ОГЛАВЛЕНИЕ

Финансово-экономические основы жизнедеятельности края, области.
Отношения собственности составляют главное условие для экономического развития регионов. В последние годы институт собственности получил динамичное развитие, появились такие формы собственности, как частная, муниципальная, кооперативная, общественных объединений и иные. Многообразие форм собственности позволяет формировать конкурентную рыночную среду и тем самым способствовать развитию регионального рынка. Однако следует иметь в виду, что потенциальные возможности каждого отдельного вида собственности в смысле значимости для регионального рынка неодинаковы. Это и понятно, поскольку более семидесяти лет в развитии народнохозяйственного комплекса доминировала государственная собственность. Результаты тотального огосударствления отношений собственности накладывают свой остаточный отпечаток и на современную собственническую мозаику, хотя немало для разгосударствления сделано в процессе приватизации. Не является секретом, что приватизация во многих случаях прошла формально. Действительная смена собственников - это не просто декларирование об изменении формы собственности того или иного имущества, но воспитание иной психологии у значительной массы людей. Учитывая непростой генезис преобразования форм собственности, уставы государственно-территориальных образований вводят правила о равной правовой защите всех форм собственности. Такая декларация вовсе не является избыточной, поскольку нередки случаи, когда в силу энерции или каких-либо иных обстоятельств государственные органы в своей деятельности обеспечивают преимущественную охрану традиционных форм собственности.
Регулирование отношений собственности главным образом осуществляется федеральным законодательством. В соответствии со ст.71 Конституции РФ гражданское законодательство ( сюда же включается и институт собственности) составляет прерогативу федеральных органов государственной власти. Региональные органы лишь реализуют полномочия собственника, т.е. права по владению, пользованию, распоряжению объектами собственности. Однако роль краевых, областных инстанций нельзя представлять как пассивное следование установкам федерального законодательства. Уставы предоставляют активные возможности фактического влияния на институт собственности при пространственном размещении тех или иных объектов или имущества. Пункт 4 ст.8 Устава Иркутской области говорит:” Вопросы размещения предприятий всех форм собственности, их реконструкции и расширения на территории области, рационального использования природных ресурсов, охраны окружающей Среды решаются органами исполнительной власти области и органами местного самоуправления в соответствии с их компетенцией и в порядке, установленном законодательством”. В процессе согласования вопросов пространственной привязки объектов местные власти могут существенно влиять не столько на сами отношения собственности, сколько на правовую судьбу данного имущества как в позитивном, так и негативном смыслах. То, что это имеет важное значение для собственника, говорить не приходится.
Особо выделим институт государственной собственности. На территории региона она может выступать в виде федеральной собственности, краевой, областной собственности, собственности автономного образования, собственности иных субъектов Российской Федерации. В настоящее время продолжается процесс разграничения государственной собственности по уровням управления. Это осуществляется совместно федеральными и региональными органами, т.к. в соответствии со ст.72 п.г) Конституции РФ разграничение государственной собственности находится в их совместном ведении.
Органы государственной власти края, области участвуют в управлении объектами федеральной собственности в порядке, определенном федеральным и краевым, областным законодательством. “ Такое участие возможно путем закрепления за органами власти области пакетов акций предприятий, находящихся в федеральной собственности. В этом случае области может быть передано право голоса по акциям, однако сами акции при этом остаются в федеральной собственности. Если акции будут переданы в собственность области, то речь уже должна идти о праве области на участие в управлении объектами совместной собственности Российской Федерации и области”( Устав Иркутской области: научно-практический комментарий.-Иркутск, 1995, с.29). Соучастие регионов в управлении федеральной собственностью может происходить и в иных формах: во внебюджетных фондах, в филиалах.
В соответствии с п.4 ст.214 Гражданского кодекса РФ имущественный комплекс края, области могут составлять объекты как закрепленные за региональными предприятиями, организациями и учреждениями, так и не закрепленные ( прежде всего средства регионального бюджета). В современный период процесс разграничения государственной собственности на федеральную и региональную пока не завершен. Он зачастую сопряжен с острыми спорами по поводу того, насколько данное имущество выполняет либо функции общегосударственного значения, либо регионального. В рамках этого двустороннего процесса всегда присутствует фактор усмотрения, поэтому чем больше аргументов в свою пользу может собрать та или иная сторона, тем вероятнее закрепление конкретного имущества за ней. Безусловно неравное положение федеральных и региональных властей в процессе разграничения собственности вызывает необходимость тщательного анализа последствий такой манипуляции со стороны федеральных органов, поскольку их волеизъявление является в конечном итоге решающим, ведь, как правило, речь идет о разукрупнении федеральной собственности.
Органы государственной власти региона по отношению к предприятиям и организациям федеральной собственности осуществляют контроль за эффективным размещением объектов социальной сферы, исполнением законодательства о рациональном использовании природных ресурсов, охране окружающей среды и социальной защите населения. Таким контролем охватываются и другие субъекты хозяйственной деятельности независимо от формы и вида собственности.
Особое место в создании условий жизнедеятельности населения регионов занимают природные ресурсы: земля и ее недра, животный и растительный мир, полезные ископаемые, атмосферный воздух, леса, водные объекты. Не все из них являются объектами правоотношений собственности, например атмосферный воздух, однако в силу значимости природных ресурсов для сохранения основы жизни и деятельности людей существует презумпция их нахождения в государственной собственности. Пункт 2 ст.214 ГК РФ определяет, что природные ресурсы являются государственной собственностью, если они не находятся в иных формах собственности.
Правовой режим природных ресурсов, расположенных на территории региона, определяется законодательством субъекта федерации в соответствии с общими принципами, установленными федеральными законами. Такое федеральное законодательство связано с определением правового режима отдельных видов природных ресурсов. Целью же регионального законодательства является конкретизация и детализация общих принципов природопользования с учетом местных особенностей. Природоресурсный блок регионального законодательства особенно важен для сырьевых регионов Российской Федерации, к каковым относится, например, Иркутская область. Вместе с тем подчеркнем, что краевой, областной законодатель не должен выходить за рамки, установленные на федеральном уровне при определении общих принципов правового режима природных ресурсов.
Другой стороной материально-финансовой базы развития регионов являются финансовые ресурсы. К ним относятся средства краевого, областного бюджета, краевых, областных внебюджетных фондов, средства, выделяемые региону из федерального бюджета, кредитные ресурсы, привлеченные средства физических и юридических лиц, средства, полученные от краевых, областных займов и облигаций. Наличие региональных финансовых ресурсов в полном ведении органов субъектов федерации позволяет говорить о создании предпосылок для самостоятельного развития государственно-территориальных образований. Конечно, соотношение разных видов финансовых ресурсов у региональных органов государственной власти отдельных территорий различно. Примерно 2/3 субъектов федерации относятся к дотационным, однако те средства, которыми располагает край, область, принадлежат исключительно им самим. Так, в п.4 Указа Президента РФ “ О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году” от 22 декабря 1993 года № 2268 с 1 января 1994 года определено, что решения федеральных органов государственной власти, приводящие к увеличению расходной части бюджетов субъектов Федерации для органов государственной власти субъектов Федерации имеют только рекомендательный характер. Реализация таких решений возможна лишь по особому распоряжению губернатора края, области (Российская газета, 1994, 6 января).
Законодательное собрание Иркутской области приняло серию законодательных актов области, касающихся правового режима областных финансовых ресурсов: “О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Иркутской области” от 10.02.95, “ О налоговой системе в Иркутской области” от 10.02.95, “О государственных и местных внебюджетных фондах” от 30.03.95 (Ведомости Законодательного собрания Иркутской области, 1995, № 8,9).
Региональные финансовые ресурсы для выполнения федеральных и межрегиональных программ могут объединяться на договорной основе с федеральными финансовыми ресурсами, финансовыми ресурсами других субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Такое объединение позволяет шире использовать межрегиональную кооперацию для создания объектов производственной и социальной инфраструктуры, ареал обслуживания которые пересекает административные границы регионов. Естественная экономическая интеграция крупных народно-хозяйственных комплексов повышает возможности межрегионального инвестирования и кредитной политики. Это особенно важно для регионов Сибири и Дальнего Востока. Не случайно энергичное задействование в последние годы механизма “Сибирского соглашения”.
Центральным звеном краевых, областных финансовых ресурсов является бюджетное устройство регионов, в основе которого лежат такие принципы, как единство, самостоятельность и сбалансированность бюджетной системы края, области. Единство бюджетной системы проявляется во взаимосвязи бюджетов, входящих в бюджетную систему - областного и местных. Этот принцип позволяет смягчать и выравнивать финансовые возможности отдельных территорий региона, поддерживать единообразие правового режима бюджетных ресурсов и унифицировать финансовую инфраструктуру ( бюджетную документацию, статистическую информацию и т.д.). В то же время следует подчеркнуть, что каждый элемент бюджетной системы обладает определенной самостоятельностью, т.е. население соответствующих городов, районов вправе свободно через соответствующие органы местного самоуправления определять направления использования и расходования денежных средств. И, наконец, сбалансированность бюджета состоит в поддержании разумных пропорций между доходной и расходной частями бюджетов.
Безусловно, региональной практике известно понятие бюджетного дефицита, под которым понимается превышение расходной части отдельного бюджета над его доходной частью. При определенных условиях дефицит бюджета не только неизбежен, но и полезен, хотя каждый регион в каждом отдельном бюджетном действии должен стремиться к его минимизации. Органы власти субъектов федерации для борьбы с бюджетным дефицитом как правило используют механизм секвестра, т.е. пропорционального снижения расходов по всем расходным статьям бюджета.
В целях становления и развития местного самоуправления в местные бюджеты направляются отчисления от регулированных источников доходов, собираемых на соответствующих территориях местных сообществ по нормативам, установленным на долговременной основе законом края, области. Каждый источник формирования местных бюджетов устанавливается в уже упомянутом ранее законе “ О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Иркутской области”. Здесь же устанавливается целевой характер направления таких доходов в местные бюджеты, а также то, что отчисление средств от регулированных доходов производится по нормативам, утверждаемым на планируемый финансовый год.
Следуя за общефедеральной практикой, многие регионы создают внебюджетные фонды. В соответствии с законом Иркутской области “ О государственных и местных внебюджетных фондах”, Уставом (Основным законом) Ставропольского края и т.п. краевые, областные внебюджетные фонды представляют собой образованную в рамках действующего законодательства Российской Федерации, региональных законов и решений органов местного самоуправления обособленную часть финансовых ресурсов, имеющих самостоятельные источники формирования и использующихся с их целевым назначением. Они предназначаются для финансирования конкретных практических мероприятий, направленных на решение социальных, экономических, экологических и иных общественно значимых задач. Средства фондов используются на основе организационной самостоятельности.
Государственные и местные внебюджетные фонды являются некоммерческими учреждениями, осуществляющими финансовые операции и не преследующими цели получения прибыли. Средства внебюджетных фондов формируются за счет:
а) обязательных платежей, налогов, штрафов и пени с физических и юридических лиц, не подлежащих зачислению в бюджеты;
б) добровольных взносов и пожертвований граждан, предприятий и учреждений;
в) доходов от размещения части средств внебюджетного фонда в размере, предусмотренном Законом (решением), в учреждениях Центрального банка Российской Федерации или уполномоченных коммерческих банках, в государственных ценных бумагах;
г) возвратных кредитных ресурсов, выделенных предприятиям, организациям, учреждениям;
д) процентов за пользование кредитами, предоставленными предприятиям, организациям и учреждениям;
е) поступлений из бюджетов, предусмотренных законодательством РФ и области;
ж) иных доходов, не противоречащих законодательству.
На территории края, области могут создаваться и действовать :
- отделения (филиалы) федеральных внебюджетных фондов;
- краевые, областные внебюджетные фонды, имеющие городские, районные отделения (филиалы);
- краевые, областные внебюджетные фонды, не имеющие филиалов (отделений);
- местные внебюджетные фонды;
- региональные внебюджетные фонды по договорам между субъектами Российской Федерации для решения целевых региональных задач.
Управление средствами федеральных внебюджетных фондов, сформированных на территории региона, осуществляется совместно территориальными представителями федеральных фондов и администрацией субъекта федерации. Юридически это выражается в том, что органам государственной власти принадлежит право согласовывать решения об учреждении на их территории тех федеральных внебюджетных фондов, деятельность которых осуществляется в сферах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Кроме того, глава администрации или губернатор вправе делать представления в федеральные органы кандидатуры для назначения на должность исполнительного директора соответствующего подразделения федерального внебюджетного фонда. И, наконец, подразделения федеральных фондов обязаны ежеквартально информировать главу исполнительной власти края, области об исполнении собственного бюджета. Представительные органы власти региона также пользуются правом контроля в отношении федеральных внебюджетных фондов.
Поскольку в главе 2 настоящего исследования мы подробно останавливались на функционировании налоговой системы, то применительно к вопросу об организации государственной власти на уровне регионов заметим, что установление и отмена региональных налогов, сборов, пошлин и других платежей осуществляется регионом самостоятельно в соответствии с общими принципами налогообложения, установленными федеральным и региональным законодательством. Такой подход соответствует ст.72 Конституции РФ и находит свое практическое использование в принятии законодательства субъектом федерации об общих принципах налогообложения на конкретной территории, а также в установлении отдельных видов налогов. Например, областной закон “ О налоговой системе Иркутской области” дает понятие налогов, сборов, пошлин и других обязательных платежей. Сюда входят обязательные безэквивалентные платежи, уплачиваемые налогоплательщиками в бюджет соответствующего уровня и внебюджетные фонды в соответствии с требованиями федеральных и областных законов и правовых актов местного самоуправления.
Региональные налоги подразделяются на следующие группы:
- налоги, право на введение которых вытекает из указа Президента РФ “О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и о взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1995 году”;
- налоги, являющиеся региональными в силу прямого указания федерального закона.
Интересно заметить, что закон о налоговой системе Иркутской области ограничивает совокупную налоговую нагрузку для налогоплательщиков в размере :
- для производителей подакцизных товаров - 90% дохода;
- для предпринимателей и производителей остальных товаров и услуг - 40% дохода;
- для иных плательщиков - 50% дохода (ст.5 Закона).
Это позволило обеспечить рост объемов финансовых ресурсов в области в 1994 году около 6,8 трлн. рублей. Основная доля средств получена в сфере материального производства. Народным хозяйством области получена прибыль в 3 трлн. рублей, в том числе более 2 трлн. - в отраслях промышленности. Общий объем налогов и платежей, уплаченных плательщиками области, составил 2,75 трлн.рублей. Доля налогов и платежей, поступивших в консолидированный бюджет области, составила 1,8 трлн.рублей, или 64,4% против 61,7% в 1993 году. По отношению к товаропроизводителям был начал процесс создания режима налогового благоприятствования - приняты нормативные акты, позволившие несколько уменьшить совокупную налоговую нагрузку на предприятия ( с 39 до 35 коп. с рубля дохода).( Послание губернатора Иркутской области “О политико-правовом и социально-экономическом положении области и задачах органов власти в 1995 году”).
Однако стоит подчеркнуть, что региональное налоговое законодательство требует своего реформирования и совершенствования как в части кодификации, так и в части федерализации.



ОГЛАВЛЕНИЕ