ОГЛАВЛЕНИЕ

Глава 2. Фискальный регионализм.

Обращение к финансовым аспектам регионализма поможет понять глубже причины турбуленции властной оболочки и нюансировку иерархических отношений отдельных уровней власти. Через финансы наиболее заметен процесс государственных и общественных пертрубаций, ибо деньги концентрируют человеческую энергию наилучшим образом. Деньги красноречивее любых политических платформ, партийных заявлений, парламентских слушаний и властных увещеваний говорят о мотивах действия и приоритетах правящего класса в конкретное историческое время, его силе или слабости, растерянности или собранности. Денежные потоки всегда восходят от слабого к сильному и по их направленности можно составить четкие представления об истинном соотношении сил в социальной борьбе, открывающаяся финансовая картина и есть одномоментный слепок общественного прогресса или общественной одичалости для любого народа, не исключение здесь и Россия.
Финансовое пространство современной России распадается на несколько секторов, значимых для исследования нашей темы. Сюда следует отнести общие вопросы экономических преобразований, называемых реформами; вопросы бюджетного строительства; налоговой политики государства; кредитно-инвестиционные проблемы. Все из указанных выше элементов находятся в динамичном состоянии, не всегда своевременно зафиксированы с помощью законодательства, а если и зафиксированы, то это вовсе не значит, что практика не избирает какой-то другой путь своего развития, одним словом, в финансовой сфере существует множество уровней реальности, каждый из которой может рассматриваться с дискуссионных позиций. Между тем, если отбросить все мелочи /хотя, когда речь идет о деньгах, это слово вряд ли применимо/, то в интересующем нас контексте все позиции следует подвести к общему знаменателю - уровню фискальности /силового изъятия финансовых ресурсов и материальных ценностей в пользу не производящих их субъектов/, существующему в нашем обществе. Эта категория позволяет определенным образом измерить температуру отношений правящего класса и региональных элит, установить цену существующего политического режима, оценить перспективы общественных преобразований. Несмотря на условность вводимого термина, его использование помогает понять пропорцию между грубой силой и социальной справедливостью, авторитаризмом и демократией, властью и самоуправлением, государством и обществом. Поскольку финансовая область в посткоммунистическом российском государстве чрезвычайно замутнена, существует в состоянии чрезвычайности и временности, изменчивости правил игры в ходе самой игры, то введение категории, указывающей на определенный уклон, складывающейся под влиянием окружающей общей обстановки российской действительности, представляется объективно необходимым для оценки происходящего.
Общие вопросы экономических преобразований. Экономические реформы в России носят конструктивистский характер. Что это означает практически? Это означает, что некто под влиянием определенных мотивов принимает решение преобразовать существующую экономическую сферу и достичь нового качественного состояния. Подчеркнем, не объективные законы общественного развития, не консолидированное желание общества и не божественное веление является первопричиной ломки действующей российской экономической системы, а человеческая воля группы вполне реальных лиц является источником преобразовательных мероприятий экономических отношений на территории нашего государства. Что плохого в том, что присутствует личностный аспект в предпринимаемых реформаторских действиях, ведь все, в конце концов, сводится к воли конкретного человека. Плохого здесь много: нет уверенности, что принимающий экономические решения руководствуется интересами всего общества, а не его отдельной группы или групп; что избирается цель - экономическое освобождение народа, а не более утонченное его закрепощение; что возможно заранее спрогнозировать все последствия волевых акций и нейтрализовать негативные социальные эффекты; что удастся решить дилемму обеспечения стабильной общественной обстановки и направить рыночный транзит; что политический режим обеспечен необходимым запасом прочности, чтобы при обнаружении обществом недекларируемых мотивов преобразований быть в состоянии несиловым путем обеспечить спокойствие народа. Еще много чего таит в себе система конструктивизма в общественном развитии, наиболее последовательное воплощение получившая в эпоху социализма. Практические итоги конструктивистской идеи хорошо известны всем живущим на территории бывшего Советского Союза. Конструктивизм исходит из возможностей человека создавать любые социальные условия и институты. Современная практика дает примеры как бы конструктивизма наоборот, когда кому-то кажется возможным обратный процесс - упразднение не оправдавших себя институтов и возведение на открывшемся пространстве существовавших ранее /рыночное хозяйство/. Но есть опасность, что конструктивистского запала у нынешних преобразователей хватит только на фазу разрушения существующих социальных условий и институтов. Отсутствие серьезных экономических достижений за последние годы наглядно иллюстрирует такое опасение.
Взявшись за демонтаж общественно-экономической формации, необходимо отчетливо понимать, что механизм рыночного хозяйства далек от совершенства так же, как и планового. Дефекты рынка неустранимы и потому, когда обществу предлагается заменить одну сумму дефектов на другую, то его хотя бы надо спросить, если реформаторы действуют не из своекорыстных интересов, желает ли народ иметь новую головную боль? В противном случае, наступает момент, когда население понимает, что его общественным ожиданиям не суждено свершиться и возникает угроза для взятого курса либо жизнедеятельности общества.
Другая часть общих экономических условий связана с издержками транзитного процесса, заключающихся в крайней неэффективности российской экономики к моменту ее реформирования и отсутствии реальных заделов на перспективу, в исторических гипертрофии и деструкции /подавленная инфляция, монополизм, асоциальная ориентированность структуры производства и т.д./, в обострении противоречий в рамках старой политической системы, в конфрантационности политического поведения руководящих элит и совершении управленческих ошибок федеральных и региональных органов власти.
Общие экономические условия имеют и региональную цену. Она выражается в обострении региональных проблем. Экономический спад коснулся в первую очередь регионов с узкоспециализированными производствами, связанными с военно-промышленным комплексом и смежниками в странах СНГ. В результате необузданной инфляции возникли ценовые диспропорциии, как результат возросла межрегиональная дифференциация в уровне жизни. "Появился мощный импульс для развития нерыночного бартерного обмена под контролем местных властей, препятствующего углублению экономической реформы. В некоторых регионах власти использовали инфляцию как повод для консервации элементов старой хозяйственной системы (нормированное распределение товаров, жесткий контроль над ценами и т.д.). Слабо контролируемый рост цен время от времени вызывает приступы кризиса наличности, побуждая регионы ко введению собственных денежных суррогатов, разрывающих единое денежное пространство"./Лившиц А.Я. Экономическая реформа в России и ее цена.М.,1994,с.95/.
Неэффективность действий федеральной власти по сдерживанию инфляции подорвала долгосрочное инвестирование, что особенно болезненно сказалось на положении промышленных регионов. На контрастность функционирования регионов также активно влиял фактор их экспортных возможностей, те, кто обладал конкурентноспособным сырьем, смогли выйти на международный рынок, продать товар и получить прибыль.
Наиболее заметны региональные диспропорции в социальной сфере: разрыв между максимальным и минимальным доходом в расчете на душу населения увеличился более чем вдвое между аграрно-сырьевыми областями и промышленными регионами. Резко возросли диспропорции между регионами по таким показателям, как уровень преступности, детская смертность, средняя продолжительность жизни, стоимость минимальной потребительской корзины, максимальный уровень потребления отдельных видов продовольствия и товаров и т.д. Если взять такой интегрированный показатель, как качество жизни населения, то рыночные реформы резко углубили диспропорции между регионами и они продолжают увеличиваться.
Конечно, геополитический регионализм в той или иной мере всегда был характерен для Российской империи и раскручивание этого процесса в условиях современных экономических преобразований лишь частное проявление глобального процесса. Некоторая автономность региональных рынков является объективной закономерностью развития российского экономического пространства. Сама по себе автономность дело не такое уж плохое, так как противостоит тенденциям тоталитаризма, охраняет целостность государства при возникновении чрезвычайных обстоятельств на каком-либо участке общего пространства, не носит абсолютного характера. В то же время следует помнить, что региональное "окукливание" ведет к экономической и, возможно, политической дезинтеграции России. "Эта тенденция проявляется тогда, когда регионы:
- односторонне используют преимущества от экспорта;
- возводят перегородки на пути движения товаров и капиталов;
- время от времени вводят вместо рублей собственные денежные суррогаты;
- провозглашают исключительное право собственности на природные ресурсы;
- ограничивают участие других регионов в приватизации;
- запрещают вывоз продукции за пределы региона;
- организуют бартерные отношения на уровне властей регионов, отстраняя от этого товаропроизводителей;
- стремятся удержать налоговые поступления в пределах своей территории, не выполняют обязательства перед федеральным бюджетом". /Лившиц А., там же, с.98/.
Вряд ли стоит говорить здесь о справедливости упреков, высказанных в адрес региональных элит со стороны помощника Президента, потому что определение меры допустимого хищницизма того или иного уровня власти достаточно оценочно и условно. Региональные элиты могли бы привести не меньше аргументов в свою защиту и не известно, чьи аргументы оказались бы весомее. Сейчас же важно прояснить общие экономические условия, в которых идет процесс общественных преобразований, чтобы яснее понять его тенденции и перспективы.
На первое место, когда речь идет об экономике России, следует поместить политический фактор. Примат политики над экономикой в России приобрел аксиоматичный характер.Это такая же аксиома, как та, что земля вращается вокруг солнца, а не наоборот. Эта аксиома стабильна и пережила века. Современный нюанс отношений российских политики и экономики состоит лишь в том, что мотивация управленческих решений апологитируется не коммунистической доктриной, а невнятно сформулированными интересами России с налетом чиновнического самодурства. Несбалансированный федеральный и региональные бюджеты одномоментно могут быть подорваны таким, скажем, политическим решением как восстановление конституционного строя в Чеченской республике. И сколько бы потом не говорили финансисты и экономисты о том, что такая акция не затронет бюджетного строительства, понимаешь, что затронет как прямым, так и косвенным образом. Прямо деньги необходимы на проведение военных мероприятий и восстановление разрушенного хозяйства и социальной инфраструктуры; косвенно будет создана особая атмосфера фискальности, экономические реформы можно временно отложить и предложить обществу затянуть пояса, временно, вплоть до окончательного разоружения незаконных бандформирований. Таких примеров можно приводить множество, но самое главное -сколько их осталось в будущем.
Второй по значимости фактор состоит в том, что большинство российского общества продолжает руководствоваться внеэкономическими иллюзиями при участии в производственных отношениях. Ныне живущие поколения постсоветских людей трудно обвинять во внеэкономическом замутненном сознании, они законченный продукт многолетней идеологической обработки и отсутствие у большинства адекватных экономических представлений -скорее не их вина, но беда. Конечно, и на Западе не все люди -выпускники экономической школы Гарвардского университета. Но существенная разница между первыми и вторыми состоит в том, что наши люди имеют лишь гипотетические представления о двух главных мировых страхах: потерять работу и потерять жилье. Есть, конечно, еще и страх потерять жизнь, но мы берем более или менее разумные социальные сообщества. Две этих сферы, если не брать во внимание качество, не представляли большой общественной опасности для большинства россиян и потому не являются серьезными двигательными мотивами их поведения в экономических отношениях. Должны, вероятно, произойти какие-то социальные потрясения, которые избавят общество от излишних социальных ожиданий от государства, когда люди выйдут из состояния экономического инфантилизма и перестанут попадаться на элементарные жульнические приемы, подобные "пирамиде" "МММ".
Криминализированность сознания участников экономических отношений в России - третий по значимости общий фактор экономических преобразований. Под участниками следует понимать не только общество, которое не желает играть по правилам, но и государство, которое изобретает эти правила и меняет их в ходе игры. Интуитивно чувствуя временный характер нынешнего общественного "взбалтывания", население пытается извлечь максимальную экономическую пользу при минимальных потерях собственного труда, при этом создается особая атмосфера экономического мародерства, которая сама по себе становится стимулом правового нигилизма. С другой стороны, поощрительное бездействие государства, показная демонстрация своей слабости как бы возвращают старый лозунг -обогащайтесь, но когда вы обогатитесь, тогда придем мы и придется поделиться. Сказанное позволяет заключить, что скорое преобразование политического режима в вариант "полицейского государства" в одной из своих разновидностей массовых репресий или застоя просматривается с большой вероятностью.
И, наконец, наличествует внешний фактор. Отношение к России со стороны мирового сообщества до сих пор не играло решающей экономической роли в проводимых преобразованиях - несопоставимы масштабы российских экономических проблем и западной помощи. Однако, момент интегрированности с миром не стоит и недооценивать именно в экономическом смысле. Дружелюбность, неагрессивность внешней экономической среды могли бы способствовать отказу от многих затратных экономических и политических программ внутри страны. Конечно, конкуренция в рамках мирового экономического пространства и связанная с ней борьба, не исчезает при интеграции России с мировым сообществом, но в этом смысле она рядовой участник общего экономического процесса и здесь уж кому как повезет. Польза при таком раскладе очевидна - бюджет государства освобождается от идеологических затрат, специальных расходов, вытекающих из момента противопоставления Россией себя всему остальному миру. При этом игра по общим правилам не лишает Россию своей самостоятельности и не означает, что всякий раз нужно оглядываться на США или Европу, но такое возможно при большей предсказуемости, определенности проводимого курса, логике, укладывающейся в общепринятый менталитет.
Отмеченные факторы носят долгосрочный характер, с некоторыми тенденциями на усиление или ослабление в данное время, поэтому вряд ли есть основания говорить об утраченных возможностях на пути к рынку в России. В противном случае нужно отказаться от конструктивистских подходов в управлении экономикой страны, прекратить чудовищное обогащение узкого круга лиц за счет чудовищного же обнищания народа, ограничить класс бюрократии и ввести систему экономического федерализма. Но где та сила, которая способна совершить все это? Нет особых надежд и на смену правящего сегодня режима, поскольку дело не в том, кто олицетворяет и персонифицирует видимую часть властного айсберга, дело в другом -насколько российское общество в лице прессы, региональных элит, электората в состоянии контролировать бюрократическую олигархию, составляющую основу правящего класса.
Основы бюджетного строительства и права.
Как и раньше, бюджетное строительство не отражает всех нюансов поведения финансовых потоков в стране, но через бюджет и борьбу, происходящую вокруг бюджета, можно проследить общий уклон политического режима, соотношение сил между уровнями власти и функциональными комплексами государства. Бюджетное право в России сегодня пришло в состояние полного упадка. Эту констатацию приходится делать при оценке транзитного периода, который принес с собой окончательное расстройство бюджетного хозяйства. А то, что бюджетное хозяйство пребывает в разрушенном состоянии, очевидно для любого мало-мальски знакомого с бюджетной сферой человеку. Достаточно взглянуть на растущие цифры бюджетного дефицита, суммы внешнего долга России, общее состояние национального товаропроизводителя, увеличение уровня инфляции, чтобы стало ясно, что негативные тенденции в этом секторе национальных финансов становятся опасной доминантой. Психологию временщиков видно повсюду, внеэкономические подходы к сугубо экономическим процессам можно наблюдать не только через событийный ряд "черного вторника" или чеченского кризиса. Желание больше тратить (прежде всего на себя), сопряженное с представлениями о бесконечности возможности ужесточать налоговую систему по отношению к субъектам хозяйствования и беспредельности лояльности внешних кредиторов, иначе как трагической иллюзорностью назвать нельзя.
Бюджетное право в этот период вслед за бюджетным строительством охватил всесторонний кризис и деградация. Несмотря на полноводность течения бюджетного законодательства, отмеченного в последние годы, огромное накопление законодательного материала, порядка в бюджетном хозяйстве России не только не добавилось, но, по многим оценкам, даже уменьшилось. Становится традиционным подход к бюджету как к чему-то не вполне обязательному, акту,утверждение которого может состояться в любое время года, в июне, например, как это было с бюджетом на 1994 год, или, того хуже, быстрое утверждение бюджета на 1995 год стало возможным только потому, что многие расходные росписи прямо связаны с выделением кредитных ресурсов Международным Валютным Фондом, который еще раздумывал, а наши планирующие органы заложили цифры предполагаемого кредита, как будто деньги у них уже в кармане. При полной невозможности исчислять расходные и доходные части бюджета в цифрах, отражающих приближенную действительность, сам бюджет, исчисленный в таких условиях, приобретает гадательный характер. Обилие и скорость сменяемости законодательства также говорит о том, что бюджетное право на практике не в состоянии укрепиться и начать играть роль стабилизирующего фактора.
Обращают на себя внимание некоторые тенденции, преобретающие характер черт развития современного бюджетного права. Итак, о двух уже сказано - интенсивность, изменчивость бюджетного законодательства и гадательность исчисляемых сумм. Отрешенность местных органов власти от процесса бюджетного строительства, невозможность оказать сколько-нибудь существенное влияние на соотношение частей бюджета стало другой важной особенностью взаимоотношений центра и регионов. "Проблема бюджетного федерализма была и продолжает оставаться одной из острейших во взаимоотношениях регионов с Центром",-отмечает В.Широбокова, советник международного фонда "Реформа"/ Независимая газета от 04.08.94/. Отсутствует стройный механизм таких взаимоотношений, а тот, что существует, назвать механизмом вряд ли возможно. В тематике федерализма принципы, обеспечивающие баланс общегосударственных и региональных интересов именно в сфере бюджетного строительства, представляются принципиально важными. Эта важность проистекает из понимания, что любые суверенитеты и автономии остаются пустым звуком, если они не имеют под собой прочной финансовой базы, если действует налоговая система, обеспечивающая отток денежных ресурсов в чужую пользу, не мотивированную и несправедливую. Поэтому в первую очередь надо найти ответы на несколько вопросов. Прежде всего, должен быть решен вопрос о соотношении федеральной и региональной долей в консолидированном бюджете. При этом, следует утвердить такой подход, когда на конкурентной основе представители как федеральных, так и региональных властей должны обосновывать каждую затратную цифру. Но, конечно, кто в такой системе должен стать арбитром? Доходная база бюджета вообще вопрос особый , он должен быть решен раз и навсегда для относительно продолжительного промежутка времени /10 лет, например/. Перераспределительные тенденции во взаимоотношениях между бюджетами различных территориальных уровней должны быть сведены к минимуму. Провозглашенное в конституции равенство субъектов федерации должно быть обеспечено соответствующим проведением региональной политики федеральных властей, независимо от складывающейся конъюнктуры административного рынка. Наконец, надо раз и навсегда отказаться от преференций по отношению к отдельным субъектам федерации, нарушающих конституционное положение об их равенстве. Распадающееся постсоветское пространство делает реализацию этого принципа утопической, но если мы хотим достичь реального бюджетного федерализма, то другого пути, кроме как стремления к сочетанию выравнивания социально-экономического уровня отдельных регионов с дифференцированностью проводимой региональной политики, нет.
В целях устранения усмотрительности, как основного способа распределения финансовых ресурсов центром, специалисты предлагают ввести новые моменты в систему бюджетного регулирования:
- равное участие всех территорий в образовании доходов федерального бюджета через применение единых для всех регионов принципов их формирования;
- создание целевого фонда поддержки регионов для оказания им финансовой помощи;
- определение размера финансовой помощи по единым методологическим принципам;
- возможность регионов самостоятельно устанавливать ставку налога на прибыль в диапазоне, определенном федеральным законом;
- предоставление права субъектам федерации вводить дополнительные налоги и сборы, не предусмотренные действующим законодательством./ В.Широбокова, там же/.
Предлагаемые принципы кажутся вполне аксиоматичными при одном условии - доля бюджетов территорий в консолидированном бюджете страны должна быть несравненно большей, чем была и чем федеральная его часть. В противном случае, никакие фонды поддержки регионов или другие меры санации бюджетов субъектов федерации не смогут компенсировать слабость доходных источников провинции. Но скорее, это пожелание останется еще некоторое время благим, хотя внешний антураж может и развиваться./ См., например, "базовые тезисы" С.Шахрая "Федерализм и новая региональная политика". Российская газета, 1995, 4 февраля/. Такое сомнение возникает не на голом месте, оно вытекает из всего сказанного выше о характере происходящих преобразований в сегодняшней России. Иначе, неимоверно ослабла бы перераспределительная функция федерального центра, оказались бы практически невозможными манипуляции с крупными финансовыми ресурсами, например, при проведении кредитных мероприятий в отношении стран бывшего Советского Союза. Даже бывший министр финансов Б.Федоров задается вопросом - на каком основании с июля 1992 по 20 апреля 1993 года в страны СНГ было передано около 4 миллиардов долларов в качестве "технических кредитов". Россия является одним из крупнейших в мире кредиторов, но кто в состоянии дать ясные и исчерпывающие ответы на вопросы о сроках, кредитной ставке, об инфляционной индексации, гарантиях своевременного возврата "технических кредитов". Если бы заранее кто-то мысленно не предрешил судьбу этих немалых сумм как закопанных в землю, то тогда все эти вопросы должны были стать, как минимум, предметом парламентских дебатов или дискуссии в правительстве. Практика подарков странам СНГ продолжается до сих пор. Б.Федоров рассказывает о кредите в пользу Узбекистана после денежной реформы в июне 1993 года в размере 50 миллиардов рублей /Б.Федоров. Деньги, деньги, бешенные деньги... Новое русское слово,1995, 24 марта/.
Обеспечение "прозрачности" бюджета требует и создания системы объективных показателей всех трансферных операций, производимых между бюджетами различного уровня. Известно, что диапазон колебаний показателя налоговых поступлений в расчете на одного жителя по разным регионам, например, в 1993 году, составил 90 раз. Самый высокий показатель был в Ямало-Ненецком АО, самый низкий - в Ингушской республике. Хотя известно, что налоговый потенциал, которым обладают регионы, существенно отличается друг от друга, объективная картина такова, что позволяет сделать вывод - в отдельных территориях явочным порядком сложились своего рода оффшорные зоны. Резко различаются регионы и по трансферам из центра. В том же году показатель расходов на одного жителя составил в среднем по стране 143,6 тыс. руб., в Ингушетии он был 97 тыс.руб., а в Магаданской области - 510 тыс.руб. Такая дифференцированность не всегда вызвана объективными причинами, и хотя понятно, что природно-климатические условия, структура экономики, развитость инфраструктуры, ситуация на рынке труда и другие показатели никогда не будут полностью совпадать по отдельным регионам, она скорее результат необоснованных преференций и льгот и прямых нарушений законодательства.
Выход из создавшегося положения многие видят в проведении групповой типологизации регионов со сходными условиями, укрупнение ореала охвата при решении вопроса о критериях централизованных трансферов. Думается, такой подход может быть использован как дополнительный момент при выработке механизма дифференцированного регионального финансового обеспечения, однако, с нашей точки зрения, основной створ разработки должен лежать в той части бюджетного строительства, которая прямо связана с размером региональной части бюджета. Очевидно, что эта часть должна быть большей и тогда произойдет естественное зональное реструктурирование территориального пространства, что, в начальной фазе, конечно, достаточно болезненно, но в дальнейшем станет более тонким инструментом выравнивания социально-экономических уровней развития российских регионов.
Попытки построить бюджет на иной, нежели раньше, методологической основе, когда формирование доходов региональных бюджетов имеется в виду осуществлять на основе твердого и единого для всех норматива отчислений от налога на добавленную стоимость и законодательно установленной единой предельной ставки налога на прибыль, встречает довольно много противников. Хотя это дает возможность регионам выстраивать собственную социально-экономическую политику на значительную временную перспективу. Мало что меняет в такой позиции и предусмотренное введение целевого фонда финансовой поддержки регионов, средства которого предусмотрено направлять на помощь субъектам федерации, имеющим душевой бюджетный доход ниже среднего душевого дохода по бюджетам всех регионов. Главный недостаток предлагаемой системы трансферов видится ее противникам не в том, что она плоха сама по себе, здесь решается вопрос с региональным лоббированием и исключается бессистемная практика выбивания денег из центра, но то, что размеры финансовой помощи настолько малы, что учитываются только потребности в текущих расходах региональных бюджетов, при такой системе практически исключаются затраты капитального характера, жилищного строительства, развития инфраструктуры. Такой подход для многих регионов не гарантирует поддержание социальных программ даже на минимальном уровне. Многие представители регионов высказывают мнение, в соответствии с которым привязка фонда финансовой поддержки регионов только к одному источнику отчисления от налога на добавленную стоимость, поступающего в федеральный бюджет, не гарантирует своевременное и полное поступление финансовой помощи. Исходя из предлагаемой методики, 66 из 89 субъектов федерации должны получать финансовую поддержку фонда, сам по себе факт, что из четырех регионов только один не нуждается в поддержке, ставит под огромное сомнение, что такая методика носит реалистический характер.
Использование новой методики привело к снижению сумм налоговых поступлений в региональные бюджеты у 60 субъектов федерации. Особенно пострадали регионы со слабым экономическим потенциалом, налоговая база которых сократилась заметнее других. При этом важно подчеркнуть, что принципы распределения налоговых полномочий между бюджетами различных уровней приводят к существенной дифференциации собственных источников финансовых ресурсов от 6 до 100%. По 37 территориям, или более чем у 40% бюджетов, доля закрепленных доходов не превышает 60% доходной части бюджетов, что противоречит основному принципу закона о бюджетных правах субъектов Федерации, предусматривающему достижение уровня закрепленных доходов не менее 70%. /В.Пансков Формирование федерального бюджета и межбюджетные отношения.-Финансы,1994,№6,с.7/. Явная недостаточность собственных источников пополнения бюджета лишает значительную часть регионов финансовой самостоятельности и ведет к укреплению унитаризма России.
Организация работы с трансферами через фонд финансовой поддержки регионов не решает вопроса о сближении уровней финансовой обеспеченности территорий независимо от существующих условий - природно-климатических, социально-экономических, состояния налогового потенциала. Общедушевой доход на одного жителя страны при такой системе может резко колебаться. Определение размеров трансферов без учета в расходах регионов затрат на капитальные вложения отсекает треть регионов от минимального уровня на капитальные вложения. Таким образом, поиск оптимальной модели взаимодействия бюджетов различных уровней -дело будущего, насколько отдаленного - покажет время.
Краткосрочность бюджетных росписей стала характерной чертой бюджетного строительства последнего периода. Скорость производимых рыночных преобразований, безусловно, не может не влиять на укорочение бюджетного периода. В такой ситуации, когда бюджет становится лишь незначительным моментом на фоне "эпохальных" реформ, говорить серьезно об упорядочивающей роли бюджета просто не приходится. Иные финансовые рычаги становятся решающими факторами регулирования - эмиссия, например. Бюджет приобретает лишь характер формы выражения точек зрения и взглядов отдельных государственных институтов на целесообразность проведения тех или иных мероприятий. Во времена течения государственных финансов мимо бюджета теряется всякий практический смысл в тщательном выверении годовых росписей, это особенно кажется абсурдным, если иметь в виду момент принятия бюджета.
Другой особенностью постсоветских бюджетных правил стала процедура вотирования бюджета. Вотирование бюджета несет в себе глубокий политический смысл, именно в этот момент представительные и законодательные органы могут оказать какое-то воздействие на развитие государственной жизни в целом. Но последний период показал, что по существу пролонгирована советская система оприорного освящения и принятия депутатским корпусом проектов бюджетов, исходящих от исполнительной власти. Отсутствие результативной критики проектов бюджетов можно объяснить не только пониманием депутатами бессмысленности прилагать усилия в отношении далеких от реальной действительности росписей или привычкой следовать указаниям вождей, но и проведением исполнительной властью большой работы по закулисному торгу с не вполне прорежимными депутатами, представителями иного политического спектра. Дезавуирование бюджета как основного механизма регулирования финансового обеспечения развития страны происходит также из-за создания целой системы общефедеральных внебюджетных фондов - дорожный, занятости, пенсионный, социального страхования и т.д. И, наконец, правила об исполнении бюджета также свидетельствуют о пренебрежительном отношении к бюджетному делу. До сих пор отсутствует сколько-нибудь эффективный контроль за исполнением расходной части бюджета. В этом отношении сделан значительный шаг назад даже по сравнению с формально существовавшими процедурами заслушивания отчетов об исполнении бюджетов в советское время.
Разрушительно-потребительское отношение к бюджетному хозяйству на протяжении последних лет не может не привести к истощению традиционных источников доходов. Поэтому с достаточной долей вероятности можно прогнозировать повороты в экономической политике постсоветского российского государства.
В системе доходов государства, при декларировании развития рыночных отношений, появились денежные доходы, взимать которые при крайне неупорядоченном денежном обращении стало чрезвычайно затруднительно. В этой связи объяснимо то место, которое занимает практика стабилизации рубля и оздоровления всего денежного обращения в практической политике современного российского государства. Постоянное и критическое падение курса рубля по отношению к основным мировым валютам заставляет думать об эмиссии уже не с той долей безразличия, которая была характерна в начале 90-х годов, а все более категорично декларировать принцип "по одежке протягивай ножки", другими словами, не под расходные аппетиты определяется сумма доходов, а, как это делается при нормальном бюджетном строительстве,- наоборот. Правда, пока нет достаточно оснований полагать, что практика самоограничения финансовых амбиций отдельных лоббистских групп станет не случайным эпизодом в бюджетном строительстве, а приобретет характер стабильного принципа. Во всяком случае, если иметь ввиду жесткие требования кредитования России из международных финансовых институтов, в основе которых лежит политика снижения уровня инфляции, то всякие последующие обращения за новыми кредитами в МВФ, "Парижский клуб", "Лондонский клуб" и т.п. должно сопровождаться доказательствами по выполнению взятых на себя обязательств. Практически это может иметь такие последствия, как еще большее ужесточение фискальной политики в отношении тех элементов хозяйственного оборота, которые не входят в правящую элиту государства, урезание тех бюджетных сфер, которые не несут в себе угрозы для силового влияния на правящий режим, возможно фактическое сокращение доли региональных бюджетов в общефедеральном при увеличении бремени социального обслуживания на местные бюджеты.
Более серьезное отношение к бюджетному строительству выдвигает на повестку дня вопрос о продуманности деления доходов и расходов финансово-хозяйственного плана на обыкновенные и чрезвычайные. Последние годы такое деление приобрело скорее формальный характер. Чрезвычайность самой общественно-политической обстановки в стране как бы делает само собой разумеющимся чрезвычайный подход к бюджетным росписям. Однако, большего порядка можно добиться, если представить чрезвычайные доходы в виде сумм, полученных от займов и денежной эмиссии в установленных пределах, от крупных аренд и концессий, от реализации государственных фондов, от возврата продовольственных ссуд, а расходы фондов на выдачу ссуд и пособий промышленности, сельскому хозяйству, транспорту, коммунальным учреждениям и предприятиям, средств на сооружение новых железных дорог и приобретение для них нового подвижного состава, на новые и восстановительные работы на транспорт и судостроение, средств на образование оборотных капиталов железных дорог, средств на электрификацию, телефонизацию, средств по сооружению и капитальному ремонту портов, средств по досрочной уплате займов, средств по досрочному выкупу крупных концессий и аренд, средств на накопление запасов материальной части вооруженных сил и средств для предотвращения последствий, вызываемых природными бедствиями. Выделение и четкое описание доходов и расходов государственного бюджета на чрезвычайные и обыкновенные позволяет добиться более взвешенного подхода к описанию народнохозяйственных задач на определенный период и способствует нормализации и предсказуемости отношений между бюджетами различного уровня.
Такие отношения требуют большей стройности и упорядоченности. Это очевидно. Слишком в упрощенной форме происходит оказание помощи бедным регионам за счет более богатых. Нельзя прямо сказать, что такая ситуация стала возможной из-за увлеченности руководителей страны неоклассической экономической теорией, оказание такой поддержки знает практика могих стран, но, тем не менее, когда это осуществляется без систематического использования какой-либо стандартной формулы, такой дележ выглядит не вполне цивилизованным и не застрахован от субъективизма.
Подобная практика влечет за собой, по мнению Ф.Хансона, четыре проблемы. Во-первых, местные власти располагают очень ограниченной свободой действий при определении собственной налоговой базы и ставок налогов. Даже крупные регионы до 90% бюджетных доходов от налогов получают от установленных на общефедеральном уровне. Во-вторых, аппарат налоговых инспекций, унаследованный от прежнего режима, слаб и плохо организован; в то же время, он является объектом "двойного подчинения" как региональным, так и центральным властям. Это открывает определенные возможности сокрытия от центра налоговых поступлений в регионах. В-третьих, следующий этап платежей из центра в регионы характеризуется задержками, свойственными всем финансовым платежам в России. О том, что осуществляемый дележ далек от совершенства, мы уже говорили. И, наконец, из-за отсутствия стандартной формулы перераспределения бюджетных доходов в зависимости от местных потребностей и исходной величины местных доходов между центром и регионами возникают глубокие противоречия, которые пытаются разрешить при помощи заключения специальных соглашений. /Ф.Хансон Проблемы взаимоотношений центра и регионов в Российской экономической политике.Вопросы экономики, 1994,№9,с.33/.
Не меньше проблем содержит и расходная часть бюджета. В последнее время многие сферы социального обслуживания населения переданы в финансирование местным бюджетам. Логика, по которой это делается, состоит в следующем: местные органы власти, не имея возможности покрывать бюджетный дефицит с помощью денежной эмиссии, будут более эффективно, чем федеральные органы, вести переструктурирование сферы народного образования, здравоохранения, коммунального хозяйства и др., сокращая общий объем расходов. При такой децентрализации ссылаются на практику многих стран, где управление указанными сферами социального обслуживания полностью находится в компетенции местных органов, забывая при этом, что все они имеют возможность покрывать бюджетный дефицит посредством выпуска долговых обязательств. Наша местная практика такого института не знает. Пример с Нижним Новогородом или Санкт-Петербургом вряд ли в корне меняет представленную картину, поскольку такая практика только опробируются и не стала заметным финансовым фактором в бюджетном строительстве этих городов. Кроме того, легитимация института региональных долговых обязательств потребовала бы кардинального изменения взгляда на всю концепцию взаимоотношений центра и территорий, особенно бы она изменила наши представления на теорию города. Сегодня города - это политические подразделения государства, несмотря на конституционные заклинания об отделенности местного самоуправления от государственной власти. Экономическая модель городов России встроена в вышестоящий иерархический уровень и наполнение городских бюджетов в львинной доле детерминируется волеизъявлениями региональной элиты. Дать возможность городу самостоятельно, в силу закона, делать долги и отвечать по своим долговым обязательствам тянет за собой целый комплекс модельных новаций, таких как: институт муниципальных банкротств, институт особого порядка управления экономически депрессивными городами, институт городской собственности, а также упорядочение отношений муниципальных служащих с городом как работодателем, займодавцев с городом как с должником и многие другие. Установление новой региональной правовой реальности могло бы принципиально повлиять на состояние всей системы государственной власти в России, деиерархизировать ее самое массовое звено, что вряд ли входит в общий замысел сегодняшних реформаторов. С другой стороны, перманентный "сброс" дотационных сфер с федерального бюджета на региональные без соответствующего финансового сопровождения или расширения налогововой базы ставит этот уровень власти в ложное положение перед населением. Например, определенные категории государственных служащих по закону имеют право во внеочередном порядке улучшать свои жилищные условия /судьи, военнослужащие и т.п./ и эта часть населения действительно обращается в органы местного самоуправления за реализацией своих жилищных прав, нисколько не интересуясь вопросом о финансовом сопровождении данной нормы федерального закона. Строго говоря, рядового гражданина и не должны интересовать взаимоотношения между бюджетами, законодатель должен быть последовательным: объявив о праве граждан, он должен позаботиться о создании условий его реализации. В противном случае, местные органы власти приносятся в жертву ложно сформированному общественному мнению. Конечно, никто не спорит против того, что общефедеральный бюджет следует освободить от отдельных государственных услуг, оказание которых более целесообразно осуществлять на региональном уровне. Такая практика - типичный вариант перераспределения бюджетных полномочий. Всегда найдутся местные общественные блага, которыми охотно пользуется местное население и за которые оно готово будет нести налоговое бремя. Местные политики в большей степени заинтересованы в учете специфических запросов местного населения и это не может не отражаться на их бюджетных преференциях. В случае введения автономии местных бюджетов, режим расходования средств местных бюджетов мог бы стать эффективным механизмом формирования новой экономической среды в провинции.
Еще одной большой проблемой расходной части бюджета является отсутствие ясной картины в ведении статистики государственных финансов. Учет средств, расходуемых из государственного бюджета на те или иные нужды, чрезвычайно затруднен и запутан, так что можно говорить, что в государстве отсутствует какое-либо лицо или группа лиц, обладающих всей полнотой информации о процессе расходования государственных средств. Использование укрупненных показателей, определяющих течение бюджетных ассигнований, скажем, при составлении военного бюджета, по соображениям секретности открывает широкую дорогу для должностных злоупотреблений и расточительства. Обслуживание бюджетных средств через систему счетов в коммерческих банках также не способствуют "прозрачности" расходной части бюджетов. Наконец, упоминавшаяся нами система федеральных внебюджетных фондов - пенсионный, социального страхования, дорожный и занятости,- дополненная на местах собственными внебюджетными фондами, окончательно способна запутать картину нового экономического порядка и поставить вне контроля со стороны общества значительные финансовые ресурсы.
Замутненность финансовых потоков в рамках системы государственных бюджетов свидетельствует о неупорядоченности отношений между центром и провинцией, что, кстати, вполне вписывается в концепцию взвешенности политических сил между правящим классом и региональными элитами современного российского общества. Новый экономический порядок привел в еще большее расстройство бюджетное строительство и право, что заставляет задумываться над вопросом о том пределе, за которым острота существующих противоречий между федеральным центром и регионами непременно должна привести к расколу всей нации и окончательному распаду постсоветского пространства. Анализ развивающейся геополитической ситуации в России подсказывает как вероятный такой разворот событий, в котором углубление дифференцированности регионов с точки зрения используемых рыночных институтов будет продолжено, а естественное тяготение отдаленных территориальных провинций к экономическим центрам за границами России будет пресечено центром.



ОГЛАВЛЕНИЕ