ОГЛАВЛЕНИЕ

Глава 1. Исторические аспекты регионального управления в России.
Став перед необходимостью новой региональной реконструкции карты России, мы обязательно должны проследить, какие изменения претерпевала она в течение своей истории. Ретроспективный взгляд должен помочь сделать по возможности более точный прогноз относительно перспектив этого противоречивого процесса. Быть может, такое исследование подскажет, что в условиях переходного периода не стоит ломать устоявшиеся границы и касаться вопроса территориальных преобразований. А может наоборот - более активно вести создание новых территориальных структур, отказавшись от существующего административно-территориального и национально-государственного устройства.
Решение поставленной в этой части работы задачи тем будет легче, чем правильнее будет проделана периодизация проводимых в прошлом региональных преобразований и определена точка отсчета в историческом обзоре. В этой связи стоит упомянуть исторический обзор, сделанный А.А. Кизеветтером в книге "Местное самоуправление в России", вышедшей в Москве в 1910 году. Данный обзор аккумулирует значительные работы по истории управления землями России. К числу интересных сочинений, с нашей точки зрения, стоит отнести: Ключевский В.О. Боярская дума древней Руси; Дьяконов М.А. Очерки общественного и государственного строя древней Руси; Чичерин Б.Н. Областные учреждения в России ХVI-ХVII ст.; Градовский К.Д. История местного управления в России /во II томе собрания сочинений/; Лаппо-Данилевский А.С. Организация прямого обложения в Московском государстве; Богословский М.М. Земское самоуправление на русском севере; Покровский М.М. Местное самоуправление в древней Руси /в сборнике "Мелкая земская единица"/; Милюков П.Н. Государственное хозяйство России в первой четверти ХVIII ст. и реформа Петра Великого; Богословский М.М. Областная реформа Петра Великого; Кизеветтер А.А. Посадская община в России в ХVIII ст.; Дитятин И.И. Устройство и управление городов в России; Лохвицкий А. Губерния; Материалы по земскому общественному устройству т.I-II изд.1885 г.; Авинов Н.Н. Гр.М.А.Корф и земская реформа 1864 г.-в Русской Мысли 1904 г., № 2; Корнилов А.А. Из истории вопроса об избирательном праве в земстве; Головачев А.А. Десять лет реформ; кн.Васильчиков О самоуправлении; Скалон В.Ю. Земские взгляды на реформу местного управления; Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления; Карышев Н.А. Земские ходатайства 1865-1884 гг.; Гессен В.М. Вопросы местного управления; Коркунов Н.М. Русское государственное право т.II; Новомбергский Н. Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1 янв.1864 г.; Мышь М.П. Положение о земских учреждениях 1890 г.; Кокошкин Ф. Областная автономия и единство России; Самодержавие и земство. Конфиденциальная записка Министра финансов Статс-Секретаря С.Ю.Витте /1899 г./.
Эти и работы советского периода проливают свет на процесс территориально-управленческих преобразований, позволяют сделать выводы о генезисе, мотивации, принципах и следствиях проводимых реформ. Нетрудно заметить, что многие явления в сфере регионального управления, наблюдаемые нами сейчас, имеют глубокую историческую основу, восходят своими корнями к древнейшим временам. Обращение к каждой частности поворотов истории заняло слишком много времени и отвлекло бы нас от основной задачи исследования. Поэтому ограничимся относительно краткой исторической справкой по обозначенному предмету.
Сфера государственного управления территориями - область вечной борьбы между общественной самодеятельностью населения и собственно государством. При этом возможности вторжения общественных сил в святой процесс государственного управления возникают из двух источников: или из сознательного понимания необходимости включения общественного элемента в рамки зрелой государственности, или из крайней скудости и деградированности государственного устройства, не способного воспрепятствовать давлению общества. Понятно, что в каждом из этих случаев роль и значение самодеятельности населения существенно дифференцированы. Если в условиях эмбрионального состояния публичной власти государственные институты игнорируют общественные потребности, значимые для населения, то эти потребности и интересы объективно начинают удовлетворяться помимо государственных учреждений непосредственно населением. Такое положение свидетельствует не столько о высоком уровне самосознания населения, сколько о неразвитости государственного устройства. Частные учреждения, в данном случае, фактически берут на себя функции органов публичной власти, не входя в их состав. Обычай - главный регулятор разграничения обязанностей по управлению.
Развитая государственность всегда ведет себя экспансионистски по отношению к народной жизни. Не встречая особого сопротивления со стороны общества, государственная власть в предмет своей заботы включает не только охрану внешней безопасности и территориальной целостности государства, но и внутреннее благосостояние народа. Теперь не встретишь былого равнодушия к внутреннему порядку народного быта, оно давно сменилось мелочными стремлениями охватить государственной "заботой" любой аспект внутреннего благоустройства, явным недоверием ко всему общественному и самодеятельному. Рецидивы мелочной регулятивности со стороны разноразрядных органов публичной власти становятся деловым обыкновением взаимодействия общества и государства. Бюрократическое, полицейское государство квалифицирует народное самоуправление как общественное самоуправство и не оставляет места общественным институтам в делах государственного управления, низведя их до уровня пассивных созерцателей.
Такая гипертрофированность государственной власти - прямая противоположность беспомощности публичных институтов в первобытных государственных союзах. Как всякая аномалия, она не в состоянии достигнуть идеального совершенства, односторонняя властная опека бессильна по нескольким причинам: правящий класс изначально отчужден от народного довольства, он не состоянии проконтролировать постоянно обновляющиеся интересы общества, со стороны общества инициируется потребность в участии в государственном управлении. Наблюдения за историческими фактами подталкивают к мысли о сознательном включении в круг государственных учреждений народного представительства, но уже не в следствие государственного слабосилия, а разумного понимания того непреложного факта, что функции государственного управления неоднородны, среди них есть такие, которые уместно препоручить прямым агентам государства, а также такие, которыми с большей эффективностью могут заведовать органы общественного самоуправления.
История провинциальной жизни России дает более чем достаточную пищу для доказательства того факта, что отмеченные выше начала находятся в перманентной борьбе и всякие преобразования административного устройства государства есть результаты такой борьбы.




ОГЛАВЛЕНИЕ