ОГЛАВЛЕНИЕ

Основы государственного устройства края, области.
Получив права на самостоятельное правотворчество и принятие собственных уставов, субъекты федерации в большинстве своем попытались разработать и принять системообразующий акт - устав. При этом устав субъекта федерации объявляется основным правовым актом края, области в системе нормативно-правового регулирования общественных отношений, осуществляемого органами государственной власти с участием населения края, области. Все другие правовые акты, независимо от того, кем бы они не принимались на территории края, области, должны учитывать положения устава и соответствовать ему (ст.1 Устава/Основного закона/ Тамбовской области РФ). Значимость уставов как системообразующих актов регионального законодательства подкрепляется указанием на то, что эти акты обладают прямым действием и распространяются на всех граждан Российской Федерации, постоянно или временно проживающих на территории края, области, проезжающих транзитом, а также на юридические лица, зарегистрированные в установленном порядке на территории края, области или осуществляющие на ней свою управленческую, предпринимательскую или иную деятельность. Чтобы изначально поднять вес регионального законодательства как новой части правовой системы Российской Федерации, законодатель субъекта федерации, как правило, закрепляет норму о том, что устав края, области подлежит исполнению наравне с законами, действующими в области, и обеспечивается защитой государства.
Некоторые субъекты федерации в правовую ткань уставных норм включают коллизионные нормы. Это, по мысли регионального законодателя, должно служить дополнительным страховочным элементом охраны полномочий и предметов ведения соответствующих государственно-территориальных образований. Так, в Устав Свердловской области включена статья, закрепляющая процедуру урегулирования разногласий Свердловской области с Российской Федерацией и ее другими субъектами. Здесь мы находим, что “в случае возникновения разногласий органов государственной власти Свердловской области с органами государственной власти Российской Федерации или ее субъектов органы государственной власти Свердловской области для их разрешения используют согласительные процедуры. Разногласия, не урегулированные с использованием согласительных процедур, рассматриваются соответствующим судом в установленном порядке.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации споры о компетенции между органами государственной власти Свердловской области и органами государственной власти Российской Федерации, а также между высшими органами государственной власти Свердловской области и других субъектов Российской Федерации разрешаются Конституционным Судом Российской Федерации.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации для разрешения разногласий между органами государственной власти Свердловской области и органами государственной власти Российской Федерации, а также между органами государственной власти Свердловской области и других субъектов Российской Федерации Свердловская область в лице своих государственных органов участвует в назначаемых Президентом Российской Федерации согласительных процедурах. В случае не достижения согласованного решения разрешение спора по решению Президента Российской Федерации передается на рассмотрение соответствующего суда.”(ст.28).
К разряду норм статутного характера относятся те из них, которые касаются территориального аспекта. При этом многие уставы подчеркивают, что территория субъекта является неотъемлемой частью единой территории Российской Федерации ( ст.1 Устава Иркутской области ). В этом утверждении нетрудно уловить не столько пространственный, сколько политический смысл. Обычно данная статутная конструкция сопровождается установлением жесткого порядка изменения статуса субъекта федерации: в п.3 Устава Иркутской области говорится, что изменение статуса области производится в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом. Статус области не может быть изменен без ее согласия, выраженного населением области путем областного референдума. Таким образом, стабильность правового статуса субъекта федерации напрямую связана с использованием механизмов прямой демократии, что в свою очередь обеспечивает динамичность экономического, политического и социального развития данного региона, т.к. региональная государственная власть ставится в непосредственную зависимость от населения края, области. В то же время, областной референдум гарантирует статус края, области от случайного вмешательства со стороны федерации в наиболее важные секторы правовых возможностей данного государственно-территориального образования.
Конкретизирование статуса субъекта федерации, как правило, находит свое выражение в нормах, устанавливающих предметы ведения и полномочия края, области. Эти нормы чрезвычайно важны для развития практики федеративного строительства нашего государства, поскольку, несмотря на наличие четких конституционных конструкций о пределах ведения Российской Федерации и предметах ее совместного ведения с субъектами федерации, остается достаточно открытым вопрос о первичном правовом регулировании отношений, формально не охваченных первыми двумя группами компетенционного описания. Уставы включают открытый перечень предметов ведения края, области, находящихся в их исключительной компетенции. Предметы исключительного ведения можно подразделить на несколько групп:
1. Отражающие государственно-правовой статус края, области как субъекта федерации:
- принятие и изменение устава и законов государственно-территориального образования;
- установление системы органов государственной власти края, области, порядка их организации и деятельности, определение их наименования и взаимоотношения друг с другом в соответствии с общими принципами, закрепленными Конституцией РФ и федеральным законом;
- установление принципов внутреннего административно-территориального устройства, вида и статуса административно-территориальных образований, порядка изменения административно-территориального устройства и т.д.
2. Устанавливающие финансово-экономические предметы ведения и полномочия:
- управление через соответствующие органы государственной власти объектами краевой, областной государственной собственности, распоряжение ими и осуществление иных полномочий собственника;
- составление и исполнение краевого, областного бюджета, образование и использование краевых, областных внебюджетных фондов, утверждение краевых, областных налогов, сборов и иных платежей;
- разработка и выполнение краевых, областных программ экономического, социального, экологического и культурного развития;
- осуществление краевой, областной государственной политики цен;
- развитие региональных энергетических и иных систем жизнеобеспечения, транспорта, информации, связи;
- установление и поддержание межрегиональных экономических связей.
3. Относящиеся к краевой, областной государственной службе и наградам.
Как правило, перечень исключительных полномочий государственно-территориального образования остается открытым. Такой подход позволяет осуществлять перманентную правовую экспансию по вопросам, представляющим интерес для региональных элит. Такой вывод, в частности, следует из анализа части 2 статьи 5 Устава Иркутской области, в которой предусматривается возможность инициативного освоения региональным правовым регулированием вопросов, входящих в совместную компетенцию Российской Федерации и ее субъектов. Если по данному предмету ведения существует правовой пробел, то до принятия федерального закона возможно действие закона регионального, а если в последующем правовые акты края, области войдут в противоречие с федеральным законом, они должны быть соответственно измененными.
Можно, конечно, спорить с оправданностью введения в ткань уставов подобных правовых норм. Но, с другой стороны, динамичная изменчивость социально-экономических отношений современного регионального развития вызывает необходимость к опережающему региональному правовому регулированию. Риск неудачного регионального правового оформления в известной степени компенсируется актуализацией той или иной группы общественных отношений и служит индикатором для правовой рефлексии федерального законодателя.
Если край, область отличает национально-территориальное своеобразие, то уставы этих субъектов федерации предусматривают специальные нормы, касающиеся регулирования взаимоотношений с национально-территориальными образованиями. Так, ст.26 Устава Челябинской области предусматривает ответственность областных государственных органов за обеспечение становления и развития национальных и этнических традиций населения Аргаяшского, Кунашакского, Нагайбакского районов. В этих целях возможно заключение генеральных и целевых договоров и соглашений, а также принятие целевых программ, создающих дополнительные возможности для удовлетворения экономических, образовательных, культурных и иных потребностей проживающих в национально-территориальном образовании национально-этнических меньшинств.
Некоторые края и области относятся к разряду сложносоставных субъектов Российской Федерации. Например, к ним относится Иркутская область, в состав которой входит другой равноправный субъект федерации - Усть-Ордынский Бурятский автономный округ. Такой субъектный симбиоз не может не порождать условия для многих юридических неопределенностей и коллизий. Конституция Российской Федерации оставляет открытыми существенные правовые вопросы: о соотношении территорий двух субъектов, о пределах юрисдикционной деятельности областных органов государственной власти, о соотношении бюджетов области и округа, о взаимном влиянии статусов субъектов при динамике одного из них, и т.д.
Статья 66 Конституции РФ предусматривает смягчение подобной правовой ситуации через принятие специального федерального закона или заключение договора между органами государственной власти края, области и округа. Подчеркнем, что для снятия возможных коллизий договорная форма, с нашей точки зрения, является более предпочтительной. Единство территории порождает близость социально-экономических интересов двух субъектов. “В договоре могут быть определены сферы совместных и делегированных полномочий, формы участия населения округа в формировании областных органов государственной власти, порядок распространения действия правовых актов области на территории автономного округа, формы взаимодействия органов государственной власти области и автономного округа и многие другие вопросы взаимоотношения двух субъектов Российской Федерации”( Устав Иркутской области: научно-практический комментарий.- Иркутск, 1995, с.24).
Наконец, основы государственно-правового устройства края, области содержат нормы о государственном языке и региональной символике. Уставы воспроизводят положения статьи 68 Конституции РФ и статьи 3 Закона РСФСР “ О языках народов РСФСР” от 25 октября 1991 года ( Ведомости СНД и ВС РСФСР, 1991, № 50, ст.1740). Русский язык как государственный язык употребляется в органах государственной власти, местного самоуправления, других государственных организациях, на нем ведется официальное делопроизводство, публикуются региональные законы и другие правовые документы.
В то же время граждане РФ, не владеющие русским языком, могут обращаться в соответствующие учреждения на родном языке, а также выступать на родном языке на проводимых в них заседаниях. Гражданам, участвующим в судопроизводстве, а также в делопроизводстве в прокуратуре и иных правоохранительных органов гарантируется возможность пользоваться услугами переводчика и предоставляется право давать объяснения в суде на родном языке. Если говорить о макроуровне, то федеральные и региональные органы всемерно содействуют сохранению родного языка, создают необходимые условия для его изучения и развития всем народам, проживающим на территории государственно-территориального образования.
В целях индивидуализации статуса края, области ими устанавливается символический герб и флаг. В специальном региональном законе содержится описание и порядок использования официальной символики.



ОГЛАВЛЕНИЕ