ОГЛАВЛЕНИЕ

Выборные земские учреждения XVI века.
В истории местного управления ХVI век запомнился важными административными реформами. На смену княжеской областной администрации приходят выборные земские учреждения. Разомкнулся круг элитарной патриархальщины, к управлению привлечен гораздо более многочисленный поток мирских, земских людей. Это, конечно, не эксклюзивная новость, но здесь важно то положение, которое придано новым учреждениям по отношению к прочим органам управления.
Играя значительную роль в административном быту России, провинциальная самодеятельность лишь теперь получает легитимацию в основных своих аспектах. Народный обычай, привычно компенсировавший слабости официальной княжеской администрации, приобретает законную силу. К тому времени самодеятельность населения имела достаточную развитость в силу, что называется, “по нужде”. Безразличие власти к решению вопросов внешнего порядка и защиты законных интересов жителей подталкивает инициативу снизу. К тому же, власть той эпохи не отличается мнительностью и подозрительностью по отношению к общественным инициативам.
Население использует различные формы выработки управленческих решений - мирские сходки, выборные старосты и т.д. Предмет же общественной озабоченности, как правило, один и тот же -как ублажить кормленщиков и защититься от лихих людей. С усложнением общественных отношений появляется необходимость придать правовую оформленность и завершенность народным обычаям в сфере управления. Рано или поздно количество должно было перейти в качество.
Предпосылки для этого прорыва благоприятно сложились к ХVI веку. Но закономерность проведенной операции в большей степени предопределялась интересами правящего класса тогдашней России. Институт выборных старост и излюбленных людей стал удобным рычагом ломки системы княжеских кормлений и потому получает самостоятельное место в административном аппарате государства. Достаточно было умело направлять разрушительную энергию местных сообществ и своевременно фиксировать в праве результаты такой активности.
Итак, смысл проведенных реформ ясен - выборные народные институты приходят на смену устаревшей системе кормлений, которая разрушена до основания. Общественный обычай становится звеном государственного аппарата. Каковы же последствия и результаты произведенных преобразований?
Московское правительство, осуществляя реформу, делало это с прямыми отсылками на требования местного населения. Потом это стало называться "идя навстречу пожеланиям трудящихся". Фрагменты отдельных обращений прямо цитировались во вступительных частях царских грамот, устанавливающих юридическую силу выборных земских органов. "Наместники, волостители и приветчики и их пошлинные люди чинят нам продажи и убытки великие...", "Наместника и пошлинных людей впредь прокормить нам не мочно и от того-де у нас в станах и волостях многие деревни запустели и крестьяне-де от того насильства и продаж разошлись по иным городам... безвестно разбрелись врозь". Другой мотив - низкая степень дееспособности кормленщиков как контролеров общественного порядка - также присутствует в челобитных.
Поток поступающих жалоб вряд ли мог сыграть роль мотива и сделать областную административную реформу самостоятельным фактором государственной жизни, если бы он не совпал с преобразованиями внутри самого правящего класса. Нужно было как-то устроить служилый класс. Служилые дворяне, боярские дети беспрерывно рекрутировались Москвой для пожизненной службы в центральных правительственных учреждениях или по военному ведомству. Потребность в такой категории царских агентов тем более возрастала, как расширялись территориальные границы государства, как умножались потребности в военной самообороне. Слишком расточительной, с точки зрения потребностей в акуммуляции этой категории людей, была система кормлений, рассредотачивающая во многих городах и волостях верных людей, необходимых центру. Все эти обстоятельства катализируют становление выборных земских учреждений.
К концу первой половины ХVI века губные учреждения распространяются уже повсеместно. Они оттягивают на себя часть компетенции кормленщиков, особенно в сфере уголовной юстиции и полиции. Они заведуют тюрьмами и находящимися в них колодниками, ведут дела по разбою и воровству, регистрируют приезжих и проезжающих людей и удостоверяют личности. Однако это еще не отменяет полностью кормления. Только в 1555 г. царь Иван Васильевич окончательно отменяет кормления. На земских старост и состоящих при них целовальников возлагается: 1. раскладывать, собирать и доставлять в Москву государственные доходы; 2.отправлять правосудие.
Казалось, впервые в истории Российского государства коронные органы повержены системой общественного самоуправления. Имея на руках все отрасли местного управления, пора праздновать победу. Но, как и в последующие времена, возникает вопрос о социальной базе формирования земских учреждений, какие общественные элементы привлечены для этого? Губной округ, как правило, охватывал границы целого уезда. И потому к выборам губного старосты было привлечено все население уезда. В одной грамоте находим: "Князи и дети боярские, вотчиники и помещики и все служилые люди и все крестьяне великого князя, метрополичьи и владычни, и боярские, и помещиковы, и моностырские, и черные, и псари, и осочники, и перевестники, и бортники, и рыболовы, и бобровники, и оброчники, и все безотмены, чей кто ни буди". Все они электорат. Вот только губного старосту этот электорат может избирать из среды детей боярских. Что вполне понятно с точки зрения охранения интересов московского истеблишмента.
Чтобы земские учреждения не могли составлять серьезной конкуренции другим частям государственного механизма, со временем /весьма скрором/ губной округ разукрупняют. Это уже не самоуправляющийся союз размером с целый уезд, а более мелкая территориальная единица в границах обыкновенно волости или отдельной слободки. Такие меры не позволяют создаться объединенному всероссийскому самоуправляющемуся союзу, позволяющему развитию широких общественных интересов. Кроме территориальных ограничений, земские учреждения подвергаются и сокращениям и в социальной базе - служилый люд теперь не принимает участие в формировании земских учреждений. Территориальные рамки и межсословная замкнутость - вот принципы, позволяющие удерживать провинциальное самоуправление под контролем.
Особого внимания заслуживает и порядок выборов земских учреждений. Уже отмечалось, что должность губного старосты мог заместить человек из боярской среды. В то же время, его никто не освобождал от государевой службы. Временным компромиссом в этом положении стало избрание в помощь губному старосте товарищей, которые не служили. Не здесь ли зарождается пресловутый институт заместителей, так органично вошедший в привычку российской бюрократии? В руки товарищей переходит все текущее делопроизводство, губной староста включается в дела лишь наиболее значимые, например, при придании разбойников смертной казни.
Институт совместительства не мог существовать достаточно долго, кто же станет рисковать интересами государевой службы. Потому со временем на должность губных старост стали предъявляться дети боярские по каким-либо причинам не способные к службе за старостью, инвалидностью и т.п. Так что выбор "излюбленных" преставителей общественный мир мог сделать не среди действительно авторитетных и способных своих членов, а среди выбракованных служилых людей, не отвечавшим требованиям центральной администрации.
Электорат мог реагировать лишь актом поручительства за избираемого человека и нес всю полноту имущественной ответственности в случае упущений последного по службе. Общественная порука - скорее принудительная повинность, чем реальное местное самоуправление. Часто коронная власть не соглашалась с общественным выбором, назначала своего человека на должность губного старосты, но все же возлагала, принудительно взыскивала с общественного мира за издержки управления.
При таком подходе "мирской выбор" мало чем отличается от правительственного назначения. При этом все иезуитство состояло в том, что сомнительные подарки центра должны были оплачивать общественные союзы. Складывающаяся система выборов, конечно же, не отвечала интресам и устремлениям провинциальных миров. Но кто сказал, что проводимая реформа должна была иметь своим последствием развитие местного самоуправления.
Временная, вынужденная апелляция к народу из-за деградации системы кормления, как только произошла регенерация государственно-управленческих связей на новом уровне, сменилась отторжением общественных инициатив и приданием им вспомогательного характера бюрократической централизации. Расстерянность власти - вот тот момент, когда у общества появляются шансы на укрепление своей самодостаточности. Но в это скоротечное время власть всегда находит доводы и средства, чтобы извлечь собственную пользу из таких попыток. По-другому быть и не может, так как сама власть инспирирует преобразования и зорко следит за охраной своих интересов.Уже к концу ХVI века на земских старост возлагается исполнение отдельных функций центральной власти, в то же время привлечение их к ответственности за служебные упущения осуществляется через органы центральной власти, общественный контроль исключается.
Обозначенным тенденциям дрейфа земских учреждений суждено было развиться и в последующих столетиях. Из сферы неоформленного обычая институт выборных мирских людей перекочевал в область бюрократической организации, заняв подчиненное место в централизаторской машине московской элиты. Многие черты современного бюрократического быта можно обнаружить в проводимых реформах: совместительство и заместительство, выборы без выбора, увод на вышестоящий уровень вопроса об ответственности должностного лица, нанесшего вред общественным интересам, разделяй и властвуй и т.д. Заканчивающаяся эпоха областного стихийного безнарядья, когда смотрение своего прибытка, а не действительное управление составляло основной лейтмотив обитания в провинции агентов центральной власти, пройдя через правовое регулирование общественной самопомощи, создала прочную основу для дальнейшей бюрократизации системы местного управления.



ОГЛАВЛЕНИЕ