ОГЛАВЛЕНИЕ


ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ИСТОРИИ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА


© 2004 г. А. Н. Бабенко, Т. А. Парфенова

ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ НОРМАТИВНОГО ДОГОВОРА


Признание высшей ценности прав и свобод человека выдвигает на передний план задачу связать нормами права деятельность государства. Кроме того, это означает необходимость решения вопроса согласования интересов индивида с государством и индивидов между собой. Реализация прав человека может быть обеспечена через механизм согласования интересов. Наиболее эффективным элементом такого согласования является диалог.
В последнее время в Российской Федерации наблюдается стремительное расширение сферы договорных отношений. Договор становится регулятором не только в экономической сфере, но также приобретает значение универсального регулятора всех отношений в обществе. В связи с этим увеличивается роль и такого источника права как нормативный договор. К сожалению, очень немного исследователей поднимают проблему общетеоретического рассмотрения такого значимого правового института; он рассматривается в основном применительно к отраслевой принадлежности. Однако, еще советские ученые указывали на необходимость «…в общей теории государства и права рассматривать проблему договора…в учении об источниках права».
Одной из причин умаления роли договора служит недооценка его в практике правового регулирования. Вместе с тем правовая система представляет собой единый, сложный, но тесно взаимосвязанный организм. Появление нового института не может не отразиться на остальных элементах. Поэтому важнейшими вопросами для исследования должны стать: 1) понятие и признаки нормативного договора, 2) его юридическая сила, 3) соотношение с нормативными актами. Но в начале, бесспорно, нужно дать ответ на вопрос: какие договоры можно отнести к категории нормативных.
Понимание договора как универсального правового источника зародилось в античности. Как отмечается в литературе, согласие (лат. consensus) народа римские юристы были склонны считать универсальным правообразующим фактором, сводя к договору и закон, и обычное право. Представление о договоре как об источнике права сложилось еще в республиканский период древнеримской истории и в дальнейшем было использовано в доктрине естественного права, признающей договор в качестве единственно правомерного источника всякого позитивного права. При этом сторонники естественно-правовой школы рассматривали договор скорее «как фактический, а не юридический источник позитивного права, как средство добровольного самоограничения свободной личности».
В доктрине юридического позитивизма, напротив, основной является идея о праве как явлении, признаваемом и устанавливаемом государственной властью. Право рассматривается как реальность, формально определяемая государством, что ведет к отождествлению понятий «право» и «законодательство». При этом источниками права признаются исключительно исходящие от государства правовые акты.
Но если теория юридического позитивизма представляет собой крайнюю форму «огосударствления» права, то конвенциональная теория права прямо противоположна по отношению к ней. Согласно этой теории право рассматривается как результат многочисленных соглашений между коллективными и индивидуальными участниками. Отсюда делается вывод о том, что все договоры, надлежаще заключенные субъектами права, содержат правовые нормы («микронормы») и являются источниками права.
Включение всех без исключения договоров и соглашений в национальную систему права характерно для американской юридической доктрины. «Из условий соглашений, заключаемых людьми для регулирования своих отношений на договорной основе, — отмечает О. Винсент, — возникает независимый источник права. Добровольность договорных соглашений эквивалентна единодушному согласию участников правоотношений, устанавливающих некое общее правило».
Поддерживая конвенциальную теорию,
Т. В. Кашанина говорит о наличии в обществе трех уровней нормативности: общегосударственном, локальном (на уровне коллективных субъектов права) и индивидуальном саморегулировании (на уровне индивидуумов). Одним из видов последнего выступает договорное регулирование, в результате которого вырабатываются «микронормы» – правила поведения, рассчитанные на точно определенных людей либо дополняющие, конкретизирующие отдельные элементы общегосударственных норм.
Рассматривая эту теорию, А. В. Демин совершенно правильно замечает, что, вступая на путь конвенциональной теории, мы рискуем утратить специфику права по сравнению другими социальными явлениями.
Однако в современных условиях праву придается смысл общепризнанного публичного согласия граждан, слоев, наций, общества в целом. Равенство и саморегуляция приобретают все большее значение, и за последнее десятилетие договоры стали, как отмечает Ю. А. Тихомиров, важным регулятором общественных отношений, ведь договор есть соглашение сторон, выражающее их согласованную волю к установлению, изменению и прекращению их прав и обязанностей, к совершению или воздержанию от юридических действий. Договоры применяются во многих отраслях российского права, при этом значение договорного регулирования определяются сущностью и содержанием соответствующей отрасли.
Но договоры независимо от отраслевой принадлежности обладают и некоторыми общими чертами, вытекающими из общих принципов договорного регулирования, и специальными признаками, обусловленными отраслевой спецификой. Ю. А. Тихомиров выделяет следующие признаки, присущие всем видам договоров, безотносительно к субъектам, содержанию и сфере общественной жизни, в которой они возникают:
добровольность заключения, т.е. свободное волеизъявление сторон;
равенство сторон как партнеров;
согласие сторон по всем существенным аспектам договора;
эквивалентный, чаще всего возмездный, характер (на эквивалентность как на универсальный признак договоров указывают также Д. Н. Бахрах и А. В. Демин);
взаимная ответственность сторон за невыполнение или ненадлежащее исполнение принятых обязательств;
законодательное обеспечение договоров, придающее им юридическую силу.
В. В. Иванов исключает из перечня признаков договора эквивалентность и «законодательное обеспечение договоров», и выделяет в свою очередь следующие универсальные признаки:
обособленность волеизъявлений субъектов;
согласованность волеизъявлений субъектов;
автономию волеизъявлений субъектов;
формальное равенство (равноправие) субъектов;
предполагаемое обязательное исполнение субъектами условий договора.
И действительно, отнесение к общим признакам договоров их эквивалентного характера, не кажется достаточно обоснованным. Эквивалентный, а тем более возмездный характер свойственен, как правило, договорам-сделкам. Но даже в гражданском праве существуют договоры, которые не являются эквивалентными или возмездными (например, договор дарения).
Что же касается тезиса о «законодательном обеспечении договоров», то он представляет собой характеристику не собственно природы договора, а одной из его взаимосвязей с другим правовым актом — законом. Действительно, законы играют важнейшую роль в обеспечении исполнения договоров: законами может быть ограничена договорная свобода, договорное равенство и т.д. Между тем известны примеры нормативных договоров, имеющих большую юридическую силу, чем законы, договоров, в соответствии с которыми осуществляется законотворческая деятельность.
Обособленность волеизъявлений субъектов В.В. Иванов считает определяющим признаком договоров, договорных связей. Он отмечает, что при этом субъекты договора могут исходить как из различных интересов (договор купли-продажи, трудовой контракт и т.п.), так и из общих (соглашение о совместной деятельности, межгосударственный договор о дружбе и сотрудничестве и т.п.). Субъект договора обособлен от другого заложенными в договорных условиях правами на внесение изменений и дополнений в содержание договора, на оговорки к договорам, на приостановление действия договора в целом или в отдельной части, на прекращение (расторжение) договора и т.д.
Вышеуказанные признаки позволяют В. В. Иванову определить договор, договорный акт в самом широком смысле как «совместный правовой акт, представляющий собой оформление выражения обособленных согласованных автономных волеизъявлений двух или нескольких формально равных субъектов права, устанавливающих условия, исполнение которых предполагается обязательным».
В целом данное определение отражает все существенные признаки договора и является наиболее приемлемым для исследования нормативных договоров.
Нормативный договор — это особый вид договора. Несмотря на то, что к нему применимы все рассмотренные общие признаки, но он обладает целым рядом специфических черт, в значительной степени выделяющих его из общей массы договоров и заслуживающих самого пристального рассмотрения.
Основным критерием отнесения части договоров к источникам права является содержание в них правил поведения, обладающих следующими признаками:
общий характер, т.е.:
регулирование наиболее устойчивых и типичных общественных отношений;
распространение на формально-неопределенный круг лиц;
неоднократное применение (к неопределенному количеству случаев);
существование длительного, заранее не известного периода времени (существование не исчерпывается его применением);
обязательность к исполнению;
действие вне зависимости от возникновения или прекращения предусмотренных ими конкретных правоотношений.
Рассмотрение иных признаков нормативных договоров имеет своей целью отграничить их от других источников права, а также наилучшим образом определить сферы применения нормативных договоров, их роли в системе источников права и перспективы развития договорного правотворчества (или, характеризуя процесс установления правовых норм, – «согласительного правотворчества»).
Кроме описанных выше общих признаков правовых (в том числе и договорных) норм, А. В. Демин рассматривает ряд иных признаков, однако с некоторыми из них можно не согласиться.
Например, с утверждением о том, что правовая база нормативных договоров содержится в Конституции и действующем законодательстве Российской Федерации, и такие договоры выполняют правовосполнительную функцию, дополняя и, конкретизируя действующее законодательство Российской Федерации. Думается, что правовой базой международных договоров не может быть российское законодательство. Ряд внутригосударственных договоров не имеет под собой законодательной основы: таковы, к примеру, Федеративный договор 1992 г., Договор об общественном согласии 1994 г. В сфере совместного ведения субъекты Российской Федерации могут заниматься не только дополнением и конкретизацией, но и опережающим правотворчеством, в том числе и договорным.
Вторым признаком А.В. Демин считает участие в нормативном договоре в качестве хотя бы одной из сторон органа государственной власти. Под этот признак не подпадают коллективные договоры, заключенные без участия органа государственной власти субъекта РФ в качестве третьей стороны, а также договоры, заключенные органами местного самоуправления, не входящими в систему органов государственной власти.
Остается непонятной оговорка А. В. Демина, что перечисленные им признаки нужно рассматривать системно. И даже если коллективные договоры, к примеру, не обладают некоторыми из вышеуказанных свойств, это не лишает их нормативных качеств. Но в таком случае теряет смысл именно системное исследование проблемы выделения общих признаков нормативных договоров.
Еще одним признаком, указанным в статье А. В. Демина является недопустимость в любых обстоятельствах изменения или отказа от исполнения договорных условий в одностороннем порядке. Иное мнение на этот счет высказывает В. В. Иванов, основываясь на анализе международно-правовой практики, в частности применения такой доктрины, как «оговорка о неизменности обстоятельств». Участник договора «в принципе должен иметь право на отказ от исполнения договорных обязанностей при изменении обстоятельств, даже если это прямо не предусмотрено в соответствующих актах, регулирующих договорные отношения». По его мнению, это логически вытекает из природы договорных волеизъявлений, так как необходимость исполнения договора вступает в коллизию с целесообразностью и здравым смыслом.
Также А. В. Демин считает характерной чертой нормативного договора его официальное опубликование, но, к сожалению, до принятия Федерального закона, который бы детально регламентировал этот аспект договорного правотворчества, решение вопроса о доступности населению информации о правовых нормах, содержащихся в нормативном договоре, следует считать пробелом в российском праве.
Следующие три признака, указанные А. В. Деминым, относятся ко всем видам нормативных договоров и отражают немаловажные их особенности:
нормативные договоры заключаются в публичных интересах, их целевая направленность — это достижение общего блага, т.е. общественные цели здесь преобладают;
нормативные договоры содержат правила поведения, имеющие юридическое значение не только (а иногда и не столько) для непосредственных участников договора, сколько иных коллективных и индивидуальных субъектов. Нормативный договор, таким образом, не замыкается внутри системы договаривающихся сторон, но имеет и внешне юридическое воздействие;
специальный порядок рассмотрения споров и конфликтов, связанных с их исполнением (Конституционный Суд РФ, конституционные (уставные) суды субъектов РФ или специальные согласительные процедуры).
В целом, соглашаясь с перечисленной А.В. Деминым системой признаков, В.В. Иванов говорит о том, что помимо автоматического приложения универсальных характеристик, следует выделять и специфический признак договорной нормы, детерминированный самой природой договорных правовых актов как актов волесогласования.
Дело здесь даже не столько в том, что установление нормы совместно осуществляется несколькими (как минимум двумя) субъектами правотворчества, сколько в обособленности, самостоятельности их нормоустановительных волеизъявлений. Договорная норма – это согласованная норма, нормативное установление, выработанное посредством согласования. В этом заключается специфика договорных норм. И такое утверждение кажется вполне обоснованным, поскольку формулировки договорных предписаний отличны от формулировок нормативно-правовых актов. В договорных актах-документах используются обороты «стороны договорились», «стороны условились», «стороны обязуются» и т.п. Таким образом, внешне проявляется согласительная природа договорных нормативных установлений.
Заканчивая исследование признаков нормативного договора, стоит выделить еще два положения, отмеченные Е. В. Гриценко:
существенной чертой нормативных договоров является их комплексный характер: названные документы могут охватывать своим регулированием достаточно широкий круг общественных отношений, а значит, самостоятельно выступать в качестве нормативной основы.
несмотря на то, что нормативные договоры чаще всего не связываются определенным сроком действия, т.е. рассчитаны на неоднократное и длительное воздействие на общественные отношения, срочный характер нормативных договоров не исключается, и это особенно важно в тех случаях, когда речь идет о временной передаче осуществления части полномочий одного органа другому.
В юридической литературе при рассмотрении признаков нормативного договора не уделяется должного внимания его юридической силе. Существование юридической силы нормативного договора подразумевается, поскольку он рассматривается как источник права, поскольку он соотносится в своем действии и применении с нормативным актом. Однако в качестве самостоятельного признака юридическая сила не выделяется. Частично такое положение объясняется не столь длительной историей выделения и определения юридической силы как свойства применительно даже к нормативному правовому акту. Фактически юридическая сила правового документа получила свое изучение лишь в период переосмысления значения и системы нормативных правовых актов, в особенности вследствие четкого разделения закона и подзаконного акта.
Согласно общепринятой сейчас концепции юридическая сила нормативного акта понимается как место нормативного акта в системе нормативных актов, точнее указание на его место в иерархии источников права. В традиционном смысле юридическая сила отражает различение нормативно-правовых актов по двум содержательным критериям. Первый — это функции и полномочия субъекта, принимающего данный акт с соблюдением определенной процедуры. Или, говоря иначе, место правотворческого органа в системе государственных органов.
Однако, одного критерия для определения места акта в иерархии недостаточно, так как один и тот же орган может издавать нормативно-правовые акты различные по силе. Так Государственная Дума Федерального Собрания РФ, согласно ч. 1 ст. 105 Конституции РФ, принимает федеральные законы, а также, согласно ч. 2 ст. 103 Конституции РФ, постановления. Для точного определения места нормативно-правового акта в структуре источников права необходимы дополнительные критерии:
характер и объем регулируемых общественных отношений;
сложность правотворческой процедуры.
Однако, нормативный договор, как уже было сказано выше, обладает существенной спецификой, вследствие чего механическое перенесение критериев юридической силы нормативного акта недопустимо. Так, совершенно очевидно, что критерий сложности правотворческой процедуры будет неприменим к нормативному соглашению, поскольку эта процедура четко не определена в законодательстве. С другой стороны, основной критерий требует существенной корректировки, т.к. правотворческих субъектов будет как минимум два, и они могут иметь разный статус. Хотя общее правило следует оставить неизменным: чем более высокое место занимают субъекты, тем большую юридическую силу имеет договор между ними.
Думается, что нормативные договоры, особенно разностатусные, могут не иметь четко закрепленного места в иерархии нормативно-правовых актов, изданных договаривающимися субъектами как односторонние волеизъявления, и занимать нишу между ними. К примеру, при определении юридической силы внутрифедеральных договоров, можно предполагать их соответствие федеральному законодательству и приоритет над законодательством субъекта Российской федерации.
В отношении же второго критерия — характера и объема регулируемых общественных отношений, в юридической науке не выработано достаточно четких научных рекомендаций, не выявлены закономерности такого соотношения применительно к каждому конкретному виду даже нормативных актов, соответственно трудно четко определить этот критерий и у нормативных договоров.
Однако, несмотря на сложность определения юридической силы, само ее существование как свойства нормативного договора не вызывает сомнений.
На основании проведенного анализа признаков нормативного договора можно дать следующее определение, отражающее отнесение нормативного договора к источникам права и его специфику в качестве такового:
Нормативный договор — это соглашение, заключенное между двумя (или более) сторонами на основе их консенсуального, обособленного волеизъявления, устанавливающее, изменяющее или отменяющее нормы права.
Наиболее существенными следует считать следующие признаки нормативных договоров:
письменный характер, для которого характерна та или иная степень формализованности;
направленность на регулирование публичных (общественных) интересов;
двухсторонний (многосторонний) характер волеизъявления;
согласованность волеизъявлений субъектов;
обособленность волеизъявлений субъектов;
содержание в тексте договора нормативных положений (правил общего характера);
обязательность выполнения положений соглашения его субъектами.
Некоторые отечественные ученые еще в советский период при изучении нормативных договоров, договорного правотворчества обращали внимание на проблему соотношения договора и закона, а в широком смысле — договора и нормативного правового акта.
Рассмотрение соотношения нормативно-правового акта и нормативного договора имеет немаловажное значение для решения проблем, связанных с совместным регулированием одних и тех же правоотношений. Поэтому рассмотрим различные грани соприкосновения закона и внутригосударственного нормативного договора. Для начала приведем две совершенно противоположные точки зрения.
Я. М. Магазинер писал, что «по соглашению может быть установлена такая норма, которая прямо противоречит закону, если все высшие учреждения, которые имеют право возражать против подобных соглашений, молчаливо в них участвуют или на них соглашаются, то эта норма будет действовать, и будет иметь силу не только в том случае, для которого она специально создана, но и на будущее время...». Близкая по духу точка зрения высказана в учебнике под редакцией Г. Н. Манова, где договор рассматривается как соглашение нормативного характера, имеющее силу закона.
В работе Ю. А. Тихомирова, напротив, договор предстает «зависимым» правовым актом. Закон, по мнению указанного автора:
признает договор как нормативно значимый способ регулирования общественных отношений в разных сферах государственной и общественной жизни;
определяет «договорное поле», т.е. типологию вопросов, для регулирования которых используется договор;
устанавливает конкретную форму, вид договора для тех или иных отношений;
допускает договорное регулирование за пределами сферы собственно законодательного или подзаконного регулирования;
вводит процедуры заключения договоров и признание их юридически полнокровными, а также исполнения договорных обязательств;
вводит судебную защиту прав и интересов партнеров по договорам в суде — конституционном, общем, арбитражном (хозяйственном), третейском;
государство с помощью закона контролирует развитие договорных отношений и путем ограничения, запрета тех из них, которые нежелательны и не соответствуют общим нормам политической деятельности, управления, правилам рыночной экономики, интересам граждан.
Но ни та, ни другая крайние позиции далеко не охватывают всех случаев заключения нормативного договора и взаимодействия с нормативно-правовыми актами в процессе реализации договорных норм. Во многом такое взаимодействие зависит от вида нормативного договора. Очевидно, что договор между субъектами Российской Федерации о сотрудничестве и коллективный договор имеют разные основы и порождают различные последствия.
Самая оживленная дискуссия ведется в наши дни по вопросу о соотношении юридической силы Конституции РФ, федеральных законов и внутрифедеральных договоров при разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
Б. А. Страшун полагает, что поскольку возможность договорного разграничения предметов ведения и полномочий предусмотрена в главе 1 Конституции РФ «Основы конституционного строя», то положения внутрифедеральных договоров имеют более высокую юридическую силу, чем ст.71–73 Конституции РФ. И отступление в договорах от норм указанных статей нельзя рассматривать как ее нарушение.
С. А. Авакьян и Б. С. Крылов напротив, презюмируют «подчиненное» по отношению к Конституции и федеральным законам положение договоров, исходя из «закрепленного в Конституции принципа равноправия субъектов Российской Федерации» (ч. 1 ст. 5) либо «примата Конституции над всеми иными источниками регулирования» (ч. 1 ст. 15).
Некоторые авторы указывают на договор, как на дополнительную форму по отношению к статьям Конституции. Отсюда следует, что договоры ни в чем не должны расходиться с Конституцией. Вероятно, стоит согласиться с последним мнением: договоры с отдельными субъектами Федерации не могут противоречить единой для всего государства Конституции и общим законам.
Юридическая основа нормативных договоров может содержаться не только в законах, но и в иных нормативных актах. Например, вопросы содержания и порядка заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ в течение пяти лет регулировались Положением, утвержденным Указом Президента РФ от 12 марта 1996 года № 370.
Такая практика не соотносится с утверждением Ю. А. Тихомирова о том, что нормативные договоры получают свою жизнеспособную силу в лоне закона, именно Конституции и закона, а не подзаконных актов. Не вызывает сомнений необходимость закрепления основ заключения, действия и расторжения (отмены) нормативных договоров в законах Российской Федерации и ее субъектов, а конкретизация положений законов возможна на уровне подзаконных нормативных актов.
Не менее значимой гранью «соприкосновения», договора и закона, но уже обратного характера, является «нормативное следствие договоров». Ю. А. Тихомиров пишет о подзаконных актах и «субдоговорах», которые «порождаются» нормативными договорами. Д. Н. Бахрах и А. В. Демин указывают, что договор может служить основанием для последующего принятия административных актов, причем как индивидуального, так и нормативного характера. А. С. Комаров вовсе считает, что специфическое положение нормативного договора состоит в том, что на его основе принимаются нормативно-правовые акты.
Известно, что нормативный договор, как и законы, другие нормативные акты, может иметь нормативное следствие в виде нормативных актов, а также других нормативных договоров и даже законов. Такие примеры есть на уровне субъектов Российской Федерации.
Согласно ч. 4 ст. 66 Конституции РФ автономные округа могут входить в состав края и области. При этом закреплено, что отношения между ними могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономных округов и органами государственной власти края, области. Из содержания указанной статьи вытекает, по мнению В.В. Иванова, приоритет норм договоров над соответствующими нормами уставов и законов края, областей и автономных округов, поскольку последние вообще не упомянуты в числе источников регулирования отношений.
В Постановлении Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 года № 12-П по делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области зафиксировано, что условия и порядок выборов в органы государственной власти края, области могут (но не должны! – прим. автора) определяться договором, при отсутствии которого должны применяться федеральные и краевые, областные законы.
Такие договоры, заключенные между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, не могут иметь приоритет перед федеральным законом, поскольку здесь будут затронуты не только вопросы внутренних отношений между краем, областью и автономным округом, но и права граждан РФ (избирательные права), регулирование и защита которых отнесены Конституцией к ведению Российской Федерации (п. «в» ст. 71), защита – к совместному ведению (п. «б» ч. 1 ст. 72). Но вместе с тем такие договоры, пишет В. В. Иванов, однозначно будут иметь приоритет перед избирательными законами края, области и законами автономных округов, регулирующими участие населения округов в краевых, областных выборах. Эти законы не могут противоречить договорам. Законодательные нормы должны развивать договорные установления.
Такой вывод из положений ст. 66 Конституции РФ кажется не совсем обоснованным, поскольку стороны, заключающие договор, при отсутствии четкой регламентации в федеральном законодательстве могут предусмотреть положение о соответствии договора законодательству договаривающихся субъектов.
Развитие двух основных источников права — нормативного акта и нормативного договора, — а также развитие их взаимодействия способствует совершенствованию правовой системы РФ. Поэтому правильное определение приоритета того или иного источника в отдельно взятой области общественных отношений, несомненно, приведет к преодолению коллизий и восполнению пробелов в праве.


? ? ? ? ?



ОГЛАВЛЕНИЕ