ОГЛАВЛЕНИЕ

Законодательная власть.
Практически все уставы краев, областей содержат двухсубъектный состав региональной законодательной власти: народ посредством референдума, законодательное собрание (краевая, областная Дума). То обстоятельство, что народ может прямо оказывать свое волеизъявление на правовое регулирование общественных отношений, позволяет сделать вывод о том, что субъекты РФ дорожат общественным мнением по наиболее важным вопросам своего развития. Ст.30 Устава Свердловской области говорит,что проекты законов и другие наиболее важные вопросы общественной жизни в порядке, установленном Уставом и законами Свердловской области, могут быть вынесены на народное обсуждение, а также ставиться на референдум (народное голосование). Народное обсуждение назначается Палатой Представителей. Референдум также назначается этой палатой Законодательного собрания, но может состояться и по письменному предложению не менее 100 тысяч проживающих в области граждан, обладающих избирательным правом, или 1/3 представительных органов местного самоуправления городских и сельских поселений Свердловской области. Референдум считается состоявшимся, если в нем приняло участие не менее четверти граждан, а закон или решение считаются принятыми, если за них проголосовало более половины, принявших участие в голосовании, но не менее четверти граждан, имеющих право на участие в референдуме. Закон либо решение, принятые на областном референдуме, действуют непосредственно и обладают высшей юридической силой.
Более традиционной формой принятия краевых, областных законов и иных нормативных правовых актов в регионе является деятельность законодательных собраний. Эти органы являются постоянно действующими одно- или двухпалатными законодательными и представительными органами государственной власти субъектов федерации. Данные региональные парламенты в соответствии с принципом разделения властей являются основным законодательным инструментом регионов. Кроме законодательной деятельности законодательные собрания исполняют иные государственно-властные функции: контролируют процесс исполнения регионального бюджета и региональных законов, реализуют распорядительные полномочия.
Законодательное собрание - не только законодательный, но и представительный орган. Численный состав и структура таких органов позволяет сделать вывод о том, что население государственно-территориальных образований достаточно широко представлено депутатами регионального парламента. Например, в Иркутской области численность депутатского корпуса 45 человек, а в структуру Законодательного собрания Свердловской области входят Областная Дума и Палата Представителей. В отличие от краевых, областных Советов народных депутатов большинство современных региональных законодательных органов являются постоянно действующими. Такой порядок организации работы позволяет использовать при реализации своих функций целый комплекс организационно-правовых форм - через сессии, деятельность постоянных и временных комитетов и комиссий, проведение публичных депутатских слушаний. При этом часть депутатского корпуса работает на постоянной (профессиональной) основе. Помимо председателя и заместителя председателя законодательного собрания на штатной профессиональной основе могут работать и рядовые депутаты, число которых определяется самим региональным парламентом.
Разнообразие структуры, численности и иных элементов организации законодательной власти субъектов федерации является прямым следствием реализации статьи 77 Конституции РФ, установившей право самостоятельного, в соответствии с основами конституционного строя РФ, определения системы органов государственной власти в субъектах федерации. Именно те части уставов, которые касаются системы органов, и подчеркнем - особенно представительных, отличаются разнообразием и местным творчеством. Регионы подробно регламентируют не только внутреннюю организацию деятельности своих парламентов, но также и компетенционные вопросы, порядок образования, процедуры принятия актов, сроки действия и основания прекращения полномочий этих органов. Например, ст.31 Устава Свердловской области устанавливает, что Законодательное собрание области:
а) вносит изменения и дополнения в Устав Свердловской области;
б) принимает законы Свердловской области, вносит в них изменения, дополнения и осуществляет контроль за их выполнением;
в) принимает решения об изменении границ Свердловской области с учетом мнения населения; устанавливает порядок решения вопросов административно-территориального устройства Свердловской области; образует административно-территориальные единицы и населенные пункты;
г) законодательно регулирует бюджетно-финансовую систему, налогообложение, утверждает областной бюджет и контролирует его исполнение, вносит изменения в бюджет, устанавливает областные налоги и сборы;
д) законодательно регулирует отношения собственности, организацию управления областным хозяйством и социальной сферой, оплату труда и ценообразование, охрану окружающей Среды и использование природных ресурсов; принимает законы в сфере административно-процессуальных, административных, трудовых, семейно-брачных отношений, а также других отношений, подлежащих регулированию законодательством Свердловской области в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Уставом и договорами между органами государственной власти Российской Федерации и Свердловской области;
е) устанавливает порядок организации и деятельности областных органов государственной власти;
ж) законодательно регулирует вопросы местного самоуправления;
з) учреждает награды, устанавливает почетные и специальные звания, премии и стипендии Свердловской области;
и) осуществляет иные полномочия, предусмотренные настоящим Уставом.
Помимо этого, Устав дифференцированно распределяет полномочия между самими палатами. Предмет ведения Областной Думы составляет (ст.41): принятие, передача для одобрения законов в Палату Представителей; признание полномочий депутатов Думы, а также их досрочное прекращение; избрание из числа депутатов Думы Председателя Думы, его заместителей, а также образование и избрание из числа депутатов Думы комиссий и комитетов; дача согласия на назначение и освобождение Председателя Правительства Свердловской области и на назначение руководителей управлений внутренних дел, финансов, социальной защиты и комитета по управлению государственным имуществом; решение вопроса о доверии Правительству Свердловской области; избрание по представлению Губернатора судей Уставного Суда Свердловской области; дача согласия на назначение Прокурора Свердловской области; осуществление законодательной инициативы в Федеральном Собрании Российской Федерации; выдвижение обвинения против Губернатора Свердловской области для решения вопроса об отрешении его от должности; принятие постановлений об обращении с исками в народные суды, Свердловский областной суд и Свердловский областной арбитражный суд от имени Законодательного Собрания; толкование законов Свердловской области; и др.
Примерно такая же детализация полномочий характерна и для уставов других субъектов федерации. Иногда перечень прав и обязанностей региональных парламентов переваливает за 25. Скорее всего это связано с тем, что Конституция РФ не содержит исчерпывающего круга предметов ведения субъектов федерации, а лишь определяет исключительную компетенцию федеральных органов и предметы совместного ведения.
Если региональный парламент, как в случае со Свердловской области, состоит из двух палат, то устав подробно закрепляет полномочия также и второй палаты - Палаты Представителей. Сюда относятся одобрение законов, принятых Областной Думой; признание полномочий депутатов Палаты Представителей. а также их досрочное прекращение; принятие постановлений об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации от имени области по вопросам, относящимся к ведению Законодательного Собрания; назначение выборов Губернатора Свердловской области в соответствии с областным законом; отрешение Губернатора Свердловской области от должности по представлению Областной Думы и на основании заключения Уставного суда области либо Свердловского областного суда; принятие отставки Губернатора по личному заявлению; утверждение составов областных избирательных комиссий по выборам депутатов палат Законодательного Собрания и Губернатора ; принятие решений по проведению областного референдума, утверждение состава областной комиссии референдума; назначение выборов в органы местного самоуправления; ратификация и денонсация договоров о хозяйственном и ином сотрудничестве Свердловской области с субъектами Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти и иные.
Нетрудно заметить, что все полномочия Законодательного собрания группируются вокруг нескольких направлений деятельности регионального парламента, Бесспорно, законодательная работа составляет сердцевину активности этого регионального органа. При этом следует выделить блок вопросов, составляющих исключительную компетенцию парламента.Сюда следует отнести принятие Устава и законов, бюджета и отчета о его исполнении и некоторые другие.
Подчиненное место по отношению к первой группе полномочий занимает контрольная функция парламента - за исполнением законов, выполнением программ социально-экономического развития, исполнением бюджета и использованием финансовых ресурсов и , наконец, за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения краевой, областной государственной собственностью. Подчеркнем, что контрольная деятельность парламента ограничена конкретными рамками, установленными в законе, и не должна мешать оперативной деятельности других органов власти и управления.
Законодательные собрания влияют и на решение кадровых вопросов. Будучи представительным органом, региональный парламент таким образом выражает общественное мнение жителей по замещению тем или иным претендентом государственной должности. Такая неотстраненность представительного органа позволяет держать в зоне своего контроля функционирование должностных лиц, управленческими действиями которых охвачиваются интересы местного населения. Особо принципиальный характер имеет часть полномочий парламента, связанная с формированием региональной избирательной комиссии, а также назначением и освобождением от должности первого заместителя главы администрации. Парламентское влияние на людской субстрат органов, относящихся к иным ветвям власти, позволяет создать некую систему “сдержек и противовесов” законодательной и исполнительной властей на региональном уровне. Это придает определенную устойчивость системе государственной власти в регионе. К группе кадровых полномочий относится также институт выражения недоверия должностным лицам администрации региона или руководителям региональных подразделений федеральных органов власти. Наконец, здесь же можно упомянуть и принятие отставки губернатора при выдвижении обвинения против него в совершении тяжкого преступления и отрешения от должности. Это полномочие, как правило, сопряжено с рядом оговорок и условий, но также является потенциально эффективным инструментом поддержания равновесия властей.
К четвертой группе полномочий региональных парламентов относятся представительские вопросы. Именно им принадлежит право законодательной инициативы в Государственной Думе РФ, избрания членов Совета Федерации ФС РФ от Законодательного собрания, обращения в суды и т.п. Последнее из указанных полномочий связано с наличием у Законодательного собрания права юридического лица. Это качество регионального парламента укрепляет его самостоятельность.
Естественно, перечень полномочий Законодательного собрания не является исчерпывающим, поскольку наделение полномочиями этих новых органов законодательной и представительной власти носит первичный характер. Они как бы резервируют право в случае необходимости раздвинуть рамки своих правовых возможностей. Однако при последующем изменении компетенции следует строго придерживаться принципа разделения властей.
Право законодательной инициативы Законодательным собранием принадлежит Губернатору, депутатам Законодательного собрания, органам местного самоуправления, прокурору края, области, а также краевому, областному суду, арбитражному суду по вопросам их ведения. Такой круг субъектов законодательной инициативы позволяет всем жителям региона активно участвовать в развитии региональной правовой системы, ибо основные субъекты - губернатор, депутаты, органы местного самоуправления - находятся под прямым контролем населения. В то же время ограниченность круга субъектов законодательной инициативы является своеобразной гарантией от непродуманных и низкоквалифицированных инициатив. Граждане, проживающие в регионах, имеют право народной правотворческой инициативы. Специальное региональное законодательство устанавливает процедуру сбора подписей, требования к оформлению подписных листов, юридические последствия внесения инициативы и т.д. и создает возможность прямого участия граждан в законотворческом процессе.
Проекты законов, исходящие от государственных и общественных органов, не обладающих правом законодательной инициативы, или от граждан, могут быть внесены в Законодательное собрание через государственные органы и лица, которые таким правом обладают.
В целях исключения фактов правового популизма региональные конституции содержат ограничительные нормы по отдельным видам законопроектов. Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов края, области, об изменении финансовых обязательств края, области, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет краевого, областного бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения администрации края, области. Такая норма гарантирует бюджетно-финансовую стабильность региона и не позволяет законодательным органам в одностороннем порядке увеличивать расходы краевого, областного бюджета, не согласовав данный вопрос с администрацией.



ОГЛАВЛЕНИЕ