ОГЛАВЛЕНИЕ

ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО: ПОНЯТИЕ, ПРИНЦИПЫ.

ПОНЯТИЕ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА

Прежде, чем рассматривать сущность избирательного права как одного из важнейших институтов права, следует обратить внимание на весьма редкое в правовой сфере явление - один правовой термин имеет двойное содержание. Понятие “избирательное право” может рассматриваться как бы в объективном и субъективном его выражении. В первом случае речь идет об избирательном праве как правовом институте, т.е. совокупности правовых норм, во втором - о субъективных правах личности, т.е. о принадлежащем лицу праве избирать и быть избранным.
Однако было бы неверным полагать, что в данном случае имеются два различных явления, обозначенных единым термином. Пожалуй, более правильным было бы рассматривать их как соотношение общего и частного (избирательное право в широком и узком понимании). Избирательные права личности, их объем и содержание устанавливаются соответствующими правовыми нормами, являющимися составной частью правового института избирательного права. Предметом нашего исследования является избирательное право в широком смысле слова, однако, поскольку речь будет идти и о субъективных избирательных правах, мы сочли целесообразным сделать данное небольшое пояснение, дабы избежать необходимости отвлекаться в последующем от конкретных рассматриваемых вопросов.
Под Избирательным правом (как правовым институтом) понимается совокупность правовых норм, регулирующих порядок организации и проведения выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Таким образом, нормами избирательного права Российской Федерации регулируется порядок избрания Президента РФ, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации ( президентов республик, губернаторов краев и областей), депутатов региональных парламентов ( например, депутатов Законодательного собрания Иркутской области ), глав местных администраций и членов представительных органов местного самоуправления ( в частности, мэров городов и депутатов городских советов, городских дум ).
Порядок проведения выборов в каждый из перечисленных выше органов регулируется специальными законами. Совокупность законодательных актов, регулирующих проведение выборов в Российской Федерации, называется избирательным законодательством.

ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

Избирательное законодательство обширно по своему составу. Его можно различать как по уровню нормативного регулирования выборов, так и по уровню органов, выборы в которые регулируются соответствующим зиконодательством.
По уровню нормативного регулирования законодательство о выборах подразделяется на федеральное избирательное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации.
По уровню органов, порядок формирования которых регулируется соответствующими правовыми нормами, следует различать законодательство о выборах в федеральные органы государственной власти, законодательство о выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, законодательство о выборах в органы местного самоуправления.
Первая классификация (по уровню нормативного регулирования) представляется предпочтительней в рамках данной работы, поскольку она более проста для понимания, позволяет начертить целостную картину избирательного законодательства без ненужных повторов и избежать возможной ошибки у неискушенного в правовой материи читателя о наличии местного законодательства о выборах ( если следовать строго логике подразделения законодательства на законодательство о выборах в федеральные органы, органы субъектов федерации и органы местного самоуправления, может сложиться ошибочное мнение о наличии федерального избирательного законодательства, законодательства субъектов федерации и избирательного законодательства органов местного самоуправления, в то время как на самом деле выборы в органы местного самоуправления регулируются прежде всего законодательством субъектов федерации).
Таким образом, подразделение избирательного законодательства на федеральное и субъектов федерации позволяет охватить всю совокупность законодательных актов, регулирующих порядок проведения выборов в органы государственной власти всех уровней и органы местного самоуправления.
В рамках данной работы нет возможности, да и необходимости, перечислить и охарактеризовать все нормативные акты, составляющие избирательное законодательство, а потому остановимся лишь на наиболее важных, знать которые должны не только юристы и люди, непосредственно связанные с организацией и проведением выборов, но и обычные граждане для понимания своих избирательных прав и роли в избирательном процессе.
Федеральное законодательство о выборах.
Следует сразу оговориться, что к избирательному законодательству мы будем относить не только специальные нормативные акты, посвященные выборам в конкретные органы государственной власти, но и акты, регулирующие избирательные права граждан, принципы избирательного права, а также отдельные вопросы и стадии избирательного процесса. К федеральному законодательству о выборах относятся прежде всего Конституция РФ; федеральные законы, принимаемые Федеральным Собранием РФ; указы Президента РФ; акты Центральной избирательной комиссии.
Конституция РФ. Конституция является Основным законом страны, обладающим высшей юридической силой. Ни один закон либо другой нормативный акт, кем бы они не принимались, не могут противоречить Конституции. Конституция регулирует наиболее важные аспекты жизни общества, но не детально и всесторонне, а как бы закрепляя основные принципы, политику государства по тем или иным вопросам, а нормы текущего законодательства уже детально регулируют соответствующие общественные отношения, строго и неукоснительно руководствуясь нормами и принципами Конституции.
Конституция РФ является базовым законом для развития избирательного законодательства. В Конституции, прежде всего, закрепляется система государственных органов, формируемых на основе выборов ( органы государственной власти и органы местного самоуправления), а также провозглашаются основополагающие принципы, на которых должно базироваться избирательное законодательство; регулируются основные вопросы, связанные с избранием Президента РФ, Государственной Думы и т.п.
В Конституции закреплено, что свободные выборы (наряду с референдумом) являются высшим непосредственным выражением власти народа, а соответственно определены избирательные права российских граждан.
Немаловажным для развития института избирательного права является и проведенное в Конституции разграничение компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в сфере избирательного законодательства.
Федеральные законы. К федеральному избирательному законодательству прежде всего следует отнести Федеральный закон от 19 сентября 1997 года “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”. Данный закон не только регулирует гарантии избирательных прав граждан, но и конкретизирует сами эти права. Кроме того, в законе фактически сформулирована четкая и логически выстроенная схема избирательного процесса, всех его стадий, а также система гарантий, обеспечивающих соблюдение на каждой стадии принципов избирательного права и законных прав и интересов граждан. Изучив этот закон, любой гражданин будет иметь ясное представление о том, что такое выборы, какими правами он обладает как избиратель, как он может реализовать свое право быть избранным в те или иные органы государственной власти и органы местного самоуправления, как он может защитить свои избирательные права в случае их нарушения и т.д.
К федеральным избирательным законам следует также отнести Федеральный закон от 17 мая 1995 года “О выборах Президента Российской Федерации” и Федеральный закон от 21 июня 1995 года “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”, которыми регулируется порядок подготовки и проведения соответствующих выборов: порядок регистрации избирателей; порядок выдвижения кандидатов и основные требования, предъявляемые к кандидату и процедуре его выдвижения; виды избирательных округов и избирательных комиссий; вид избирательной системы, по которой определяется победитель на выборах; и т.д.
К федеральным избирательным законам можно отнести и те законы, которые в целом посвящены регулированию других общественных отношений, но имеют нормы, касающиеся отдельных институтов избирательного права, например, Федеральные законы: “Об общественных объединениях”, “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” и др.
Указы Президента РФ. Характер указов, принимаемых Президентом по вопросам, входящим в сферу избирательного права, разнообразен. В частности, можно выделить указы, принимаемые Президентом в связи с осуществлением им своих конституционных полномочий. Так, например, в соответствии со ст.84 Конституции РФ Президент назначает выборы Государственной Думы; реализуя это полномочие, Президент принимает Указ “О назначении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации нового созыва” (от 14 июля 1995 г.).
Кроме того, Президент является гарантом прав и свобод человека и гражданина, в том числе избирательных прав. Так, в целях обеспечения конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, повышения правовой культуры избирателей Президент принимает Указ “О федеральной целевой программе повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов в Российской Федерации”.
Акты Центральной избирательной комиссии. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации своими актами (постановлениями, положениями и др.) регулирует отдельные вопросы избирательного процесса. К ним, в частности, можно отнести: Постановление “О порядке представления сведений об избирателях, проживающих за пределами территории Российской Федерации или находящихся в длительных заграничных командировках”; Инструкция о порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов кандидатов в депутаты, избирательных объединений, избирательных блоков по выборам депутатов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации; Положение о порядке избрания Председателя, заместителя Председателя и секретаря Центральной избирательной комиссии Российской Федерации; и др.
Законодательство субъектов Российской Федерации о выборах.
Субъекты Российской Федерации в пределах предоставленных им Конституцией РФ и федеральными законами полномочий сами разрабатывают нормативные акты, регламентирующие порядок выборов президентов республик; губернаторов краев, областей; органов законодательной (представительной) власти и органов местного самоуправления. Следует однако оговориться, что при принятии законов о выборах региональные законодатели руководствуются соответствующими нормами федерального законодательства, устанавливающего как бы единые общие стандарты, обеспечивающие необходимую степень единообразия правового регулирования выборов на всей территории Российской Федерации. К таким актам федерального законодательства следует, в частности, отнести утвержденные указами Президента РФ от 27 и 29 октября 1993 г. Основные положения о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа; Основные положения о выборах в органы местного самоуправления; а также федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления.
В качестве примеров законодательства субъектов Российской Федерации о выборах можно привести: Закон Республики Бурятия от 14 марта 1994 г. “О выборах Президента Республики Бурятия”; Закон Республики Башкортостан от 13 октября 1994 г. “О выборах депутатов Государственного Собрания Республики Башкортостан”; Закон Иркутской области от 18 октября 1995 г. “О выборах депутатов Законодательного собрания Иркутской области”; Законы Иркутской области от 16 ноября 1995 г. “О выборах Губернатора Иркутской области”,“ О выборах в органы местного самоуправления Иркутской области”; и др.

ПРИНЦИПЫ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА

Под принципами избирательного права понимаются основные начала, руководящие идеи, лежащие в основе регламентации всей совокупности общественных отношений, складывающихся в процессе выборов.
Как мы уже ранее отмечали, избирательное право может быть объективным и субъективным. Говоря о принципах избирательного права, мы прежде всего имеем в виду именно субъективное избирательное право, т.е. гарантированная гражданину государством возможность участвовать в выборах государственных органов и органов местного самоуправления.
Следует различать активное и пассивное субъективное избирательное право.
Активное избирательное право означает предоставленную лицу возможность участвовать в выборах в качестве избирателя, т.е. право избирать (иногда активное избирательное право определяют как “право голоса”).
Пассивное избирательное право означает возможность избираться и быть избранным.
Традиционным для мировой практики, в том числе и российской, является закрепление на высшем, конституционном, уровне таких принципов, как всеобщее, равное избирательное право при тайном голосовании. В связи с этим можно говорить, что российское избирательное законодательство строится в соответствии с общепризнанными нормами международного права в области прав человека.
Так, во Всеобщей Декларации прав человека, утвержденной Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948, записано: “Каждый человек имеет право принимать участие в управлении страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей. Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и несфальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования ...”. Эти положения нашли свое подтверждение и в других последующих международно-правовых актах, как, например, в Международном пакте о гражданских и политических правах, принятом в 1966 году.
Рассмотрим более подробно, что представляет собой каждый из указанных принципов, что реально он означает для любого российского гражданина.
Всеобщее избирательное право.
Сущность этого принципа заключается в том, что государство предоставляет избирательные права всем свободным и дееспособным своим гражданам. По законодательству Российской Федерации гражданин имеет право избирать и быть избранным независимо от пола, расы, национальности, языка, социального происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным убеждениям (ст.4 п.2 Федерального Закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”).
Из приведенного выше определения сущности принципа всеобщего избирательного права следует, что для того, чтобы обладать избирательным правом (как активным, так и пассивным), лицо должно быть “гражданином”, “свободным” и “дееспособным”.
По общему правилу, действующему во многих государствах, избирательными правами наделяются только граждане (подданные) данного государства, иностранные граждане и лица без гражданства к участию в выборах не допускаются. В России действует исключение из общего правила - в соответствии с международными договорами Российской Федерации и соответствующими им федеральными законами и законами субъектов федерации к участию в выборах в органы местного самоуправления допускаются иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, в котором проводятся выборы.
Кроме того, законодательство Российской Федерации, в отличие от других государств, не проводит различий между гражданами РФ в зависимости от способа приобретения ими гражданства. Правом избирать и быть избранным на равных основаниях обладают как граждане РФ по рождению, так и натурализованные граждане, т.е. те лица, кто приобрел гражданство РФ в установленном законодательством порядке. В США же, например, пассивным избирательным правом на выборах президента могут обладать только граждане по рождению, а на парламентских выборах натурализованный гражданин получает право быть избранным в Палату представителей Конгресса только спустя 7 лет после приобретения американского гражданства, а членом Сената - спустя 9 лет.
Требование быть “свободным” означает, что в выборах не участвуют лица, находящиеся в местах лишения свободы по вступившему в законную силу приговору суда. Последнее обстоятельство весьма существенно. Нахождение лица в следственном изоляторе или изоляторе временного содержания, задержание или арест по подозрению в совершении преступления не является законным основанием для ограничения избирательных прав. Лица, находящиеся под стражей, до вступления в законную силу приговора суда с точки зрения избирательного законодательства считаются “свободными”, а значит могут избирать и быть избранными.
Не могут избирать и быть избранными душевнобольные лица, находящиеся на лечении в психиатрической больнице, признанные судом недееспособными.
Все вышесказанное однако не означает, что все свободные и дееспособные граждане действительно наделяются избирательными правами и получают право участвовать в выборах. В действительности избирательный корпус значительно уже, поскольку законодательством устанавливаются и иные требования (цензы), которым должно удовлетворять лицо, чтобы получить право избирать или быть избранным. Для пассивного избирательного права устанавливаются, как правило, более жесткие требования.
Наиболее распространенным и вполне оправданным с точки зрения здравого смысла является возрастной ценз, т.е. признание за лицом избирательных прав по достижении им определенного возраста, позволяющего осознавать свои гражданские обязанности и разумно высказываться по политическим вопросам.
Для активного избирательного права в России, как и большинстве других стран, возрастной ценз - 18 лет. Это означает, что гражданин получает право участвовать в голосовании, если на день выборов ему исполнилось 18 лет.
Для пассивного избирательного права устанавливается более высокий возрастной ценз. Так, быть избранным Президентом РФ может лишь лицо, достигшее 35 лет ( к примеру, в Германии для избрания Президентом установлен возрастной ценз 40 лет, в Италии - 50). Также более высоким, по сравнению с активным избирательным правом, является возрастной ценз для пассивного избирательного права на выборах в парламент. Так, для избрания депутатом Государственной Думы Федерального Собрания РФ установлен возрастной ценз в 21 год ( для примера, депутатом Палаты представителей Конгресса США может быть лицо, достигшее 25 лет, сенатором - достигшее 30 лет).
Довольно распространенным в мировой практике является и ценз оседлости. Суть его состоит в том, что за лицом признаются его избирательные права только в том случае, если оно проживет в данной стране или в данной местности определенное время. Так, чтобы получить право быть избранным Президентом РФ, необходимо постоянно проживать в Российской Федерации не менее 10 лет (в США, например, - не менее 14 лет).
Практика зарубежных государств знает примеры существования и других избирательных цензов - образовательный ценз и ценз грамотности ( Индия, Бразилия), моральные цензы (требование вести хороший образ жизни, не злоупотреблять наркотиками и т.п. - Исландия, Мексика, Нидерланды).
Провозглашение принципа всеобщности выборов может остаться фикцией, если не предусмотрена система гарантий, обеспечивающих гражданам реальную возможность реализации их избирательных прав. К гарантиям всеобщего избирательного права по российскому законодательству можно отнести:
- проведение выборов в нерабочий день;
- размещение избирательных участков в местах, максимально доступных и удобных для населения;
- установление достаточной продолжительности времени для голосования ( с 8 до 22 часов);
- включение в списки избирателей всех граждан, обладающих избирательными правами, в том числе и граждан, проживающих за границей;
- предоставление возможности досрочного голосования для тех избирателей, кто в день выборов будет находиться вне места своего постоянного жительства;
- предоставление возможности голосования на дому для тех избирателей, кто по состоянию здоровья не может прибыть на избирательный участок;
- финансирование основной части расходов по выборам из государственного бюджета;
- установление мер административной и уголовной ответственности в отношении лиц, препятствующих путем насилия, обмана, угроз, подлога или иным способом свободному осуществлению гражданином его избирательных прав.
Равное избирательное право.
Суть принципа равного избирательного права состоит в том, что все граждане участвуют в выборах на равных основаниях.
Следует заметить, что принцип равенства относится как к активному, так и пассивному избирательному праву. Равенство активного избирательного права прежде всего означает, что каждому избирателю предоставляется столько же голосов на конкретных выборах, сколько и любому другому избирателю, независимо от имущественного положения, социального происхождения и т.п. В чистом виде этот принцип выражается в формуле: ”Один человек - один голос”.
Однако в некоторых странах (например, на парламентских выборах в Германии) каждому избирателю предоставляется два голоса, поэтому вышеприведенная формула в чистом виде не действует, хотя принцип равенства выборов не нарушается - главное, чтобы у всех избирателей голосов было поровну. Кроме того, избиратель включается только в один список избирателей и проголосовать может именно по этому списку один раз - о выдаче ему бюллетеня для голосования (т.е. о предоставлении данному гражданину возможности участвовать в голосовании) ставится собственноручная подпись избирателя.
Принцип равенства выборов не исчерпывается предоставлением избирателям равного количества голосов. Участие в выборах на равных основаниях предполагает также и равные для всех избирателей возможности участия на всех стадиях избирательного процесса - выдвижение кандидатов на выборную должность, ведение предвыборной агитации и т.п.
С точки зрения пассивного избирательного права равенство выборов означает равноправие кандидатов на выборную должность. Принцип равенства должен соблюдаться на всех ступенях избирательного процесса - от предъявления одинаковых требований для регистрации в качестве кандидата до предоставления равных возможностей контроля за ходом голосования и подсчета голосов.
Непременным условием равных выборов является и представление кандидатами одинакового числа избирателей. Это обеспечивается образованием избирательных округов с равным числом избирателей. Кроме того, одно и то же лицо не может быть зарегистрировано кандидатом более чем в одном одномандатном избирательном округе. Таким образом, обеспечивается равный “вес” мандатов.
Прямое избирательное право.
Оно означает, что избиратели имеют возможность прямо выразить свое отношение к кандидатам путем голосования, и итоги именно этого голосования служат основанием определения результатов выборов. По российскому законодательству депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти федерации и субъектов федерации, органов местного самоуправления, Президент России и президенты республик, главы администраций избираются непосредственно избирателями. Иными словами, при прямых выборах между волеизъявлением избирателей и определением победителя на выборах нет промежуточных звеньев в виде каких-либо органов или групп лиц, опосредующих волю избирателей. Голосование самих избирателей является единственным и окончательным основанием для определения результатов выборов.
В зарубежных государствах помимо прямых выборов достаточно широко используется практика проведения и непрямых выборов - многостепенных или косвенных.
При многостепенных выборах воля избирателей опосредуется постоянно действующим представительным учреждением, для которого избрание другого органа или должностного лица является лишь одним из полномочий, входящих в его компетенцию. Так, например, президенты Чехии, Словакии, Венгрии избираются парламентами этих стран, а президент Германии избирается Федеральным собранием, которое состоит из депутатов Бундестага и такого же числа представителей законодательных органов земель. Таким образом, избиратели, голосуя на парламентских выборах за кандидатов в депутаты парламента, как бы делегируют им право от имени избирателей решать все вопросы государственной жизни, входящие в компетенцию парламента, в том числе и избирать президента страны.
При косвенных выборах воля избирателей опосредуется специальной избирательной коллегией, которая только для этого и создается. Примером могут служить президентские выборы в США, когда избиратели выбирают выборщиков, а те уже избирают президента.
Тайное голосование.
Данный принцип избирательного права означает такую процедуру подачи голосов, которая исключает наблюдение и контроль за волеизъявлением избирателя. Тайное голосование может проводиться как с помощью бюллетеней, так и специальных машин для голосования. Соблюдение тайны голосования обеспечивается различными гарантиями:
- на бюллетенях не ставится никаких пометок, которые позволяли бы определить личность проголосовавшего;
- бюллетень опускается в ящик, который опечатан и не может быть вскрыт в течение всего времени голосования;
- в помещении для выборов отводится особая комната или оборудуются отдельные кабины, закрытые от посторонних взоров, в которых избиратели заполняют бюллетени или манипулируют с машиной для голосования;
- запрещается присутствие в комнате (кабине) для голосования других лиц, кроме голосующего;
- в случае досрочного голосования после соблюдения процедуры тайного заполнения бюллетеня избирателем, избиратель сам вкладывает бюллетень в конверт и заклеивает его, а затем в его присутствии на месте склейки ставятся подписи самого избирателя и двух членов комиссии и печать избирательной комиссии; конверт вскрывается только в день голосования в присутствии членов комиссии и наблюдателей и, с соблюдением тайны волеизъявления избирателя, бюллетень опускается в урну для голосования;
- нарушение тайны голосования членом избирательной комиссии или другим должностным лицом является преступлением и влечет уголовную ответственность.
Помимо принципов всеобщего, равного, прямого избирательного права и тайны голосования в науке государственного права России выделяют также принцип свободы выборов, принцип участия общественности в организации и проведении выборов, принцип сочетания мажоритарной и пропорциональной избирательных систем; принцип гласности и др.



ОГЛАВЛЕНИЕ