ОГЛАВЛЕНИЕ

Реформаторская Эпоха 60-х годов ХIХ века.
Падение в 1861 году крепостного права не могло не принести с собой и реформы местного управления, так как значительная часть населения была наделена новыми для нее гражданскими правами. Многомиллионные массы бывшего крепостного крестьянства нужно было ввести таким образом в русло обновленных интересов правящего класса, чтобы надежно контролировать общественную энергию и продолжать извлечение узкосословной пользы. Одним словом, пришло время торжества принципа реакционного реформаторства. По ходу российской истории этот принцип еще не раз будет служить службу правящему классу. Но в действительно массовом масштабе он впервые был применен в середине прошлого века.
Авторы крестьянской реформы вполне отдавали себе отчет в том, что требуется обновление всего политического быта России. Развитие местного самоуправления мыслилось как важное начало в политической реформе. Уничтожение крепостничества как источника особой атмосферы властвования, где злоупотребления и произвол становились главным элементом государственного устройства, создает объективную основу для преобразований административного порядка. При этом раздаются голоса в пользу изменения как чисто бюрократической сферы - повышение ответственности чиновников перед судом, создание независимого суда, развитие гласности, установление разделения властей,- так и отношении общественного самоуправления - укрепление независимости и самостоятельности, уничтожение принципа сословности.
Настоятельная необходимость сопроводить крестьянскую реформу преобразованиями всей системы земских учреждений материализовалась в принятии Положения о земских учреждениях 1864 года. Данный документ открывает новую страницу в истории областного управления. По своим принципам, направленности, формам он отличает земские учреждения ХIХ в. от подобных институтов времен царя Ивана IV и императрицы Екатерины II. Сколько бы не комбинировал правящий класс в прежние времена, процесс бюрократизации управления всегда оставался доминантой всех предпринимаемых усилий. О деталях таких комбинаций говорилось выше. Теперь же такое лавирование между централизацией и децентрализацией, государственным и общественным становилось более затруднительным, поскольку земские реформы осуществляются в контексте коренных преобразований социального порядка.
О настроениях глубокого реформирования административной системы можно сделать вывод из "Соображений об устройстве земско-хозяйственного управления", составленных государственной комиссией /См.: Материалы по земскому общественному устройству.Спб.1885 г., т.1, с.129-175/. Земская реформа представляется членам государственной комиссии как не внесение частичных изменений в существующую практику, но создание новой системы организации провинциального общественного быта. "Земским учреждениям должна быть предоставлена действительная и самостоятельная власть в заведывании делами местного интереса, местного хозяйства губерний и уездов. Доколе действия земских учреждений касаются только местного интереса, нет надобности в участии правительственной власти, в прямом ея вмешательстве и влиянии на ход дел". Далее комиссией отмечается, что в делах местного значения конкуренция двух различных по своему началу властей не дает положительных результатов и приводит к почти уничтожению законного влияния одной их этих властей и к взаимному противодействию органов той и другой власти, производящим замешательство и неуспешность в распоряжениях или, наконец, к обоюдному уклонению обеих властей от исполнения обязанностей, к их одинаковому бедствию и апатии.
Комиссия по организации земских учреждениях подчеркивала необходимость ограничения правительственной власти только сферой контроля за законностью уже состоявшихся актов управления с использованием судебных процедур. Категорично заявлялось также о расширении социальной базы местных органов:"Все население уезда, участвующее в его общих хозяйственных интересах, имеет, конечно, и право на большее или меньшее участие в заведывании делами, до этих интересов касающимися, причем степень участия в делах должна быть пропорциональна степени участия в интересах". Ниже авторы доклада замечали, говоря об организации избирательных участков: "Сословное деление, доселе признаваемое и принятое законом, несогласно с характером земских учреждений, имеющим в принципе не сословные, но общие хозяйственные интересы известной местности".
Эти предварительные заявки давали представления о тех реформаторских горизонтах, на которые нацелилась комиссия по организации земских учреждений. Однако, далеко не всем проектам суждено было сбыться. Скажем прямо, в русской области не было создано действительно самостоятельное, независимое всесословное земство. Хотя нельзя отрицать, что границы общественной самодеятельности местного населения в сфере управления были раздвинуты Положением 1864 г. в значительных масштабах.
Регенерация бюрократизма проистекает из самого текста принимаемых законов, содержащего массу тусклых тонов, затеняющих порывы реформаторского творчества. Правительственный курс на реформы нельзя назвать последовательным. Не случайно комиссию по выработке Земского Положения первоначально возглавил Николай Милюков, известный своими реформаторскими настроениями, а затем был заменен на министра внутренних дел Валуева, пробившегося к высокой должности благодаря написанию контр-освободительных проектов в пользу крепостнической партии. В частных беседах и официальных речах Валуев прямо указывал, что усиление земских учреждений свяжет руки центральному правительству в провинции.
Как всегда игра мысли шла вокруг поиска такого варианта преобразований, который не был обременителен для правительственных органов, обслуживающих интересы правящей российского элиты, и создавал видимость приобщенности к управлению для остального общества. И в который раз изменение административных пропорций прошло дорогой соглашательства между данью заветам старины глубокой и внедрением новых начал. Такой "компромисс" облегчался распространением либеральных теорий государственного права того времени, определяющих земские учреждения не как элемент государственного механизма, не как звено публично-правовой власти, но как частные общественные союзы, создающиеся для удовлетворения специфических общественных интересов и потребностей, особняком стоящих от государственных дел. Начался поиск этих земских дел, способных составить предметы ведения местного самоуправления. Умозрительность подхода предопределила тщетность поисков. Представителям коронной власти это позволило не передавать часть своих полномочий и предметов ведения, а вывести за рамки административной деятельности узкий круг частных общественных дел и выстроить на этом плацдарме компетенцию земских учреждений.
Таким образом, эти органы были лишены принудительной распорядительной власти, обязательного характера принимаемых актов, влияния на государственные инстанции. "Земские учреждения, имея характер местный и общественный , не могут входить в ряд правительственных губернских и уездных инстанций, а потому не могут подлежать и инстанционному служебному подчинению или иметь в своем подчинении какие-либо из правительственных мест. Подчиняясь общим законам на том же основании, как отдельные общества и частные лица, земские учреждения, с другой стороны, имеют право на содействие и исполнение законных своих требований правительственными лицами и учреждениями". По выражению К.Градовского, это учреждения "с компетенцией, но без власти".
Настойчивый поиск привел комиссию Валуева к выдвижению критерия разграничения земских дел с правительственными соответственно как дел местных с общегосударственными. Однако неопределенность логического объема этого термина не позволяла воспользоваться им в инструментальных целях. Поэтому, не долго думая, комиссия решила прибавить к основному критерию дополнительный - это должны были быть дела местного хозяйства; земские учреждения суть местные хозяйственные союзы. Так, изначально неверная установка на земскую самодостаточность в смысле предметов ведения привела к искусственному выделению дел по заведованию народным образованием, здравоохранением, взаимному страхованию, развитию торгов и промыслов в квази-самоуправленческую компетенцию. Не стоило бы говорить об этом подробно, но этот удивительный по своей наивности факт бюрократического реформирования продолжает жить и в настоящее время. Формально-юридическое отграничение бездоходной /или как бы сейчас сказали - бюджетной/ части управленческого спектра и искусственное закрепление за земскими учреждениями компетенции, реализация которой связана с финансами, заведомо ставила их в зависимое положение от держателей этих ресурсов. Через право кошелька правительственная власть вновь устанавливает контроль над выборными земскими органами.Так, закон от 22 ноября 1867 г. изъял из компетенции земств обложение торговых свидетельств и патентов и этим переместил тяжесть обложения на землю. Этими и другими способами сковывалась инициатива земств.
Рудиментарной оставалась система формирования земских учреждений. Борьба против сословного порядка при выборах земств не завершилась полной и окончательной победой. Этот не раз раскритикованный принцип оказался живучим при составлении Земского Положения. Декларативные заявления комиссионеров так и не нашли практического применения, этот принцип остался в тексте Земского Положения и в значительной мере повлиял на все содержание документа. Электорат был разделен на группы по имущественному признаку, что означало, по сути дела, сословность, поскольку достижение того или иного имущественного статуса прямо вытекало из принадлежности к конкретной социальной страте. Избиратели для участия в выборах группировались на: 1.группу частных землевладельцев; 2.городские общества; 3.общества сельские. Такое разделение по существу означало группировку электората на дворян, купцов и городских промышленников и крестьян. Безусловно, такое разделение имело смысл только в том случае, когда привилегии по выборам отдавались одной из групп - такой группой были дворяне. Используя избирательную геометрию - деление групп по уездам, обеспечивалось максимальное количество гласных именно от дворянского сословия.
Несмотря на ориентацию комиссии на неверный, с нашей точки зрения, принцип земской самодостаточности, Земское Положение содержит правила, указывающие на наличие общей границы между органами местного самоуправления с правительственными учреждениями. Хотя в предварительных "Соображениях" роль правительства сводилась к стороннему наблюдению за работой земских органов, в тексте самого Положения можно найти указание на право губернского начальника приостанавливать постановления земских учреждений, не только в случае их противоречия законам, но и нецелесообразности с точки зрения интересов губернии и государственной пользы. Губернатор утверждал сметы земских собраний, без такого утверждения они не имели юридической силы. Наконец, по ряду вопросов постановления земств не могли быть исполнены без предварительного информирования о их принятии губернатора или даже министерства внутренних дел.
Казалось, что административные атавизмы как дань привычкам управленческого быта уступят со временем развивающейся системе местного самоуправления, она будет освобождена от примесей и реформа получит свое логическое завершение. Однако таким ожиданиям выпала судьба остаться без должного удовлетворения. Более того, произошло прямо противоположное /заметим, уже не в первый раз при борьбе двух начал, бюрократического и общественного, победу одерживает чиновник, последующие факты развития российской государственности говорят о том же, все это заставляет сделать предположение о существовании некоей закономерности, примате, субординационности/. В целях опорочивания всех реформаторских преобразований, земские учреждения с самого начала сделались мишенью нападок и критики реакционных партий. В результате новый вариант Земского Положения 1890 года развивал идеи сословности, она открыто реализована в новом устройстве избирательных собраний. Расширились коридоры административного вмешательства со стороны коронной власти в дела земств - земские управы, подчиненные ранее только земским собраниям, получили двойное подчинение по вертикали также губернатору. Губернатор же делал свой выбор гласных по результатам крестьянских праймериз. Новое Положение существенно расширило сферы губернаторского надзора и контроля. Теперь это не отстраненное наблюдение по ограниченному кругу вопросов, но хорошо отлаженный механизм блокирования неугодных по причинам законности и целесообразности решений земских учреждений с применением специально создаваемых инстанций - губернское по земским делам присутствие, действующее под руководством губернатора, остающегося стороной, оспаривающей земское постановление. Второй этап земской реформы не оставил места взгляду на земские учреждения как частно-общественные союзы граждан. Они были присоединены к государственной машине, но теперь такое огосударствление не было инициативной самих местных сообществ, оно проистекает со стороны бюрократии. Поэтому результатом вовлечения земств в орбиту государственности является не придание юридической силы общественной самодеятельности населения, а ужесточение контроля за их деятельностью со стороны правительственных структур.
Реформа городского самоуправления проходила приблизительно те же стадии. Приняв Городовые Положения 1870, 1892 годов, правительство установило похожий контроль за деятельностью городских дум со стороны коронной администрации, что и за земствами. Мало что менял отход от сословного принципа формирования представительных органов, поскольку городское сообщество дифференцировалось по имущественным основаниям. Эти и другие технические детали не меняют общей оценки сущности и направленности реформы местного управления как стремления правящего класса России обеспечить влияние и контроль над создающимися ситемами органов в провинции, с целью получения максимальных имущественных выгод и удержания своей власти.
Несмотря на ограниченный характер, земское управление дало множество примеров успешного решения жизненно важных вопросов. Остались памятники этого движения, наглядно свидетельствующие об успехах в организации народного просвещения, профессионального образования, народной медицины, обеспечении народного продовольствия, страхования, статистики, развитии народных промыслов, кооперации, кредитования крестьянских хозяйств. Опыт земского управления представляет большой исторический интерес с точки зрения технологии приобщения граждан к делам местного значения. В настоящее время интерес к земским учреждениям в России большой./Об этом свидетельствуют многочисленные выступления А.И.Солженицина, создание общероссийского земского движения, публикации в периодической печати и др. /.
Со вступлением России в ХХ век не остановились опыты с преобразованием системы регионального управления. В значительной мере они затенялись макропроцессами политического переустройства общества - падением самодержавия, попытками построить социализм. Но как только более или менее прочно власть оказывалась в руках тех или иных сил, обнаруживался интерес к провинциальным делам как в плане поиска социальной опоры новой или обновленной власти, так и в плане обнаружения дополнительных источников финансовых поступлений в центр.
Начало века принесло существенные обстоятельства в работу государственной машины. Русско-японская война, события в январе 1905 года, обнародование высочайшего манифеста 17 октября 1905 г., работа государственных дум, столыпинские реформы в деревне,первая мировая война, буржуазно-демократическая революция - вот событийный ряд, так или иначе влиявший на состояние российской государственности в дооктябрьский период. Правда, нельзя сказать, что как-то коренным образом они повлияли на отношения центральной бюрократии с провинцией. Эти отношения оставались на прежнем уровне вплоть до 1917 года, чтобы потом резко измениться.



ОГЛАВЛЕНИЕ