ОГЛАВЛЕНИЕ

Период разрушения партийной государственности и поиска модели общественного управления /1988-1991 г.г./.
Бурные события выяснения отношений между центром и провинцией в этот период сконцентрировались вокруг вопроса о механизме перехода власти из области партийной государственности к "государственной" государственности. Доктринально отказываясь от управленческой роли партийных комитетов в сфере экономики и социальных программ, авторы перестройки стремились обеспечить плавность перехода к новому, более цивилизованного вида, состоянию системы власти, которая по-прежнему обеспечивала интересы правящего класса, но отличалась бы внешней лигитимностью и теоретически могла быть измерена в категориях современного цивилизованного государства. Получила распространение идея разграничения функций партийных и советских органов с переносом центра тяжести управленческой деятельности в Советы. На ХIХ Всесоюзной конференции КПСС, состоявшейся в июне 1988 года, был предложен вариант "мягкого" трансформирования партийной государственности в советскую. "Наиболее реальный здесь путь рекомендовать на посты председателей Советов, как правило, первых секретарей соответствующих партийных комитетов. Возглавляя Советы и их президиумы, они будут самым активным образом содействовать улучшению всех сторон деятельности органов народного представительства" /Горбачев - Ельцин: 1500 дней политического противостояния. М,1992, с.72/.
Как показала практика, этот, казавшийся реальным, путь преобразований оказался совершенно непригодным для решения прагматических задач. Лишь незначительное число секретарей, принявших участие в избирательных кампаниях, смогли реализовать установку партийной конференции, но зачастую, добившись искомого должностного положения в советах, почувствовали себя неуверенно, не умея овладеть иным инструментарием управления в новой для себя системе. Трагичность положения среднего звена номенклатуры состояла также и в том, что процесс их "просачивания" в советские учреждения происходил на фоне общего экономического упадка, набирающего силу дезинтеграционного процесса в союзных республиках и неприспособленности советов выполнять функции реального управления.
Катализатором процесса деградации партийной государственности явились внесенные конституционные изменения в структуру высших органов государственной власти, подготовка и проведение I съезда народных депутатов СССР. Эти мероприятия создали особую атмосферу в обществе, сопровождаемую вовлечением в политический процесс значительного числа людей, не входящих в состав партийной номеклатуры. Не приходится сомневаться, что в этот период высший партийный аппарат был еще в состоянии проконтролировать основные составляющие трансформации властеотношений, но в то же время создается почва для вбрасывания в общество новых идей, связанных с расшатыванием властной монополии. Различные этнические и территориальные общности претендуют на особый горизонт самостоятельности: прибалтийские республики ставят вопрос о выходе из состава СССР, русские края и области - о региональном хозрасчете и создании на их территориях свободных экономических зон. Сколь разными бы не были притязания региональных и этнических элит, новизна ситуации состоит в том, что в процесс формирования политического волеизъявления привносятся новые элементы, выходящие за рамки прямых интересов партийной номеклатуры и конкурентноспособные на рынке влияний на советское общество.
Сухим юридическим остатком подачи первичных территориальных заявок русских краев и областей на некую экономическую самодостаточность явилось объявление о создании в 1990-1991 годах 12 свободных экономических зон в Алтайском крае, Кемеровской области, Калининградской области, Новгородской области, Читинской области и других. Всего же к началу 1991 года свыше 150 российских административных единиц (областей, административных районов и даже отдельных городов) обратилось к федеральным властям с просьбой об образовании на их территории так называемых "сводобных экономических зон" /Паин Э. Сепаратизм и федерализм в современной России.В кн.: Куда идет Россия?..,М., Итерпракс,1994,с.160/. В классическом виде СЭЗ так и не были созданы, но пионерные разработки модели децентрализованного управления послужили хорошей базой для будущего государственно-правового оформления нового статуса краев и областей в системе координат центр - провинция. Повышение статуса краев и областей в этот период в большинстве случаев носит гипотетический /когда речь идет о разработке документов и проектов программ/ и явочный /когда речь идет об экономической практике/ характер. Но тем не менее, этот процесс выполняет роль реального фактора возвышения региональной тематики в контексте общегосударственного переустройства.
Приостановить фактическую суверенизацию территорий можно только силой. Как известно, такая попытка была сделана 19-21 августа 1991 года, получившая название антигосударственного переворота. Закономерная рефлексия консервативной части правящего класса на безуспешные попытки реформаторов создать целостный сценарий "мягкой" трансформации общества и государства, не сопровожденная достаточным объемом насильственных действий, не могла иметь успеха. Реставрационные усилия, направленные на восстановление доперестроечного курса в управлении советским обществом, не увенчавшись успехом, не могли не катализировать действия той части правящего класса, которая консолидировалась вокруг демократических ценностей и российских конституционных институтов. Организационно это выглядело в правовом запрете КПСС и дезинтеграции Союза ССР.
Логика событий с участием российских государственных институтов по отношению к союзному уровню неизбежно детерминировала соответствующие шаги в региональной политике -нужно было создать впечатление большей демократичности между новым российским центром и краями, областями, республиками, входящими в состав РФ. Разрушительную мотивацию предпринятых политических действий можно было апологитировать предоставлением большей экономической и политической свободы субъектам Российской Федерации. Другими словами, коньюнктурные соображения диктовали децентрализацию власти в границах РФ, они скорее вытекали из антитезы противостояния ново-огаревскому процессу, чем из действительного убеждения в необходимости освобождения территориальных общностей от непосильного экономического бремени в пользу центра и перманентного втягивания провинции в политические катаклизмы Москвы. Этот вывод вполне подтверждается всеми последующими шагами центральной российской власти и, несмотря на его жесткость, служит надежным ключом для интерпретации государственно-правовой, политической и административной реальности, относящихся к следующим этапам новейшей истории России.
Кризис конституционного развития и разрушение советской системы /1992 октябрь 1993 г.г./. Начало 1992 года принесло либерализацию цен, с которой связывается запуск рыночных реформ в России. Затем последовала приватизация и ваучеризация. Эти крупные государственные кампании не могли не создать новые условия функционирования регионов РФ. Региональные и этнические элиты в рамках этих кампаний преобразования отношений собственности смогли более определенно сформировать представления о своих экономических возможностях и попытались закрепить новое состояние юридически. Таким образом, политическая заинтересованность центра совпала с экономическими целями провинции. Кроме этого, процесс юридического оформления обновленного статуса краев, областей и республик подталкивался еще одним фактором. Принятый летом 1991 г. закон о местном самоуправлении и проведенные выборы в местные органы государственной власти стимулировали политическую и экономическую активность в городах, поселках, селах. Вмешательство этого организационного уровня в интересы региональных элит, в частности, предопределялось правовыми причинами - опережающим развитием юридической базы местного самоуправления по сравнению с краевыми, областными структурами.
5 марта 1992 г. был принят закон о краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации /См.:Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР,1992,№13,ст.663/. Вряд ли стоит переоценивать значимость данного закона, если иметь в виду мотивацию его принятия, не случайно его структура и природа норм подобна закону о местном самоуправлении, он восполнял пробел в правовом массиве о звеньях регионального управления и восстанавливал баланс между нижестоящими и вышестоящими органами власти. Вполне можно согласиться с исследовательницей И.Умновой, связывающей принятие закона с возникшим несоответствием между краями,областями с одной стороны и уровнем самоуправления - с другой /Умнова И.А. Эволюция правового статуса края, области как субъекта Российской Федерации. Государство и право,1994, №8-9, с.45/. В республиках процесс юридического "окукливания" выразился в принятии в 1990-1992 гг. деклараций о суверенитете и установление, во всяком случае на уровне документов, "конституционно-договорных отношений" с центром.
Следующим игровым моментом в региональной политике России стало подписание Федеративного Договора. Речь идет о принятии в марте 1992 г.трех договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти субъектов федерации. Игровой характер Федеративного Договора, по-видимому, обусловил рыхлость предлагаемой концепции децентрализации управления в России, неопределенность используемых юридических формулировок и консервации, по существу, унитарности национально-государственного устройства. Так, договоры устанавливали неравноправный статус субъектов РФ, что нашло проявление в дифференцированном правовом регулировании отношений с центром. Формально-юридическое толкование нормы договора о праве наций на самоопределение в отношении нерусских народов логически приводит к мысли об ущемленности русской нации в рамках такого юридического оформления, если принять намерения договаривающихся сторон за искренние, или о сохранении унитарного характера существующего государства, если принять противоположную точку зрения.И в том,и в другом случае "приоритет прав и свобод вне зависимости от национальной принадлежности" оказывается весьма проблематичным применительно к большей или меньшей частям российского общества.
Использование многочисленных неопределенных юридических формулировок также не способствует восприятию ФД как документа, закрепляющего действительный федерализм как форму утверждения самоуправления общества. Например, центр и республики "по взаимной договоренности" определяют статус федеральных природных ресурсов, что свидетельствует о желании сторон оставить этот болезненный, спорный вопрос для будущего рассмотрения и разрешать его в рамках неопределенных политических процедур. Оставление одной и той же территории под патронажем сразу двух субъектов федерации, как это происходит с взаимоотношениями краев, областей с автономными округами и автономной областью, тоже иначе, как юридическим парадоксом, назвать нельзя. Сама конструкция разграничения предметов ведения и полномочий, когда определена компетенция федерального уровня, сфера совместных полномочий, но не зафиксирован абрис правовых возможностей субъектов, также не может не свидетельствовать об унитарности государства.
Несмотря на кажущуюся безопасность такого произвольного договорно-юридического конструирования, правовые эксперименты подобного рода несут в себе серьезные взрывоопасные начала. При определенных политических условиях они могут стать минным полем для развития российской государственности и выполнить роль достаточного отсылочного материала при реализации сепаратистских настроений региональных и этнических элит. Кроме того, такие правовые документы не несут в себе потенциала фактического правового фактора, способного своевременно снимать реальные напряжения между центром и провинцией, а лишь камуфлируют квази намерения элит.
Тезис об унитарности российского государства доказывается также многими другими фактическими обстоятельствами: то, что текущее законодательство не было приведено в соответствие с Федеративным Договором, что так и не был разработан эффективный механизм реализации ФД, не отработаны процедуры пользования совместными полномочиями, по линиии министерств и ведомств не начата работа по разграничению полномочий между федеральными органами и органами субъектов федерации и, наконец, текст ФД перестал быть частью принятой в последующем Конституции РФ. В этой связи вполне резонно сделать вывод о преемственности с ленинскими взглядами политики современных властей по утверждению концепции ложного федерализма как формы национально-государственного устройства России.
Такой взгляд на Федеративный Договор, казалось бы, должен иметь своим результатом быстротечную консолидацию по территориальному тяготению краев и областей России, образование региональных союзов и противостояние с центром, однако в действительности политическое размежевание сил к лету 1992 года произошло по другому водоразделу. Вектором политического размежевания стали ветви власти: исполнительная и представительная. Под московские центры притяжения стали подтягиваться и региональные органы. Природа не терпит пустоты, и на вакантное институциональное место власти устремились различные группы правящего класса. Было бы упрощенчеством представлять возникший конституционный кризис, выразившийся в расхождениях по поводу основ конституционного строя, формы правления, разграничения полномочий между органами, принадлежащими к различным ветвям власти и более мелким вопросам государственного строительства, как результат обострения противоречий между отдельными государственными структурами - президентскими и парламентскими. Обрушившаяся партийная государственность вызвала микширование интересов внутри правящего класса и открыла дорогу к наращиванию властного потенциала многих социальных групп. Нарушенная структурированность сил активизировала экспансионистские настроения тех элитарных слоев, которые относились к числу политических аутсайдеров. Региональная проблематика в период политического противостояния федеральных органов не только не отошла на второй план, но возвысилась до уровня самостоятельного фактора. Регионализм, в смысле угрозы целостности России, в период 1992-1993 гг. получил наибольшее развитие. В этом плане обращает на себя внимание факт объявления об образовании республик на базе областей /Уральская республика, Вологотская республика/, внутренняя работа по оформлению своего суверенитета Татарстана, Якутии, Чечено-Ингушетии.
Наиболее существенные вехи описываемого этапа связаны с тремя датами:10 декабря 1992 г., 20 марта 1993 г., 21 сентября 1993 г. Именно в эти дни президент недвусмысленно и категорично поставил вопрос о Съезде и Верховном Совете. С этого момента ситуация противостояния законодательной и исполнительной власти переходит в стадию все обостряющейся борьбы с перманентными фазами апелляции к региональным элитам с целью усиления своих политических позиций.
Края и области в период конституционного кризиса продолжали получать некоторые полномочия, укрепляющие их статус. Краевые, областные представительные органы получили право на собственное правовое регулирование, право на принятие правовых актов в сфере совместного ведения до принятия Основ законодательства РФ, конституционное закрепление нашла норма о том, что территория края, области не может быть изменена без их согласия, было признано право выступать самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей, некоторые другие полномочия также свидетельствуют об укреплении статуса. Другими словами, региональные элиты в этот момент наращивали свой потенциал экономической и политической автономности, в то же время центр сохранял за собой возможности централизованного контроля за функционированием краев и областей.Но главным вектором активности этих эшелонов бюрократии стало обогащение.
По характеристике Р.Хасбулатова: "В 1992 - начале 1993 годов оказалась разрушенной система государственного управления. И произошло это отнюдь не в силу "противодействия Советов", о чем так часто говорят представители "демократического" лагеря и сам Президент. Коррумпированность практически на всех этажах системы управления показывает: аппарат не в состоянии выполнять общественно значимые функции, а занимается он в основном обеспечением себя благами и привилегиями. И именно на этой почве происходит основная масса конфликтов, которые, чтобы прикрыть сущность, переносят на Советы, называя их "конституционными" конфликтами."/Ельцин-Хасбулатов: единство, компромисс, борьба. М.,1994, с.416/. Такая точка зрения позволяла ее автору определить мотивы конституционных инициатив исполнительной власти. "Скоропалительное "протаскивание" новой Конституции, таким образом, призвано:
- взвалить всю вину за происходящий развал на Советы, на представительную власть, объявив ее очередным "врагом народа";
- освободить себя от подлинно независимого представительного органа власти, который, согласно своему конституционному статусу, может потребовать от горе-реформаторов строгого отчета за содеянное;
- развязать руки коррупционерам и взяточникам в правительстве, увести их от ответственности за свои преступления;
- решить обострившиеся экономические и социальные проблемы привычным командно-административным путем, методом "волевого нажима", очередного революционного скачка;
- оплатить обещания, данные зарубежным покровителям, за их поддержку реформ, персонифицированных командой президента." /Там же, с.430/.
Прямо противоположную позицию в оценке общественно-политической ситуации в стране озвучил на Конституционном Совещании президент. "С принятием Конституции завершится учреждение подлинной демократической республики в России... Существует ли в России право как воплощение воли народа? Ответ однозначный - нет. Для того, чтобы Россия получила право, нужна определенным образом устроенная государственная власть. Нужно, чтобы с помощью Конституции общество поставило государство себе на службу, гарантировав права и свободы граждан, а не право чиновников творить произвол. Власти, которая была бы связана правом, в России не было. Наоборот, правом автоматически объявлялось все, что исходило от власти. В нем нуждались лишь постольку, поскольку оно санкционировало партийно-государственную диктатуру. Ни одно решение высших органов не ставилось под сомнение. Мы какое-то время вынуждены жить по законам, которые были порождены именно той властью. Правда, после провозглашения Декларации о суверенитете России и особенно после августа 1991 года демократическое право начало вытеснять их. Но постепенно темп демократических преобразований замедлился. И прежде всего потому, что не был решен главный вопрос о власти, о ее механизме, который бы соответствовал нашему стремлению к демократии. Конструкция власти в России по своей сути не изменилась, осталась прежней. В ней были встроены лишь отдельные, хотя и важные элементы. И в конце концов, стало очевидно, что советский тип власти не поддается реформированию. Советы и демократия несовместимы"./Там же, с.432-433/.
Допускаю такое обильное цитирование не случайно. Большая доля истины содержится в речах как Р.Хасбулатова, так и Б.Ельцина. Но не в той их части, которая обращена к оценке действий противной стороны, а в риторике, посвященной характеристике правящего режима. Здесь любая патетика не будет избыточной. При адекватном учете мотивации произнесения острых, этих и прочих, суждений можно составить вполне определенное впечатление о существующем политическом режиме и просчитать перспективы смещения акцентов в системе: центр - провинция. При всем при том хотелось бы заметить, что президентская сторона делала гораздо более практически значимые шаги в сторону реального государственного строительства, чем парламентская элита.
К лету же 1993 года ситуация в этой плоскости выглядела следующим образом. Региональные и этнические элиты постарались максимально использовать в свою пользу возникшую заинтересованность в их поддержке и парламента, и президента. Руководители республик решительно отвергли в декабре 1992 г. парламентский вариант конституции и выдвинули ряд серьезных возражений в мае 1993 к президентскому. В их числе: право на самоопределение наций не нашло отражения в проекте; текст основной части не во всем соответствует принципам Федеративного Договора; недостатком проекта является резкое изменение баланса властей: утверждение президента России в качестве высшего носителя государственной власти; неприемлем для республик и принцип абсолютного верховенства федеральной Конституции и законов по сравнению с законами республик в составе России. Резкой критике подверглась и предполагаемая процедура принятия конституции /см.: Письмо 11 глав республик в "Независимой газете" от 12 мая 1993 г./.
Используя ослабленность центра, четыре республики - Чечня, Татарстан, Башкортостан и Якутия - фактически прекратили выплату федеральных налогов. В итоге, основная тяжесть уплаты федеральных налогов легла на плечи наиболее развитых русских регионов. За 1992 г. разница между суммой федеральных налогов и поступлением средств из федерального бюджета в расчете на одного жителя Москвы, Самарской, Нижегородской и других областей Центральной России, Поволжья и Урала составила 15-25 тыс. руб., а в крупнейшем нефтегазодобывающем регионе Тюменской области - 60 тыс. руб. Эти суммы более чем вдвое превышали среднюю месячную заработную плату жителей регионов-"доноров".
Показательным примером вопиющего экономического неравенства могут служить два субъекта Федерации, расположенные в одной географической зоне на Дальнем Востоке, - Приморский край и республика Якутия. Сумма поступлений в местный бюджет в расчете на одного жителя различалась в них в шесть раз, причем в худшем положении оказались жители русского региона, который исправно перечислял налоги в федеральную казну, а не жители дотируемой из центра республики /см.: Паин Э. Сепаратизм и федерализм в современной России. В кн.: Куда идет Россия?.. М.,1994, с.166/.
Растущий сепаратизм по инициативе этнических элит не заставил долго ждать реакции со стороны элит региональных. Попытка восстановить растущую разницу в статусах между республиками и краями, областями материализовалась в борьбе последних за уравнивание в правах с республиками на Конституционном Совещании. Экономическая ущемленность краев и областей со стороны центра имела своими причинами предподчительную выгодность в сговоре с республиками федеральных властей, поскольку долгосрочное существование государственно-правовой мифологии о федеративной природе России делало политику республик гораздо более значимой в глазах общественного мнения /особенно внешнего/, в то время как инициативы административно-территориальных единиц - краев, областей - выглядят, с точки зрения центральной бюрократии, как нечто не вполне обязательное для рассмотрения и учета и как нечто односторенне отнесенное к акту доброй бюрократической воли, а также совокупная территория республик составляет более половины территории государства в целом, что означает большее пространственное существование режима подконтрольности цетральных властей в случае достижения компромисса с республиками.
Проблема уравнивания статусов материализовалась, в конце концов, в получении краями, областями права на собственное региональное законодательство, декларировании равенства субъектов между собой во взаимоотношениях с федеральными органами, в утверждении равноправия и самоопределения для всех народов в Российской Федерации, установлении единых норм представительства при формировании федеративных органов, общих принципов налогообложения и сборов. Однако насколько региональное политика будет соответствовать конституционным положениям, покажет время, станут ли они достаточно прочной базой разрешения конфликных ситуаций между субъектами федерации будет видно при первом же обострении внутриполитического положения страны.
О том, что пока регионы не могут выполнять функции миротворческих сил при кризисных ситуациях во взаимоотношениях отдельных группировок внутри правящего класса России, показали события сентября-октября 1993 года. Все попытки сыграть роль "третьей силы", способной предотвратить использование силовых сценариев в борьбе за власть, не дали положительного результата. Военная сила была использована, погибли российские граждане. Никакими ценностями демократии невозможно объяснить кровь своих сограждан. Тем более, когда применение силовых приемов не ориентировано на придание нового качественного уровня в развитии государственности. Однако и в этом случае никакие потребности государственного строительства не могут оправдывать гибель людей. Если декларируется разрыв со старой российской политикой властей, основанной на применении силы для разрешения внутриклассовых противоречий, если обновляющаяся государственность призвана стать действительно демократической и правовой, то использование военной силы должно быть исключено. В противном случае, режим, пошедший на применение силы, не имея прочной социальной базы, будет подвергаться перманентным попыткам проверки его на прочность и легитимность со стороны оппозиции ,что не может не означать новую кровь граждан. Означенные события получили в дальнейшем противоречивые оценки со стороны различных политических сил, от оправдания действий президента до полного их отрицания и называния преступными. В рамках настоящего исследования я не собираюсь выяснять все аспекты произошедших в Москве событий, тем более в категориях уголовного права, однако считаю своим долгом еще раз подчеркнуть недопустимость использования вооруженной силы для разрешения внутриклановых конфликтов с вовлечением российских граждан.
Мне могут возразить, что осенние события 1993 г. привели , наконец, к ликвидации советского строя, советской власти. Действительно, серией указов президента, начиная с Указа № 1400 от 21 сентября 1993 г., состоялось формальное устранение с российской арены власти советов как носителей государственности, просуществовавших более семидесяти лет. Почему формальное, ответить не сложно. Реальным бы устранение стало тогда, когда произошла замена правящей элиты и были образованы государственные органы, основанные на иных, нежели раньше применяемых, принципах организации и деятельности. Особенно важно было провести "муниципальную" революцию, чтобы попытаться взамен советской организации создать такую, которая была бы основана на руководящих началах и основополагающих идеях, способных гарантировать провинцию России от катаклизмов дележа власти и собственности, происходящих в центре, быть надежным инструментом решения жизненноважных вопросов россиян, несущих действительную демократию стране и людям. Если ничего этого не происходит, а в действительности пока делаются первоначальные и робкие шаги в сторону активизации муниципальной реформы, то приходится констатировать формальный характер, производимых изменений.
Чтобы попытаться как-то повлиять на взаимоотношения центральной и местной власти, я предлагаю такую концепцию муниципализации местной власти.
Прежде всего заметим, что применительно к местным органам власти, управления и самоуправления принцип разделения властей находит весьма своеобразную форму проявления. Напоминаем об этом не случайно, поскольку многие участники государственного строительства последнего времени трактовали его нередко чересчур вольно, даже вульгарно, порою доходя до абсурда, создавая "парламенты" на уровне сел и деревень, превнося стереотипы советского парламентаризма, насмотревшись трансляции с сессий Верховного Совета и Съездов народных депутатов, в решение рутинных вопросов городской и сельской жизни. Но ведь дело в том, что в большинстве современных государств, базирующих свою государственность на принципе разделения властей, на местный уровень данный принцип в чистом виде не распространяется. Конечно, и в США, и во Франции, и в Швейцарии, и в ФРГ есть местные органы как исполнительной, так и представительной власти, но их компетенционные и организационные основы взаимодействия построены таким образом, что практически невозможно установление двоевластия в городах и селах. Принципиальным будет подчеркнуть, что государственность на уровне населенных пунктов строится в основном на принципе примата исполнительной власти. Ведь деятельность губернатора, мэра, управляющего по своей природе носит сугубо управленческий характер, направлена на социальное обслуживание населения, связана с решением многочисленных повседневных бытовых нужд и проблем людей. Такая работа значительно отрешена от большой политики и от людей, ее выполняющих, требуется не столько умение красиво говорить, сколько хорошо знать проблемы тепло- и водоснабжения, работы общественного транспорта, градостроительства и т.д.
Статья 2 ранее действовавшей конституции определяла советы как политическую основу государства. Еще раз подчеркнем, что политический характер органов советской власти является их качественной характеристикой и указывает на продвинутость советов в существовавшей системе партийной государственности. Политическая индифферентность, деполитизированность, что не вполне вписывается в менталитет нашего общества, должны стать несущими конструкциями, основополагающими принципами муниципальной системы. Об этом надо говорить не просто разовым мазком, но подробно развернуть на уровне теоретической концепции именно сейчас, когда в угоду темпам реформирования данного звена государственности может возникнуть искус заменить нынешний депутатский корпус новым, не затрагивая корневой системы, обновить концепцию советской власти. Подчеркнутая деполитизация, углубленность в рутинные дела по социальному обслуживанию местного населения муниципальных органов ( а это необходимо сделать не только на уровне деклараций, но и с помощью компетенционного описания функциональной нагрузки муниципалитетов в текстах будущих законов ), может иметь, как минимум, два эффекта: с одной стороны, это "отвяжет" местную власть от партийно-клановых установок правящего класса, проводимых через политику федеральных властей, а с другой, перестанет быть биологической нишей политических дилетантов.
Наверное, навязать новую ментальность построения местной власти как единовременный акт было бы утопией, но другого пути, кроме навязывания понимания муниципальности как невключенности в политику центральной власти, общество не имеет, как бы не был труден этот путь. Отрешенность органов местной власти от политики, часто преобретающей у нас характер межличностной, межгрупповой возни вокруг передела границ собственности или власти в территориально замкнутом пространстве, имеет многие важные последствия. За три последних года все мы явно почувствовали упадок и деградацию социальной сферы на местах. Факторы здесь действуют разные, но очевидно, что одним из них является излишняя политизация отношений между депутатским корпусом и органами городского управления, возникшее и тщательно поддерживаемое противостояние малых Советов и глав администраций. Только личностная слабость одной из сторон местами снимала напряжение, объективно заложенное в компетенции и формах работы этих структур. Законы о дополнительных полномочиях местных Советов в условиях перехода к рынку, о взаимоотношениях местных представительных и исполнительно-распорядительных органов на период экономической реформы, о местном самоуправлении, о краевых, областных Советах и администрациях не только не способствовали снятию объективных противоречий, но служили дополнительными импульсами усугубления этого противостояния. Помимо примата исполнительной власти над прочими ветвями в городах, районах, селах и поселках, следует подчеркнуть такой принцип конструирования как поливариантность. Организация советской власти базировалась на принципе унификации. Независимо от особенностей городских и сельских поселений, органы власти и управления с точки зрения организации, компетенции и форм деятельности были сбиты на "одну колодку". Специфика управляемого объекта города, поселка, села не бралась во внимание. Такая шаблонизация властных конструкций упрощала процесс подчинения всех уровней управления единому центру. Иными словами, преследовала политические цели. Стихийная вульгаризация государственности в последние годы качнула общественное мнение в противоположную сторону, когда нет никаких канонов, организационных центров и авторитетов. Жизнь по принципу "Что хочу, то и ворочу" в условиях отсутствия корреспондирующей политической, нравственной или правовой ответственности стала нормой. Возникшая ложная иллюзия , что можно торпедировать любое указание центра, что можно не платить налоги, что можно самосуверенизироваться, что можно вообще открыть войну всех против всех, стала в последнее время доминирующим моментом в поведении многих депутатских формирований, региональных и этнических элит. Американский философ Эмитай Этциони сокрушенно писал по этому поводу зимой 1992 года: "Можно попытаться противодействовать или, наоборот, способствовать замене единой имперской структуры на группу местных тираний- ведь среди новых "сукиных сыновей" наверняка найдется несколько "наших". Однако вряд ли можно называть подлинным самоопределением замену центрального демократического правительства, которое начало складываться в Советском Союзе, кучкой местных автократов"/Новое русское слово, 2 декабря 1994, с.30/. Оставим вывод относительно демократичности правительства на совести американского философа, но в остальном он, безусловно, прав.
С нашей точки зрения, необходимо найти золотую середину между жесткой унификацией и организационным беспределом при конструировании новой местной власти. В будущем нормативном акте, определяющем правовой статус низовых звеньев российской государственности, т.е. от уровня поселка, села до края, области, должны содержаться указания на четыре-пять типовые модели муниципальной организации. Подспорьем здесь может служить выработанная за несколько столетий практика организации местной власти другими странами. Для примера можно взять некоторые наиболее распространенные варианты построения муниципальных органов (прежде всего в городах) с точки зрения характера взаимоотношений представительных и исполнительно-распорядительных структур.
Старейшей формой городского управления в США является система "мэр - совет" в двух основных модификациях - с сильным мэром и слабым мэром. При системе со слабым мэром, как правило, избирается более многочисленный совет, чем это предусмотрено в других случаях - до 25-50 человек ( вообще многие страны давно отказались от многочисленных советов, лишь в многомиллионных городах допуская число советников 100 и более). Мэр,избираясь советом и являясь одновременно председателем совета, большей частью занимается именно руководством деятельностью совета, осуществляет представительские и контрольные функции. Сейчас система со слабым мэром не имеет широкого распространения и существует в основном в мелких поселениях. Более того, наблюдается тенденция перехода к избранию мэра непосредственно населением и передачи ему все более широких полномочий по оперативному управлению делами муниципалитета.
Более характерной для городского управления является система "Сильный мэр - слабый совет". Совет при этой системе немногочисленный - 7-9 человек ( даже в очень крупных городах). Он играет, по существу, вспомогательную роль при мэре - одобрения решений, исходящих от администрации.
Сильный мэр, как правило, избирается непосредственно населением и сосредоточивает в своих руках почти весь контроль над исполнительным аппаратом. Назначает и освобождает от должности руководителей служб муниципалитета, составляет проект бюджета и организует его исполнение и др.
При сильном мэре обычно формируется штаб помощников-профессионалов, своего рода кабинет, в котором разрабатываются и через который проводятся установки мэра. В ряде городов основной фигурой такого штаба является назначаемый мэром главный администратор, осуществляющий под руководством мэра надзор за деятельностью руководителей структурных подразделений муниципалитета, особенно в вопросах финансов и подбора кадров.
Расширение и укрепление власти мэров, возложение на них больше ответственности за управление городами объясняет процесс перехода ряда городов ( прежде всего средних ) к другой системе городского управления, где в центре стоит управляющий городом.
За последние годы сложность городских проблем настолько возрасла, что выборным лицам не хватает знаний и опыта для решения этих проблем. Выход нашли в передаче значительной части исполнительных полномочий высокообразованному и опытному профессиональному администратору города, назначаемому на неопределенный срок ( он занимает пост до тех пор, пока совет и мэр удовлетворены его работой ).Главная цель - городская администрация должна давать населению наилучшее обслуживание при наименьших затратах.
"Комиссионная (коллегиальная)" система городского управления характеризуется тем, что ответственность за управление городом возлагается на небольшую группу людей, достаточно видных, авторитетных, чтобы пользоваться уважением народа. Обычно коллегия состоит из 5 человек, один из которых выполняет функции председателя и называется мэром. Общие решения по вопросам управления принимаются всей коллегией в целом, но в ведении каждого члена коллегии находится работа одного или более городских отделов.
Ориентация на усиление исполнительной власти за счет представительной характерна для процесса реформирования местной власти во многих странах. Усложнение стоящих перед местными органами задач приводит к противопоставлению высокопрофессионального чиновничьего аппарата, прежде всего в лице главного администратора, менее профессиональному совету.
Как сказал англичанин Уоррен:" Задачи администрации в современном обществе настолько сложны, что исполнитель высокого ранга не может быть просто проводником политики, формулируемой дилетантами".
Возникает вопрос, на каком уровне правового регулирования должна быть определена поливариантность моделей устройства муниципальных учреждений - региональном или федеральном? Думается, основные модели должны быть зафиксированы в общефедеральном законе о местной власти, на региональный же уровень следует отнести лишь правовую нюансировку той или иной модели. Право окончательного выбора конкретной модели должно принадлежать самому населению города и иного населенного пункта.
Это, в свою очередь, определяет и особенности избирательной системы, используемой для формирования местной власти. Поэтому, закон о выборах городских и иных муниципальных учреждений должен состоять из описания всех возможных вариантов избрания мэров и муниципальных советников. Избирательная система будет рассмотрена специально, а сейчас следующий принцип работы муниципальных учреждений.
Принцип несоподчиненности органов местной власти и самоуправления. Робкие попытки отойти от "матрешечного" порядка наделения компетенцией органов власти и управления в регионах были сделаны в законах о краевых, областных Советах и о местном самоуправлении. В соответствующих статьях этих законов устанавливались пределы вмешательства вышестоящих органов в деятельность нижестоящих. Хотя из-за неопределенности используемых категорий, описывающих такие границы, практика пошла по пути достаточно жесткого субординирования власти по территориальным уровням. Стиль взаимодействия чиновников, принадлежащих к региональным органам и органам местного самоуправления, остался прежним, т.е. построенным на власте-подчинении. Трудно припомнить примеры правовых конфликтов между чиновниками, принадлежащими к различным системам управления, по поводу разведения компетенции по вертикали.
Другими словами,без создания не только одной нормы, а развитой системы гарантий самостоятельности компетенции невозможно говорить о том, что на смену советской власти приходит принципиально иная муниципальная система органов. Как среди самих муниципальных учреждений, так и в отношениях этих органов с органами региональной власти должны отсутствовать какие-либо элементы властеподчинения.
Выделение различных органов, уровней местной власти должно идти не по пути установления иных субординационных отношений на прежней схеме "вышестоящих" и "нижестоящих" ( такая схема в принципе неприменима для муниципальной системы), а путем установления четко определенных для каждого уровня предметов ведения. Каждый орган, независимо от масштабов территориального распространения его функций, должен быть компетенционно замкнут, он должен иметь свои собственные "внутренние" дела, вмешательство в которые извне невозможно. Основой для взаимодействия местных органов разных уровней может служить только договор, какие-либо субординационные отношения здесь исключены.
Это касается и практики выполнения поручений федерального правительства. В тех случаях, когда органы центральной власти относят выполнение тех или иных задач к уровню муниципальных учреждений, это должно сопровождаться передачей соответствующих материальных и финансовых средств и ресурсов. В противном случае, муниципальные учреждения становятся заложниками центральной власти, пытающейся возложить ответственность за реализацию взятых на себя обязательств по социальной защите всего населения или отдельных его групп на местный уровень. Старый принцип, что органы местной власти ответственны за все, что делается на подведомственной им территории, должен уступить место жесткой корреспонденции между переливом компетенции от одних органов к другим и ее материально-финансовой обеспеченностью.
В свете сказанного вряд ли можно признать не спекулятивным утверждение некоторых представителей федеральных властей о том, что места могут взять на себя столько компетенции, сколько они могут "проглотить", без надлежащего материально-финансового сопровождения.
Конечно, надо отдавать себе отчет в том, что внедрение принципа несоподчиненности в практику государственного строительства не будет простым делом, ибо менталитет чиновников субординационен по своей природе, а в России он еще усугублен долгие годы применяемым принципом так называемого "демократического централизма". В сознании не только чиновников, но и большинства общества сложились представления о том, что стройность системы государственных учреждений определяется четкостью ее структурирования. Каждый задумывающийся о государственной власти мысленно определяет для себя, какое учреждение выше, а какое ниже, какой чиновник важнее, а какой мельче. Такое механическое представление о верхах и низах позволяет самоопределиться в системе координат влестеотношений и соответственно тому выработать для себя систему защиты.
Близким по смыслу принципу несоподчиненности является принцип субсидиарности работы муниципальных учреждений. Его содержание заключается в том, что тот или иной вопрос социального обслуживания местного населения должен решаться на наиболее низовом уровне местной власти, а в случае невозможности его разрешения на данном уровне, он переносится на более высокий уровень. Такой подход позволяет местному сообществу распространять свои социальные претензии к органам местной власти до таких пределов, которые они создают выплатой собственных налогов. Общественные ожидания находятся в границах принципа субсидиарности. От чиновников нельзя ожидать больше того, на что заплачены деньги. Это своего рода самофинансирование местным населением решений вопросов местного значения.
Установление данного определяющего начала, на наш взгляд, носит принципиальный характер, поскольку в обществе слишком развиты неоправданные социальные ожидания и прежде всего от органов местной власти, удовлетворение которых не имеет под собой соответствующих финансов и ресурсов. Часто такое ожидание переходит в социальное иждивенчество. Занимая положение сторонних наблюдателей, многие люди требуют от представителей власти такого уровня социальной защищенности, который обеспечивался нефтедолларами и неоправданно широкой распродажей ресурсов в прежние годы. Всего этого лишены нынешние власти и потому необходимо обеспечить их защиту с помощью пропагандирования данного принципа,укоренения его в общественном сознании и практике государственного строительства как гарантирующего добросовестных чиновников от спекулятивных оценок и возложения избыточной ответственности.
Можно не выделять в качестве отдельного принципа, но следует подчеркнуть в качестве момента субсидиарности бюджетную достаточность деятельности органов местной власти. Сколько бы ни говорили в прошлом о необходимости муниципальных реформ и даже муниципальной революции, все это останется пустым звуком до тех пор, пока не будет изменено соотношение между общефедеральным, региональными и местными бюджетами. Доля местных бюджетов так и не поднялась более 1/4 части по сравнению с общефедеральным. Регионы слишком зависимы от субвенций, дотаций и субсидий центрального правительства, что создает избыточное напряжение в отношениях между Москвой и провинцией, ссорит друг с другом отдельные регионы, более или менее обласканные центром. Безусловно, доля местных бюджетов должна возрасти хотя бы до 40%. Это позволит повысить заинтересованность местных властей в развитии перспективных источников бюджетного наполнения, более энергично воздействовать на источники экономического роста, а также отладить работу налоговых органов.
Возвращаясь к проблемам городского звена местной власти, обоснуем еще один принцип - единства управления городом. С нашей точки зрения, выделение районов оправдано лишь в отношении городов с многомиллионным населением, во всяком случае - не менее одного миллиона жителей. Такой подход предопределяется необходимостью создания единых условий социального обслуживания населения в границах конкретных населенных пунктов. Кроме того, это позволит ликвидировать многочисленное звено районных в городах Советов, деятельность которых представляется избыточной в границах большинства российских городов. На смену малочисленным и слабомощным депутатским формированиям в бывших городских районах должна прийти система муниципальных служащих в аппарате мэра города, ведающих вопросами социального обслуживания населения отдельных обособленных территориальных жилых массивов. Можно сказать, что рабочие места таких чиновников должны быть максимально приближены к территории проживания населения, чьи интересы они призваны защищать.Уместно напомнить, что в недалеком прошлом объективной основой деления территории городов на районы была численность партийной организации КПСС, другими словами -фиксировался момент управляемости. Такой подход следует сохранить, имея в виду, конечно,не обособленную группу лиц, а все население той или иной городской зоны.
Единство управления в границах населенного пункта достигается не только связанностью объекта управления, но также должно подкрепляться единством источника властности. Мы имеем в виду следующий принцип организации муниципальных учреждений - принцип их легитимации местным населением.
Сейчас хотелось бы обсудить одну из наиболее дискуссионных тем нашей государственности. Дело в том, что в последнее время распространились воззрения, в соответствии с которыми представительные органы могут иметь собственную компетенционную базу и не связаны друг с другом, кроме как по линии нормативного регулирования, в то же время органы исполнительной власти должны представлять собой единую систему на территории всей страны. Заметим, прошлая парламентская практика не ограничивалась только задаванием параметров правовых режимов функционирования нижестоящих советов народных депутатов, парламент стремился регенерировать вертикальные связи советов, восстановить единство системы представительных учреждений, что в конце концов привело к созданию государственной партии, т.е. на советы были возложены функции политического руководства на подведомственной им территории. Такая парламентская рефлексия вполне закономерна, ибо той части московской элиты, которая ассоциировала себя с парламентом, безусловно были нужны свои компрадоры на местах в их борьбе со своими оппонентами.
Примерно то же самое пытается достичь и президентская партия.Под видом необходимости единства управленческого процесса на всей территории страны, достижения дееспособной управленческой системы, органы государственного управления рекрутируются в такое образование, которое очень напоминает политическую партию, разместившуюся на государственно-правовом поле. Вряд ли стоит согласиться с мнением президента, когда он рядом своих указов устанавливает жесткую субординацию не только в отношении федеральных чиновников, но также в отношении глав администраций краев, областей и даже городов, районов. Система назначения таких должностных лиц сверху вряд ли придает устойчивость главе администрации края, области, крупного города при проведении им самостоятельной социальной политики на подведомственной территории, в правовых конфликтах с депутатским корпусом.
Если мы хотим создать эффективную муниципальную систему на уровне населенных пунктов, единственным источником легитимации высших должностных лиц должно быть непосредственно население городов, сел и поселков. Данный принцип придаст в деятельности высшего должностного лица города авторитетности, независимости от вышестоящих чиновников, ответственности за проведение политики, ориентированной на удовлетворение нужд и потребностей именно местного населения, а также возможности избежать спекулятивного давления отдельных групп населения. Непосредственное избрание мэра города всем населением выводит его из зоны перманентных конфликтов с иными избранными на территории города органами постольку, поскольку эти органы по характеру своей деятельности имеют консультативно-совещательную направленность и вызываются к жизни непосредственно самим мэром. Собрание городских советников в данном случае выполняет функцию постоянно действующего общественного мнения городских жителей, но не является центром оппозиции, источником двоевластия, как это было в эпоху деятельности так называемых президиумов, а затем малых советов. Таким образом удается избежать известного правового тупика, который был заложен в законодательстве о местном самоуправлении, когда идентичный источник власти не позволяет в случае конфликта принять какой-либо одной из ее ветвей окончательное решение по конкретному вопросу.
Ложность посылки о единстве исполнительной власти на территории всей страны заключается в том, что невозможна полная идентификация интересов населения в центре и в провинции. При этом было бы неправильным представлять все население как однородную массу людей. Достоверно известно о его градации на страты, слои, группы интересов и это является достаточно объективной основой для отделения системы муниципальных учреждений от федеральной и региональной властей.
Наиболее запутанной проблемой в процессе реформирования местной власти, перехода от системы советов к системе муниципальных учреждений в России является вопрос о соотношении местной власти и местного самоуправления. Усложненность данной задачи проистекает от того, что в конце 80-х годов при разработке Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления в СССР" единая система власти и управления была искусственно подразделена на два блока: государственную власть и местное самоуправление. Неизвестно почему, низовым звеном органов государственной власти стал краевой, областной уровень. Без достаточной аргументации все нижестоящие органы государственной власти были отнесены к местному самоуправлению. Практики быстро почувствовали плоды такого отнесения. Свою второсортность в части правовых и финансовых возможностей осознали как депутаты, так и профессионалы-управленцы.
Поспешность проведения водораздела на уровне регионов нельзя объяснить иначе как политико-идеологической мотивацией. Никто из авторов такой классификации не удосужился объяснить, какими качественно-отличительными характеристиками обладает, к примеру, областной Совет по сравнению с городским. Непредвзятый анализ организации и деятельности того и другого органов показывает схожесть сущности и природы их управленческой деятельности.
Нелишним будет констатировать, что законодательное разграничение системы органов государственной власти и самоуправления носило конъюнктурный и необоснованный характер. Отсюда идеологическая путаница в головах представителей многочисленных ассоциаций местного самоуправления, председателей местных советов, продемонстрированная на конституционном совещании летом 1993 года при обсуждении соответствующего раздела президентского проекта.
Взвешенное нахождение в рамках юридико-неопределенной системы государственных органов, когда,с одной стороны,ты вроде государственная власть, а с другой - местное самоуправление, позволяло многим руководителям местных Советов избирательно акцентировать то или иное свойство руководимой ими системы в зависимости от целевых устремлений. Такая избирательность катализирует политическую конъюнктуру и способствует раскачиванию российской государственности. Логическая невыдержанность законодательства, концептуальная ослабленность по существу пролонгирует старые идеологические подходы, сыгравшие свою роль в условиях конфликта федеральных властей.
Напомним, что же является общепринятым понятием "местное самоуправление"." Европейская Хартия местного самоуправления", принятая Советом Европы 15 октября 1985 года, в части 1 статьи 3 определяет: "Под местным самоуправлением понимается право и действительная способность местных сообществ контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел". Местное сообщество обладает в рамках закона полной свободой действий при осуществлении своей деятельности по любым вопросам, которые не исключены из их компетенции или не переданы какому-либо другому органу власти. Полномочия, предоставленные местным сообществам, должны, как правило, быть целостными и всеобъемлющими. Местное самоуправление отделено от государственной власти и действует относительно самостоятельно и независимо.
Сказанное позволяет сформулировать такой принцип, как принцип отделенности местного самоуправления, сердцевиной которого является муниципальное управление, или, как мы иногда говорим, местная власть, от центральной власти. Безусловно, не стоит абсолютизировать интересы местного сообщества как единственные и приоритетные по отношению к интересам государства. Последнее должно иметь реальную возможность действовать в общенациональных интересах на всей своей территории, в том числе и через систему местного самоуправления. Однако такие возможности должны быть прямо зафиксированы в законодательстве и их перечень должен носить исчерпывающий характер. В частности, это возможно сделать путем выделения среди полномочий муниципальных органов так называемых обязательных полномочий. Обязательные полномочия могут касаться тех вопросов, которые хоть и отнесены к ведению местных органов, но имеют не только местное, но и общегосударственное значение, а потому их осуществление является обязательным (например, содержание дорог, прежде всего имеющих стратегическое назначение, поддержание надлежащего санитарного состояния населенных пунктов и др.).
Проведение муниципальной реформы в Российской Федерации неизбежно столкнется с необходимостью осмысления роли и значения органов среднего звена - краевых, областных. Природа этих органов координационна и в этом смысле факультативна. Они не "старший брат" для системы местного самоуправления и не агент центрального правительства в регионах. Скорее их деятельность направлена на разрешение противоречий, возникающих между органами самоуправления, на достижение баланса и устранение диспропорций в развитии отдельных местных сообществ и прежде всего на организационно-техническое и информационное обеспечение нормального функционирования местного самоуправления.
Подведем итог сказанному. Муниципализация местной власти требует изменения всей концепции ее построения, основанной на следующих принципах:
1. примата исполнительной власти над представительной на уровне населенных пунктов;
2. деполитизированности муниципального управления;
3. поливариантности моделей муниципального управления;
4. несоподчиненности, исключения субординационности в отношениях муниципалитетов;
5. субсидиарности и бюджетной достаточности;
6. легитимации муниципальных учреждений местным населением;
7. компетенционной автономности;
8. единства власти на территории населенных пунктов;
9. отделенности местного самоуправления от центральной власти;
10. принципе "базового звена".
Только благодаря этому может быть достигнуто новое качество организации власти на местах, обеспечен плавный переход от системы советской власти к подлинному местному самоуправлению. В этом заинтересованы все - федеральная власть гарантирует себя от перманентного реванша местных элит, субъекты федерации найдут адекватный режим функционирования, а самое главное - российское общество получит надежную систему социального обслуживания и защиты своих интересов.
Всего этого пока нет ни в действующем законодательстве, ни в практике работы местных органов, и вряд ли быстро следует ожидать восприятия парламентом указанных принципов, иначе все то, что сказано о соотношении правящих элит было бы мистификацией. Однако не стоит торопить события, при сохранении правящей элиты невозможно одномоментное преодоление представлений о разумности организации власти и переход на новые принципы ее функционирования, если это не мотивируется внешними факторами.



ОГЛАВЛЕНИЕ