ОГЛАВЛЕНИЕ

Губернские реформы Петра I.
Линией на усиление прагматизма можно назвать обширные реформы Петра I по всем направлениям государственного строительства. Очаговые преобразования времен царствования царя Алексея Михайловича предопределили выход российской государственности из состояния первобытной дикости на широкую дорогу цивилизования и бюрократической эмансипации. Устаревшая конструкция московской государственной машины под давлением жизненных обстоятельств требовала основательного ремонта и современного модифицирования. Старые, хорошо известные цели и задачи по содержанию войска и пополнению государственных финансов можно было обеспечить только изобретая или копируя бюрократические находки других. Надо иметь в виду, что любая национальная государственность, как бы она не была изолирована от прочих бюрократических цивилизаций, функционирует в системе мировых стандартов и координат и объективно занимает то или иное положение по отношению к прочим звездам в этой административной метагалактике. История знает цикличность возвышения одних и падения других управленческих цивилизаций, взаимовлияние и рецепции этих систем. Поддержание внешнеполитических стандартов неизменно детерминирует линии внутренней политики, прежде всего экономической и административной.
Указанные факторы сработали во времена Петра I. Военная реформа/о необходимости которой мы говорить не станем/ не могла не подтолкнуть за собой финансовую. Деньги, как известно, связаны с людьми. И потому финансовые преобразования сопровождались ломкой старых границ сословных отношений и административным реформированием. Новая система государственных повинностей явилась основным фактором преобразований государственного устройства. Как всегда рост политико-экономических амбиций правящего класса России находит своим крайним выражением переустройство основополaгающих принципов организации отечественной государственности. Этот вывод не следует понимать в негативном смысле, здесь содержится лишь попытка через следствие показать истинную мотивацию всевозможных административных реформ, которыми продолжает болеть и сегодняшняя Россия.
Если начать с вывода по поводу реформ Петра, то следует заметить лежащую на них печать двойственности - привитие на русской земле европейской модели "полицейского государства" сопровождается усилением бюрократической централизации, несколько по-иному апплицированной на сословные группы в связи с их военными и налоговыми повинностями. Одним словом, руками Петра I виноделы российского правящего класса смогли залить старое вино своих политико-экономических интересов в новые меха административных форм и конструкций.
Определяя интересы местных сообществ как вполне самодостаточные, можно представить себе, что усиление фискального давления со стороны центральных властей невозможно рассматривать как благоприятный фактор для дальнейшего развития общественных союзов в те времена, когда возникают подобные рецидивы. Под таким углом зрения реформы Петра выглядят достаточно определенно. Весь процесс реформирования распадается на две условные части: 1. завершение реформационных начинаний ХVII века в традиционном московском духе; 2.рецепция западно-европейских образцов, преимущественно шведских. Первая часть реформ подталкивалась текущими потребностями в управлении, вторая же была сознательно избранным кабинетным курсом, хотя и в том, и в другом случае эта практика - не более как традиционное распоряжение унаследованной царской властью.
В конце ХVII века административно-территориальное деление России выглядит совокупностью многочисленных уездов. Петр сводит все это многообразие к восьми гигантским административным округам, получившим название губернии. Эти бюрократические монстры долгое время виделись исследователям как плод кабинетных фантазий, искусственных построений, не имевших ничего общего с жизненным прагматизмом. Однако если посмотреть на губернию с точки зрения хорошо известного военного "разряда", то губернские реформы Петра опускаются из кабинетных высей на твердую почву исторического прагматизма. Интересы повышения эффективности военных операций требовали перестройки и административной системы. Воевода, сидевший в главном разрядном городе и выполнявший функции заведующего мобилизацией ополчения местных помещиков, приписанных к данному военному округу, и поддержанием в связи с этим налоговых и финансовых кондиций, становится естественным прецедентом укрупнения промежуточных управленческих звеньев.
П.Н.Милюков своими архивными изысканиями показал, что петровская губерния 1708 года - это имеющий новое название разрядный округ. Функциональное предназначение и территориальные границы губерний в большой степени тождественны "разрядам". И мало что в этом отношении меняет переход от ополчения к регулярной армии, поскольку ее части все же приписаны и расквартированы в губерниях. Правда, двадцатилетняя северная война вызывает присутствие войск на театрах военных действий, но через финансы сохраняется связь между губерниями и соответствующими частями армии.
Привлекает к себе внимание фигура губернатора. Не только в историческом контексте, но и потому, что в настоящее время сплошь российские бюрократы среднего уровня именуют себя этим словом, губернаторство интересно как центральное звено провинциального управления. Он по-прежнему, как и разрядный воевода, основной поставщик военных и финансовых ресурсов для государственных нужд. И выполнение этих функций составляет приоритетное направление бюрократического русла течения губернаторской энергии, все остальные сферы административного хозяйства управляются по остаточному принципу. Как видим, при таком подходе не происходит смены вех в приоритетах провинциального управления. Общественные союзы всецело подчинены губернской бюрократии. Слабым утешением общественности является внедрение Петром слабых начал коллегиальности и выборности в строй губернского управления, введение советов "ландратов". Эти органы местного дворянского представительства были призваны несколько ограничивать власть губернатора и быть формой совместной выработки управленческих решений. При этом губернатору предписывалось вести себя "не яко хозяину, но яко президенту", что по мысли законодателя не давало ему никаких преимуществ в собрании ландратов, кроме двух председательских голосов. Вскоре такое "просвещенное" губернаторство было несколько изменено - разукрупнение губерний на "доли" /второстепенные административные округа/ сделало выборных начальниками этих единиц. Ландраты по очереди "дежурят" определенный срок в губернском городе, а также съезжаются в конце года на губерский съезд "для исправления дел всем вместе". При всей бутафорности этих учреждений, все же взглянем с интересом на институт ландратов. Он что-то неизвестное по отношению к допетровской эпохе.
Коронная власть сознательно открывает общественности возможность к участию в делах местного управления, причем это не диктуется какими-то экстраординарными обстоятельствами. Главный же интерес заключается в том, что коллегиальный выборный орган способен подчинить своим решениям агента центральной коронной администрации - губернатора, хотя этот орган имеет черты сословной узости. Нет необходимости говорить, что прежние институты коронной власти на местах не знают подобных ограничений. В рамках ландратного порядка принятия решения действует принцип равноправия государственных чиновников - губернаторов и выборных лиц, представителей дворянской прослойки общественных союзов.
Если все так изящно выглядит в организации губернского административного быта петровской эпохи, откуда взялся вывод о бюрократизации и централизации управления. Архивные исследования М.М.Богословского показывают: 1. ландраты слишком мимолетное явление для России, не способное за пятилетний период своего существования оставить сколько-нибудь заметного следа в системе местного управления; 2. этот институт существовал скорее на бумаге, чем в реальной практике, об этом говорят существенные расхождения между указным вариантом его описания и жизненным использованием; 3. наконец, в действительности ландраты никогда не были выборными органами.
Дело состоит в том, что изначально ландраты формируются по усмотрению сената и губернаторов, а когда через 9 месяцев предписываются выборы на эти должности, все вакансии оказываются замещенными. Через 2 года уже и петровский закон отменяет принцип выборности. Таким образом, не удается на практике применить открывшиеся было электоральные возможности. Законодательную основу получают случаи, когда места в ландратах замещают отставные дворяне, не имеющие своих поместий, вместо пансиона. Иногда должности в ландратах получают рядовые чиновники губернских канцелярий. Хотя институту ландратуры не суждено было сыграть сколько бы заметной роли в административной реформе местного управления, стоит запомнить этот исторический прецедент утраченной попытки сбалансировать государственные и общественные начала в среднем звене российской бюрократии.
Второй этап реформ в управлении берет начало в 1719 году. Новеллой становится переадресовка принципа коллегиальности с регионального уровня в центр. Были учреждены чисто бюрократические органы - центральные коллегии. Губернии получили деление на провинции и дистрикты. С небольшой административной автономией от короны провинции возглавляют воеводы, назначаемые из центра, сносящиеся по узкому кругу дел с губернатором. Наконец, принцип единоначалия в областном управлении венчает появление в дистриктах земских комиссаров, рекрутируемых камер-коллегией центрального правительства.
Такая жесткая конструкция управления есть попытка реализовать теорию полицейского государства, когда в руках чиновников сосредотачивается вся полнота власти не только над государственными, но и общественными и даже частными делами. Местный администратор по инструкциям признается источником и творцом всякого народного благополучия. Воеводы, земские комиссары осуществляют бюрократическую экспансию над общественным прогрессом. Коронная власть внушила им веру в свое всемогущество, касаясь любой сферы общественного быта - полиции, безопасности, торговли, здравоохранения, борьбы со стихийными бедствиями, просвещения, благотворительности и т.п.
Власть настолько самоуверенна в своих потенциях, что высокомерно отказывает обществу в сколько бы то ни было значимом соучастии в государственных делах. К чему могла привести такая самоуверенность нетрудно догадаться. М.М.Богословский, исследовав этот вопрос, с фактами в руках показывает полное фиаско чиновничьего бюрократизма /М.Богословский Областная реформа Петра Великого/.
Канцелярскими памятниками остались невыполненные инструкции с благими намерениями управлять нравственностью и здравоохранением. Бюрократической энергии едва хватало на фискальство. Воеводская и комиссарская практика напрочь опровергает идиллию петровских инструкций. Не справляясь даже с задачами фиска, бюрократия начинает искать поддержку местных общественных сил. В 1724 году вводится новый налог - подушная подать, вот хороший повод вновь прибегнуть к испытанной практике Московского государства, возложить обязанности по разверстке налога на сам общественный мир. С этого года в дистриктах появляются специальные сборщики - земские комиссары, избираемые местным дворянством и подотчетные своим избирателям. Вторая попытка реформатора ввести в управление местными делами общественный элемент на этот раз не осталась только на бумаге. Но поскольку функции, возлагаемые на земских комиссаров, нельзя назвать престижными, то данный институт, судя по протоколам, поразил вирус дворянского абсентеизма. Свои электоральные обязанности многие дворяне перепоручили своим приказчикам и уклонились от личного присутствия, что не могло не вызвать запретительной реакции со стороны Петра, тщательно следившего за замкнутостью сословно-дворянского представительства. В принципе существовала нормативная база для развития института земских комиссаров в самостоятельный элемент местного общественного управления. Но поскольку его введение совпало по срокам с завершением северной войны, на практике это пошло по другому руслу.
Военное начальство - вот кто составил конкуренцию общественному миру. Подушная подать была тесно связанна с полковым обеспечением изначально, и потому теперь расположившееся в губернских городах полковое начальство легко смогло переподчинить комиссаров себе и отодвинуть их ответственность перед избирателями.
Военный полковник шаг за шагом присоединяет разные функции своего гражданского коллеги - контроль за передвижением населения, соблюдение паспортного режима, естественно - поступление подушного сбора. Таким образом, общественные институты находились под двойным давлением военной и гражданской бюрократии.
Среди торгово-промышленного населения городов Петр также вбросил эмбрионы местного самоуправления. Это выразилось в появлении среди посада ратушей и магистратов. Бургомистры и ратманы, должностные лица этих выборных коллегиальных присутствий, избирались на посадских сходах. Но этот институт интересен нам не столько с точки зрения своей функциональной самостоятельности, ее как раз и не было - бургомистр и ратман поступал в полное распоряжение коронной власти,- но с позиции избирательной практики. Население городов уже тогда имело шанс устать от выборов.
Итак, краткое резюме о реформах Петра Великого: очевидна государственная экспансия народной жизни на новом уровне, включающая подробную бюрократическую регламентацию. Появляется множество примеров чиновничьей несостоятельности при попытках объять необъятное. Нежизнеспособность многочисленных указов была выявлена при первом соприкосновении с жизнью. Но не только канцелярской непродуманностью можно объяснить такое положение. Избирательная система отличалась сословностью. Выборным лицам трудно было идентифицировать себя с местным сообществом, поскольку их раскассированость по полкам имела большее значение, чем связь с родовыми поместьями. Ввиду широко распространенного абсентеизма дворянство являлось слабой социальной основой общественных институтов, прочие сословия, задавленные тягловыми повинностями, также не могли питать местное самоуправление своей энергией. Все эти обстоятельства выхолащивали общественную привлекательность выборных учреждений местного мира. Задача раскрытия сословных границ могла стать источником развития местного управления, но к ней Петр так и не смог приступить, при всем его интересе к проблемам русской государственности, особенно в провинции.

Управленческие реформы Екатерины II. Заброшенные на неподготовленную социальную почву, петровские учреждения "полицейской государственности" не надолго пережили своего основателя. Ближайшие наследники Петра мало что сделали в ограничение единоначалия власти в провинции. Лишь в последней четверти ХVIII века последовала новая историческая реформа Екатерины II. Плоды ее реформаторских преобразований просуществовали до 1864, т.е. почти столетие, что безусловно свидетельствует об устойчивости социальной базы вновь созданных административных учреждений. Межцарствование двух великих российских реформаторов характеризуется накоплением нового качества. Происходит скрытый внутренний процесс утраты землевладельческим дворянством качеств служилых людей, и как результат - его большая интеграция с местным сообществом, а также получает развитие торгово-промышленный класс, увеличивающий свою численность и экономическую состоятельность. Устранение внутренних таможен при Елизавете и уничтожение многих монополий в области внутреннего торга при Екатерине создают условия для динамики хозяйственного оборота, тем более впечатляющей, чем скуднее результаты натурально-хозяйственных отношений в прошлом. Существование долгое время разобщенности отдельных региональных внутренних рынков и зависимости российского купечества от иностранных посредников в области внешней торговли являлись сдерживающими факторами экономического роста, со всеми вытекающими отсюда последствиями. И все же в ХVIII веке торгово-промышленный класс находит возможности для своего развития. Таким образом, двумя параллельными курсами идет консoлидация местных сообществ путем укрепления роли дворян-землевладельцев в уездах и купцов-капиталистов в городах. Как можно заметить, экономические факторы срабатывают в процессе становления социальной основы новой региональной элиты.
Найденные опорные точки для становления российской провинции получают свое юридическое признание в "наказах" 1767 года -инструкциях, выработанных на съезде депутатов от всех местностей и общественных разрядов в Москве. Правительству оставалось лишь оформить звучавшие требования о децентрализации управления, поскольку во всем чувствовалась необходимость восстановления баланса власти и компетенции между центром и областями. Реформы Екатерины явились способом отыскания новых соотношений между частями государственного механизма, вызываемого к жизни новыми политико-экономическими реалиями.
Был сделан перенос центра тяжести реформ на регионы, где повелась выработка практики сотрудничества коронных властей с провинциальными общественными силами. Теперь такое движение не ограничивается поиском новой техники бюрократического администрирования, но также расширяется круг предметов ведения провинциальной административной власти. Так, среди задач местной администрации выделяются, помимо хорошо знакомых фискальных функций, постановка правопорядка и правосудия, просвещения и других. Признается, что для достижения этих целей необходимо сотрудничество государственных чиновников и представителей местного сообщества. Обо всем этом мы узнаем из изданного в 1775 году "Учреждения о губерниях", закрепившего указанные основные принципы.
Этот памятник екатерининской эпохи децентрализацию управления ставит во главу угла всей административной политики. Россия разделяется на наместничества с полным хозяйственным ведением высшего должностного лица в границах административного округа. Наместнику придаются функции высшего надзора за правильным порядком управления и сочетания государственных и общественных интересов, он освобожден от текущей административной работы. Вместе с тем, наместник пользуется в известной мере правом законодательной инициативы - может созывать соединенное присутствие губернского правления для обсуждения правительственных новаций и выработки своих представлений по спущенным сверху нормативным актам на предмет их улучшения и посылки в сенат.
Появление института наместников впервые способствует стягиванию местного административного аппарата не через центр, а на уровне среднего звена. Децентрализованная структура административной интеграции есть новое слово в российской бюрократической политике, она разгружает центр от текущей рутины управления и мобилизует среднее звено. Наместническая же власть материализуется в сложную двухуровневую комбинацию губернских палат и уездных учреждениЙ, имеющих схожие черты и отличия. На обоих уровнях наместнической системы осуществлялось гражданское и уголовное судопроизводство, коллегиальность была характерным принципом формирования ее учреждений, судебная деятельность разграничивалась с административной - в губернии суд вершили две палаты, административные функции исполнялись губернским правлением и казенной палатой; в уезде правосудие отправлялось уездным судом, магистратом и нижней земской расправой, административно-полицейской деятельностью занимались нижние земские суды.
Различия в строении местных органов заключались в том, что земские палаты были органами коронного состава, уездные учреждения избирались населением; палаты являлись всесословными органами по кругу своей компетенции, уездные же суды основаны на сословном принципе. Всю систему органов отличала множественность и усложненность.
"Учреждение о губерниях" провозгласило еще один новый принцип русской жизни - принцип объединенной деятельности всех классов местного сообщества в вопросах местного самоуправления. Хотя такое провозглашение не было сделано акцентированно и членораздельно, оно важно как прецедент. Для участия в совместном суде и нижнем земском суде призывались представители всех свободных классов местного сообщества - дворян, купцов, свободных крестьян. И хотя правосудие вершилось под руководством председателя или капитана-исправника, обязательно из дворян, применительно к своему сословию, все же принцип всесословности указывал на перспективное направление развития местного управления.
Более развернуто принцип всесословности получен в сфере городского самоуправления. Городовое Положение 1785 года уже обращено к постоянно проживающему городскому населению, разделяя его не на сословия, а по имущественному цензу. Таким образом, эта новость административного быта России проистекает из отношений собственности. В который раз можно наблюдать диффузию властеотношений под воздействием имущественных интересов. На смену посадским ратушам и магистратам приходят органы "общества градского" - всесословные думы. По идее законодателя, эти органы должны стать сосредоточением управления всем городским хозяйством.
Еще один принцип реформы управления обнаруживает практика совместных судов и приказов общественного призрения - сочетания фискальных государственных повинностей с внутренним благосостоянием всего местного населения. Так, совместный суд был инстанцией, препятствовавшей административному и судейскому произволу в отношении различных категорий подсудимых малолетних, психически больных, осуществляющей производство по делам, связанным с невежеством и предрассудками, охраняющей личную свободу граждан. Приказ общественного призрения работал на поднятие общекультурного уровня населения. Параграф 431 "Учреждения о губерниях" как нельзя более точно в деятельности этих двух органов сформулировал примат интересов общественных над бюрократическими в словах: "суть аки два источника, на веки лиющие благодеяния несчастным и бедствующим в роде человеческом и сопрягающие милость и суд воедино". Закон подчинял администрацию интересам общества и в этом важность теоретического вклада в эволюцию местного управления. Однако продолжительного брака государственной бюрократии с земской самодеятельностью на практике не получилось. Наблюдатели свидетельствовали, что первый порыв провинциальной общественности к делам местного управления скоро сменился абсентеистскими настроениями, вызванными кастовой чопорностью элитарных сословий и бюрократичностью управленческих процедур. Исследователь А.Лохвицкий остроумно резюмировал неудачу екатерининских построений как парализованностью сверху и изолированностью снизу.
Попытки общества построить систему местного управления на примате общественных учреждений над коронными властями, выраженные в депутатских дворянских наказах 1767 г., потерпели полную неудачу. Бюрократия как всегда оказалась сильнее. Общественные избранники не только не смогли установить контроль и руководство над администрацией, но и сами попали в подчинение
последних и были привлечены к черновой исполнительской деятельности. Кроме того, все областные инстанции и выборные и коронные, попали под распоряжения наместника, определявшего по личному усмотрению все административные построения. Надо помнить, что местная самодеятельность по-прежнему не имела крепкой социальной базы - сословная разобщенность, крепостнический произвол, озлобленность - плохие стимулы для благоустроения системы местного управления. По этим причинам интересные находки екатерининских законодательных памятников не затронули жизни российской провинции. Нужны были более глубокие социальные преобразования, высвобождающие народ от рабства.



ОГЛАВЛЕНИЕ