стр. 1
(из 2 стр.)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Следующая >>

Договорное регулирование федеративных отношений

Подписанный субъектами Российской Федерации 31 марта 1992 г. в Москве
Федеративный договор был включен в текст действовавшей тогда Конституции в
качестве ее составной части (раздела). В Конституции РФ 1993 г. он упоминается
в числе договоров, регулирующих вопросы разграничения предметов ведения и
полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти ее субъектов (ч.3 ст.11 Конституции РФ). Из данной
нормы вытекает возможность заключения особых двусторонних договоров между
Российской Федерацией в целом и некоторыми ее субъектами, и к настоящему моменту
46 субъектов Российской Федерации воспользовались предоставленным правом и
заключили договоры о разграничении полномочий и предметов ведения с федеральным
центром. Это положение представляется весьма рискованным: договорные отношения
возможны только между равноправными субъектами (лицами, республиками и т.д.),
следовательно, как равные презюмируются целое (Российская Федерация) и его
часть (субъект Российской Федерации).
Практика заключения двусторонних договоров между Российской Федерацией
и отдельными субъектами РФ отчасти может быть объяснена тем, что схема разграничения
предметов ведения и полномочий, положенная в основу Федеративного договора
1992 г., а затем и Конституции РФ 1993 г., не является идеальной. Она основана
на делении всех вопросов государственной жизни на три группы:
а) предметы ведения Российской Федерации, полный перечень которых дан
в ст.71 Конституции РФ (18 пунктов);
б) предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации, их полный перечень помещен в ст.72 Конституции РФ (14 пунктов);
в) предметы ведения субъекта Российской Федерации, определенные по принципу
"все, что остается за вычетом предметов ведения Российской Федерации и предметов
совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации".
Закрепляя в ст.71 и 72 Конституции России предметы ведения Российской
Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, законодатель
в ст.73 утверждает, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий
Российской Федерации по предметам совместного ведения "субъекты Федерации
обладают всей полнотой государственной власти". Для более подробного, нежели
в Конституции, закрепления разграничения полномочий федеральных органов и
субъектов РФ предстоит принять ряд законодательных актов по некоторым конкретным
вопросам совместного ведения. В качестве правового механизма преодоления противоречий
между законодательными актами Российской Федерации и субъектов РФ (для адекватного
закрепления совместной компетенции Федерации и ее субъектов) может выступить
принятие соответствующих законов по наиболее важным вопросам.
Весьма скупое конституционное регулирование вопросов распределения предметов
ведения страдает рядом недочетов и недостатков. Содержащаяся в Конституции
РФ 1993 г. схема проигнорировала особенности разделения властей в Российской
Федерации, не конкретизировала разграничение предметов ведения между органами
законодательной власти на уровне Федерации и ее субъектов и органов исполнительной
власти в рамках единой системы исполнительной власти Российской Федерации.
Впервые в отечественной государственно-правовой практике возможность
использования договорных механизмов стала предусматриваться при инициировании
прибалтийскими республиками процесса обретения своей экономической самостоятельности.
Законом СССР "Об экономической самостоятельности Литовской ССР, Латвийской
ССР и Эстонской ССР" устанавливалось, что "по договоренности между Правительством
СССР и Правительством республики союзные министерства, комитеты и ведомства
передают в ведение народа республики предприятия и хозяйственные организации
со всеми основными и оборотными средствами... По договоренности Союза ССР
и республики к союзной собственности относятся средства вооруженных сил, магистральные
нефтегазопроводы и другие объекты, имеющие общесоюзное значение" (ст.2). Со
своей стороны, "республики принимают на себя договорные обязательства по межреспубликанскому
товарообороту". Законом "Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных
и автономных республик" устанавливалась возможность заключения Союзом ССР
с республиками "в необходимых случаях соглашений по экономическим вопросам"
(ч.2 ст.1).
Конституция Российской Федерации предусматривает возможность заключения
двух видов договоров:
а) между Российской Федерацией и субъектом РФ о разграничении предметов
ведения и полномочий (ч.3 ст.11);
б) между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъекта
РФ о передаче осуществления части полномочий (ч.2, 3 ст.78).
Перераспределение компетенции Федерации и ее субъектов может закрепляться
посредством заключения специальных договоров, что придает системе необходимую
гибкость. Так, Договор о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании
полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти Республики Татарстан, подписанный 15 февраля 1994 г.,
содержит три раздела. Первый определяет перечень исключительных полномочий
Республики Татарстан, второй - сферу совместного ведения республики и Российской
Федерации, третий - сферу исключительной компетенции Российской Федерации.
В настоящее время, когда первый этап подписания соглашений между федеральными
органами государственной власти и органами власти субъектов РФ практически
завершен, необходимо предпринять ряд действий. А именно: окончательно установить
границу между предметами ведения и полномочиями Российской Федерации и субъектов
РФ; внести, если это потребуется, соответствующие изменения и дополнения в
ст.71-73 Конституции РФ; пересмотреть положения ч.3 ст.11 Конституции РФ;
ввести в определенные законом рамки, а впоследствии и прекратить практику
заключения договоров с органами государственной власти субъектов Российской
Федерации. В противном случае стремление субъектов РФ все более и более расширять
круг отведенных им предметов ведения и полномочий сделает договорный процесс
бесконечным.
В ФРГ общие полномочия земель ограничиваются Основным законом следующим
образом. С согласия бундесрата через посредство федеральных законов земли
могут быть лишены права на формирование ведомственных структур и административно-процессуальной
деятельности. Также с согласия бундесрата федеральное правительство может
само издавать общие административные положения. Федеральное правительство
осуществляет правовой надзор (а не только проверку целесообразности) над исполнением
землей федеральных законов.
Согласно Основному закону ФРГ, земли имеют право законодательствовать
в той мере, в какой Основной закон не предоставляет законодательные полномочия
федерации (ч.1 ст.70). В сфере же исключительной законодательной компетенции
федерации земля обладает законодательными полномочиями лишь тогда и постольку,
когда и поскольку она специально уполномочена на это федеральным законом (ст.71).
В области конкурирующего законодательства земли имеют право законотворческой
деятельности до тех пор, пока федерация не воспользуется своим правом законотворческой
деятельности (ч.1 ст.72). Федерация обладает законодательным правом в определенной
сфере до тех пор, пока там существует потребность в регулировании механизмами
федерального законодательства. Причины здесь могут быть следующие: а) какой-либо
вопрос не может быть эффективно урегулирован законодательством отдельных земель;
б) урегулирование какого-либо вопроса законом одной земли может нарушить
интересы других земель или государства в целом; в) этого требует сохранение
правового или экономического единства, в частности сохранение единообразия
жизненных условий за пределами территории одной земли (ч.2 ст.72).
Конституция США закрепляет юридическую возможность расширять установленный
федеральной Конституцией круг предметов, находящихся в исключительном ведении
федерации, путем издания закона Конгрессом США. Абзац 18 ст.1 разд.8 Конституции
США утверждает право Конгресса США "издавать все законы, которые будут необходимы
для осуществления как вышеуказанных прав, так и всех других прав, которыми
настоящая Конституция наделяет Правительство Соединенных Штатов, его департаменты
или должностных лиц". Если в США подобная возможность не только закрепляется
в Конституции, но и предполагает реализацию на практике, то, очевидно, в Российской
Федерации сегодня еще рано столь буквально следовать теории федерализма.
Подписание договоров о разграничении полномочий между Российской Федерацией
и ее субъектами стало шагом в сторону конфедерализации отношений между ними.
Однако указанные соглашения следует расценивать не столько как показатель
гибкости федеральной политики, сколько как уступку федеральной власти, которая
не в состоянии противиться тенденции ко все большей самостоятельности республик.
Разграничение полномочий должно осуществляться в соответствии с Федеральным
законом от 24 июня 1999 г. N 119 "О принципах и порядке разграничения предметов
ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации
и органами власти субъектов Российской Федерации"*(1) (далее - Закон N 119).
Вопреки правовой логике, предполагающей, что сначала должен быть разработан
и принят закон, регулирующий процедуру разграничения полномочий и предметов
ведения, а затем уже начата сама процедура разграничения полномочий, в России
с момента начала разграничения полномочий до принятия названного документа
прошло более 5 лет. В 1997 г. на этот акт было наложено президентское вето.
По мнению председателя Законодательного собрания Красноярского края А. Усса,
причиной президентского вето тогда стала предусмотренная законопроектом обязательная
процедура одобрения Советом Федерации проектов договоров между органами государственной
власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации*(2). Хотя в принятом
варианте закона мнение законодательных органов было лишено решающего значения,
все же данный акт существенно корректирует процедуру подготовки и рассмотрения
договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, включив в процедуру
законодательные (представительные) органы власти - как федеральные, так и
субъектов Российской Федерации.
Закон N 119 предполагал, что в течение 12 месяцев субъекты РФ должны
привести свои законы и иные нормативно-правовые акты в соответствие с требованиями
федерального законодательства. Под такими требованиями подразумеваются конституционные
принципы верховенства Конституции России и федеральных законов, равноправия
субъектов Российской Федерации, недопустимости ущемления их прав и интересов
(ч.3 ст.32 Закона N 119). В ожидании результатов президентских выборов руководители
субъектов Российской Федерации проигнорировали приведенное требование, и это
налагает на федеральные власти обязанность применения принудительных мер,
направленных на реализацию положений Закона N 119.
Если Конституция РФ в ст.78 утверждает возможность передачи части полномочий
лишь между исполнительными органами власти Российской Федерации и ее субъектов,
то Закон N 119 регулирует принципы и порядок разграничения предметов ведения
и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной
власти ее субъектов. Тем самым значительно расширяется возможный субъектный
состав участников договора. Закон N 119 практически впервые в отечественном
конституционном праве предусматривает возможность закрепления ответственности
сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение положений договора (ч.1
ст.21), возможность одностороннего расторжения договора, а также обязанность
возмещения ущерба, причиненного неисполнением или ненадлежащим исполнением
договора (ч.2 ст.21).
Закон N 119 закрепляет ряд важнейших положений государственного строительства:
а) федеральные законы, конституции республик и нормативные правовые акты
субъектов Российской Федерации, договоры, соглашения не могут изменять установленные
Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации, предметы
совместного ведения;
б) положения договоров и соглашений о разграничении предметов ведения
и полномочий должны соответствовать Конституции Российской Федерации и федеральным
законам;
в) не могут быть приняты федеральные законы и законодательные акты субъектов
Российской Федерации, заключены договоры и соглашения, если они ведут к изменению
конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, нарушению
установленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод личности, нарушению
государственной целостности РФ и единства системы государственной власти в
России.
Закон N 119 закрепил предназначение договоров между Федерацией и ее субъектами,
в соответствии с которым они должны конкретизировать конституционно определенные
предметы ведения и полномочий. Реализация данного акта позволит структурировать
сами формы договорного процесса, избавиться от неоправданного многообразия
форм договорного регулирования. До принятия и вступления в силу рассматриваемого
Федерального закона основными нормативными актами, регулирующими процесс заключения
соглашений о разграничении полномочий, были Указы Президента РФ от 20 июля
1994 г. N 1499 "Об образовании Комиссии при Президенте Российской Федерации
по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между
федеральными органами государственной власти и органами государственной власти
субъектов Российской Федерации" и от 12 марта 1996 г. N 370 "Об утверждении
Положения о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий
между федеральными органами государственной власти и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления
части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации".
Анализируя договорную практику, И. Сарычева верно отмечает три главных
вида несоответствий договоров федеральной Конституции: "Во-первых, договоры
регулируют более широкий круг вопросов, чем разграничение полномочий между
органами, т. е. содержат положения, которые выходят за рамки ч.3 ст.11 Конституции
Российской Федерации. Во-вторых, договоры разграничивают полномочия не по
предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, а по предметам исключительного
ведения Российской Федерации. В-третьих, в договорах и соглашениях разграничиваются
полномочия, которые уже разграничены федеральными законами"*(3). Опасность
сложившегося положения состоит прежде всего в том, что закрепляемое договорами
открытое противоречие между нормами Конституции России и положениями конституций
(уставов) субъектов РФ служит основанием для углубления сепаратистских тенденций
в стране. Был поставлен вопрос об изменении самой сущности российской федеративной
государственности.
Так, по мнению президента Татарстана М. Шаймиева, договор между Российской
Федерацией и Татарстаном "снял конфликтную ситуацию и внес стабильность в
общество", а так как федеральные органы государственной власти уже подписали
договоры с большинством субъектов Российской Федерации, то "она уже фактически
стала федерацией договорной", и соответственно Конституция России в этой связи
"должна соответствовать реалиям политической жизни"*(4). По сути, был поставлен
вопрос об изменении самой сущности Российского государства как единого государства,
служащего интересам единого многонационального народа России.
Договор с Татарстаном стал первым договором о разграничении предметов
ведения. По словам С.М. Шахрая, "формула договора с Татарстаном родилась 13
января 1993 г. в городе Грозном. Именно механизм договора о разграничении
предметов ведения и полномочий был предложен руководству Чеченской Республики
как схема решения проблем с этой республикой. Соответствующий протокол был
подписан с руководством парламента Чечни, который был уполномочен подписывать
такие документы согласно чеченской конституции. К сожалению, эта линия не
была доведена до конца"*(5).
Подписанный 15 февраля 1994 г. договор "О разграничении полномочий и
предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации
и Республики Татарстан" содержит указание на то, что Татарстан объединен с
Российской Федерацией, а не образует ее вместе с другими субъектами РФ. Договору
придана большая юридическая сила по сравнению с Конституцией Российской Федерации
(ч.II ст.IV). Асимметричность Федерации при этом практически перерастает в
фактический конфедерализм. Вместе с указанным договором были подготовлены
пять межправительственных соглашений: по налогам, бюджету, обороне, внешнеэкономической
деятельности, координации работы правоохранительных органов. В качестве условия
подписания настоящего пакета документов федеральные органы власти выдвинули
требования о подписании Татарстаном Федеративного договора и проведении выборов
в Федеральное Собрание России.
1 июля 1994 г. Российской Федерацией был подписан договор с Кабардино-Балкарской
Республикой, 3 августа 1994 г. - с Республикой Башкортостан. Процесс подписания
договоров о разграничении полномочий между федеральными органами власти и
органами власти субъектов РФ принял массовый характер. Договор с Башкортостаном
исходит из добровольного характера делегирования республикой своих полномочий
Российской Федерации, содержит положения об отказе России в своих отношениях
с Башкортостаном от административно-командных форм управления.
Еще ранее при подписании Федеративного договора от 31 марта 1992 г. было
подписано отдельное Приложение к Федеративному договору от Республики Башкортостан
(далее - Приложение), которое закрепляло значительные (даже в сравнении с
текстом самого Федеративного договора) уступки руководству Башкортостана,
ослабляя в ряде важнейших вопросов полномочия федеральных властей. Так, в
Приложении признавалось, что земля, недра, природные богатства, другие ресурсы
на территории Республики Башкортостан являются достоянием (собственностью)
ее многонационального народа, а вопросы владения, пользования и распоряжения
этой собственностью регулируются законодательством республики и соглашениями
с федеральными органами власти. Было подтверждено также, что Республика Башкортостан
участвует в международной и внешнеэкономической деятельности (кроме тех полномочий,
которые добровольно переданы по договору Российской Федерации), самостоятельно
определяет общие принципы налогообложения и сборов в бюджет, имеет самостоятельную
правовую систему. Было заявлено, что в Республике Башкортостан будут созданы
самостоятельные законодательная и судебная системы, прокуратура, адвокатура
и нотариат, которые обеспечивают правовое регулирование всех вопросов, кроме
тех, которые добровольно переданы соответствующим органам государственной
власти Российской Федерации. Подписание Приложения было неприкрытой уступкой
федерального центра республике в обмен на подписание ею Федеративного договора,
которое было особо важным в условиях, когда под его текстом отказались поставить
свои подписи руководители Татарстана и Чечни.
4 июня 1992 г. Президиум Верховного Совета Республики Башкортостан принял
постановление "О мерах по реализации положений Федеративного договора и Приложения
к Федеративному договору от Республики Башкортостан". Постановлением подписание
перечисленных документов руководителями Российской Федерации и Башкортостана
рассматривалось как признание нового государственно-правового статуса Республики
Башкортостан, ее экономической и политической самостоятельности. В названном
постановлении делался вывод о том, что в соответствии с указанными документами
"впервые юридически признана необходимость двустороннего договора и двусторонних
соглашений между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан". Важной
задачей государственных и хозяйственных органов и должностных лиц республики

стр. 1
(из 2 стр.)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Следующая >>