позиции относительно осуществления надзора за исполнением законов.
Период распада государства (конец 80-х - начало 90-х гг.) характеризовался, в частности, весьма суровой, нередко несправедливой критикой в адрес органов прокуратуры и предложениями о ее реформации. Вносились предложения о включении прокуратуры в организованные структуры Министерства юстиции и его местные органы. В качестве обоснования этого предложения выдвигались следующие аргументы. При создании органов прокуратуры РСФСР (1922 г.) они находились в составе НКЮ РСФСР. В настоящее время в ряде западных стран, в том числе и США, прокуратуры находятся в составе Министерства юстиции.
Весьма распространенными были предложения передать органы прокуратуры в состав судов. Здесь также ссылаются на исторический аналог: до 1933 г. органы прокуратуры находились в составе Верховного Суда СССР и только после 1933 г. приобрели статус самостоятельного государственного органа.
Отдельные правоведы полагали, что единственное предназначение прокуроров - это поддержание государственного обвинения в суде по уголовным делам. Эта позиция получила особенно широкое распространение после принятия Верховным Советом СССР "Основ законодательства о судоустройстве Союза ССР и союзных республик", в ст. 16 которых именно так и сформулирована функция прокуратуры в уголовном судопроизводстве'.
Сторонники этих реформ исходят из теории разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Прокуратура же полностью не входит ни в одну из этих властей и не может претендовать на четвертую власть. Ш. Монтескье как основоположник теории разделения властей хотя и говорил о трех существующих властях, но он, конечно, имел в виду единую, сильную власть в государстве. Иное дело - формы ее реализации выражаются во власти законодательной, исполнительной и судебной.
Никто из сторонников существования прокуратуры как самостоятельного государственного органа вопроса о том, что прокуратура претендует на обладание "четвертой" власти в государстве, не ставил и не ставит.
. Ш. Монтескье, определяя назначение каждой из указанных властей относительно законодательной власти, писал: "В свободном государстве законная власть имеет право и должна быть рассмотрена, каким образом приводятся в исполнение созданные ею законы"2.
Иначе говоря, наблюдение (надзор) за правильным "приведением в исполнение принятых законов" - прерогатива самого законодательного органа. Для ее реализации приемлемы различные формы: депутатские комиссии парламентского расследования, заслушивание отчетов представителей исполнительной власти и т.д. Выбор конкретных форм контроля за исполнением законов принадлежит органу законодательной власти. Деятельность надзорных органов носит подчиненный характер органам законодательной власти. Не случайно Конституция РФ (ст. 129), определяя правовой статус Генерального прокурора РФ, указывает, что он назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ.
Весьма характерно, что принятый 5 ноября 1991 г. Верховным
Советом Украины Закон "О прокуратуре Украины", говоря о подотчетности Генерального прокурора Украины Верховному Совету Украины, вместе с тем указывает на его ответственность перед Верховным Советом Украины (ст. 2).
Законодательством Украины включены в предмет прокурорского надзора законность указов Президента Украины и решений премьер-министра Украины, постановлений и распоряжений Кабинета Министров Украины (ст. 10 Закона "О прокуратуре Украины"). Кстати сказать, указанный закон более полно, нежели Закон "О прокуратуре Российской Федерации", определяет предмет и пределы прокурорского надзора, перечень императивных полномочий прокурора по устранению установленных нарушений закона. Помимо этого Закон Украины закрепляет за прокурорами их прерогативу осуществления "высшего" надзора за соблюдением и правильным
применением законов (ст. 1).
Предложения об объединении органов прокуратуры с органами юстиции или суда не являются чем-то новым для нашего государства. И тот, и другой варианты существовали в истории прокуратуры РСФСР и прокуратуры СССР. И то, и другое себя не оправдали. Суд и органы юстиции имеют свои, присущие им цели и задачи, их функции в ряде случаев далеки от деятельности органов прокуратуры. К тому же органы прокуратуры осуществляют надзор за законностью деятельности органов юстиции и за законностью и обоснованностью принимаемых решений по уголовным и гражданским делам.
Поэтому правильно поступил Верховный Совет РФ, принимая
17 января 1992 г. Закон "О прокуратуре Российской Федерации", сохранив органы прокуратуры в качестве самостоятельного государственного органа.
Конституция РФ обеспечивает прокуратуре независимое положение от каких-либо государственных органов, общественных организаций и должностных лиц.
Раскрывая концепцию прокурорского надзора, необходимо определить предмет и пределы прокурорского надзора. Дело в том, что теоретики прокурорского надзора далеко не одинаково определяют их. В одних случаях речь идет о нарушениях закона, в других - о нарушениях законности, в третьих - о нарушениях норм права и т.д. Некоторые авторы весьма суживают пределы прокурорского надзора, другие, наоборот, дают ему чрезвычайно расширительное толкование. И то, и другое отрицательно отражается на организации и деятельности органов прокуратуры по установлению и устранению нарушений законов.
Когда речь идет о надзоре прокурора за соблюдением законности, следует иметь в виду, что понятие "законность", как было сказано выше, шире, нежели понятие "закон".
По нашему мнению, максимально точно определен предмет надзора в Законе о прокуратуре: это надзор за исполнением законов, действующих на территории РФ, принятие мер, направленных на устранение этих нарушений и привлечение виновных к ответственности, осуществление уголовного преследования (ст. 1).
Полномочия прокуроров по осуществлению надзора за исполнением законов распространяются на распорядительные и исполнительные органы местного самоуправления, иные органы государственного и хозяйственного управления и контроля, предприятия, учреждения и организации, объединения, вне зависимости от их подотчетности, на общественные организации и движения, а также на должностных лиц.
Закон о прокуратуре РФ, регламентируя деятельность органов прокуратуры, конкретизирует предмет надзора применительно к каждой из его отраслей.
Необходимо подчеркнуть, что Закон о прокуратуре РФ весьма строго ограничивает пределы прокурорского надзора, указывая, что "прокуратура не подменяет органы государственного и хозяйственного управления и контроля и не вмешивается в оперативно-хозяйственную деятельность". Иначе говоря, прокурорский надзор должен "срабатывать" там и тогда, где и когда устанавливается нарушение закона.
В законодательных актах, в том числе и в Законе о прокуратуре, употребляются понятия "цель" и "задачи" прокурорского надзора. Эти понятия - отнюдь не идентичны. Задача - это "то, что требует исполнения, разрешения"; цель - это "то, к чему надо стремиться, что надо осуществить'".
На практике надлежит различать цели ближайшие и конечные2. Принятие прокурором мер по установлению конкретного нарушения закона и восстановлению нарушенных прав и законных интересов граждан - это ближайшая цель прокурорского надзора. К такого рода актам прокурорского надзора относится решение прокурора о привлечении к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении закона. Конечная цель прокурорского надзора состоит в том, чтобы создать условия, обеспечивающие обстановку, исключающую нарушение закона.
Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры осуществляют надзор от имени законодателя, являясь представителями всей системы прокурорского надзора. Надзор, осуществляемый органами прокуратуры, распространяется в целом на всю государственную систему, кроме высших органов государственной власти, в том числе и Правительства РФ.
Весьма характерно, что за последнее время существенно расширяется круг объектов прокурорского надзора. К их числу следует отнести местные органы власти, объединения, движения, партии и иные массовые организации. Иначе говоря, прокурорский надзор распространяется отныне на объекты, которые ранее не были поднадзорны органам прокуратуры. Это обстоятельство еще более укрепляет правовую основу деятельности органов прокуратуры и их устойчивость в системе государственных органов.
Говоря о законодательном регулировании прокурорского надзора за исполнением законов, необходимо указать, что законодатель, определяя полномочия органов прокуратуры, употребляет понятие "надзор" за исполнением законов, а не "наблюдение", как это было в ряде законодательных актов о прокурорском надзоре 20-х гг.
"Надзор" прокурора - "присмотр, проверка" - это наиболее активная форма его деятельности, нежели "наблюдение"'. Надзор прокурора предполагает использовать предоставленные ему императивные полномочия по пресечению нарушений закона, принятию мер по их предупреждению, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, восстановлению прав и законных интересов граждан и т.д.
"Наблюдение" за исполнением законов содержит в себе некоторые элементы созерцательности, "посторонности", как бы невмешательства в то или иное явление, событие, обстоятельство. Не случайно поэтому советский законодатель со временем отказался от "наблюдения" за законностью применительно к деятельности прокурора и твердо и последовательно ввел в правовой обиход понятие "надзора" за исполнением законов.
Одной из проблем прокурорского надзора является определение его уровня, то есть является ли он высшим надзором за исполнением законов. Проблема высшего надзора органов прокуратуры в течение многих лет является предметом весьма оживленной дискуссии. Еще до принятия Конституции СССР 1977 г. подвергалась критике ст. 113 Конституции СССР 1936 г., в которой осуществление высшего надзора было возложено на Прокурора Союза ССР. Некоторые правоведы утверждали, что осуществление надзора несовместимо с прокурорским надзором, поскольку высшим органом власти в государстве является Верховный Совет. Кроме того, эти авторы утверждали, что Прокурор Союза ССР как физическое лицо не может выполнять эти функции, что нижестоящие прокуроры не наделены этими полномочиями. Конституция СССР 1977 г. (ст. 164) вновь закрепила положение о высшем надзоре, указав при этом, что высший надзор за точным и единообразным исполнением законов осуществляется Генеральным прокурором СССР и подчиненными ему прокурорами. Прокурорский надзор как высший надзор был также закреплен в Конституции РСФСР 1978 г. (ст. 176) и в Законе "О прокуратуре СССР" 1979 г. (ст. 1).
Однако и после этого полемика вокруг этой проблемы не только не прекратилась, но еще больше разгорелась, а в последние годы была перенесена в стены Верховного Совета. В полемику были втянуты не только правоведы', но и работники органов прокуратуры.
Генеральный прокурор СССР и сотрудники центрального аппарата Прокуратуры Союза ССР не смогли отстоять позицию, выработанную научно-практической конференцией ученых и практиков о стабильности действующего законодательства о прокурорском надзоре и повышении его эффективности1.
Многолетняя дискуссия закончилась тем, что из Конституций СССР и РСФСР, а также из Закона "О прокуратуре СССР" было исключено понятие высшего надзора за исполнением законов.
Противники высшего надзора прокуратуры в дискуссии, которая велась еще до распада СССР, выдвигали следующие доводы: надзор за исполнением законов осуществляет не только прокуратура, но и Президент, Правительство, Советы народных депутатов, суд, органы МВД, Министерство юстиции и т.д. Определяя предмет и пределы прокурорского надзора, закон оставляет "большой круг органов", не поднадзорных прокуратуре; если именовать надзор за исполнением законов высшим, то это можно отнести не к прокуратуре, а к Комитету конституционного надзора2.
Приведенные доводы являются несостоятельными. Прокуратура является государственным органом, главное предназначение которого состоит в надзоре за исполнением законов в государстве. На органы суда, внутренних дел и юстиции возложены присущие только им обязанности, они не несут непосредственной нагрузки по осуществлению надзора за исполнением законов. Что касается деятельности государственных органов, не поднадзорных органам прокуратуры, то здесь речь идет лишь о Правительстве.
В условиях правовой реформы не исключена возможность внесения в действующее законодательство о прокурорском надзоре соответствующих корректив, в том числе и закрепления понятия высшего надзора прокуратуры за исполнением законов, подобно тому, как это сделано в законодательстве ряда стран СНГ. В связи с этим необходимо дать обоснование и содержание высшего надзора органов прокуратуры.
Понятие высшего надзора органов прокуратуры появилось впервые и было закреплено в Конституции СССР 1936 г. (ст. 113). К тому же времени были сформированы государственные органы и общественные организации, в обязанности которых входило осуществление контроля за исполнением законов и иных нормативных актов. В системе ЦИК и СНК СССР, а также в местных органах власти действовала система таких органов и организаций. В связи с этим необходимо было определить полномочия органов прокуратуры таким образом, чтобы характеризовать его в иной плоскости. Осуществление прокурором надзора - это не ведомственный или вневедомственный контроль, это деятельность государственного органа, подотчетного высшему органу государственной власти, экономически не связанного ни с каким-либо государственным органом и общественными организациями.
Прокуратура как в центре, так и на местах выступает как блюститель законности, действует от имени держателя верховной власти в государстве.
Другой признак, определяющий прокурорский надзор как высший, - это то, что прокуратура осуществляет надзор и за законностью деятельности всех общественных организаций и государственных органов, в обязанности которых входит надзор или контроль за соблюдением законов, подзаконных актов, различного рода ведомственных предписаний.
При обсуждении проблемы о высшем надзоре органов прокуратуры возникает вопрос: было ли свойственно органам прокурорского надзора дореволюционной России осуществление высшего надзора?
Ответ на этот вопрос можно дать только положительный. Как известно, в соответствии с "Основными положениями о прокуратуре" 1862 г. на Генерал-прокурора возлагался "верховный надзор".
В этом правовом акте были заложены основы для осуществления "верховного надзора": единство и строгая централизация органов прокуратуры, возглавляемых Генерал-прокурором; прокурор любого ранга действовал от имени всей системы органов прокуратуры; прокуратура как государственное установление правительственного характера была подотчетна только Императору России, чем обеспечивалась независимость органов прокуратуры от местных влияний.
"Верховный надзор" органов прокуратуры с годами укреплялся, в особенности в период царствования Александра III. Таковым прокурорский надзор оставался вплоть до 1917 г.
Поэтому сама идея провозглашения прокурорского надзора надзором высшим для советского законодательства не является чем-то экстраординарным.
Прокурорский надзор за точным и единообразным исполнением законов по своей сущности и содержанию - един и неделим. Именно в таком виде надзор осуществляется прокурорами городов и районов. Эти структурные подразделения органов прокуратуры как основное звено этой системы не имеют в своих штатах специальных отделов, осуществляющих надзор за исполнением законов в традиционно сложившихся отраслях.
Осуществление надзора по отдельным отраслям в крупных городах и районах возложено на помощников или заместителей прокурора по этой отрасли. Подавляющее большинство прокуратур городов и районов такой возможности не имеют, и там эти обязанности выполняет прокурор района и его помощник.
Лишь вышестоящие прокуратуры - областей, краев, республик в составе РФ в соответствии с установленной для них структурой имеют специальные подразделения, осуществляющие надзор по традиционно сложившимся отраслям.
Деление прокурорского надзора по отраслям имеет весьма условный характер, задачи и цели прокурорского надзора едины: обеспечение исполнения законов. С точки зрения практической весьма целесообразно, что объем прокурорского надзора поделен на отрасли. Но, с другой стороны, когда прокурорский надзор как единое целое и неделимое "растащен по кабинетам", мы не имеем полного представления о состоянии законности в республике, области, крае.
Отсюда выдвигается задача: устранить разобщенность в деятельности отдельных подразделений органов прокуратуры, ликвидировать раздробленность в охвате проблем, связанных с укреплением законности и правопорядка. Поэтому руководителям соответствующих прокуратур необходимо четко координировать деятельность различных отделов, направляя 'ее в единое русло. Это достигается прежде всего правильным планированием работы прокуратуры области, края, республики, чтобы включить все отделы в решение какой-либо важной (актуальной) проблемы, связанной с укреплением законности, созданием обстановки, исключающей нарушение законности и правопорядка. Начальники отделов должны информировать друг друга о проделанной работе и намечаемых мероприятиях на будущее.
Соблюдение этих требований обеспечит планомерность и слаженность в работе, единство намечаемых целей и задач. В то же время это будет способствовать устранению параллелизма в работе различных подразделений.

Одна из актуальных проблем в концепции прокурорского надзора - определение места следственного аппарата. Вот уже несколько лет эта проблема занимает центральное место в проводимой судебной реформе.
Выдвигались предложения о создании единого следственного аппарата в виде Следственного комитета при Кабинете Министров СССР и его органах на местах. Однако эта идея осталась нереализованной по двум причинам: этому помешал распад СССР, и, конечно, эта реформа оказалась не под силу государству по финансовым и экономическим причинам. Решено было сохранить следствие в существующих структурах, то есть в органах внутренних дел, органах федеральной службы безопасности и прокуратуре, а также в налоговой полиции.
В настоящих, весьма сложных условиях требуется организовать прокурорский надзор в стадии дознания и предварительного следствия таким образом, чтобы каждое совершенное преступление было быстро и полно раскрыто, и, кроме того, полно, объективно и всесторонне расследовано.
Одной из перспективных задач является правильное определение взаимоотношений прокурора и суда. Закрепленное в Законе "О прокуратуре СССР" процессуальное положение прокурора в суде как органа надзора за исполнением законов при рассмотрении судами гражданских и уголовных дел (ст. 31) кануло в прошлое. В настоящее время достаточно четко определяется иная концепция. Она была заложена еще в "Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о судоустройстве", принятых 16 ноября 1989 г., где в ст. 16 указано: "Генеральный прокурор СССР и подчиненные ему прокуроры участвуют в рассмотрении судами дел на основании и в порядке, установленном законодательством Союза ССР и союзных республик".
Аналогично процессуальное положение прокурора в суде определено и в Законе Российской Федерации "О прокуратуре" (ст. 35).
Отныне прокурор в судебном разбирательстве уголовных и гражданских дел является участником процесса, обладающим равными правами с другими участниками в исследовании документов, доказательств, заявлении ходатайств, представлении дополнительных материалов и т.д. Вместе с тем прокуроры не освобождены от обязанности приносить кассационные и надзорные протесты на предмет отмены или изменения незаконных и необоснованных приговоров, решений, определений и постановлений суда (ст. 36 Закона о прокуратуре). Суды допускают еще немало ошибок, причем многие неправосудные решения отменяются или изменяются по кассационным и частным протестам прокуроров.
Говоря о концепции прокурорского надзора на современном этапе, необходимо отметить, что никогда еще не были столь сложными задачи прокуроров в такой отрасли надзора, как надзор в стадии исполнения приговоров. Вместе с ростом преступности растет число правонарушений, совершаемых в местах лишения свободы, куда проникают спиртные напитки, наркотики, иностранная валюта, холодное и огнестрельное оружие. Получил широкое распространение захват заложников. Никогда еще не был столь значительным рецидив. Допускается произвол в отношении осужденных со стороны администрации. Местные органы власти перестали, по существу, заниматься трудоустройством лиц, освобожденных из мест лишения свободы. По этой причине многие из освободившихся вновь становятся на преступный путь и теперь уже совершают более опасные преступления. Это обязывает прокуроров, как территориальных, так и специализированных прокуратур более принципиально реагировать на установленные в местах лишения свободы нарушения законов, искать и находить новые подходы к решению сложных проблем, максимально повышать эффективность прокурорского надзора по всем направлениям деятельности прокуроров в стадии исполнения приговоров.
Контрольные вопросы
1. Какими признаками определяется соотношение курса "Прокурорский надзор" с другими правовыми дисциплинами?
2. Какими элементами определяется содержание понятия законности как предмета прокурорского надзора?
3. Какие исторические этапы прошла прокуратура Российской Федерации в своем становлении и развитии?
4. Какими нормативными актами регулируется организация и деятельность прокуратуры?
5. Каковы содержание и структура Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"?


Глава II ЦЕЛИ, ЗАДАЧИ И ПРИНЦИПЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА. СИСТЕМА, СТРУКТУРА И ОРГАНИЗАЦИЯ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ

§ 1. Цели и задачи прокурорского надзора
Цели и задачи прокурорского надзора тесно связаны между собой. Под целью прокурорского надзора следует понимать результат, на достижение которого направлена вся деятельность прокуратуры в целом, и, в частности, ее важнейшая функция - прокурорский надзор. Цели прокурорского надзора определяются статусом прокуратуры, ее местом и ролью в государстве. В конечном счете они определяются Конституцией Российской Федерации, Законом о прокуратуре, другим законодательством, регламентирующим деятельность прокурорских органов. Наиболее конкретно цели прокуратуры в целом и прокурорского надзора в частности определены в ст. 1 Закона о прокуратуре. Пункт 2 этой статьи определяет, что целями прокуратуры являются: 1) обеспечение верховенства закона; 2) обеспечение единства и укрепления законности; 3) обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина; 4) обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества и государства.
Нетрудно заметить, что на достижение этих целей направлена вся деятельность прокуратуры. Конкретные виды этой деятельности перечислены в п. 2-4 ст. 1 Закона о прокуратуре. Ими являются: 1) прокурорский надзор (4 основных направления или отрасли); 2) уголовное преследование; 3) координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
4) участие в рассмотрении дел судами; 5) участие в правотворческой деятельности.
Основным средством достижения указанных в Законе о прокуратуре целей является прокурорский надзор. Это естественно, так как именно в прокурорском надзоре состоит основная функция прокуратуры.
Задачи прокурорского надзора по сравнению с целями более конкретны. Их решение обеспечивает достижение целей прокурорского надзора. Задачи надзора более многочисленны по сравнению с целями. Они различаются между собой по уровню, содержанию, средствам их решения, компетенцией органов прокуратуры, ставящих и решающих эти задачи. Все задачи прокурорского надзора могут быть разделены на три вида, а именно: общие, специальные и частные (конкретные).
Названные виды задач взаимосвязаны между собой и имеют различные уровни. Решение частных задач (наиболее низкого уровня) обусловливает решение специальных задач надзора. Успешное разрешение специальных задач в свою очередь подчинено решению общих, наиболее высокого уровня, задач прокурорского надзора.
Общие задачи прокурорского надзора определяются Конституцией РФ, Федеральным законом о прокуратуре, а также рядом других нормативных актов, например, УПК, ГПК. Они заключаются в укреплении законности и охране от всяких посягательств: а) закрепленного Конституцией РФ, конституциями республик, входящих в состав РФ, уставами иных субъектов РФ общественного и государственного строя; б) политических, трудовых, жилищных и других личных и имущественных прав и охраняемых законом интересов граждан РФ, гарантированных Конституцией РФ, конституциями республик и уставами иных субъектов РФ; в) прав и охраняемых законом интересов государственных учреждений, предприятий, независимо от форм собственности, кооперативных и иных общественных организаций.
Общие задачи подлежат разрешению каждым прокурором, выполняющим надзорные функции прокуратуры. Прокурорский надзор имеет несколько направлений (отраслей), различающихся, прежде всего, содержанием законодательства, за исполнением которого осуществляется надзор. Вследствие этого общие задачи, стоящие перед прокурорским надзором в целом, являются одновременно задачами и каждого из этих направлений. Общие задачи могут быть решены только в результате прокурорско-надзорной деятельности в целом. Каждое направление (отрасль) единого прокурорского надзора вносит свой "вклад" в решение общих задач. Объем и содержание этого вклада определяется специальными задачами, стоящими только перед конкретным направлением (отраслью) прокурорского надзора. Их суть вытекает из общих задач и определяется компетенцией прокурора в каждом из направлений прокурорского надзора. Подробно содержание специальных задач каждого направления прокурорского надзора будет рассмотрено ниже в соответствующих разделах курса.
В качестве примера специальных задач можно назвать такие, как: 1) своевременное выявление всех незаконных актов, издаваемых перечисленными в ст. 21 Закона о прокуратуре объектами; 2) выявление всех нарушителей законов на тех же объектах надзора. Деятельность указанных в ст. 21 Закона о прокуратуре федеральных
министерств, комитетов и служб, представительных и исполнительных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля и их должностных лиц, органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций регулируется федеральными и иными законами. Издаваемые ими правовые акты (приказы, распоряжения, инструкции и др.) должны соответствовать этим законам. Поэтому одной из специальных задач прокурорского надзора в данном направлении является своевременная проверка законности издаваемых актов. Специальной задачей этого же направления надзора является выявление нарушений точного исполнения законов указанными органами, нарушителей этих законов, недопущение безнаказанности за эти правонарушения.
Решение общих и специальных задач прокурорского надзора осуществляется путем применения прокурором правовых средств надзора. В ходе применения этих средств прокурор ставит определенные частные (конкретные) задачи и решает их. Эти задачи называются частными или конкретными задачами прокурорского надзора. Они значительно более разнообразны и многочисленны, чем общие и специальные. Частные задачи различаются в зависимости от направления (отрасли) прокурорского надзора, от вида применяемого правового средства, от конкретных условий, в которых осуществляется надзорная деятельность прокурора.
Перечислить все частные задачи прокурорского надзора весьма сложно, поскольку они не являются постоянными, могут возникать в одних конкретных условиях работы и отсутствовать в других условиях. В числе частных задач могут быть названы такие, как получение полной информации о конкретном нарушении закона, своевременность истребования правовых актов для проверки их соответствия закону, обеспечение своевременности опротестования незаконных приговоров и решений суда и т.п. При внесении представления об устранении правонарушения и обстоятельств, способствовавших его совершению, может быть поставлена задача полного выполнения всех изложенных в представлении предложений прокурора и т.п.

§ 2. Принципы организации и деятельности прокуратуры
Принципы организации и деятельности прокуратуры-это наиболее общие, руководящие положения, определяющие наиболее существенные черты и признаки многогранной деятельности органов прокуратуры и основные предъявляемые к ней требования. Так как принципы определяют наиболее общие признаки и требования, то они обязательны для любого прокурорского работника, независимо от занимаемой должности или конкретного направления деятельности. В данном разделе речь идет о принципах организации и деятельности прокуратуры. Под этим понимаются такие принципы, которые реализуются в процессе организации и осуществления главной функции, прокуратуры-прокурорского надзора.
Организация и осуществление прокурорского надзора органически взаимосвязаны и практически неразделимы. Вот почему, имея в виду прокурорский надзор, мы не можем отделить принципы его осуществления от принципов организации этой деятельности прокурора. Основные принципы закреплены в Конституции РФ (ст. 129) и в Законе о прокуратуре РФ (ст. 4). Законодательное закрепление принципов определяет их правовую основу и подчеркивает обязательность соблюдения каждым прокурором и иным прокурорским работником.
Принцип централизации. Принцип централизации прежде всего относится к организации системы прокуратуры, но вместе с тем он имеет принципиально важное значение и для надзорной деятельности прокурора, Централизация прокуратуры означает, что нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим, а все прокуроры - Генеральному прокурору РФ, который возглавляет всю систему органов прокуратуры. Все прокуроры-руководители прокуратур на местах назначаются Генеральным прокурором РФ.
Централизация органов прокуратуры вызвана необходимостью обеспечения единой законности на всей территории РФ, что невозможно осуществить без руководства прокурорами из единого центра. Обеспечение единой законности на территории России предполагает такую организацию прокурорских органов, при которой обеспечивались бы единые требования осуществления прокурорского надзора во всех субъектах РФ, городах и районах. Исходя из принципа централизации каждый вышестоящий прокурор несет полную ответственность за правильную организацию работы всех подчиненных ему прокуроров.
Принцип централизации обеспечивает единство прокурорской практики, направляемой и координируемой Генеральной прокуратурой РФ. При реализации этого принципа проявляется сочетание единого руководства с инициативой, творческой активностью прокуроров на местах. Принцип централизации реализуется и в том, что назначение прокуроров и их подчиненность идет только по вертикали: нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим, а все прокуроры - Генеральному прокурору РФ.
Прокурор любого звена прокурорской системы при осуществлении надзора может быть заменен другим прокурором, за исключением специально оговоренных в законодательстве случаев (например, в заседаниях Пленума Верховного Суда РФ участвует Генеральный прокурор РФ, председателем коллегии прокуратуры субъекта Федерации является прокурор субъекта Федерации). Вышестоящий прокурор может взять на себя выполнение полномочий нижестоящего прокурора, а также поручить ему выполнение некоторых своих обязанностей, кроме случаев, определенных законом (например, прокурор субъекта Федерации не может поручить прокурору района принести протест в порядке надзора по уголовному или гражданскому делу на вступившие в силу приговор или решение суда, так как прокурору района закон такого права не предоставляет). Вместе с тем каждый прокурор сохраняет самостоятельность в принятии решений и несет за принятое решение персональную ответственность.
Исходя из принципа централизации каждый вышестоящий прокурор обязан осуществлять руководство и контроль за работой подчиненных ему прокуроров и несет ответственность за правильную организацию работы по осуществлению надзора подчиненными прокурорами.
Принцип единства прокурорского надзора. Согласно ст. 129 Конституции РФ прокуратура - единая федеральная система территориальных, специализированных (военные, транспортные, природоохранные и др.) прокуратур, которые подчиняются единому центру - Генеральной прокуратуре РФ. Принцип единства прокурорского надзора выражается в единообразных формах организации и деятельности всех прокурорских органов, единстве целей и общих задач осуществления надзора в стране, а также полномочий прокуроров по выявлению правонарушений и реагированию на них. Прокурорский надзор осуществляется на основе единого для всех звеньев прокуратуры законодательства. Прокурорский надзор един по своему внутреннему содержанию основного направления деятельности прокуратуры, сутью которого является проверка исполнения требований законов и устранение правонарушений.
Принцип единства прокурорского надзора реализуется в единоличном разрешении прокурором всех вопросов, связанных с прокурорским надзором. Все приказы и указания прокурора подписываются им лично и являются обязательными для нижестоящих прокуроров. Вышестоящий прокурор может единолично отменить акт надзора нижестоящего прокурора.
Осуществляя надзор за исполнением законов, каждый прокурор лично вносит протесты на незаконные акты, представления, возбуждает уголовные дела, принимает иные решения.
Единоначалие повышает персональную ответственность прокуроров за принимаемые решения, в особенности когда они сопряжены с применением мер государственного принуждения и ограничения прав граждан. Сказанное не означает полного отсутствия в системе прокуратуры коллегиального обсуждения и решения вопросов прокурорского надзора. В Генеральной прокуратуре и в прокуратурах субъектов Федерации и приравненных к ним прокуратурах созданы коллегии для обсуждения наиболее важных вопросов деятельности прокуратур. Обсуждаются такие вопросы на совещаниях при руководителях прокуратур и в других формах. Однако реализуются решения этих совещательных органов через приказы прокуроров.
Принцип законности. Среди всех принципов организации и осуществления надзора важнейшее значение имеет принцип законности. Этот принцип - необходимое условие реализации всех остальных принципов деятельности прокуратуры. Законность - один из основополагающих принципов государственного руководства обществом в целом, важное средство укрепления и развития государственности, упрочения охраны и развития экономической базы государства, необходимое условие демократической системы государства.
, Законность как принцип прокурорского надзора означает, что все органы прокуратуры, осуществляют свои надзорные функции в строгих рамках закона, соблюдая предусмотренные законом права и интересы юридических и физических лиц. Осуществляя надзор за исполнением законов, прокуроры могут действовать только в пределах своих определенных законом полномочий.
Принцип законности имеет особое значение для прокурорского надзора потому, что на него возложена обязанность следить за исполнением законов всеми юридическими и физическими лицами, а потому и сама прокуратура, выполняя эту функцию, обязана предельно точно и неукоснительно соблюдать законы. Выполняя функцию надзора, прокуратура действует на основе законов, определяющих организацию и порядок ее деятельности: Конституции РФ, Закона о прокуратуре, других законодательных актов РФ.
Осуществляя свои полномочия, прокуроры действуют в интересах охраны закона и должны неуклонно соблюдать законность в собственной деятельности. Малейшее отступление от этого требования или ослабление надзора за исполнением законов в деятельности других органов и должностных лиц не только подрывают авторитет прокуратуры как органа надзора, но и наносят ущерб состоянию законности в стране. Деятельность прокуратуры может быть успешной только при условии абсолютного соблюдения и точного исполнения законов самими прокурорами. Вся организация и деятельность прокуратуры проникнуты, началами законности, требованием безусловного соблюдения законов в процессе осуществления прокурорского надзора. Осуществляя от имени РФ надзор за исполнением действующих на ее территории законов, прокуроры обязаны служить примером уважительного отношения к закону и неукоснительного его исполнения в своей деятельности.
Реализация принципа законности при осуществлении прокурорского надзора приобретает особое значение в тех случаях, когда прокуроры принимают меры к наказанию лиц, допустивших правонарушение. Каждое действие прокурора в этих случаях, каждый его акт реагирования должны быть строжайшим образом основаны на законе, совершаться в формах, определенных законом, и ни в коем случае не нарушать права граждан и юридических лиц.




72







Принцип независимости прокурорского надзора. Согласно ст. 4 Закона о прокуратуре органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законов независимо от федеральных органов, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных органов и общественных объединений. Это положение закона имеет принципиальное значение.
Сущность этого принципа заключается в том, что каждый прокурор в своей деятельности независим и при выполнении возложенных на него обязанностей руководствуется законами и изданными в соответствии с ними приказами и указаниями Генерального прокурора РФ. Названным законом прокурор огражден от вмешательства в его надзорную деятельность каких бы то ни было федеральных или местных органов. Прокуратура может обеспечить точное исполнение законов только в том случае, если прокуроры реализуют свои полномочия независимо от местных и других органов государственного управления.
Независимость органов прокуратуры не означает отрыва прокуроров от местных органов власти и управления. Свои организационные мероприятия по осуществлению надзора и в целом укреплению законности прокуроры осуществляют в тесном контакте с центральными и местными органами представительной и исполнительной власти.
Принцип независимости организации и осуществления надзора имеет важнейшее государственное и политическое значение, так как только при последовательном соблюдении этого принципа прокуратура может достичь поставленных перед ней государством целей и задач. Осуществление принципа независимости органов прокуратуры обеспечивается их организационным построением, порядком назначения прокурорских кадров, установленной законом системой подчиненности и подотчетности прокуроров. Гарантией соблюдения этого принципа является ст. 5 Закона о прокуратуре, закрепившая недопустимость вмешательства в осуществление прокурорского надзора. Согласно этой статье воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствовать в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом уголовную или административную ответственность.
Прокуроры не обязаны давать каких-либо объяснений по существу находящихся в их производстве материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления, иначе как в случаях и в порядке, предусмотренных федеральным законодательством.
Одной из черт или свойств принципа независимости является политическая независимость прокурора. Предусмотренное п. 4 ст. 4






Закона о прокуратуре запрещение прокурорам быть членами общественных объединений, преследующих политические цели, или принимать участие в их деятельности исключает возможность влияния этих объединений на прокурора, а следовательно, и на принимаемые им решения в процессе осуществления прокурорского надзора. Известно, что во всех политических объединениях (партиях, движениях и т.п.) существует внутренняя, организационная дисциплина, подчинение меньшинства большинству, большая или меньшая степень обязательности выполнения решений руководящих органов объединений или их большинства. Эти решения могут не всегда совпадать с целями и задачами органов прокуратуры, поэтому их выполнение препятствовало бы реализации функций прокуратуры. Недопущение членства в такого рода объединениях, таким образом, исключает возможность для прокурора руководствоваться при осуществлении надзора чем-либо иным, кроме закона, приказов и указаний Генерального прокурора РФ.
Решению этой же задачи служит предусмотренное в том же п. 4 ст. 4 Закона о прокуратуре запрещение создания и деятельности общественных объединений, преследующих политические цели, и их организаций в органах и учреждениях прокуратуры. Если прокурор не имеет права быть членом политических объединений, созданных вне органов и учреждений прокуратуры, то тем более он не имеет права их создавать и участвовать в деятельности таких организаций в самой прокуратуре. Поэтому возможность их создания в органах прокуратуры запрещена законом.
Конечно, каждый прокурор как гражданин и член общества может разделять или придерживаться каких-либо взглядов или доктрин тех или иных политических объединений, существующих, как известно, в настоящее время в большом количестве. Однако такое разделение тех или иных взглядов ни в коей мере не должно влиять на принятие им своих профессиональных решений.
Важность неукоснительного соблюдения принципа политической независимости прокуратуры особенно актуальна в периоды конкретных изменений социальных, политических и экономических отношений, свойственных для современного российского общества.
Принцип гласности. Этот принцип также закреплен в ст. 4 Закона о прокуратуре. В ней сказано, что органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства РФ об охране прав и свобод граждан, а также законодательства РФ о государственной и иной, специально охраняемой законом тайне; информируют федеральные органы государственной власти, органы власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности.
Одна из форм реализации названного принципа прокурорского надзора закреплена в п. 6 ст. 12 Закона о прокуратуре. Согласно этой статье Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет палатам Федерального Собрания Российской Федерации доклад о состоянии законности и правопорядка в РФ и отчет о проделанной работе по их укреплению. Из этого закона вытекает, что прокуратура информирует органы государственной власти не только о состоянии законности в РФ, но и о результатах своей работы по ее укреплению. В названных статьях Закона говорится о деятельности только Генерального прокурора РФ, но на практике все подчиненные ему прокуроры, действующие, естественно, на своем уровне полномочий, также постоянно информируют местные органы власти о результатах своей работы.
Реализация принципа гласности обеспечивается созданием в органах прокуратуры специальных структурных подразделений (в Генеральной прокуратуре РФ) или помощников прокурора, отвечающих за связь со средствами массовой информации, организующих эту работу на местах.
Важность принципа гласности определяется тем, что его реализация способствует информированности органов государственной власти и общества о состоянии законности и правопорядка в стране, повышению уровня правосознания населения и в конечном итоге - укреплению законности. Последнее имеет особо важное значение для самой прокуратуры. Отчетность прокуратуры о проделанной работе по укреплению законности в целом, доступность информации о работе прокуратуры по конкретным уголовным и гражданским делам, разрешению материалов о преступлениях и правонарушениях для средств массовой информации способствуют недопущению нарушений законности в работе самой прокуратуры. Однако следует иметь в виду, что не вся информация о работе прокуратуры может быть предана гласности. В тех случаях, когда предание гласности информации о работе прокуратуры по конкретным делам и материалам может причинить вред интересам государства и граждан, такая гласность не допускается. Сказанное не изменяет вывода о том, что принцип гласности - необходимое условие прокурорского надзора, значимость которого существенно возросла на современном этапе развития демократии в РФ.

§ 3. Система, структура и организация органов прокуратуры
Систему прокуратуры РФ согласно ст. 11 Закона о прокуратуре составляют Генеральная прокуратура РФ; прокуратуры субъектов Российской Федерации; приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры (прокуратуры военных округов, родов войск, флотов, транспортные прокуратуры, природоохранные прокуратуры, прокуратуры на режимных объектах и территориях); прокуратуры городов и районов; другие территориальные прокуратуры (межрайонные, городов с районным делением); военные (прокуратуры гарнизонов); иные специализированные прокуратуры (транспортные и природоохранные на правах прокуратур районов, прокуратуры по надзору за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание, назначенное судом); научные и образовательные учреждения, являющиеся юридическими лицами (НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, Институт повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры РФ и др.); редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами (редакция журнала "Законность"). Система прокуратуры РФ может быть представлена в следующей схеме:
Перечисленные выше органы прокуратуры составляют систему прокуратуры РФ, так как обладают признаком единства, то есть не входят ни в какую иную систему органов, централизованности, то есть подчинения каждого нижестоящего прокурора вышестоящему прокурору и Генеральному прокурору РФ, единства основных целей и задач, стоящих перед каждым прокурором, единства полномочий, предоставленных каждому прокурору в пределах его компетенции, единства законодательства, регулирующего деятельность прокуроров.
Системность органов прокуратуры проявляется в их тесной взаимосвязи и взаимозависимости. Результаты деятельности нижестоящих прокуратур во многом зависят от деятельности вышестоящих прокуратур (постановка конкретных задач, контроль исполнения, обеспечение кадрами и т.д.), а результаты работы вышестоящих прокуратур прямо определяются результатами деятельности




76

нижестоящих. Так, прокуратура субъекта РФ характеризуется объемом и качеством работы, выполненной всеми городскими и районными прокуратурами, находящимися на территории соответствующего субъекта РФ. Генеральный прокурор представляет отчет в Федеральное Собрание РФ и Президенту РФ не только о работе Генеральной прокуратуры РФ, а о работе всех прокуратур РФ.
Каждый из элементов (звеньев) рассмотренной выше системы прокуратуры РФ состоит из подразделений, составляющих их структуру.
Генеральная прокуратура РФ. Генеральную прокуратуру РФ (и одновременно всю систему прокуратуры РФ) возглавляет Генеральный прокурор РФ. Генеральный прокурор РФ имеет первого заместителя и заместителей, чьи служебные обязанности определяются Генеральным прокурором РФ.
Структуру Генеральной прокуратуры РФ составляют главные управления (Главное следственное управление, состоящее из управления по надзору за расследованием преступлений и следственного управления); управления (организационно-контрольное, кадров, по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов, по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности, по делам о несовершеннолетних и молодежи, второе управление, по надзору за законностью судебных постановлений по уголовным делам, по надзору за законностью постановлений судов по гражданским делам, по обеспечению участия прокуроров в арбитражном процессе, по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах, по надзору за исполнением уголовных наказаний, международно-правовое управление и некоторые другие); отделы на правах управления (безопасности, реабилитации жертв политических репрессий, криминалистики, писем); отделы в составе управлений (организационного обеспечения, планирования и контроля, статистики и анализа - в организационно-контрольном управлении; первый, второй, третий, пенсионный - в управлении кадров; по надзору за соблюдением прав и свобод граждан, по надзору за исполнением законов в сфере экономики, по надзору за законностью правовых актов, по надзору за исполнением природоохранного законодательства и др. - в управлении по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов; по надзору за следствием, дознанием и оперативно-розыскной деятельностью в федеральных органах налоговой полиции, по надзору за следствием, дознанием и оперативно-розыскной деятельностью в МВД РФ, по надзору за расследованием особо важных дел в Генеральной прокуратуре РФ, по расследованию преступлений в сфере экономики, по расследованию бандитизма, умышленных убийств и др. - в главном следственном управлении) и т.д.
В структуру Генеральной прокуратуры РФ, помимо названных, входят и такие подразделения, как Секретариат Генерального про-




77
курора РФ (на правах управления); центр информации и общественных связей (на правах управления); приемная (на правах управления) и некоторые другие.
В Генеральной прокуратуре РФ на правах структурного подразделения образована Главная военная прокуратура, возглавляемая заместителем Генерального прокурора РФ - Главным военным прокурором.
В структуру Генеральной прокуратуры РФ входит коллегия, возглавляемая Генеральным прокурором РФ, в которую входят первый заместитель и заместители Генерального прокурора РФ (по должности) и другие прокурорские работники, назначаемые Генеральным прокурором (некоторые начальники управлений Генеральной прокуратуры РФ, директор НИИ проблем укрепления законности и правопорядка и др.).
В Генеральной прокуратуре РФ на основании положения, утверждаемого Генеральным прокурором РФ, действует Научно-консультативный совет, в состав которого входят прокурорские работники и ученые.
В названные структурные подразделения Генеральной прокуратуры РФ включены должности старших прокуроров и прокуроров, старших прокуроров-криминалистов и прокуроров-криминалистов, старших следователей по особо важным делам и следователей по особо важным делам, а также их помощников.
Руководят указанными структурными подразделениями начальники главных управлений, управлений, отделов на правах управлений и начальники отделов. При этом начальники главных управлений, управлений и отделов на. правах управления являются старшими помощниками Генерального прокурора РФ, а их заместители и начальники отделов в Составе управлений - помощниками Генерального прокурора РФ.
Помимо названных должностей в структуре Генеральной прокуратуры РФ имеются советники, старшие помощники и старшие помощники по особым поручениям Генерального прокурора РФ, статус которых соответствует статусу начальников управлений, а также помощников и помощников по особым поручениям, статус которых соответствует статусу заместителей начальников управлений.
Первый заместитель и заместители Генерального прокурора РФ имеют помощников по особым поручениям, статус которых соответствует статусу заместителей начальников управлений.
Структура прокуратур субъектов РФ и приравненных к ним военных и иных специализированных прокуратур имеет большое сходство со структурой Генеральной прокуратуры РФ, хотя и ограничена в размерах в силу различия компетенции.
Возглавляют эти прокуратуры прокуроры субъектов РФ и приравненных к ним прокуратур, их первые заместители и заместители. Структуру названных прокуратур составляют управления и от-




78

делы (на правах управлений или в составе управлений). Численность таких управлений и отделов значительно меньше, чем в структуре Генеральной прокуратуры РФ. Их назначение состоит в обеспечении основных направлений прокурорского надзора и иной деятельности прокуратуры. Так, во всех прокуратурах субъектов РФ и приравненных к ним прокуратурах имеются следственные управления, управления или отделы по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов, управления или отделы по надзору
за законностью постановлений судов, по надзору за исполнением уголовных наказаний и т.д.
Руководство этими структурными подразделениями осуществляют начальники управлений и отделов и их заместители. При этом начальники управлений и отделов на правах управлений являются старшими помощниками прокурора субъекта РФ и приравненных к ним прокуроров, а их заместители и начальники отделов в управлениях - помощниками указанного прокурора.
В структуру прокуратур субъектов РФ и приравненных к ним прокуратур входят должности старших помощников и помощников соответствующих прокуроров: старших прокуроров и прокуроров управлений и отделов прокуратуры, старших прокуроров-криминалистов и прокуроров-криминалистов, следователей по особо важным делам и старших следователей и их помощников.
Прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним прокуроры могут иметь помощников по особым поручениям. Их статус приравнивается к статусу заместителей начальников управлений.
В прокуратурах субъекта РФ и приравненных к ним прокуратурах создаются коллегии во главе с прокурором субъекта РФ и приравненными к нему прокурорами. В состав коллегий входят первый заместитель и заместители соответствующих прокуроров и другие прокурорские работники, назначаемые прокурором субъекта РФ и приравненными к ним прокурорами.
Структура прокуратур городов, районов и приравненных к ним прокуратур. Возглавляют названные прокуратуры прокуроры соответствующих городов, районов или приравненных к ним прокуратур. Как правило, в этих прокуратурах нет структурных подразделений в виде отделов. Однако они могут быть созданы по решению Генеральной прокуратуры РФ. В обычную структуру городской, районной или приравненных к ним прокуратур, кроме прокурора, возглавляющего ее, входят первый заместитель, заместитель прокурора, начальники отделов (если они образованы), старшие помощники и помощники прокуроров, старшие прокуроры-криминалисты и прокуроры-криминалисты, старшие следователи и следователи. В прокуратурах городов могут быть следователи по особо важным, делам и их помощники. Старшие помощники и помощники прокурора обеспечивают основные направления надзорной деятельности прокуратуры.




79
Структура и численность состава конкретной прокуратуры субъекта РФ, города, района или приравненных к ним прокуратур зависит от социально-экономической характеристики региона, на территории которого действует прокуратура, численности населения и других факторов.
Организация прокуратуры РФ. Под организацией прокуратуры РФ понимается установленный Конституцией РФ и Законом о прокуратуре порядок назначения на должность прокурорских работников и порядок создания и ликвидации отдельных органов прокуратуры. Организацию прокуратуры РФ следует отличать от организации прокурорского надзора как основной функции органов прокуратуры, которая будет рассмотрена в последующих разделах, посвященных отдельным направлениям прокурорского надзора.
В ч. 2 ст. 129 Конституции РФ предусмотрено, что Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Это положение получило дальнейшее развитие в Законе о прокуратуре. Согласно ст. 12 названного Закона, если предложенная Президентом РФ кандидатура на должность Генерального прокурора РФ не получит требуемого количества голосов членов Совета Федерации, то Президент РФ в течение 30 дней представляет Совету Федерации новую кандидатуру. К сожалению, Закон о прокуратуре не определяет, сколько раз Президент РФ может входить в Совет Федерации с таким предложением, если его кандидатуры будут отклоняться.
Недостаточно полно урегулирован вопрос и об освобождении Генерального прокурора РФ от должности. В Законе не определено возможное количество представлений Президента РФ об освобождении от должности Генерального прокурора РФ, если Совет Федерации не согласится с представлением Президента РФ, а также сроки внесения таких представлений. События последнего времени показывают, что пробелы законодательства в регулировании порядка назначения на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ имеют существенное социально-политическое значение.

<< Предыдущая

стр. 4
(из 25 стр.)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Следующая >>